SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO NILSON PINILLA PINILLA A LA SENTENCIA C-588 DE 2009CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional solo por vicios de procedimiento CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional solo por vicios de procedimiento en su formación (Salvamento de voto)El texto constitucional que fija las competencias de esta Corte es meridianamente claro en su sentido y alcance, al punto de resultar inaceptable cualquier progresista interpretación que de él quiera hacerse, más aun si conduce a la ampliación de su contenido literal, siendo la primera de tales competencias la de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que se promuevan contra los actos reformatorios de la Constitución, que advierte en su parte final que dicha competencia se extiende sólo a lo relacionado con “vicios de procedimiento en su formación”, con lo que se erradica cualquier espacio a la duda, estableciendo taxativas atribuciones a la Corte, tal como lo son en un Estado de derecho todas las competencias de los órganos constituidos, y por si esto fuera poco, el mismo numeral 1°, que trata sobre el tema del control de los actos legislativos, utiliza el adverbio sólo para significar, sin duda alguna, la exclusión de cualquier otra atribución diferente a la allí establecida (vicios de procedimiento en su formación).CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Implicaciones CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Rebasa las competencias atribuidas a la Corte Constitucional (Salvamento de voto)PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION POR EL CONGRESO-Inexistencia de límites materiales (Salvamento de voto)Al revisar la historia de nuestro constitucionalismo se observa que cuando quiera que el constituyente ha querido establecer límites competenciales al Congreso como órgano reformador, éstos han sido expresamente fijados en el texto constitucional, y existiendo en cabeza del Congreso una cláusula general de competencia, tanto legislativa como de reforma a la Constitución Política (artículos 150 y 374 respectivamente), la misma Constitución no señala taxativamente los límites de contenido a los cuales está sometido dicho poder de reforma en cabeza del Congreso, por lo cual ha de entenderse que ellos no existen. Y ello es así, por una razón fundamental: en materia de competencia el principio universal es la consagración de reglas claras y expresas, descartando la analogía o las fórmulas implícitas, como garantía de que las actuaciones de las autoridades se ceñirán al debido proceso y al principio de legalidad. Además, es el propio texto constitucional actual el que no deja duda sobre la voluntad del constituyente de 1991 de no imponer límites materiales al poder congresual de enmienda.CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR SUSTITUCION-Contradicciones de esta tesis CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Implica un control de contenido (Salvamento de voto)La tesis sobre sustitución de la Constitución tiene como consecuencia importantes situaciones que devienen inaceptables dentro del marco de la Constitución y del Estado de derecho, varias de las cuales fueron señaladas con ocasión del análisis contenido en la sentencia C-1040 de 2005, y una de tales consecuencias es el hecho de que, pese a que la posición mayoritaria de la Corte se esfuerce en diferenciar el así denominado control sobre vicios de competencia de lo que es el control material sobre el contenido de las disposiciones reformadas, es evidente que a través de este mecanismo la Corte termina inevitablemente realizando un análisis de fondo sobre el contenido material de la reforma, que es precisamente lo que la misma Corte ha terminado reconociendo como imposible dentro del marco de nuestra Constitución Política. La otra preocupante realidad se refiere a que, si como se explica en varios de los pronunciamientos en los que se plantea esta novedosa tesis, el juicio sobre sustitución de la Constitución depende del análisis de “los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad”, dado que no siempre los principios o valores son igual de evidentes, o son los mismos para todas las personas, dicho juicio supondrá la extensa reflexión de la Corte sobre tales valores y principios, de tal manera que el juicio de sustitución dependerá en últimas de lo que sobre el tema consideren las mayorías temporalmente existentes al interior de la Corte Constitucional, lo que resulta inaceptable, por cuanto el parámetro de control con el que se realiza este ejercicio debe ser externo y objetivo y no depender de las personales percepciones de quienes integren esta Corte. El ejercicio de un control constitucional que vaya más allá de verificar el procedimiento de expedición del acto