Aclaración de voto

Aclaración de voto a la Sentencia C-579 01LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Alcance constitucional (Aclaración de voto)LEY ORGANICA-No interpretación literal y exegética de reserva LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-No interpretación literal y exegética de reserva (Aclaración de voto)LEY ORGANICA-Interpretación sistemática y finalística del contenido (Aclaración de voto)LEY ORGANICA Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Relación entre reserva y preservación (Aclaración de voto)LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Núcleo de reserva (Aclaración de voto)LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Requisitos de creación y supresión de entidades territoriales MUNICIPIO-Requisitos de creación y supresión por legislador orgánico (Aclaración de voto)Es claro que el señalamiento de los requisitos y condiciones de creación y supresión de las entidades territoriales, entre las cuales se encuentran los municipios, es un asunto que debe ser regulado mediante la ley orgánica de ordenamiento territorial. Ello se deriva, no solo de la aplicación de los métodos sistemático y finalístico de interpretación, sino de una razón lógica: si el municipio, es la “entidad territorial fundamental de la división político-administrativa del Estado, encargada de la función primordial de prestar los servicios esenciales”, la regulación de las condiciones de su existencia debe estar dotada de una especial estabilidad, ya que de lo contrario, se encontraría expuesto frontalmente a los vaivenes políticos de las diversas coyunturas nacionales. Por ende, lo deseable para este tipo de entidades no es, precisamente, que se establezcan requisitos de fácil modificación para su creación, sino que se trace un régimen sistemático, coherente y sobretodo estable, que ofrezca, así, una base sólida para que éstos lleven a cabo sus competencias propias; características éstas que sólo podría tener la regulación efectuada en una ley orgánica como la que exige la Constitución. LEY ORDINARIA-Vicio de formación subsanable directamente (Aclaración de voto)PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Alcance LEY-Vicio de formación subsanable (Aclaración de voto)El artículo 228 de la Carta establece que en las actuaciones de la administración de justicia, prevalecerá el derecho sustancial; de allí se deriva el llamado “principio de instrumentalidad de las formas”, en virtud del cual las ritualidades procesales no constituyen fines en sí mismas, sino que sirven para la materialización de determinados valores sustanciales. Por lo tanto, el juez constitucional, al estudiar el recorrido que ha seguido una determinada ley ante el Congreso, debe tener en cuenta que no toda irregularidad en dicho trámite conlleva el retiro de dicha norma del ordenamiento jurídico, sino solamente aquellas que vayan en desmedro de las finalidades sustantivas protegidas por las normas procedimentales violadas. Así, dicho juez deberá examinar: a) si la irregularidad en cuestión configura un vicio que afecte la validez de la ley, y b) en caso de que lo sea, deberá explorar las diversas posibilidades que existen para subsanar el mismo, con miras a restablecer los valores sustantivos que dicho vicio lesiona, y maximizar así la aplicación del principio de conservación del derecho. Tales posibilidades son, en lo esencial: (i) que el vicio haya sido convalidado durante el mismo trámite legislativo; (ii) en caso de que el vicio no haya sido convalidado, que la norma sea devuelta al Congreso para que allí se efectúe el trámite correspondiente; y (iii) que sea la misma Corte Constitucional quien realice tal subsanación, mediante una sanción jurídica diferente a la inexequibilidad pura y simple. Sin embargo, bajo el manto de la subsanación, no se pueden cobijar situaciones que exijan del Congreso la repetición completa del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal. LEY-Vicio de formación subsanable por el Tribunal Constitucional (Aclaración de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ORDINARIA-Reclasificación como orgánica o estatutaria CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ORGANICA (Aclaración de voto)La Corte puede declarar la constitucionalidad de dicha norma, condicionándola a que se entienda que se trata, precisamente, de una ley ordinaria. En el mismo sentido, la Corte cuenta con la posibilidad de establecer que una norma es, materialmente, una ley orgánica, no obstante estar en una ley ordinaria, siempre y cuando se haya cumplido con los requisitos que exige el artículo 151 de la Carta para este tipo de normas - a saber, que la materia que es objeto de la regulación forme parte de la reserva de ley orgánica, y que se hayan presentado las mayorías correspondientes-, y que únicamente falte el requisito consistente en que haya existido una denominación legislativa expresa, en el sentido de que se trata de una ley orgánica. La posibilidad de efectuar este tipo de re-clasificaciones durante el proceso de control de constitucionalidad, especialmente