ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADAGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOA LA SENTENCIA C-590 19Referencia: Expediente D-13200.Asunto: Acción Pública de inconstitucionalidad contra el artículo 7° de la Ley 1922 de 2018 “Por medio de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la JEP”.Magistrado Ponente: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO.Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me condujeron a aclarar el voto en la Sentencia C-590 de 2019, adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 5 de diciembre de ese mismo año.
1. En dicha providencia, la Corte decidió declarar inexequible el artículo 7º de la Ley 1922 de 2018 y, aunque coincido con la decisión, mi desacuerdo radica en el manejo argumentativo de los conceptos de consecutividad e identidad flexible, ya que la providencia los refiere de manera indistinta, pese a que se trata de categorías diferentes.
2. El fallo argumentó que revisado el curso que surtió en el Congreso de la República el proyecto de ley que se convirtió en la Ley 1922 de 2018, el artículo 7º no estaba previsto como disposición normativa y tampoco como tema general. De hecho, no se encontró referencia especial o específica a esta materia en las ponencias para primer debate de las comisiones primeras conjuntas. Aunque durante el debate en las sesiones conjuntas se presentaron numerosas proposiciones cuyo estudio fue asignado a una comisión accidental, ninguna hizo referencia a la participación o intervención institucional del Ministerio de Defensa, ni de las Fuerzas Armadas, ni de las Fuerzas Militares durante el proceso ante la JEP. Lo que sí se puso en consideración fue la supresión del artículo 7º del proyecto original, que preveía la intervención de las autoridades étnicas, propuesta que fue descartada por la Comisión Accidental. Sin embargo, durante el debate se presentó nuevamente la proposición de eliminación del artículo 7º, la cual fue aprobada, por lo que el texto original sobre la intervención de autoridades étnicas desapareció. De igual modo, la Corte constató que en la misma sesión donde se aprobó la eliminación de dicho texto, se planteó por primera vez el asunto de la intervención del Ministerio de Defensa en el proceso ante la JEP, pero el debate concluyó sin que la proposición hubiese sido considerada, discutida o sometida a votación. Posteriormente, el artículo propuesto fue incluido en el Informe de Ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado de la República, así como en el Informe de Ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, como sustitutivo del artículo 7º sobre intervención de autoridades étnicas, eliminado durante el debate en comisiones. La providencia manifestó que, de acuerdo con los principios de consecutividad e identidad flexible, para que un proyecto se convierta en ley, requiere (i) ser tramitado en cuatro debates sucesivos en comisiones y plenarias y en tres debates, cuando existe mensaje de urgencia, porque el primer debate en las comisiones de Senado y Cámara es conjunto; y (ii) las modificaciones y adiciones que se introduzcan durante el segundo debate (artículo 161 superior) deben tener relación con las materias discutidas en el primer debate, con lo que se garantiza la identidad del núcleo temático a lo largo de todo el trámite.Con base en estas consideraciones la sentencia determinó la inexequibilidad del artículo 7º de la Ley 1922 de 2018 por violación de los artículos 157 y 160 de la Constitución, que dan fundamento a los principios de consecutividad e identidad flexible, debido a que (i) la proposición que sobre dicha disposición se presentó en el primer debate del proyecto, realizado en sesión conjunta de las comisiones primeras, no fue sometida a debate ni a votación, con lo cual se eludió el debate de la misma; (ii) el tema del artículo es un asunto específico, autónomo y separable de los abordados en primer debate; por consiguiente, (iii) tanto el artículo como el tema o asunto fueron introducidos por primera vez en las ponencias para el segundo debate en las plenarias de las cámaras.2. En mi opinión, a pesar de la estrecha relación funcional entre los principios de consecutividad y de identidad flexible, su diferencia conceptual es evidente y necesaria, sin embargo, la argumentación mayoritaria no siempre mantiene la distinción y, en ciertas partes del razonamiento, confunde las dos categorías. Esta situación, además de generar confusiones, desconoce que la jurisprudencia reciente de esta Corporación ha hecho un esfuerzo para destacar la distinción entre consecutividad e identidad flexible a fin de evitar asimilaciones que puedan distorsionar el control constitucional, restringir sin fundamento la libertad del Legislador y, eventualmente, el principio democrático (artículo 1° superior). El desarrollo jurisprudencial de esta Corte ha establecido que estos dos conceptos tienen un objetivo general común: garantizar la solvencia y transparencia del debate democrático y la continuidad que debe caracterizar el proceso legislativo. En general, la consecutividad se asocia con la idea de que un proyecto de ley debe surtir 4 debates sucesivos –regla general del trámite de una ley-, mientras que la identidad flexible implica que, a lo largo de todos esos debates, se trate de la misma materia desarrollada en el proyecto de ley que, a su vez, corresponde a lo considerado y aprobado en instancias previas. El fin de la consecutividad es prohibir la elusión del debate propio de la función legislativa, lo que garantiza la deliberación pública, la conformación de la voluntad de las cámaras, y la más amplia discusión. De tal forma, este principio asegura que el Congreso examine y debata la totalidad de elementos a los que se refiere un proyecto de ley. Por su parte, el fin de la identidad flexible es facilitar la labor legislativa a través del reconocimiento de las facultades del Congreso para hacer modificaciones, por lo que se le permite hacer cambios en los proyectos que se debaten, dentro de ciertos límites. De esta forma concilia la exigencia de consecutividad con las facultades del Legislador para configurar el ordenamiento jurídico. Como consecuencia, su observancia asegura, por ejemplo, el respeto de la reserva de iniciativa legislativa, pues proscribe la aparición de un proyecto completamente nuevo a lo largo de los debates en el Congreso. De tal forma, es claro que se relaciona con el acatamiento de competencias del Congreso y de otras autoridades que participan del trámite legislativo.De acuerdo con los fines específicos de cada uno de estos conceptos, es posible afirmar que la consecutividad puede verse como una obligación ineludible, mientras que la identidad flexible es una potestad cuyo ejercicio está condicionado a límites que garantizan la validez de las actuaciones desplegadas a su amparo.
