ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ A LA SENTENCIA C-537/23 Referencia: expediente D-15370 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'" Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, expongo las razones que me motivaron a aclarar el voto respecto de la Sentencia C-537 de 2023, adoptada por la Sala Plena en sesión del 5 de diciembre de 2023.
2. Comparto la decisión de inexequibilidad del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, por violación del principio de libertad de competencia. Sin embargo, respetuosamente me aparto de la conclusión mayoritaria, respecto que la disposición demandada desconoció el principio de unidad de materia, particularmente, por el criterio de temporalidad.
3. Considero que la disposición acusada tenía el carácter de norma instrumental frente al plan nacional de desarrollo. En tal sentido, el texto demandado está destinado a cumplir los propósitos y metas del eje de transformación "seguridad humana y justicia social" del plan. En concreto, el mandato que obliga a todas las entidades públicas a afiliarse a la administradora de riesgos laborales Positiva S.A, está directamente relacionada con el propósito de mejorar "la protección frente a los riesgos laborales para lo cual es importante fortalecer el aseguramiento público de estos riesgos". Lo anterior, hace parte de los denominados "catalizadores" del plan, en específico, el eje de seguridad humana y justicia social que, a su vez, está vinculado con asegurar la cobertura de quienes integran el plan de economía popular, conforme lo establece el plan nacional de desarrollo.
4. Bajo la anterior premisa, estimo que existe una relación directa e inmediata entre la disposición acusada y el objetivo enunciado, en atención a que la norma permite de manera inequívoca la materialización y consecución de este. Por tal razón, no se está frente a un escenario de una conexión eventual e hipotética. Asimismo, el mandato contenido en la ley del plan, que contempla la afiliación obligatoria a la administradora de riesgos laborales Positiva SA, tiene un fin planificador, por lo que permite la modificación de la legislación permanente. Por lo expuesto, es válido considerar que dicho mandato hace parte de la estructuración de la política económica y social del gobierno de turno.
5. Cabe recordar que la jurisprudencia constitucional estableció que el principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe, de manera general, la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales. Sin embargo, no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que tengan un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan173. Bajo esta premisa, el plan nacional de desarrollo puede contener normas que tengan connotación de permanentes, siempre que se evidencie su finalidad planificadora.
6. No obstante, la decisión en cuestión realiza un análisis en el que se percibe que el carácter permanente de la disposición acusada, por sí solo, fuese motivo suficiente para determinar su inconstitucionalidad. Lo expuesto, en atención que la sentencia concluye que la disposición acusada modificó una norma transversal y es de carácter permanente. En este sentido, la Sala aplicó un estándar de análisis extremadamente riguroso, que es inusual para esta materia. Esta postura resulta muy restrictiva frente al alcance que tiene el plan nacional de desarrollo como instrumento de planificación, al ejecutivo y al Congreso, pues impone una limitación que no se encuentra de manera expresa en la Constitución Política.
7. Es claro, que la Constitución previó la importancia del plan nacional de desarrollo como un instrumento para establecer los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno174. Por tal motivo, es dable que normas que sean de carácter permanente sean parte del plan de desarrollo sin que atenten contra el principio de unidad de materia.
8. Por otra parte, concuerdo con los argumentos de análisis que concluyen que la disposición acusada desconoció la libertad de competencia. Pese a ello, el proyecto debió profundizar el examen frente a que la prestación de servicios de seguridad social por parte de particulares no es la única alternativa que está acorde con la Constitución175. Si bien, tal discusión ha sido abordada por esta Corporación en relación con el sistema de salud, nada impide que sea aplicable a otros ámbitos del sistema de seguridad social, como lo son los riesgos laborales. Es de recordar, que la Corte consideró que el modelo de sistema previsto por la ley puede aceptar la intervención de los particulares en la prestación del servicio, o librarlo a la actividad de las entidades públicas176.
9. En estos términos quedan expuestas las razones por las cuales aclaro el voto respecto de la Sentencia C-537 de 2023. Fecha ut supra JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Magistrado 1.