reformatorio, esto es, un control de fondo o material -como el que pretende encubrir la aludida teoría del control competencial-, desconoce la lógica implícita en todo acto reformador que por su propia naturaleza se opone al orden constitucional precedente.Referencia: expediente D-7616 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2008.Magistrado Ponente:Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELOCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, comedidamente me permito presentar las razones que me llevan a apartarme de la decisión adoptada en este caso por la mayoría de la Sala Plena. La razón que motiva mi disentimiento, tal como tuve ocasión de manifestarlo durante las sesiones en las que se debatió este tema, es el hecho de no compartir la tesis esbozada por esta corporación a partir de la sentencia C-551 de 2003, conforme a la cual la Corte Constitucional puede examinar, como presupuesto previo al análisis de constitucionalidad de un acto legislativo, si el Congreso de la República era o no competente para expedir esa reforma, dependiendo de la materia de la cual ella trata.En oportunidades anteriores, las razones de mi desacuerdo quedaron consignadas en las aclaraciones de voto que en su momento presenté respecto de las sentencias C-740 de 2006 y C-293 de 2007, en las que la Corte reiteró esta controvertible tesis, pero emitió decisiones inhibitorias frente a las demandas entonces propuestas. En este caso, dado que la mayoría de la Sala acogió este planteamiento como ratio decidendi de su resolución, y la tuvo como fundamento principal de la inexequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2008, resulta procedente reiterar tales reflexiones, ahora como sustento de mi voto disidente. Esos motivos se resumen brevemente en la siguiente forma:
1. Claridad del texto constitucional que fija las competencias de la Corte Constitucional e imposibilidad de ampliarlo por vía de interpretaciónParecería innecesario comenzar por mencionar que el texto constitucional que fija las competencias de esta Corte (art. 241, en su encabezado y, para el caso, numeral 1°) es meridianamente claro en su sentido y alcance, al punto de resultar inaceptable cualquier progresista interpretación que de él quiera hacerse, más aun si conduce a la ampliación de su contenido literal. En efecto, la mencionada preceptiva comienza por establecer que “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos de este artículo”. Luego, el numeral 1° de la misma norma, que fija como la primera de tales competencias la de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que se promuevan contra los actos reformatorios de la Constitución, advierte en su parte final que dicha atribución se extiende sólo a lo relacionado con “vicios de procedimiento en su formación” (no está en cursiva ni en negrilla en el texto original). Como puede apreciarse, la norma es clara en su encabezado –estrictos y precisos términos de este artículo–, y usa expresiones de tal contundencia, que erradica cualquier espacio a la duda, estableciendo taxativas atribuciones a la Corte, tal como lo son en un Estado de derecho todas las competencias de los órganos constituidos. Pero por si esto fuera poco, el numeral 1°, que trata sobre el tema del control de los actos legislativos, utiliza el adverbio sólo para significar, sin duda alguna, la exclusión de cualquier otra atribución diferente a la allí establecida (vicios de procedimiento en su formación). Por esto no comprendo cómo, la ya reiterada inventiva jurisprudencial a que me vengo refiriendo, desatiende la claridad de este texto, para intentar justificar un análisis que evidentemente no está comprendido dentro de las atribuciones de esta corporación.La Corte Constitucional no puede asumir su misión de velar por la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución como una obligación de resultado, que la habilite para hacer lo que en su criterio sea necesario para ampliar su poder, desbordando la estricta cobertura de dicha misión. No, por cuanto si bien es cierto que el constituyente de 1991 le encargó de manera exclusiva esta delicada e importante labor, no es menos cierto que simultáneamente le asignó las funciones que, a su juicio, eran necesarias y suficientes para cumplirla, siéndole vedado a la Corte, como poder constituido que es, ampliar dichas atribuciones frente a la función que le fue constitucionalmente encomendada. Con lo anterior, la Corte asume frente a esta norma una especie de interpretación por el absurdo, al concluir que es posible precisamente lo contrario de lo que ella claramente establece, situación que nunca resulta aceptable como sistema de interpretación jurídica, menos aún cuando la norma en cuestión es, como en este caso, una disposición que establece competencia.
2. El llamado control de competencia desconoce la realidad constitucional colombiana, sobre ausencia de límites explícitos al poder de reforma en cabeza del Congreso La posibilidad de adelantar un control constitucional de los actos legislativos que comprenda también el análisis previo de la competencia, como el que realiza la Corte en la sentencia de la cual me aparto, supondría, en su ejercicio, que en la Constitución se encuentren señalados, con antelación, y en forma explícita, los límites materiales que no pueden ser desbordados por el órgano reformador. Al revisar la historia de nuestro constitucionalismo se observa que cuando quiera que el constituyente ha querido establecer límites competenciales al Congreso como órgano reformador, éstos han sido expresamente fijados en el texto constitucional. Así, por mencionar dos ejemplos, el artículo 190 de la Constitución de la República de Colombia de 1821, establecía en forma explícita que la enmienda constitucional hecha por el Congreso en ningún momento podría alterar la bases contenidas en la Sección 1ª del Título I, y en la 2ª del Título II; así mismo, la Constitución del Estado de Nueva Granada de 1832 en su artículo 218 disponía que el poder de reforma del Congreso no se podía extender nunca a los artículos atinentes a la forma de gobierno.Ahora bien, existiendo en cabeza del Congreso una cláusula general de competencia, tanto legislativa como de reforma a la Constitución Política (artículos 150 y 374 respectivamente), la misma Constitución no señala taxativamente los límites de contenido a los cuales está sometido dicho poder congresual de reforma, por lo cual ha de entenderse que ellos no existen. Y ello es así, por una razón fundamental: en materia de competencia el principio universal es la consagración de reglas claras y expresas, descartando la analogía o las fórmulas implícitas, como garantía de que las actuaciones de las autoridades se ceñirán al debido proceso y al principio de legalidad. Además, es el propio texto constitucional actual el que no deja duda sobre la voluntad del constituyente de 1991 de no imponer límites materiales al referido poder de enmienda, pues de un lado, el artículo 376 superior atribuye al Congreso el señalamiento de la competencia de la Asamblea Nacional Constituyente, cuando a través de este procedimiento se busca modificar la Ley Fundamental; y de otro lado, el artículo 377 ibídem, permite que el órgano legislativo al ejercer el poder de reforma introduzca modificaciones que comprometan aspectos básicos del orden constitucional como son los derechos y las garantías fundamentales, los procedimientos de participación popular y el Congreso, estando sometido, en estos eventos, solamente al control político eventual en cabeza del pueblo (referendo). Pretender, entonces, adelantar un juicio sobre la competencia del órgano reformador, sin que en la Carta Política existan claros y explícitos límites materiales o de contenido a su ejercicio, implica desconocer, allí sí, la estructura constitucional colombiana en esta materia, y al mismo tiempo, transgredir el diáfano tenor de los mandatos constitucionales en los que no se fijan parámetros al poder de reforma constitucional. Por ello inquieta que ante la ausencia de límites materiales expresos al poder de enmienda en cabeza del Congreso, sea la Corte Constitucional, como poder constituido, la que en forma implícita y ad hoc pretenda deducirlos para adelantar un control constitucional que rebasa las competencias que le atribuye en forma precisa y estricta el artículo 241 de la Constitución.
