Salvamento de voto a la Sentencia C-543 98JUEZ CONSTITUCIONAL-Función (Salvamento de voto)El Juez Constitucional tiene, como su primer deber, que inclusive justifica su existencia y da soporte a la necesidad de los poderes que se le otorgan, la preservación del Ordenamiento en que se funda el Estado, y mediante su actividad garantiza los valores, principios y normas que configuran el Estatuto supremo, resultado de la voluntad política del Constituyente, prenda insustituible de los derechos de los gobernados y límite esencial de las atribuciones de los gobernantes. En principio, debe ese Juez entrar en el análisis integral de las normas proferidas por los poderes constituidos para verificar que, en sus aspectos exteriores, procedimentales o formales, como en su contenido, respeten las disposiciones y los postulados de la Constitución. A menos que, como acontece en Colombia con los actos reformatorios de la Carta Política, se le asigne únicamente una parte del control, la puramente formal, obligándolo a circunscribir su examen a la determinación de si, en el momento de enmendar parcialmente el articulado de aquélla, el Constituyente derivado se atuvo exactamente o no a las perentorias exigencias señaladas en el mismo texto del Estatuto Fundamental.CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS (Salvamento de voto)No siendo de competencia de la Corporación lo relativo a la constitucionalidad de la materia de un Acto Legislativo (arts. 241-1 y 379 C.P.), su función, orientada a la defensa del Estatuto Supremo del Estado, consiste en establecer, mediante riguroso estudio, si la forma en que se tramitó, discutió y aprobó aquél se avino a las prescripciones constitucionales y, en lo pertinente, a las disposiciones del Reglamento del Congreso. Entonces, precisamente, la Corte debía interesarse en este caso en la forma, y sólo en la forma, y despreocuparse del fondo de la modificación constitucional, que no era de su incumbencia. De lo contrario, sobraría la función de guarda de la integridad de la Carta Política, reservada en esta materia a los posibles vicios de forma del acto modificatorio, pues, por no "sacrificar el fondo a la forma", toda violación del procedimiento de cambio constitucional sería admisible y cualquier vicio saneable, según la sustancia de lo aprobado, o de acuerdo con la visión política de los magistrados acerca del contenido objeto de la decisión del Constituyente Secundario.EXTRADICION-Irretroactividad respecto de tratado público y de Actos Legislativos (Salvamento de voto)En cuanto a la primera vuelta, en algunos de sus debates -no en todos- aparece como aprobado un texto alusivo a la no retroactividad, pero referida ella a los respectivos tratados internacionales y no al Acto Legislativo en sí mismo, algo bien diferente en su significado jurídico, en su alcance y en sus efectos. Basta ver que el asunto de la irretroactividad de un Tratado Público es de la esfera del Derecho Internacional y compromete tan sólo a los Estados Partes, con repercusión exclusiva -en materia de extradición- en los nacionales de uno y otro de los Estados Contratantes, mientras que la irretroactividad de un "Acto Legislativo", es un problema de Derecho interno, que afecta la base del orden jurídico de ese Estado, modulando erga omnes los efectos de la enmienda respecto de los destinatarios de la nueva concepción política fundamental y predicando que en ningún caso sus efectos jurídicos cobijarán situaciones anteriores.PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Texto aprobado debe conservar esencia de la reforma (Salvamento de voto)La Corporación ha dado un giro copernicano respecto de su inicial posición, entendiendo que basta la referencia a un "tema" en la primera vuelta para que pueda considerarse, en uno o varios debates de la segunda, un texto que ni pasó por aquélla -por cuanto no fue presentado, discutido ni aprobado- ni fue incluido en la publicación. Cabe observar que la esencia de la reforma, al tenor del Reglamento del Congreso, tiene que permanecer durante los ocho debates constitucionales, ya que las modificaciones formales, menores o accidentales pueden siempre introducirse mientras lo fundamental pase rigurosamente y con éxito todos los obstáculos de trámite que el propio Constituyente introdujo para las enmiendas de la Carta. El observador más desprevenido estará de acuerdo en que, como ya dijimos, en su esencia, no es lo mismo hablar de irretroactividad respecto de la entrada en vigor de cada Tratado de extradición celebrado por Colombia, que de irretroactividad de la Reforma Constitucional aprobada en el Congreso sobre esa materia. Hay un cambio cualitativo insoslayable, que aun con los acuciosos esfuerzos de quien quiera cobijarlo por el amplio denominador común de la irretroactividad como "tema", arroja finalmente una norma constitucional ostensiblemente diversa de la que se había contemplado en los primeros debates. Además de lo anterior, cabe recordar que la proposición jurídica aprobada, es decir, la referida a la no extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo Acto Legislativo, fue presentada como una proposición sustitutiva en la primera vuelta ante la Comisión Constitucional de la Cámara de Representantes, resultando negada. Así las cosas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 375 de la C.P., desarrollado por el artículo 226 de la Ley 5 de 1992 arriba citado, esta proposición no podía ser discutida nuevamente en segundo debate so pena de ser declarada inexequible por vicios en su formación.PROCESO LEGISLATIVO-Proposiciones sustitutivas y modificativas (Salvamento de voto)VOTO DEL CONGRESISTA-Es inmodificable (Salvamento de voto)Es claro que, independientemente de si la votación se ha cerrado o no -lo que apenas tiene relación con el momento procesal dentro del trámite y por referencia a la cámara o comisión respectiva-, el voto depositado en un determinado sentido, públicamente o en secreto, no puede ya modificarse después de haber sido emitido y, si así ocurre, el nuevo voto es nulo. Lo anterior tiene todavía mayor importancia cuando, como en el presente caso, el voto que se modifica resulta decisivo en cuanto al sentido de lo resuelto. En el proceso del Acto Legislativo en discusión, es evidente, como lo muestran las pruebas, que si los tres congresistas que cambiaron su voto no lo hubieran hecho, el texto demandado no habría alcanzado la mayoría calificada exigida por la Carta Política.Referencia: Expedientes D-1942, D-1948 y D-1957Con el acostumbrado respeto, expresamos las razones por las cuales nos apartamos de las consideraciones y de la decisión adoptada por la Corte en lo relativo a la exequibilidad del inciso final del artículo 35 de la Constitución Política, tal como quedó modificado por el 1 del Acto Legislativo 01 de 1997, que dice: "No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma". El estudio adelantado sobre la pruebas decretadas y practicadas y el análisis efectuado en el seno de la Sala Plena nos permiten afirmar con entera convicción que el trámite de aprobación del Acto Legislativo en el fragmento transcrito estuvo viciado, y de manera protuberante, motivo por el cual esta Corte, en cumplimiento de su función de guarda de la integridad y supremacía de la Constitución Política (art. 241), ha debido declararlo inexequible.La reforma de la estructura fundamental del Estado exige procedimientos agravados obligatorios que deben cumplirse de manera completa por el Congreso, e interpretarse estrictamente por la Corte al verificarlos.Así lo entendió la Corporación cuando señaló por unanimidad en la Sentencia C-222 del 29 de abril de 1997 (M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo):"La Carta Política no impide las modificaciones ni los ajustes a su preceptiva y, por el contrario, amplía las posibilidades de introducirlos, consignando expresamente, además de la del Congreso, dos vías que no se hallaban contempladas en el artículo 218 de la Constitución anterior.Pero, con independencia del procedimiento que se utilice, lo cierto es que la Constitución, al establecer requisitos y trámites más complejos que los previstos para la modificación de las leyes, preserva una estabilidad constitucional mínima, que resulta incompatible con los cambios improvisados o meramente coyunturales que generan constante incertidumbre en la vigencia del ordenamiento básico del Estado.En el caso específico de los actos legislativos, mediante los cuales el Congreso de la República ejerce su poder de reforma constitucional, la propia Carta ha señalado los requisitos que deben cumplirse, los cuales son esenciales para la validez de la decisión y que, por corresponder cualitativamente a una función distinta de la legislativa, son también más difíciles y exigentes".No es para menos. La Constitución colombiana es y ha sido siempre de carácter rígido. Esto es, no puede ser modificada por un órgano constituido con la misma facilidad que las leyes. La voluntad de las cámaras al respecto tiene que ser expresada siguiendo unas formas previamente definidas en la propia Carta y en la Ley Orgánica de Reglamento del Congreso.Por eso, el examen que la Corte debe llevar a cabo en torno al procedimiento para la expedición de un Acto Legislativo ha de ser riguroso y exhaustivo.El Juez Constitucional tiene, como su primer deber, que inclusive justifica su existencia y da soporte a la necesidad de los poderes que se le otorgan, la preservación del Ordenamiento en que se funda el Estado, y mediante su actividad garantiza los valores, principios y normas que configuran el Estatuto supremo, resultado de la voluntad política del Constituyente, prenda insustituible de los derechos de los gobernados y límite esencial de las atribuciones de los gobernantes.En principio, debe ese Juez entrar en el análisis integral de las normas proferidas por los poderes constituidos para verificar que, en sus aspectos exteriores, procedimentales o formales, como en su contenido, respeten las disposiciones y los postulados de la Constitución. A menos que, como acontece en Colombia con los actos reformatorios de la Carta Política, se le asigne únicamente una parte del control, la puramente formal, obligándolo a circunscribir su examen a la determinación de si, en el momento de enmendar parcialmente el articulado de aquélla, el Constituyente derivado se atuvo exactamente o no a las perentorias exigencias señaladas en el mismo texto del Estatuto Fundamental.Como se verá más adelante, en este caso el Congreso no lo hizo y la Corte -que estaba llamada a defender la integridad de la Constitución- fue laxa en el estudio de los trámites cumplidos, con preocupantes consecuencias no sólo en el terreno del control de constitucionalidad sino, hacia el futuro, en el de la conservación de la esencia de la Carta contra atentados temerarios que, sin observar las formas establecidas, pretendan frustrar los propósitos, respaldados por el Pueblo, del Constituyente de 1991.De allí que no compartamos lo dicho en Sala por uno de nuestros colegas en el sentido de que el análisis estricto de las reglas constitucionales y reglamentarias de la modificación constitucional, a cargo de la Corte, implicaba "sacrificar el fondo en aras de la forma".Justamente de eso se trataba: no siendo de competencia de la Corporación lo relativo a la constitucionalidad de la materia de un Acto Legislativo (arts. 241-1 y 379 C.P.), su función, orientada a la defensa del Estatuto Supremo del Estado, consiste en establecer, mediante riguroso estudio, si la forma en que se tramitó, discutió y aprobó aquél se avino a las prescripciones constitucionales y, en lo pertinente, a las disposiciones del Reglamento del Congreso. Entonces, precisamente, la Corte debía interesarse en este caso en la forma, y sólo en la forma, y despreocuparse del fondo de la modificación constitucional, que no era de su incumbencia. De lo contrario, sobraría la función de guarda de la integridad de la Carta Política, reservada en esta materia a los posibles vicios de forma del acto modificatorio, pues, por no "sacrificar el fondo a la forma", toda violación del procedimiento de cambio constitucional sería admisible y cualquier vicio saneable, según la sustancia de lo aprobado, o de acuerdo con la visión política de los magistrados acerca del contenido objeto de la decisión del Constituyente Secundario.En el presente proceso, al menos dos de los vicios denunciados por los demandantes se configuraron durante el trámite de aprobación del fragmento normativo ya transcrito: esa parte del texto no sufrió los ocho debates exigidos por la Constitución y la mayoría calificada exigida para la segunda vuelta no pudo completarse en uno de sus debates; sólo merced al indebido cambio de voto de tres congresistas pudo ser aprobado el texto final en la plenaria del Senado de la República.A. El texto del inciso sobre irretroactividad del Acto Legislativo no fue propuesto, votado ni aprobado en la primera vuelta. La diferencia entre la similitud "temática" y la identidad textual en una reforma de la Carta. La reforma sobre irretroactividad de la extradición no fue aprobada en los ocho debates constitucionalesEn cuanto al primero de esos motivos de violación de la Carta Política, y también del Reglamento del Congreso, está probado -como aparece en el propio cuadro elaborado por el Magistrado Ponente, que se encuentra en las páginas 30 y 31 de la Sentencia- que el texto del inciso según el cual "no procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma" no fue aprobado, ni sometido a votación y ni siquiera presentado en ninguno de los debates de la primera vuelta del Acto Legislativo. Como se deduce de lo dicho en la Sentencia (página 35), la primera ocasión en que, durante el trámite de reforma, se habló de la no retroactividad del Acto Legislativo se tuvo en la segunda vuelta, durante el primer debate en el Senado, cuando el Senador Carlos Espinosa Faccio-Lince presentó la proposición sustitutiva número 05 en la que se incluyó ese punto así: "La extradición ...no procederá ...o cuando se trate de delitos cometidos con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo". Incluso, esta propuesta fue negada por cuatro votos a favor y catorce en contra (Gaceta del Congreso número 566 del 26 de diciembre de 1997).En cuanto a la primera vuelta, en algunos de sus debates -no en todos- aparece como aprobado un texto alusivo a la no retroactividad, pero referida ella a los respectivos tratados internacionales y no al Acto Legislativo en sí mismo, algo bien diferente en su significado jurídico, en su alcance y en sus efectos. Basta ver, para llegar a una conclusión diversa de la acogida en el Fallo, que, fuera de lo explicado más adelante, el asunto de la irretroactividad de un Tratado Público es de la esfera del Derecho Internacional y compromete tan sólo a los Estados Partes, con repercusión exclusiva -en materia de extradición- en los nacionales de uno y otro de los Estados Contratantes, mientras que la irretroactividad de un "Acto Legislativo" (en el lenguaje estricto y muy característico usado por nuestra Constitución), es decir, de un Acto que reforma la Constitución o estructura fundamental del Estado, es un problema de Derecho interno, que afecta la base del orden jurídico de ese Estado -en la presente ocasión el colombiano-, modulando erga omnes los efectos de la enmienda respecto de los destinatarios de la nueva concepción política fundamental y predicando que en ningún caso sus efectos jurídicos cobijarán situaciones anteriores. En el punto concreto de la extradición y en el caso de Colombia, a partir de esta reforma, tal acápite normativo -diferente del que se aplicaría a cada Tratado celebrado bilateralmente por nuestro Gobierno- significa, ni más ni menos, que el Constituyente, independientemente del Estado reclamante, ha querido proteger de manera indiscriminada a toda persona -nacional o extranjera- sindicada de cometer en el exterior delitos, si éstos tuvieron ocurrencia antes del 17 de diciembre de 1997, al paso que ha facultado a los competentes órganos estatales para la entrega de todo aquél -nacional o extranjero- a quien se reclame por hechos punibles posteriores a esa fecha. Como se observa, si bien "el tema" -irretroactividad- puede identificarse, bajo esa concepción, como semejante, o si se quiere igual, en varios pasos constitucionales del proyecto, la reforma constitucional, con el texto definitivo, no es sustancialmente la misma que se habría tenido con el texto que se discutió y aprobó en algunos debates de la primera vuelta. No existió identidad en la voluntad del Constituyente. Se quiso algo en el primer período y otra cosa bien distinta en el segundo. Luego ésta no podía pasar de una vuelta a la otra, justamente por su diversidad material.El texto relativo a la no retroactividad de la extradición "cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado" (subrayamos), en la primera vuelta, fue aprobado en el primer debate (Comisión Primera del Senado de la República), en el segundo (Plenaria del Senado), y en la Plenaria de la Cámara de Representantes. No fue aprobado en el primer debate en Cámara y, por supuesto, al faltarle uno de los debates, había desaparecido en la primera vuelta. Por tanto, no era posible haberlo revivido dentro de la misma primera vuelta, como efectivamente aconteció en la Plenaria de la Cámara, a no ser que se hubiera vuelto a surtir el debate que faltaba (lo cual no se hizo), y menos todavía considerarse en la segunda, pues al tenor de lo ordenado por el artículo 375 de la Constitución, que obligaba al Congreso, "en este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero", y de acuerdo con el 226 de la Ley 5 de 1992 (Reglamento del Congreso), hoy en vigor y también imperativo, aplicable al trámite de los actos legislativos, "en la segunda vuelta sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este período no podrán ser consideradas nuevamente" (subrayamos).Era evidente la inconstitucionalidad del indicado procedimiento, pues si de lo que se estaba hablando era de la no retroactividad de la extradición frente a los tratados, esa iniciativa sucumbió en el primer período y por eso en el segundo no volvió a aparecer (en ninguno de los debates). Y si, como correspondía a la Corte, lo verificable por ella era la aprobación del texto final, relativo a la no retroactividad del Acto Legislativo, en los ocho debates constitucionales, no era posible, a la luz de las normas aplicables, declarar la exequibilidad de lo actuado, ya que dicho texto, en la segunda vuelta, solamente se aprobó en tres de las ocho instancias en las que debió ser considerado (segundo debate en el Senado, primero y segundo en la Cámara de Representantes).La Corte Constitucional, en la citada Sentencia C-222 del 29 de abril de 1997, cuyo texto fue votado unánimemente, había expresado:"En esa forma, lo que llega al siguiente debate, y sobre lo cual deberá recaer la decisión que en él se adopte, es lo que se aprobó en las instancias anteriores. De allí resulta que los textos no aprobados en los primeros debates han quedado fuera del proyecto, a menos que se decida, con las mayorías correspondientes, volverlos a incorporar al mismo, pero esto sólo puede acontecer en el primer período y sobre el supuesto de que se vuelvan a surtir los debates que hayan faltado al texto suprimido y reincorporado. Si ello implica contradicción entre las cámaras, tiene lugar, además, lo previsto en el artículo 161 de la Constitución". (Hemos subrayado).La Corte, además, en el fallo que se comenta, excluyó la posibilidad de reservar, desde el primer período, mediante "constancias" o simples propuestas no debatidas ni votadas en el primer período de sesiones, "temas" susceptibles de tratar en la segunda vuelta, delatando que, por argucias "parlamentarias", se quiere a veces introducir en los momentos finales de un trámite, y a manera de "micos", grandes modificaciones a la Carta Política: "...la obligatoriedad de los ocho debates para los proyectos de Acto Legislativo excluye también las denominadas 'constancias', dejadas en el curso de la primera vuelta, generalmente al finalizar ésta, con el pretexto de cumplir la norma que consagra el inciso final del artículo 375 de la Constitución, a cuyo tenor en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.La 'presentación' aludida en la norma superior no puede ser entendida con el alcance de la sola formulación de una propuesta de reforma, menos todavía si ella emana de un solo congresista y no de los diez que exige la Constitución.Las iniciativas presentadas en el primer período, para que puedan pasar al segundo, deben haber sido discutidas y votadas en los cuatro debates correspondientes y el sentido del precepto constitucional es el de que sólo habiéndose surtido respecto de cierta norma el trámite total de la primera vuelta pueda darse la segunda". (Subrayamos).No otro es el objeto de la publicación que, según expreso mandato del artículo 375 de la Constitución, debe hacer el Gobierno en el intermedio de los dos períodos, la cual debe consignar el texto aprobado en primera vuelta, que es únicamente el que puede pasar a la segunda.La Corte señaló al respecto en la aludida Sentencia 222 de 1997:"En materia de publicaciones hay que añadir, para los proyectos de Acto Legislativo, la consagrada en el artículo 375 de la Constitución, que corre a cargo del Gobierno y que, por tanto, debe hacerse en el Diario Oficial, una vez terminado el primer período de sesiones en que se discute y antes de comenzar el segundo.Se trata de ofrecer al propio Congreso y a la sociedad entera, interesada en los cambios que puede sufrir la Constitución Política, la oportunidad de conocer de manera oficial el texto de lo hasta ese momento aprobado, que habrá de ser punto de referencia necesario para la segunda fase del proceso constituyente, pudiendo entonces debatir públicamente sobre los alcances de la reforma proyectada, con base en la libertad de expresión (art. 20 C.P.) y en el derecho de todos a participar en las decisiones que los afectan (art. 2 C.P.). Todos los ciudadanos pueden, entonces, dirigirse al Congreso, en el contexto de una democracia participativa, para apoyar, controvertir, contradecir, discutir, criticar el proyecto en curso o para formular sugerencias o inquietudes en torno al mismo.Desde luego, para que la publicación pueda llevarse a cabo, es indispensable que el Ejecutivo y el propio Congreso tengan cabal conciencia de lo aprobado en la primera vuelta, lo cual, a su vez, requiere la certidumbre de unos debates ordenados y bien conducidos, sobre cuyos resultados existan certificaciones claras y específicas expedidas por las secretarías de las comisiones y las plenarias en torno a quórum, mayorías, textos votados y artículos aprobados en las distintas instancias, así como acerca de las supresiones o adiciones que en cada debate han tenido lugar.La otra función cumplida por la publicación oficial del proyecto en el intermedio de las dos vueltas tiene que ver con la exigencia, expresa en el inciso 3 del artículo 375 de la Carta, de que en el segundo período no puedan debatirse sino iniciativas presentadas en el primero.Claro está, lo que no aparezca en el texto aprobado en la primera vuelta y publicado al culminar ésta no tiene cabida en el segundo período ordinario de sesiones ni puede ya introducirse...,". (Subrayamos).Y es claro que el inciso objeto de demanda no aparece en la publicación oficial, como puede verse en la Sentencia (página 33), que transcribe lo divulgado en el Diario Oficial 43.083 del 14 de julio de 1997.Ahora, inexplicablemente, la Corporación ha dado un giro copernicano respecto de su inicial posición, entendiendo que basta la referencia a un "tema" en la primera vuelta para que pueda considerarse, en uno o varios debates de la segunda, un texto que ni pasó por aquélla -por cuanto no fue presentado, discutido ni aprobado- ni fue incluido en la publicación.La Sentencia considera que "el tema" de la irretroactividad fue objeto de estudio, discusión y votación en los cuatro debates que integraron la primera vuelta, siendo aprobada en tres de ellos y negada en el otro, y que el mismo "tema" fue objeto de estudio y discusión en los cuatro debates de la segunda vuelta, siendo aprobada en tres de ellos y negada en otro.Ello, a juicio de la mayoría, salva la inconstitucionalidad del texto definitivo, porque, como dijo en Sala uno de los magistrados que la integraron, "siempre estuvo en la mente de los congresistas el asunto de la irretroactividad".La diferencia en el enfoque jurídico sobre la actividad Constituyente radica en que quienes nos apartamos de lo resuelto no consideramos que sea función de esta Corte la de penetrar en las profundidades de las conciencias y los pensamientos de los congresistas para definir lo que querían o no querían aprobar. Preferimos, como lo manda la Constitución, confrontar el resultado del ejercicio de la función que cumplen, en el texto de lo que han votado, para definir si eso se ajusta o no a las previsiones constitucionales y reglamentarias.A la conclusión arriba indicada, acogida en la Sentencia, llega la Corte a partir de la afirmación de que la norma jurídica según la cual "la extradición no procederá... cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado" fue objeto de estudio, discusión y consideración desde el primer debate en la primera vuelta, como "tema" genérico, y por cuanto no requería -pensó la Corte- que el contenido específico del texto hubiese permanecido en los ocho debates.No compartimos esta conclusión por las siguientes razones:El trámite de los actos legislativos es regulado por los artículos 375 Superior y 219 a 227 de la Ley 5 de 1992, sin perjuicio de que también resulten aplicables aquellas disposiciones de la misma Ley referidas al trámite legislativo ordinario, que no le sean contrarias.El artículo 375 de la Constitución indica:"Podrán presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente. El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara. En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero". Por su parte, el artículo 226 del Reglamento del Congreso señala:"Materias que pueden debatirse. En la segunda ‘vuelta’ solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este período no podrán ser consideradas nuevamente.El cambio o modificación del contenido de las disposiciones en la segunda ‘vuelta’, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida". (Subrayado nuestro).Aquí cabe observar que la esencia de la reforma, al tenor del Reglamento del Congreso, tiene que permanecer durante los ocho debates constitucionales, ya que las modificaciones formales, menores o accidentales pueden siempre introducirse mientras lo fundamental pase rigurosamente y con éxito todos los obstáculos de trámite que el propio Constituyente introdujo para las enmiendas de la Carta.El observador más desprevenido estará de acuerdo en que, como ya dijimos, en su esencia, no es lo mismo hablar de irretroactividad respecto de la entrada en vigor de cada Tratado de extradición celebrado por Colombia, que de irretroactividad de la Reforma Constitucional aprobada en el Congreso sobre esa materia.Hay un cambio cualitativo insoslayable, que aun con los acuciosos esfuerzos de quien quiera cobijarlo por el amplio denominador común de la irretroactividad como "tema", arroja finalmente una norma constitucional ostensiblemente diversa de la que se había contemplado en los primeros debates.El texto que dice "No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma", fue sometido a debate por primera vez en la segunda vuelta, en la Comisión Primera de la Cámara, a manera de proposición sustitutiva.Según lo prescribe el artículo 114, numeral 2, del Reglamento del Congreso, proposición sustitutiva "es la que tiende a remplazar a la principal y se discute y decide primero en lugar de la que se pretende sustituir". Por el contrario, proposición modificativa, según el numeral 4 de este mismo artículo, "es la que aclara la principal; varía su redacción sin cambiarle el contenido esencial de la misma; hace dos o más de la principal para su mayor comprensión o claridad; obtiene que dos o más temas, dos o más artículos que versen sobre materia igual, o similar, se discutan o resuelvan en una sola o traslada lo que se discute a otro lugar del proyecto, o tema que se debate, por razones de conveniencia o coordinación que se aduzcan". (Subrayamos).Sin lugar a dudas, la introducción del texto "No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma", es, pues, una proposición sustitutiva por dos razones:1. Fue considerada como tal cuando fue presentada por primera vez a debate en el Congreso. Así lo afirma contundentemente la Sentencia (página 32), que expresamente señala: "Como consecuencia de lo anterior se presentó una proposición sustitutiva en la que se sugería modificar la expresión Tratado por Acto Legislativo" (subrayado nuestro); luego, el mismo Constituyente derivado consideró que esta propuesta reemplazaba a la original, es decir, cambiaba su esencia y, por tanto, era otra propuesta diferente de la sustituida. De lo contrario, se habría tratado de una proposición apenas modificativa, que variaba la redacción del texto, "sin cambiarle el contenido esencial...".2. La introducción de la referida frase altera en esencia lo aprobado inicialmente sobre el tema de la extradición, como pasa a demostrarse.El "tema" de la irretroactividad no estuvo presente en todos los debates. En efecto, la proposición jurídica "la extradición no procederá... en los siguientes casos: prescripción de la acción penal y de la pena y cosa juzgada cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado", está dirigida a reforzar los principios generales de aplicación de la ley penal, los cuales no dejan de regir cuando está de por medio el trámite de extradición. Es sabido que dentro de las características comunes a cualquier forma de extradición, ésta supone que no haya prescrito la acción ni la pena del hecho delictivo que es materia de la misma, y menos que el hecho haya sido ya juzgado en el país al cual se le solicita la extradición. Esto, en respeto del principio non bis in idem. Nótese que la frase referente a la no procedencia de la extradición por hechos delictivos anteriores a la vigencia del tratado, está ligada a la circunstancia de haber operado el fenómeno de la cosa juzgada. De cualquier manera, podría pensarse que esta frase era innecesaria dentro del texto del Acto Legislativo, pues como ya se ha dicho, los principios generales del Derecho Penal serían suficientes para concluir que la extradición no podría proceder en los supuestos contemplados en la norma que entonces se proponía. Ello, sin perjuicio de que en el segundo debate de la primera vuelta se introdujo al texto una "o" disyuntiva, que si bien parece desligar del fenómeno de la cosa juzgada el tema de la improcedencia de la extradición, finalmente continúa refiriéndolo a la vigencia de los tratados internacionales sobre el tema; aspecto sustancialmente diverso del concerniente a la vigencia del Acto Legislativo. Por el contrario, la propuesta sustitutiva introducida en la segunda vuelta, que finalmente fue aprobada, es sustancialmente diferente por cuanto crea una nueva modalidad de no extradición desligada de la prescripción de la acción, de la pena, del principio de la cosa juzgada y de la vigencia de los tratados públicos, y exclusivamente referida a la vigencia del Acto Legislativo. Además de lo anterior, cabe recordar que la proposición jurídica aprobada, es decir, la referida a la no extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo Acto Legislativo, fue presentada como una proposición sustitutiva en la primera vuelta ante la Comisión Constitucional de la Cámara de Representantes, resultando negada, tal como lo confirma la Sentencia en la página
32. Así las cosas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 375 de la C.P., desarrollado por el artículo 226 de la Ley 5 de 1992 arriba citado, esta proposición no podía ser discutida nuevamente en segundo debate so pena de ser declarada inexequible por vicios en su formación. Por ello, porque la anotada propuesta fue negada, es que se adoptó en el debate ante la Plenaria de la Cámara la referida a la vigencia de los tratados públicos. B. El voto de tres congresistas fue modificado inconstitucionalmenteEn cuanto al segundo motivo de inconstitucionalidad que, a nuestro juicio, se encuentra palmariamente configurado, debemos expresar sencillamente que el voto de un congresista, mucho más cuando de reformar la Constitución se trata, es un acto solemne, único e irreversible, por medio del cual deja consignada su voluntad individual, como miembro de la corporación a la que pertenece, que confluye con las de los demás integrantes de la respectiva cámara o comisión, para adoptar la decisión por la cual se aprueba o imprueba el proyecto discutido.Es claro que, independientemente de si la votación se ha cerrado o no -lo que apenas tiene relación con el momento procesal dentro del trámite y por referencia a la cámara o comisión respectiva-, el voto depositado en un determinado sentido, públicamente o en secreto, no puede ya modificarse después de haber sido emitido y, si así ocurre, el nuevo voto es nulo. Es como si, antes de cerrar las urnas el día de las elecciones, un ciudadano resolviera retirar el tarjetón ya depositado para cambiarlo por otro.Lo anterior tiene todavía mayor importancia cuando, como en el presente caso, el voto que se modifica resulta decisivo en cuanto al sentido de lo resuelto. En el proceso del Acto Legislativo en discusión, es evidente, como lo muestran las pruebas, que si los tres congresistas que cambiaron su voto no lo hubieran hecho, el texto demandado no habría alcanzado la mayoría calificada exigida por la Carta Política.Con esta Sentencia se ha debilitado en extremo el control de constitucionalidad sobre los procedimientos aplicados para las reformas constitucionales, admitiendo -con notorio desconocimiento de la jurisprudencia anterior de esta misma Corte- que un texto puede ser introducido a última hora para evadir los ocho debates exigidos, acogiendo la peregrina tesis de que lo único indispensable es la alusión genérica al "tema" en las distintas instancias constitucionales, y pasando por alto la variación extemporánea e irreglamentaria del voto de los congresistas. La Corte ha flexibilizado la Constitución, que es rígida con base en sus antecedentes y según su texto. Pensamos que ha debido seguir siéndolo, en guarda de los valores y principios plasmados en 1991, que esta Corporación justamente, está en el deber de preservar, motivo por el cual, en nuestro criterio, resultaban más acordes con su función y con su responsabilidad las tesis adoptadas en la Sentencia C-222 de 1997.EDUARDO CIFUENTES MUÑOZMagistradoJOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOMagistradoHERNANDO HERRERA VERGARA MagistradoVLADIMIRO NARANJO MESAMagistrado Fecha, ut supra. ---pies de página--- Sent. C-222 97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo Gaceta del Congreso No. 91 del 15 de abril de 1997 Gaceta del Congreso 261 del 10 de julio de 1997 ibidem ibidem Sent. C-222 97 ib. Sents. C-275 96, C-599 96, C-624 96, entre otras. Sent. C-03 93 M.P. Alejandro Martínez Caballero M.P. Alejandro Martínez Caballero Sobre este mismo punto ver , entre otras, las sents. C-473 97, C-568 97, C- 362 96, C-514 95, C-527 94, C-180 94