Salvamento de voto a la Sentencia C-619 02 RESPONSABILIDAD FISCAL-No regulación explícita ni de grado de culpabilidad por la Constitución (Salvamento de voto)RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Grado de culpabilidad como condición de repetición contra agente (Salvamento de voto)RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES FRENTE AL ESTADO-Determinación legal (Salvamento de voto)RESPONSABILIDAD DE SERVIDOR PUBLICO-Mera invocación de derechos fundamentales no limita facultad legislativa de fijación (Salvamento de voto)RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES FRENTE AL ESTADO-Finalidades diversas (Salvamento de voto)RESPONSABILIDAD FISCAL-Parámetro de responsabilidad mayor (Salvamento de voto)Referencia: expediente D-3873Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4º parágrafo 2º y el artículo 53 (parcial) de la Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías Actor: Carlos Mario Isaza SerranoMagistrados ponentes: JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO y RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D.C., diciembre trece (13) de dos mil dos (2002).Con el debido respeto dejo consignado mi disentimiento en relación con la decisión mayoritaria de declarar inexequibles el parágrafo 2º del artículo 4 de la Ley 610 de 2000 y la palabra “leve” contenida en el inciso 1º del artículo 53 de la misma ley. La decisión, aunque bien intencionada, no sólo no se desprende del texto constitucional, sino que va en contravía del propósito constituyente de luchar contra la corrupción. La voluntad legislativa de hacer responsables a los gestores fiscales hasta por culpa leve como instrumento para promover los principios de moralidad y eficacia en la administración pública (artículo 209 de la Constitución), no es suficientemente atendida en esta oportunidad por la Corte al declarar inexequibles las normas parcialmente demandadas, con el efecto de hacer más laxa la responsabilidad de quienes tienen a su cargo o manejan recursos públicos. Considero que esta decisión, no valora en su plena dimensión el compromiso del Constituyente en la lucha contra la corrupción y el saqueo del patrimonio público. Las siguientes son las razones que justifican mi salvamento de voto:1. La Constitución no establece ningún grado de culpa en materia de responsabilidad fiscal. La sentencia deduce que el grado de culpa por el que responden los gestores fiscales es el dolo o la culpa grave, siendo inconstitucional la ley que disponga un grado mayor a este último. Tal conclusión no sólo carece de fundamento normativo constitucional expreso, en especial tal fundamento no es el artículo 90 de la Constitución. Además, una interpretación sistemática de las normas constitucionales que se refieren al control y a la responsabilidad fiscales (artículos 124, 267 y 268 C.P.) permite concluir que el legislador podía llamar a responder fiscalmente a infractores fiscales incluso por culpa leve.Que la Constitución no regula explícitamente la responsabilidad fiscal ni el grado de culpabilidad exigible por el legislador, lo reconoce la propia sentencia cuando afirma: “(A) diferencia de lo que ocurre con la acción de repetición, el constituyente no señala un criterio normativo de imputación de responsabilidad fiscal -entendiendo por tal una razón de justicia que permita atribuir el daño antijurídico a su autor-, pues ni en las normas constitucionales referidas al control fiscal (C.P. arts. 267, 268 y sig.) ni en la integridad del articulado del Texto Superior aparece definido tal criterio normativo” (página 13 acápite 6.1 de las consideraciones). La anterior premisa es reforzada luego con un precedente explícito, la Sentencia C-840 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería, que escinde claramente la responsabilidad fiscal de la responsabilidad patrimonial de los servidores públicos regulada en el artículo 90 Superior. No obstante la clara premisa, más adelante sostiene la sentencia, en forma inconsistente, lo siguiente: “El Legislador también está limitado por la manera como la Carta ha determinado la naturaleza de la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales en otros supuestos. Eso es así, si se repara en el hecho de que la ley no puede concebir un sistema de responsabilidad, como lo es el fiscal, rompiendo la relación de equilibrio que debe existir con aquellos regímenes de responsabilidad cuyos elementos axiológicos han sido señalados y descritos por el constituyente, para el caso, en el inciso 2° del artículo 90 de la Carta. Ello, en el entendido que, según lo dijo la Corte en la citada Sentencia SU-620 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la responsabilidad fiscal es tan sólo una “especie de la responsabilidad que en general se puede exigir a los servidores públicos o a quienes desempeñen funciones públicas, por los actos que lesionan el servicio o el patrimonio público.” (Se subraya fuera de texto)La argumentación de la Corte presenta varios problemas: la sentencia afirma que el Constituyente no señala un criterio de imputación para la responsabilidad fiscal, para inmediatamente después sostener que el Constituyente señala y describe los elementos axiológicos de los regímenes de responsabilidad con los que la responsabilidad fiscal debe estar en “relación de equilibrio.” Para ser coherente la Corte no debía afirmar que el Constituyente no señaló un criterio de imputación para la responsabilidad fiscal, sino que lo hizo “indirectamente” cuando estableció los elementos axiológicos de la responsabilidad de los servidores públicos en general. Además, en aras de la claridad, la sentencia debía admitir abiertamente que se separaba de la interpretación consignada en la Sentencia C-840 de 2001, puesto que es precisamente la vinculación de la responsabilidad fiscal a la responsabilidad patrimonial regulada en el artículo 90 de la Constitución el fundamento para afirmar que la primera debe estar en “relación de equilibrio” con la segunda, tesis esta rechazada en la referida sentencia cuando sostiene que “en tratándose de responsabilidad fiscal resultaría impropio situarse en los dominios del artículo 90 Superior...”. El uso de este lenguaje figurativo –relación de equilibrio entre regímenes de responsabilidad– en este punto no aporta luces, sino que oscurece la argumentación de la Corte: ¿Qué debe entenderse por relación de equilibrio en este caso? ¿Cuáles son los elementos axiológicos de la responsabilidad patrimonial regulada en el artículo 90 de la Carta –especie y no género de la responsabilidad de los servidores en general como se pretende presentar en la sentencia– respecto de los cuales la responsabilidad fiscal debe estar en equilibrio? La sentencia incurre en una falacia pars pro toto cuando toma como el todo la responsabilidad patrimonial del Estado regulada en el artículo 90 C.P. cuando ésta sólo es una parte o especie de la responsabilidad general de los servidores públicos. La responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 90 C.P. no es fuente constitucional que prefigure los elementos “axiológicos” de la responsabilidad en general, más aun cuando la misma Corte ya había resaltado el carácter específico de la responsabilidad a que se refiere el artículo 90 ibidem y lo había diferenciado de la responsabilidad fiscal.
2. El artículo 90 de la Constitución establece que el Estado es responsable “por los daños antijurídicos que le sean imputables, bien por acción u omisión de las autoridades públicas.” Además ordena que el Estado, en caso de condena patrimonial por daños que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de uno de sus agentes, repita contra éste. Una recta intelección del precepto constitucional impide afirmar que la responsabilidad patrimonial del Estado está limitada a los daños causados por dolo o culpa grave. El grado de culpabilidad a que se refiere la norma constitucional en comento es una condición de aplicación de la orden de repetir contra el agente causante del daño, no una regulación del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado. Nada dice la Constitución en su artículo 90 sobre el grado de responsabilidad exigible a los servidores públicos por parte del legislador. Por el contrario, el Constituyente atribuyó expresamente a la ley la determinación de la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Se equivoca la Corte al interpretar el artículo 90 de la Constitución como si este estuviera estableciendo “los elementos axiológicos de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado”. Se trata de una inferencia indebida deducir el régimen de dicha responsabilidad de las condiciones para el ejercicio de la acción de repetición. El que ésta sólo deba ejercerse en caso de dolo o culpa leve del agente estatal que ocasiona el daño antijurídico, nada dice del grado en que el Estado responde por las acciones u omisiones de las autoridades públicas.3. La sentencia no sólo otorga al artículo 90 de la Constitución un alcance que no tiene. También restringe la facultad expresamente establecida en el artículo 124 de la Carta sin fundamento constitucional suficiente. En efecto, esta disposición establece que “(l)a ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva.” Uno de los argumentos para limitar dicha competencia es la presunta existencia de “elementos axiológicos de la responsabilidad contenidos en el artículo 90 de la C.P. que, como ya se vio, carece de asidero normativo. El otro argumento es la limitación general que imponen los derechos fundamentales a la autonomía plena o discrecionalidad ilimitada del legislador. Este segundo argumento carece de fuerza ya que no basta aludir a los derechos fundamentales para limitar las competencias estatales, sino que además es necesario mostrar por qué razón el ejercicio de tales competencias podría afectar dichos derechos, de forma que se justifique la limitación de aquellas. La mera invocación en abstracto de los derechos fundamentales como límites materiales impuestos al legislador en el ejercicio de sus competencias no constituye en el presente caso un fundamento constitucional