3. Las contradicciones internas de la tesis sobre control a la sustitución de la Constitución Como lo ha puesto de presente en pasadas oportunidades el Magistrado Humberto Sierra Porto, quien también expresó su salvedad de voto en esta ocasión, la tesis en comento adolece de importantes contradicciones internas que minan su sustento, al punto de tornarla inaceptable. Quizás la más evidente de tales contradicciones radica en el hecho de aceptar que todas las normas constitucionales son válidamente reformables, tal como se ha afirmado en varias oportunidades anteriores y se reitera ahora en el fallo C-588 de 2009 mediante el reconocimiento de que “la Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles”, para simultáneamente advertir que el órgano competente para reformar la Constitución no podría “sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta”, ni “derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad”. Además, esta distinción trae consigo el riesgo de que la indefinición de estos alcances sirva en realidad como vía para “petrificar” preceptos cuya variación ni de lejos podría tildarse de abrogación integral. A propósito de los ejemplos que usualmente se han dado para sustentar esta tesis y del caso que en esta ocasión terminó por considerarse como un claro evento de sustitución de la Constitución, repárese en el hecho de que existen varios preceptos superiores cuya sola alteración supondría cambios de gran calado, los que conforme a esta hipótesis deberían ser también tenidos como inaceptables. A manera de ejemplo, considérese el caso del artículo 11 (derecho a la vida), del artículo 13 (derecho a la igualdad), del artículo 58 (garantía a la propiedad privada) y del artículo 113 (separación de las ramas del poder público y colaboración armónica entre ellas). Como puede advertirse de manera espontánea, no es fácil comprender cómo todas ellas serían potencialmente modificables –ya que “la Constitución no contiene cláusulas pétreas”–, pero no obstante ese hecho, la Corte podría comenzar por analizar si el constituyente secundario tenía o no facultades para abordar esos temas, ya que ello podría comportar la sustitución parcial de la Constitución.4. Situaciones inaceptables que resultan de la tesis sobre control a la sustitución de la Constitución Además de lo ya explicado, la tesis sobre sustitución de la Constitución tiene como consecuencia importantes situaciones que devienen inaceptables dentro del marco de la Constitución y del Estado de Derecho, varias de las cuales fueron así mismo señaladas por quienes no la comparten, con ocasión del análisis contenido en la sentencia C-1040 de 2005.Una de tales consecuencias es el hecho de que, pese a que la posición mayoritaria de la Corte se esfuerce en diferenciar el así denominado control sobre vicios de competencia de lo que es el control material sobre el contenido de las disposiciones reformadas, es evidente que a través de este mecanismo la Corte termina inevitablemente realizando un análisis de fondo sobre el contenido material de la reforma, que es precisamente lo que la misma Corte ha terminado reconociendo como imposible dentro del marco de nuestra Constitución Política.La otra preocupante realidad se refiere a que, si como se explica en varios de los pronunciamientos en los que se plantea esta novedosa tesis, y también ahora en la sentencia C-588 de 2009, el juicio sobre sustitución de la Constitución depende del análisis de “los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad”, dado que no siempre los principios o valores son igual de evidentes, o son los mismos para todas las personas, dicho juicio supondrá, como ha ocurrido en este caso, la extensa reflexión de la Corte sobre tales valores y principios, de tal manera que el juicio de sustitución dependerá en últimas de lo que sobre el tema consideren las mayorías temporalmente existentes al interior de la Corte Constitucional. Ello no resulta aceptable por cuanto, sin perjuicio de la importante función que en relación con el tema del control constitucional cumple la jurisprudencia, es evidente que el parámetro de control con el que se realiza este ejercicio debe ser externo y objetivo (el texto constitucional, el bloque de constitucionalidad) y no puede depender, ni en todo ni en parte, de las personales percepciones de quienes, de tiempo en tiempo, integren esta Corte.5. El control de competencia desconoce además la lógica, pues el poder de enmienda constitucional no puede estar sujeto a límites materiales Toda modificación constitucional implica por sí misma una contradicción con el ordenamiento superior preexistente. Es decir, que desde el punto de vista de su contenido material, la reforma constitucional contraviene la Constitución vigente, pues mediante ella