3. Para mayor claridad, es pertinente retomar las reglas citadas por la reciente Sentencia C-084 de 2019 que recopila la jurisprudencia vigente en la materia que, aunque fue referida por la providencia de cuya argumentación discrepo, no fue debidamente aplicada, como mostraré posteriormente: Los principios de consecutividad e identidad flexible se predican de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto, no de los distintos artículos analizados de manera aislada. La consecutividad impone al Legislador las siguientes obligaciones: estudiar y debatir todos los temas propuestos durante el trámite legislativo, no omitir el ejercicio de sus competencias al delegar el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que surta el debate, y debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen.La identidad flexible implica lo siguiente: el proyecto de ley debe conservarse sustancialmente a lo largo del trámite legislativo, sin embargo, el Congreso puede considerar distintos desarrollos, siempre y cuando estén permitidos por el contenido del proyecto. En efecto, imponer un alto nivel de especificidad en el manejo de los temas de las leyes imposibilitaría introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales.Las modificaciones no pueden ser de tal impacto que terminen por convertir al proyecto en otro completamente distinto. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo se agoten en relación con la materia sometida a regulación, pero no en relación con cada uno de los puntos susceptibles de tratar la materia.Está prohibida la introducción de temas nuevos.Un tema nuevo es aquel que no guarde relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite o, en general, conexidad material con el proyecto, con lo debatido y aprobado en las comisiones. Para establecer si las modificaciones o adiciones a los proyectos de ley en el segundo debate tienen relación material con el contenido general de la iniciativa aprobada en el primero, la jurisprudencia constitucional ha señalado que debe identificarse conexidad clara y específica, estrecha, necesaria y evidente. Las siguientes son algunas pautas para determinar los casos de incorporación de temas nuevos de un proyecto de ley: un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo, pues puede referirse a asuntos debatidos previamente; no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto, si la adición está comprendida dentro de lo previamente debatido; la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por una comisión de conciliación que crea una fórmula no contemplada previamente, a fin de superar una discrepancia entre las cámaras en torno a un tema.
4. Estas reglas no fueron aplicadas con claridad por la providencia de cuya argumentación me aparto, pues la misma incurrió en imprecisiones conceptuales que tratan los principios de consecutividad y de identidad como sinónimos, les restan especificidad y generan confusión. En efecto, varios fundamentos del fallo dan a entender que la introducción de un artículo en las ponencias para segundo debate en las plenarias de las cámaras viola los principios de consecutividad e identidad flexible, a pesar de que la introducción de un precepto original no basta para que se configure una violación. Tal comprensión deriva de la asimilación que hace el razonamiento entre tema y artículo, pues en este caso se introduce un tema nuevo en una disposición original, pero esta irregularidad no siempre se presenta de la misma manera. Efectivamente, no todo artículo original corresponde a un tema novedoso, aunque la introducción de un tema nuevo, en general, se manifieste en un precepto no contemplado previamente.Efectivamente, el fundamento 4.2.8. de la providencia concluyó “la inexequibilidad del artículo 7º de la Ley 1922 de 2018 por violación de los artículos 157 y 160 de la Constitución, que dan fundamento a los principios de consecutividad e identidad flexible, debido a que (i) la proposición que sobre dicha disposición se presentó en el primer debate del proyecto, realizado en sesión conjunta de las comisiones primeras, no fue sometida a debate ni a votación, con lo cual se eludió el debate de la misma; (ii) el tema del artículo es un asunto específico, autónomo y separable de los abordados en primer debate; por consiguiente, (iii) tanto el artículo como el tema o asunto fueron introducidos por primera vez en las ponencias para el segundo debate en las Plenarias de las cámaras.”Como puede observarse, esta conclusión muestra que la fundamentación mayoritaria enuncia varias razones, pero no distingue entre los elementos referidos a la violación del principio de consecutividad y los que generan el incumplimiento de los estándares de identidad flexible. Por lo tanto, la manera como se construye este razonamiento tiene dos implicaciones: (i) toda introducción de un artículo nuevo lleva a la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, y (ii) toda violación de uno de esos principios lleva necesariamente a la violación del otro. El fragmento transcrito refleja las imprecisiones de la argumentación sostenida a lo largo de toda la ponencia, por ejemplo, el fundamento 4.2.6. dice que no se satisface el principio de consecutividad si se adicionan temas nuevos, con lo que la asimila con la identidad, así: “la mencionada proposición no fue debatida ni sometida a votación durante el primer debate en la sesión conjunta de las comisiones primeras, por lo que la Corte debe estudiar si la simple presentación de la proposición, aunque no haya sido debatida ni aprobada, satisface el requisito de consecutividad al introducir la materia en el proyecto debatido en las comisiones; o si, por el contrario, estamos ante una adición de un tema nuevo en el segundo debate en las Plenarias de las Cámaras y que, por lo mismo, no cumple los requisitos del trámite constitucional.”Considero que la forma correcta de postular la idea es dejar claro, como lo ha hecho la jurisprudencia, que la adición de un tema nuevo viola el principio de identidad. De hecho, en el fundamento 4.2.7. la mayoría sí esgrime ese argumento“Adicionalmente se examinará si, a pesar de que la proposición sobre el artículo 7º, no fue aprobada en primer debate, debe entenderse que el tema o asunto si fue debatido por formar parte del proyecto, de manera que se pueda entender que el artículo podía ser introducido sin menoscabo del criterio de identidad flexible.”5. En suma, de acuerdo con lo ocurrido en este caso, la argumentación debía dejar claro que existe violación al principio de consecutividad si las cámaras –que sesionaron conjuntamente- no debaten ni analizan una proposición presentada en esa instancia del trámite que incluye un tema nuevo y que, de hecho, se encuentra en un artículo original, pero sí se adiciona en las ponencias para los debates en las plenarias. Convertir esa proposición -correspondiente a un tema nuevo no relacionado con las materias debatidas en el primer debate- en un artículo que aparece también por primera vez en las ponencias para segundo debate de cada una de las cámaras, viola el principio de identidad flexible.La argumentación debió distinguir conceptualmente las situaciones que llevaron a la violación de estos principios. En efecto, la violación del principio de consecutividad se configuró porque las comisiones no debatieron todos los temas propuestos y delegaron la discusión del artículo 7° -referido a un tema nuevo- a las plenarias.Por otra parte, la violación del principio de identidad flexible se presentó porque el artículo 7° no corresponde a un desarrollo temático permitido por el contenido del proyecto, efectivamente, no se relaciona con su contenido original ni con la temática del documento. Tal situación viola la prohibición de introducir de asuntos novedosos en etapas avanzadas del debate legislativo. Se trata de un tema nuevo porque no guarda relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite ni tiene un vínculo material con lo debatido y aprobado en las comisiones. En ese punto habría sido útil organizar los argumentos para mostrar la falta de conexidad clara y específica, estrecha, necesaria y evidente entre el proyecto original y el artículo 7°.
6. Finalmente, insisto en que, si bien es cierto que los conceptos de consecutividad e identidad flexible tienen similitudes, también lo es que cada uno de ellos tiene características que los hacen claramente diferenciables. La jurisprudencia hace un esfuerzo por explicar, pues es deber del juez constitucional mantener claridad sobre las implicaciones de las categorías analíticas que utiliza en sus escrutinios a fin de dar certeza a los destinatarios sobre el alcance de sus obligaciones y sobre las razones precisas que llevan a la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma. Ese nivel de precisión deriva de una característica central del control constitucional en un Estado Social de Derecho, que también aplica para el escrutinio del trámite legislativo: la Corte Constitucional no puede excluir del ordenamiento el resultado del trabajo del Legislador sin fundamentos robustos, pues anularía el principio democrático que pretende proteger. De esta manera, expongo las razones que me llevan a aclarar el voto con respecto a las consideraciones expuestas en la Sentencia C-590 de 2019, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.Fecha ut supra,GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada