Salvamento parcial de voto

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOA LA SENTENCIA C-535 17DEPARTAMENTOS EN QUE NO SE ENCUENTRAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS-Inexistencia de programas de licenciatura sin acreditación de alta calidad (Salvamento parcial de voto)MUNICIPIOS PRIORIZADOS-Escasez de programas de educación superior y consecuencias (Salvamento parcial de voto)OBJETIVOS DE LA ACREDITACION DE PROGRAMAS DE LICENCIATURA-Mejoramiento de no solo la calidad de la oferta sino también de la calidad de los educadores en formación en beneficio de los estudiantes del sistema educativo en general (Salvamento parcial de voto)Referencia: Expediente RDL-024Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto 892 del 28 de mayo de 2017 “por el cual se crea un régimen transitorio para la acreditación en alta calidad de los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en departamentos donde se localizan municipios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”.Magistrada Sustanciadora:GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADOCon el debido respeto me permito expresar las razones por las que me aparto de la decisión mayoritaria dentro del presente asunto, en cuanto condicionó la exequibilidad del inciso segundo del Artículo 1 del Decreto Ley 892 de 2017, a que se entienda que las acciones de fomento y promoción de los programas de licenciatura que se ofrecen en los departamentos a que se refiere la norma sólo se deben realizar en los municipios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial.La mayoría de la Sala consideró que la realización de las mencionadas acciones de fomento desconoce el principio de igualdad respecto de los departamentos del país en los que no se ubican municipios priorizados, sin que exista una razón suficiente que justifique el trato desigual, razón por la que su realización sólo se justifica respecto de los programas que se desarrollan en los municipios priorizados.Tal condicionamiento desconoce que en los departamentos en los que no se encuentran municipios priorizados no existen programas de licenciatura sin acreditación de alta calidad. En efecto, de conformidad con el Artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, el plazo de dos (2) años que otorgó dicha ley para la acreditación de los programas venció el pasado 9 junio, con la consecuencial pérdida del registro calificado, por lo que en tales departamentos no existen desde entonces programas que requieran apoyo para la acreditación de alta calidad, por la sencilla razón, se repite, de que ya perdieron el registro calificado y no cuentan con un plazo adicional para su acreditación.El condicionamiento, en consecuencia, sólo afecta los programas de licenciatura que se ofrecen en municipios no priorizados que forman parte de departamentos en los que se localizan municipios priorizados, no obstante que la ampliación del plazo para su acreditación de alta calidad sí se aplica a todos los programas de licenciatura que se ofrezcan en todos los municipios de tales departamentos.La mayor parte de los municipios priorizados por razón del conflicto, de la pobreza y de la débil presencia institucional, no cuentan con programas de educación superior, por lo que su población –la más afectada por el conflicto-, sólo puede acceder a la oferta educativa que se ofrece generalmente en las capitales de departamento o en municipios con algún grado de desarrollo, razón que justifica mantener el fomento estatal para la acreditación de todos los programas de licenciatura que en virtud del decreto resultaron beneficiados con un nuevo plazo para su acreditación.El condicionamiento desconoce, por otra parte, que en materia de programas de licenciatura, el objetivo de su acreditación no pretende tan sólo mejorar la calidad de la oferta –beneficiando a los estudiantes que acceden a ellos-, sino, ante todo, la calidad de los educadores que se forman en dichos programas –beneficiando a los estudiantes del sistema educativo en general-, razón por la que el lugar en el que se ofrezcan los programas pierde relevancia frente al objetivo superior de formar mejores educadores para todo el territorio del departamento, contribuyendo de esa manera a mejorar la calidad de la educación.Finalmente, cabe insistir en que la acreditación de calidad de los programas de licenciatura constituye una medida de gran impacto en el mejoramiento de la calidad de los programas de formación de docentes y, por lo mismo, de la calidad de la educación básica y media a la que se vincularán tales docentes. La adopción de dicho objetivo de política educativa forma parte de la libertad de configuración del legislador y del ejecutivo, y no puede la Corte, por carecer de competencia para ello, reducir su ámbito territorial de aplicación, sin elementos de juicio sobre la necesidad, la conveniencia y el impacto de la medida.Fecha ut supra,ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado ACLARACIÓN Y SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-535 17FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Ausencia de consagración en la Constitución del requisito de necesidad estricta IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Urgencia (Aclaración de voto)Aclaro mi voto frente al requisito competencial, de creación jurisprudencial, denominado estricta necesidad. Tal como lo he expuesto de manera reiterada, junto con otros Magistrados, ante la Sala Plena, ese requisito de control de constitucionalidad (i) no se deriva de manera directa del Acto Legislativo 01 de 2016, (ii) es innecesario cuando también se está revisando la conexidad con el Acuerdo Final (cuya implementación es, en sí misma, "urgente e imperiosa"), (iii) tiene límites temporales (180 días) y (iv) respeta competencias legislativas del Congreso de la República (excluye la expedición de actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que