precisamente se busca modificar sus mandatos. Por tal razón, el ejercicio de un control constitucional que vaya más allá de verificar el procedimiento de expedición del acto reformatorio, esto es, un control de fondo o material -como el que pretende encubrir la aludida teoría del control competencial-, desconoce la lógica implícita en todo acto reformador que por su propia naturaleza se opone al orden constitucional precedente.No sucede lo mismo en relación con el establecimiento de límites formales o de procedimiento al ejercicio del poder de reforma constitucional, pues en este caso el control constitucional se justifica, dado que tales parámetros parten del supuesto de que el poder de enmienda no es del todo absoluto sino que está sujeto a trámites especialmente exigentes, por ser un poder creado por el propio constituyente primario, es decir, una facultad jurídica que debe ser desarrollada dentro de los cauces constitucionales. En este sentido, sustraer el poder de reforma constitucional de los límites establecidos en la Constitución, en lo relativo a la manera de realizar variaciones conduce inevitablemente a confundir un poder constituido como el de reforma en cabeza del Congreso, con el poder constituyente originario radicado en el pueblo. Lo anterior permite afirmar, por tanto, que el juicio sobre el contenido de una reforma constitucional no es de carácter jurídico sino político, pues corresponde al pueblo soberano, y, en representación suya, al Congreso o a una Asamblea Nacional Constituyente. De ahí que la Corte al realizar el juicio sobre la sustitución -que no es otra cosa que un juicio de fondo sobre el contenido de los actos legislativos-, excede sus funciones constitucionales, ya que sustituye al pueblo como titular de la soberanía en quien reside, en forma exclusiva y excluyente, la potestad omnímoda de decidir sobre la morfología de la organización jurídico-política denominada Estado.
6. Anotación final: La Constitución de 1991 ha venido asumiéndose como más rígida de lo que realmente esLa tesis prohijada por la mayoría de la Corte sobre control a la sustitución de la Constitución tiene como resultado caracterizar la Constitución de 1991 como más rígida de lo que en realidad es. Para estos efectos, entiendo por rigidez de una constitución lo que tradicionalmente ha considerado como tal la doctrina constitucional, esto es, el hecho de que la propia carta política prevea la existencia de mecanismos de reforma sobre sí misma, cuya completa realización es relativamente difícil, de tal modo que dicha dificultad haga poco frecuente la ocurrencia de reformas constitucionales y favorezca en cambio la larga permanencia del texto constitucional originalmente adoptado por el poder constituyente. En efecto, la percepción sobre qué tan factible es en Colombia el cambio constitucional se ve sensiblemente alterada cuando la Corte advierte que un buen número de cambios –sin precisar exactamente cuáles–, serían inaceptables por suponer una sustitución de la Constitución, concepto que como explico en el presente salvamento de voto no fue tenido en cuenta por el constituyente, y menos en la forma como ha quedado plasmado en varias de las sentencias emitidas por esta Corte durante los seis últimos años, concretamente a partir del fallo C-551 de 2003. Ahora bien, como en efecto es esta Corte la que por mandato de la Constitución ejerce las funciones de control constitucional, la postura jurisprudencial comentada de hecho hace a la Constitución colombiana más rígida de lo querido por el constituyente, cambio que –sin necesidad de especular sobre su conveniencia o inconveniencia–, no considero legítimo ni procedente, simplemente por lo que representa en cuanto desconocimiento del legado constitucional, que es misión de la Corte defender y preservar. Finalmente, y de cara a la transformación que con esta postura genera la Corte, es oportuno recordar cómo los modelos constitucionales rígidos generan en el mediano y largo plazo la creciente insatisfacción del pueblo, y en general de la comunidad política, que independientemente de coyunturas particulares, terminan percibiendo dicha dificultad como un deliberado intento de quienes en cada momento detentan el poder político, por impedir el cambio del statu quo y preservar así sus privilegios. No en vano, en la historia reciente de Colombia se cuentan algunos episodios de esta naturaleza, que en su momento hicieron mucho daño y generaron la cada vez más reducida empatía entre el ciudadano y su Constitución, situación que al hacerse crítica condujo al cambio constitucional de 1991, por caminos distintos a los que en su momento contemplaba la Constitución entonces vigente.Con mi acostumbrado y profundo respeto,Fecha ut supraNILSON PINILLA PINILLAMagistrado