cuando se trata de declarar que una ley tramitada como ordinaria tiene una jerarquía o poder vinculante mayor -como lo es el de las leyes estatutarias u orgánicas-, se encuentra sujeta a ciertas condiciones, a saber: a) Que con tal reclasificación, no se desvertebre el sistema de control constitucional, cuya estructura impone claros límites a la actuación de esta Corporación. b) Que con la declaración mediante la cual se pretende subsanar el vicio, la Corte no lesione la voluntad democrática del Congreso; así, no se podrá declarar que una ley es orgánica, si no se presenta, como mínimo, la votación mayoritaria requerida por la Carta; y c) Que se trate de vicios que no hagan imperativa la devolución del proyecto al Congreso, para que allí se surta una etapa que fue omitida; en otras palabras, que la subsanación en cuestión no viole los límites propios del principio de razonabilidad.LEY-Ausencia de denominación expresa (Aclaración de voto)Referencia: expedientes D.3260 y D-3262 (acumulados)Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000.Demandantes: Ismanda Lucía González Vasco, Efraín Gómez Cardona y Alexander López Quiroz.Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT.Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, los suscritos Magistrados procedemos a sustentar la aclaración de voto que fue manifestada por nosotros en la Sala Plena del día 5 de junio de 2001, respecto de la sentencia C-579 de 2001. Tal aclaración versa, en lo esencial, sobre el tema de la reserva de la ley orgánica de ordenamiento territorial, y la forma como ésta fue interpretada y aplicada en la providencia en cuestión. Por lo mismo, a continuación se hará una referencia sucinta a los siguientes tópicos: a) El alcance de la reserva de la ley orgánica en la Constitución de 1.991; b) La naturaleza jurídica de los artículos 15, 16, 17 y 19 de la ley 617 de 2000, y los fundamentos que, en criterio de los abajo firmantes, sustentan su exequibilidad.La reserva de la ley orgánica de Ordenamiento Territorial en la Constitución de 1991.La decisión que adoptó la Sala en lo tocante a los cargos formulados contra la norma acusada por violación de la reserva de ley orgánica, tuvo como fundamento una interpretación esencialmente restrictiva del alcance de dicha reserva; así, en la página 57 de la decisión, bajo el acápite No. 5.1., se lee: “sólo forman parte de la reserva de ley orgánica aquellas materias específica y expresamente señaladas por el Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretación demasiado amplia de tal reserva terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario”. En el mismo sentido, en la página 68, bajo el acápite No. 5.3, se expresó: “los asuntos que son materia de ley orgánica, se encuentran señalados de manera expresa en la Constitución, razón por la cual, para determinar los aspectos del ordenamiento territorial que corresponden a esta reserva especial, es preciso acudir al criterio material consagrado en el texto constitucional”. Es decir, la Corte sostuvo que únicamente aquellas materias específica y expresamente señaladas por el Constituyente, forman parte de la reserva en cuestión; y en consecuencia, declaró la exequibilidad de los artículos 15, 16, 17 y 19 de la Ley 617 00, por cuanto éstos versan sobre los requisitos para la creación y supresión de municipios, asunto que no fue sometido expresamente a la legislación orgánica. Sin embargo, para los abajo firmantes, tal posición contraría lo que ya había sido claramente establecido por la jurisprudencia constitucional, a saber, que en materia de reserva de ley orgánica, y específicamente en lo atinente a la ley orgánica de ordenamiento territorial, una interpretación exclusivamente literal y exegética de la Carta desemboca en graves contradicciones y ambigüedades, por lo cual no puede ser de recibo. La línea jurisprudencial más importante de la Corte en esta materia, fue sintetizada en la sentencia C-600A de 1995, cuyas principales reglas se reseñan en seguida. En primer lugar, es claro que la Constitución no señala claramente, en un solo artículo o capítulo, el contenido general de la legislación orgánica territorial; éste se encuentra disperso a todo lo largo del texto constitucional. Hay referencias expresas en los siguientes casos: (i) la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (C.P., art. 151); (ii) la distribución general de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288); (iii) los requisitos para formación de nuevos departamentos (C.P., art. 297); (iv) las condiciones para solicitar conversión de una región en entidad territorial (C.P., art. 307); (v) los principios para la adopción del estatuto especial de cada región, así como el señalamiento de las atribuciones, los órganos de administración y los recursos de las regiones, y de su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (C.P., art. 307); (vi) el régimen administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como los mecanismos para garantizar la adecuada participación de las autoridades municipales en los órganos de administración de éstas (C.P., art. 319); (vii) la forma de convocar y realizar consultas populares que decidan sobre la vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas (C.P., art. 319); y (viii) las condiciones para la conformación de las entidades territoriales indígenas (C.P. art. 329).Sin embargo, como arriba se afirmó, no es posible hacer uso de una interpretación literal y restrictiva, según la cual sólo corresponde a la legislación orgánica territorial aquello expresamente señalado en la Carta, ya que ello generaría ciertas inconsistencias, que se explicaron así en la sentencia que se cita: "no se entiende muy bien porqué si esta legislación se refiere a las entidades territoriales (C.P. arts. 151 y 288), la Constitución ordena una amplia regulación orgánica de las áreas metropolitanas (C.P. art. 319), que no son propiamente entidades territoriales (C.P. art. 286), mientras que, conforme al tenor literal, no incluye expresamente en este tipo de legislación los requisitos de formación ni el estatuto básico de las provincias, que sí pueden constituirse como entidades territoriales (C.P. art. 286). En efecto, el artículo 321 de la Carta, que regula las provincias, no se refiere a la legislación orgánica territorial sino únicamente a la ley.Además, en otros eventos, la Constitución no utiliza de manera expresa la palabra 'orgánica', pero un análisis sistemático y finalístico indica con claridad que se trata de un contenido propio de la legislación orgánica territorial, como los muestran los siguientes dos casos.Así, el artículo 105 señala que la realización de consultas populares departamentales y municipales 'sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio' deberá efectuarse de conformidad con 'los requisitos y formalidades que señale el estatuto general de la organización territorial y en los casos que éste determine'. Igualmente, el artículo 150 ordinal 4º señala que dentro de las funciones del Congreso al expedir las leyes se encuentra la de 'definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias'. Para la Corte es entonces claro que estos dos artículos -así como otros de la Carta- contienen ciertas materias propias de la legislación orgánica territorial, a pesar de que la Constitución no utilice de manera expresa la expresión 'ley orgánica'".Asimismo, ciertos asuntos a los cuales la Constitución no asigna expresamente el trámite de ley orgánica, forzosamente deben quedar enmarcados bajo tal reserva; por ejemplo, los temas contemplados en el artículo 105 de la Carta (realización de consultas populares departamentales y municipales sobre asuntos de competencia de la respectiva entidad territorial), o en el artículo 150-4 ibídem (atribución del Congreso de fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales, y establecer sus competencias). Es así como la determinación del contenido general de esta legislación exige una interpretación sistemática y finalística: “una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano” (sentencia C-600A 95, ibíd.).Por otra parte, en el mismo pronunciamiento C-600A se resaltó la relación que existe entre la reserva de ley orgánica y la preservación de la autonomía de las entidades territoriales, dada la especial fuerza normativa y la mayor estabilidad de este tipo de normas, que permiten una mejor sistematización del tema del ordenamiento territorial, al cual se encuentran vinculadas tanto la eficiencia en el cumplimiento de las funciones del Estado, como la protección de los derechos y competencias autónomas territoriales. Se trata, así, tanto de una "garantía institucional de la autonomía territorial", como de una figura protectora de los derechos con que cuentan las entidades territoriales, en tanto sujetos de derecho. Dijo entonces la Corte, sintetizando los temas que conforman este núcleo reservado a la legislación orgánica de ordenamiento territorial: "Esa finalidad de la legislación orgánica territorial explica entonces los grandes temas que aparecen asociados a esa legislación especial, y que, de manera muy general, son: de un lado, esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (CP arts. 1, 150 ord. 4, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (CP arts. 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las competencias normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288).”En consecuencia, la Corte, al aplicar un criterio hermenéutico restrictivo en la sentencia C-579 01, hizo caso omiso de los problemas constitucionales que ello conlleva; por tal motivo, los suscritos Magistrados disentimos de tal interpretación, y en particular, de la forma en que se aplicó al declarar la constitucionalidad de los artículos 15, 16, 17 y 19 acusados.La exequibilidad de los artículos 15, 16, 17 y 19 de la Ley 617 de 2000.Los artículos 15, 16, 17 y 19 de la Ley 617 de 2000 fueron demandados, por considerar los actores que la materia en ellos regulada es propia de la legislación orgánica. La Corte, aplicando el criterio restrictivo que se ha señalado, determinó que no forma parte de tal reserva el tema de la creación y supresión de los municipios, y por lo mismo declaró su exequibilidad. Teniendo en cuenta la salvedad arriba expresada, los suscritos Magistrados consideramos que, en efecto, los artículos acusados son exequibles, pero por razones completamente distintas a las que tuvo en cuenta la Sala Plena para adoptar su decisión. Ello, por las razones que se sintetizan en seguida.En primer lugar, de conformidad con la aludida sentencia C-600A 95, es claro que el señalamiento de los requisitos y condiciones de creación y supresión de las entidades territoriales, entre las cuales se encuentran los municipios, es un asunto que debe ser regulado mediante la ley orgánica de ordenamiento territorial. Ello se deriva, no solo de la aplicación de los métodos sistemático y finalístico de interpretación, sino de una razón lógica: si el municipio, como se argumenta en la misma sentencia C-579 01, es la “entidad territorial fundamental de la división político-administrativa del Estado, encargada de la función primordial de prestar los servicios esenciales”, la regulación de las condiciones de su existencia debe estar dotada de una especial estabilidad, ya que de lo contrario, se encontraría expuesto frontalmente a los vaivenes políticos de las diversas coyunturas nacionales. Por ende, al contrario de lo que se afirma en la sentencia en cuestión, lo deseable para este tipo de entidades no es, precisamente, que se establezcan requisitos de fácil modificación para su creación, sino que se trace un régimen sistemático, coherente y sobretodo estable, que ofrezca, así, una base sólida para que éstos lleven a cabo sus competencias propias; características éstas que sólo podría tener la regulación efectuada en una ley orgánica como la que exige la Constitución. Por lo anterior, el hecho de que estos requisitos hayan sido establecidos mediante normas de carácter ordinario, como lo son los artículos acusados, configura un vicio de constitucionalidad en la formación de la Ley 617

00. Tal vicio, sin embargo, es uno que tiene carácter subsanable, y dicha subsanación la puede efectuar directamente la Corte Constitucional, como se explicará a continuación. En otras palabras, la sanción de este vicio no es necesariamente la inexequibilidad, cuando la norma de contenido orgánico fue tramitada cumpliendo los requisitos exigidos por la Carta, en una ley que es preponderantemente ordinaria. El artículo 228 de la Carta establece que en las actuaciones de la administración de justicia, prevalecerá el derecho sustancial; de allí se deriva el llamado “principio de instrumentalidad de las formas”, en virtud del cual las ritualidades procesales no constituyen fines en sí mismas, sino que sirven para la materialización de determinados valores sustanciales. Por lo tanto, el juez constitucional, al estudiar el recorrido que ha seguido una determinada ley ante el Congreso, debe tener en cuenta que no toda irregularidad en dicho trámite conlleva el retiro de dicha norma del ordenamiento jurídico, sino solamente aquellas que vayan en desmedro de las finalidades sustantivas protegidas por las normas procedimentales violadas. Así, dicho juez deberá examinar: a) si la irregularidad en cuestión configura un vicio que afecte la validez de la ley, y b) en caso de que lo sea, deberá explorar las diversas posibilidades que existen para subsanar el mismo, con miras a restablecer los valores sustantivos que dicho vicio lesiona, y maximizar así la aplicación del principio de conservación del derecho. Tales posibilidades son, en lo esencial: (i) que el vicio haya sido convalidado durante el mismo trámite legislativo; (ii) en caso de que el vicio no haya sido convalidado, que la norma sea devuelta al Congreso para que allí se efectúe el trámite correspondiente; y (iii) que sea la misma Corte Constitucional quien realice tal subsanación, mediante una sanción jurídica diferente a la inexequibilidad pura y simple. La primera hipótesis constituye una aplicación elemental del citado principio de instrumentalidad de las formas, y permite que, a pesar de existir un determinado vicio, la Corte declare la exequibilidad de la ley, por cuanto ya ha sido el mismo Legislador quien ha enmendado la lesión inferida al fin superior protegido por la formalidad que se violó. La segunda hipótesis, se encuentra contemplada expresamente en el parágrafo del artículo 241 Superior, así: “Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado”. Ella constituye una manifestación directa del principio democrático, en la medida en que permite que sea directamente el Congreso quien subsane los posibles yerros constitucionales en los que haya incurrido. Sin embargo, esta es una posibilidad que se debe ejercer siempre en forma razonable; ello quiere decir que, bajo el manto de la subsanación, no se pueden cobijar situaciones que exijan del Congreso la repetición completa del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal. Por último, queda la posibilidad de que sea la Corte misma quien efectúe dicha subsanación al pronunciarse sobre la constitucionalidad de la ley en cuestión, siempre que no sea necesario que el Congreso efectúe, directamente, la convalidación o subsanación respectivas, hipótesis que es de especial relevancia para el caso bajo estudio. Así, por ejemplo, cuando a una ley que es materialmente ordinaria se le ha impartido el trámite propio de una ley orgánica, la Corte puede declarar la constitucionalidad de dicha norma, condicionándola a que se entienda que se trata, precisamente, de una ley ordinaria. En el mismo sentido, la Corte cuenta con la posibilidad de establecer que una norma es, materialmente, una ley orgánica, no obstante estar en una ley ordinaria, siempre y cuando se haya cumplido con los requisitos que exige el artículo 151 de la Carta para este tipo de normas - a saber, que la materia que es objeto de la regulación forme parte de la reserva de ley orgánica, y que se hayan presentado las mayorías correspondientes-, y que únicamente falte el requisito consistente en que haya existido una denominación legislativa expresa, en el sentido de que se trata de una ley orgánica (sentencia C-540 01). La posibilidad de efectuar este tipo de re-clasificaciones durante el proceso de control de constitucionalidad, especialmente cuando se trata de declarar que una ley tramitada como ordinaria tiene una jerarquía o poder vinculante mayor -como lo es el de las leyes estatutarias u orgánicas-, se encuentra sujeta a ciertas condiciones, a saber:Que con tal reclasificación, no se desvertebre el sistema de control constitucional, cuya estructura impone claros límites a la actuación de esta Corporación. Así, por ejemplo, existen ciertas leyes -como las leyes estatutarias, o las aprobatorias de tratados internacionales-, que están sujetas a un control de constitucionalidad previo a su expedición. En ese sentido, no podría la Corte, al convalidar un vicio del tipo indicado, reclasificar como leyes estatutarias, normas legales que fueron tramitadas como ordinarias o como orgánicas, ya que ello contravendría el esquema de funcionamiento mismo de la jurisdicción constitucional;Que con la declaración mediante la cual se pretende subsanar el vicio, la Corte no lesione la voluntad democrática del Congreso; así, no se podrá declarar que una ley es orgánica, si no se presenta, como mínimo, la votación mayoritaria requerida por la Carta; yQue se trate de vicios que no hagan imperativa la devolución del proyecto al Congreso, para que allí se surta una etapa que fue omitida; en otras palabras, que la subsanación en cuestión no viole los límites propios del principio de razonabilidad, arriba explicados.La aplicación de las anteriores reglas al caso específico de los artículos 15, 16, 17 y 19 acusados, lleva a concluir que bien podía la Corte subsanar el vicio en que éstos incurrieron (la violación de la reserva de ley orgánica), declarando la exequibilidad de los mismos, condicionada a que se entendiera que se trata de normas orgánicas; de hecho, en aplicación del precepto de conservación del derecho, era esta la decisión que debió haber adoptado la Sala. Al revisar los antecedentes legislativos de estas normas, con miras a verificar la presencia de los requisitos establecidos en el artículo 151 Superior, se observa que durante los cuatro debates en el Congreso, se le otorgó a algunas normas de la Ley 617 de 2000 el carácter expreso de normas orgánicas de ordenamiento territorial; entre ellas, se encontraban los artículos demandados. Sin embargo, en el acta final de la Comisión de Conciliación a la que se sometió el proyecto, consta que finalmente se decidió despojar de tal denominación a las disposiciones bajo estudio, puesto que, en los términos de la Comisión, “estos son temas que se han venido desarrollando por medio de leyes ordinarias". A pesar de ello, resulta claro que los artículos en comento cumplieron con los requisitos de las leyes orgánicas, puesto que fueron adoptados mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras, y a lo largo del trámite se entendió que eran materialmente orgánicas; por lo mismo, el vicio detectado consiste, simplemente, en la ausencia de una denominación expresa del Congreso en el sentido de tratarse de una ley orgánica, vicio que podría ser subsanado por medio de una declaración de esta Corte en el sentido arriba indicado.En conclusión, los suscritos Magistrados aclaramos nuestro voto, ya que compartimos la declaratoria de exequibilidad de los artículos citados, pero no en el sentido de que no hayan violado la reserva de la legislación orgánica, como lo determinó la Sala Plena, sino en la medida en que sí incurrieron en tal violación del artículo 151 Superior, pero éste es un vicio que la Corte Constitucional misma podía subsanar mediante su reclasificación, condicionando la constitucionalidad de tales artículos a que se entienda que se trata de normas orgánicas de ordenamiento territorial, ya que fueron tramitadas cumpliendo los requisitos para ello.Fecha ut supra,EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT MagistradoMANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSAMagistrado