ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-539/19
Expediente: D-13216
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 1864 de 2017
Demandante: Luis Carlos Domínguez Prada
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, me permito aclarar mi voto respecto de la decisión de la referencia porque del hecho de que una disposición haga parte de una ley estatutaria no se sigue, de manera necesaria, que su contenido material tenga tal reserva.
Esto es así porque la reserva de ley estatutaria la establece la Constitución y su alcance debe ser interpretado en forma restrictiva (excepto en materia electoral). En efecto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el carácter estatutario de cierta materia -en los términos del artículo 152 constitucional- debe interpretarse de manera restrictiva so pena de afectar gravemente el principio de democrático mediante un vaciamiento de las competencias del legislador ordinario80.
Así lo ha sostenido esta Corte, por ejemplo, en el estudio de constitucionalidad del proyecto de la ley estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz, oportunidad en la que la Corte señaló:
"el hecho de que en la ley estatutaria se regulen contenidos de naturaleza ordinaria, no quiere decir que tales contenidos queden sometidos a reserva de ley estatutaria. Igual observación cabe respecto de materias propias de la ley ordinaria reguladas mediante leyes orgánicas. Así lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación respecto de las leyes estatutarias, entre otras, en las Sentencias C-114 de 1999 y C-778 de 2003, oportunidades en las que ha dicho: 'por el hecho de que una regulación normativa sea o haya sido materia de una ley estatutaria, [...], no por ello queda automáticamente excluida del ámbito normativo propio de la ley ordinaria'. Respecto de las leyes orgánicas ha advertido, entre otras en la Sentencia C- 579 de 2001: 'aquellas materias que no hayan sido objeto de un señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario".
En estos mismos términos en la Sentencia C-307 de 2004, en la que se realizó el estudio previo de constitucionalidad del proyecto de ley "por medio de la cual se establece un mecanismo de inscripción y votación para garantizar el libre ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional" se expresó: "¿Qué ocurre con aquellas materias no sujetas a reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto de ley tramitado conforme a las exigencias de las leyes estatutarias? Es claro que, desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no pueden tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación ordinaria. Pero, por otra parte, la decisión del legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen constitucional. Esto es, tal decisión legislativa no implica incluir en el ámbito de la reserva de ley estatutaria a esas materias que son propias de la ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro, tales materias sólo puedan ser modificadas mediante leyes estatutarias"81
En el caso concreto, la mayoría sustentó la decisión de inhibición en que "el artículo 15 de la Ley 1864 de 2017 no modificó el artículo 26 de la Ley 1475 de 2011 por lo cual la acusación efectuada por el actor no se desprende del contexto real en el que se inserta la norma impugnada, ni de una lectura derivada de los métodos de interpretación histórica, teleológica y sistemática". Sin embargo, cabe advertir que, aun si la Ley 1864 de 2017 hubiera modificado de manera directa o indirecta la ley de 2011, de ello no se seguiría que el artículo acusado obtuviera rango estatutario y que el cargo fuera apto.
Finalmente, tampoco comparto la afirmación de la mayoría en el sentido de que "era imperativo que la parte actora construyera directamente el cargo de inconstitucionalidad a partir de lo cual pudiera relacionarse la norma objeto de examen con el contenido de la sentencia C-443 de 2011". La regla que entonces surge de dicha afirmación le atribuye a las sentencias de control de constitucionalidad de leyes estatutarias la potencialidad de transformar las materias ordinarias en estatutarias, desbordando de esa manera la regla constitucional que señala expresamente cuáles materias se encuentran reservadas al legislador estatutario. En mi criterio, del hecho de que la Corte Constitucional avale la constitucionalidad de un determinado enunciado realizando un estudio conforme al procedimiento propio de las leyes estatutarias tampoco se sigue, sin más, que este adquiera por este hecho rango estatutario.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 El ciudadano Luis Carlos Domínguez Prada realizó diligencia de presentación personal de la demanda ante Secretaría General de la Corte Constitucional el día 25 de abril de 2019. 2 Folio 3. 3 Folio 4. 4 Folio 4. 5 Sentencia C-443 de 2011. 6 Folio 5. 7 Sentencia C-283 de 2017. 8 Folio 6. 9 Ibídem. 10 Folio 7. 11 Adicionalmente planteó que en la sentencia C-523 de 20055 se declaró inexequible un "decreto ley estatutario" sobre financiación de campañas a nivel departamental y municipal por "no haber sido enviado al control previo de constitucionalidad". 12 El Director de Política Criminal y Penitenciaria (e) del Consejo Superior de Política Criminal consideró que no es pertinente pronunciarse sobre el alcance de la reserva de ley estatutaria en materia de función electoral, toda vez que como órgano colegiado, requiere someter el cuestionado a consideración de sus miembros, por lo que se abstiene de emitir pronunciamiento alguno en esta oportunidad. 13 Folio 42. 14 Ibídem. 15 Folio 51. 16 Folio 59. 17 Folio 73. 18 Folio 78. 19 Folio 79. 20 Folio 83. 21 Folio 93. 22 Folio 99. 23 Folio 105. 24 Folio 105. 25 Folio 105. 26 Folio 106. 27 Este acápite tiene fundamento metodológico y dogmático en la sentencia C-292 de 2019. 28 La sentencia C-1052 de 2001 -que ha ocupado un papel central después de la sentencia C-447 de 1997 en la delimitación de la acción pública de inconstitucionalidad- indico: "De esta manera, se desarrolla una de las herramientas más preciadas para la realización del principio de democracia participativa que anima la Constitución (artículo 1 C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley". 29 Acerca de la presunción de constitucionalidad existen múltiples pronunciamientos. La sentencia C-042 de 2018 destacó que la existencia de requisitos mínimos para la presentación de una demanda de inconstitucionalidad tenía entre sus fundamentos "evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se desvirtúe a priori, en detrimento de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes". La sentencia C-076 de 2012 señaló que "cuando falta certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República -indubio pro legislatoris-, pues es la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de la misma". 30 Sobre el carácter excepcional del control oficioso, la sentencia C-257 de 2016 indicó: "De una parte, se proscribió el control oficioso de la legislación, pues por regla general éste se activa mediante una demanda que puede presentar cualquier ciudadano (arts. 242.1, 241.1, 241.4, 241.5 C.P.), y excepcionalmente opera de manera automática cuando recae sobre proyectos de leyes estatutarias (art. 241.8 C.P), tratados internacionales y sus leyes aprobatorias (art. 241.10 C.P.), decretos legislativos (art. 241.7 C.P.), leyes objetadas por el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad (art. 241.8 C.P.), convocatorias a referendo o a Asamblea Nacional Constituyente para reformar la Carta Política (art. 241.2 C.P.), referendos sobre leyes y consultas populares y plebiscitos del orden nacional (art. 241.3 C.P.). Así pues, el escrutinio judicial nunca se activa por iniciativa del juez constitucional, sino por una demanda ciudadana o excepcionalmente por ministerio de la ley". 31 En el auto 241 de 2015 la Corte Constitucional, al modificar su doctrina relativa a la ausencia de legitimación de las personas cuyos derechos políticos se encontraban suspendidos por decisión judicial, precisó que la acción pública de inconstitucionalidad tenía ese doble fundamento. Al resumir su postura, en esa providencia señaló: "(i) La Constitución sólo exige ostentar la calidad de ciudadano para ejercer el derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad. (ii) Si bien este es un derecho político, es también fruto del derecho fundamental a acceder a la administración de justicia, que en el marco político es además universal. Dado que el acceso a la justicia es esencial para garantizar el goce efectivo de los demás derechos y libertades, y para definir los límites de las instituciones estatales, la suspensión parcial del derecho a interponer acciones públicas no es sólo la restricción de un derecho político, sino la reducción de la efectividad de todos los demás derechos constitucionales, lo cual es inadmisible. (iii) Es necesario ser coherente con el desarrollo institucional de la acción pública de inconstitucionalidad, y esto supone no detener la ampliación del grupo de ciudadanos colombianos titulares de ese derecho fundamental, aunque es preciso aclarar que no se trata de ampliar el catálogo de derechos de las personas condenadas, sino de garantizar su acceso a la justicia constitucional. (iv) Es necesario actualizar el entendimiento de la Constitución para comunicarlo con la realidad penitenciaria y el derecho internacional de los derechos humanos". 32 Sentencia C-752 de 2015. 33 Desde sus primeros pronunciamientos la Corte había destacado esta idea. Refiriéndose a la ineptitud de la demanda sostuvo, en la sentencia C-447 de 1997, que "lo procedente (...) por razones de economía procesal y para cualificar la propia participación ciudadana, es la inadmisión de la demanda". En semejante dirección la sentencia C-1052 de 2001 señala: "La presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate". 34 Sentencia C-257 de 2016. 35 Sentencia C-257 de 2016. 36 Sentencia C-584 de 2016. Refiriéndose a la validez de la inadmisión de las demandas de inconstitucionalidad que no cumplieran las condiciones mínimas de argumentación, la sentencia C-447 de 1997 había ya señalado que ello "no vulnera la participación ciudadana en los procesos de control constitucional, sino que tiende a cualificarla, con lo cual se fortalece la democracia y se garantiza mejor la integridad de la Constitución". 37 C-584 de 2016 38 Sentencia C-886 de 2010. 39 Sentencia C-886 de 2010. 40 Sobre esta posibilidad la sentencia C-535 de 2016, apoyándose en jurisprudencia reiterada, indicó que "la admisión de la demanda por parte del Magistrado ponente de cada acción de inconstitucionalidad es un momento oportuno para determinar el cumplimiento de los requisitos antes citados; sin embargo, también ha indicado, que el hecho de que se supere esa primera mirada, que es sumaria, no impone un pronunciamiento de fondo, pues finalmente es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por todos sus Magistrados en quien recae la competencia de proferir una Sentencia, en donde se determina, previo un debate deliberativo, si la demanda es apta o no, contando con la intervención además de quienes hayan sido convocados y del Ministerio Público". 41 C-1052 de 2001. 42 C-251 de 2003. En similar sentido se encuentran, por ejemplo, las sentencias C-351 de 2009, C-502 de 2012 y C-156 de 2013. 43 En esa dirección se encuentran, por ejemplo, las sentencias C-358 de 2013 y C-726 de 2015. 44 Sentencia C-584 de 2016. 45 Sentencia C-520 de 2006. 46 Sobre el particular y entre muchas otras, la sentencia C-128 de 2018 se refirió a tal posibilidad: "Se trata, sin embargo, de una facultad excepcional, y solo procede en tres casos: (i) cuando el demandante acusa una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada; en estos casos es necesario completar la proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio, (ii) cuando la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas; esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo, y (iii) cuando la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición de cuya constitucionalidad existan serias dudas". 47 En la sentencia C-194 de 2013 la Corte se refirió a esta restricción indicando: "Al respecto debe insistirse en que el carácter público de la acción de inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las modalidades de control automático, impiden a la Corte pronunciarse sobre asuntos que no hayan sido formulados por los demandantes. Esta restricción opera en el presente proceso incluso frente a lo planteado por los intervinientes ciudadanos. Esto debido a, al menos, dos razones principales. En primer lugar, el debate democrático y participativo solo puede predicarse de aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas posturas. En segundo término, aunque es evidente que las intervenciones ciudadanas son útiles para definir e ilustrar el asunto debatido, carecen de la virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda". 48 Sentencia C-1052 de 2001. 49 Sentencia C-045 de 2018. 50 Sentencia C-146 de 2018. 51 Sentencia C-362 de 2001. 52 Sentencia C-997 de 2005. 53 Sentencia C-1052 de 2001. 54 Sentencia C-1052 de 2001. 55 Sentencias C-1172 de 2004, C-927 de 2006, C-047 de 2016 y C-004 de 2017. 56 C-1052 de 2001 57 C-1052 de 2001 58 C-1052 de 2001. La sentencia C-1059 de 2008 se refirió a ello en los siguientes términos: "Por ende, es indispensable que los razonamientos sean del orden constitucional, razón por la cual no podrán ser aceptados cargos basados en argumentos legales o doctrinarios. De igual manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada basado en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en las que supuestamente se aplicó o será aplicada la norma demandada". 59 C-1052 de 2001. 60 C-1052 de 2001. 61 Sobre el particular se encuentran las sentencias C-022 de 1996, C-093 de 2001, C-673 de 2001, C-114 y C-115 de 2017. Igualmente, sobre las diferencias en materia de carga argumentación cuando se plantea un cargo por violación del mandato de trato igual o de trato desigual, puede consultarse la sentencia C-052 de 2019. 62 En esa dirección, entre muchas otras, pueden considerarse las sentencias C-309 de 1997, SU-642 de 1998, C-720 de 2007, SU-626 de 2015 y C-246 de 2017. 63 En ese sentido, por ejemplo, se encuentra la sentencia C-133 de 2012. 64 Entre otras, las sentencias C-1040 de 2005 o C-285 de 2016. 65 Sentencia C-726 de 2015. 66 Sentencia C-341 de 2017. 67 Sobre el particular, puede considerarse la sentencia C-673 de 2001 y, en particular, su nota de pie No. 33. 68 Sentencias C-007 de 2016 y C-200 de 2019. 69 C-1052 de 2001. 70 "Artículo 109. El Estado concurrirá a la financiación política y electoral de los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley. Las campañas electorales que adelanten los candidatos avalados por partidos y movimientos con Personería Jurídica o por grupos significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos estatales. La ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación. También se podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley. Un porcentaje de esta financiación se entregará a partidos y movimientos con Personería Jurídica vigente, y a los grupos significativos de ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la elección, o las consultas de acuerdo con las condiciones y garantías que determine la ley y con autorización del Consejo Nacional Electoral. Las campañas para elegir Presidente de la República dispondrán de acceso a un máximo de espacios publicitarios y espacios institucionales de radio y televisión costeados por el Estado, para aquellos candidatos de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos cuya postulación cumpla los requisitos de seriedad que, para el efecto, determine la ley. Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto. Los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. Es prohibido a los Partidos y Movimientos Políticos y a grupos significativos de ciudadanos, recibir financiación para campañas electorales, de personas naturales o jurídicas extranjeras. Ningún tipo de financiación privada podrá tener fines antidemocráticos o atentatorios del orden público. (...)" 71 "Artículo 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (...) c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales". 72 Cfr. Sentencia C-193 de 2005. 73 Cfr. Sentencias C-114 de 1999, C-193 de 2005, C-619 de 2012, C-223 de 2017, entre otras. 74 "Artículo 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (...) d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana". 75 Folio 5. 76 Sentencia C-283 de 2017. 77 "Artículo 153. La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla." 78 En sentencia C-893 de 2012 se indicó que: "[e]n hipótesis excepcionales, el juicio de compatibilidad normativa comprende la definición previa del contenido de la disposición controvertida, cuando la definición hermenéutica tiene una evidente e indiscutible trascendencia constitucional, y cuando de esta determinación dependen los resultados del examen de compatibilidad normativa. (...) (i) La presencia de una duda hermenéutica razonable, es decir, cuando una misma disposición admite distintas interpretaciones plausibles, por existir algún tipo de indeterminación, bien sea de tipo lingüístico (semántico o sintáctico), de tipo lógico (por una contradicción, un vacío, o una redundancia), o de tipo pragmático. || (ii) La trascendencia o relevancia de la definición hermenéutica, bien sea porque de ello depende el juicio de constitucionalidad, o porque una o más de las interpretaciones posibles es contraria a la Constitución Política. || En estas hipótesis excepcionales, la labor de la Corte debe estar encaminada a hacer explícitos los sentidos posibles de la disposición cuestionada, y a determinar los que son contrarios al texto constitucional.". Reiterado en sentencia C-250 de 2019. 79 Cfr. Sentencia C-250 de 2019. 80 Cfr., al respecto, las sentencias C-247 de 1995, C-251 de 1998, C-261 de 2001, C-162 de 2003, C-229 de 2003, C-872 de 2003, C-319 de 2006 y C-643 de 2011. 81 Corte Constitucional. Sentencia C-080 de 2018. Énfasis añadido. ---------------
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