suficiente para limitar la facultad legislativa en materia de fijación de la responsabilidad de los servidores públicos. Esto porque un mayor o menor grado de responsabilidad no afecta, prima facie, ningún derecho fundamental. No se observa cómo la mayor o menor exigencia impuesta a los servidores públicos que manejan dineros del Estado puede en sí misma desconocer sus derechos fundamentales: no existe un derecho fundamental a parámetros laxos de responsabilidad en el desempeño de la función pública. Tampoco parece desproporcionado, en aras de la realización de ciertos principios constitucionales, en este caso de eficacia y moralidad en la administración pública, exigir una mayor diligencia a las personas que manejan recursos públicos que la exigida a aquellos servidores públicos que en el ejercicio de la función pública eventualmente ocasionan daños antijurídicos a los particulares.4. Finalmente la sentencia se basa también en el principio de igualdad material para declarar la inexequibilidad de la norma que establece una responsabilidad mayor para los servidores públicos y particulares que manejan recursos públicos en el caso de las infracciones fiscales a la dispuesta para la responsabilidad patrimonial. Afirma la Corte: “el criterio de imputación a aplicar en el caso de la responsabilidad fiscal no puede ser mayor al que el constituyente fijó para la responsabilidad patrimonial del funcionario frente al Estado, pues se estaría aplicando un trato diferencial de imputación por el solo hecho de que a la declaración de responsabilidad se accede por distinta vía” (página 16, acápite 6.9). A juicio de la mayoría, el grado de culpa por el que se llama a responder a un servidor público no puede depender de la mera liberalidad del Estado al escoger la vía para demandar. Ello porque la finalidad y los elementos axiológicos –daño antijurídico, acción u omisión imputable al funcionario, nexo de causalidad entre el daño y la actividad del agente– de ambos tipos de responsabilidad serían los mismos.Tampoco comparto el anterior raciocinio, puesto que se trata con él de una petición de principio en el que se da por supuesto lo que se quiere demostrar: que ambos tipos de responsabilidad obedecen a la misma finalidad y tiene la misma estructura. Por el contrario, estimo que la finalidad de una u otra responsabilidad, así como sus elementos constitutivos divergen. El Constituyente no ha optado por un “fundamento unitario” en la regulación de estos tipos de responsabilidad. La responsabilidad patrimonial busca el resarcimiento de los daños antijurídicos ocasionados al Estado por la acción u omisión de alguno de sus agentes; por su parte, la responsabilidad fiscal no sólo busca proteger la integridad del patrimonio económico del Estado sino además garantizar el uso probo, diligente y extremadamente cuidadoso de los recursos públicos por parte de los servidores públicos o los particulares a quines les ha sido confiado su manejo. La Ley 610 de 2000 quiso establecer un parámetro más exigente al de la culpa grave para determinar la posible responsabilidad fiscal de las autoridades públicas y los particulares a quienes les ha sido confiado el manejo de bienes y recursos públicos. Ello en atención a la moralidad y transparencia que deben regir en la administración pública (art. 209 C.P.), así como a la necesidad de asegurar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado (art. 2º C.P.). Tal decisión legislativa se justifica, entre otras razones, por la especial relación que existe entre la persona que ejerce la gestión fiscal y los bienes o rentas públicas. En efecto, a las personas con poder decisorio sobre fondos o bienes públicos que se hallan bajo su ámbito de acción debe poder exigírseles una responsabilidad mayor por su manejo que a las personas que no han sido habilitados para ejercer la gestión fiscal. Ello porque la ofensa a los intereses colectivos no es la misma cuando un servidor público daña a un particular por acción u omisión y el Estado debe responder patrimonialmente por dichos daños, que cuando el mismo funcionario utiliza los dineros públicos, fruto del esfuerzo colectivo y necesarios para aplacar infinidad de necesidades sociales, de forma irresponsable o descuidada a pesar de la confianza pública específica que se ha depositado en él por realizar gestión fiscal. En el primer caso se justifica que responda por dolo o culpa grave, mientras que en el segundo se justifica que responda incluso por culpa leve. Fecha ut supra,MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSAMagistrado ---pies de página--- Sentencia C-428 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Cfr. las sentencias C-333 96, C-100 2001 y C-892 2001, entre otras. Sentencia C-285 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-832 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sentencia Ibídem. Sentencia Ibídem. Sentencia SU-620 96, M. P. Antonio Barrera Carbonell. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia C-762 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.