requieren mayorías calificada o absoluta para su aprobación, y leyes que decretan impuestos).DERECHO A LA EDUCACION-Papel fundamental en la construcción y consolidación de la paz (Salvamento parcial de voto)El derecho a la educación juega un papel fundamental en la construcción y consolidación de la paz. Así lo reconoció la Constitución, en el inciso 2 del artículo 67, al establecer que "la educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia (...)". Así mismo quedó pactado en el Acuerdo Final. Y de igual manera lo resaltó la Corte en la sentencia C-535 de 2017, que contó con mi voto favorable en lo relativo a la exequibilidad del inciso primero del artículo 1 del Decreto 892 de 2017.ACOMPAÑAMIENTO DEL MINISTERIO DE EDUCACION EN PROCESO DE ACREDITACION EN DEPARTAMENTOS EN QUE SE UBICAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA IMPLEMENTACION DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Desarrollo de fines constitucionales (Salvamento parcial de voto)Contrario a lo decidido, considero que las "acciones de fomento y promoción" previstas para los programas de licenciatura que aún no tienen acreditación de alta calidad y están ubicados en departamentos con municipios priorizados para la implementación de los PDET, están acordes con la Constitución. En particular, son acciones que lejos de contrariar la Carta Fundamental y vulnerar el derecho a la igualdad, desarrollan el fin previsto en el inciso 5 del artículo 66, relativo a alcanzar "la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos", al propender por la existencia de programas de licenciatura acreditados y en alta calidad.ACOMPAÑAMIENTO DEL MINISTERIO DE EDUCACION EN PROCESO DE ACREDITACION EN DEPARTAMENTOS EN QUE SE UBICAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA IMPLEMENTACION DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-No es contrario al derecho a la igualdad (Salvamento parcial de voto)ACOMPAÑAMIENTO DEL MINISTERIO DE EDUCACION EN PROCESO DE ACREDITACION EN DEPARTAMENTOS EN QUE SE UBICAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA IMPLEMENTACION DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Constitucionalidad de la medida no debió ser condicionada (Salvamento parcial de voto)PLAZO ADICIONAL PARA ACREDITACION DE PROGRAMAS DE LICENCIATURA EN DEPARTAMENTOS EN QUE SE UBICAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA IMPLEMENTACION DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Relación con el acompañamiento del Ministerio de Educación en los mismos departamentos (Salvamento parcial de voto)Vale la pena reiterar la repercusiones positivas […] que tienen las dos medidas previstas en el artículo 1 del Decreto 892 [ampliación del plazo y acompañamiento del Ministerio de Educación] frente a la cobertura y la calidad de la educación que reciben los que denominé "los maestros del mañana" y sus futuros alumnos, en los departamentos con municipios priorizados. Estas dos medidas están relacionadas entre sí. De hecho, es una acción "a medias" ampliar el plazo pero no brindar acompañamiento para surtir el trámite de acreditación. Incluso, en ciertos casos, puede ser más relevante el soporte para surtir el trámite de acreditación, que la simple ampliación del término para hacerloReferencia: Expediente RDL-024Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto 892 del 28 de mayo de 2017 "por el cual se crea un régimen transitorio para la acreditación en alta calidad de los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en departamentos donde se localizan municipios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) ".Magistrada Sustanciadora:GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO1. Con el debido respeto por las decisiones de esta Corporación, salvo parcialmente mi voto respecto de la decisión adoptada en la sentencia C-535 del 17 de agosto de 2017, en lo referente a la declaratoria de exequibilidad condicionada del inciso segundo del artículo 1o del Decreto 892 de 2017. Considero, al igual que otros Magistrados de la Sala, que el citado inciso debió haberse declarado exequible sin ningún tipo de condicionamiento, por las razones que expondré a continuación. Estas se basan en los mismos fundamentos constitucionales que llevaron a la Sala Plena a declarar la exequibilidad del inciso primero del artículo en mención, sin ningún tipo de condicionamiento ni de restricción, como sí se incluyó para el inciso segundo.2. Adicionalmente, aclaro mi voto frente al requisito competencial, de creación jurisprudencial, denominado estricta necesidad. Tal como lo he expuesto de manera reiterada, junto con otros Magistrados, ante la Sala Plena, ese requisito de control de constitucionalidad (i) no se deriva de manera directa del Acto Legislativo 01 de 2016, (ii) es innecesario cuando también se está revisando la conexidad con el Acuerdo Final (cuya implementación es, en sí misma, "urgente e imperiosa"), (iii) tiene límites temporales (180 días) y (iv) respeta competencias legislativas del Congreso de la República (excluye la expedición de actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que requieren mayorías calificada o absoluta para su aprobación, y leyes que decretan impuestos).2.1. Si bien el principio de separación de poderes rige en todo momento la actuación de las autoridades públicas, de ello no se deriva que las facultades previstas para el Gobierno en el Acto Legislativo 01 de 2016 estén limitadas sólo a asuntos "urgentes e imperiosos'" (citando los términos empleados en el acápite 17 de la sentencia C-535 de 2017). El Gobierno debe demostrar en los considerandos de los decretos expedidos en uso de las facultades excepcionales de la referencia, que cumplen con los requisitos de conexidad objetiva, estricta (interna y externa) y suficiente con el Acuerdo Final. No comparto la interpretación, según la cual, el Acto Legislativo 01 de 2016 prevé que el Gobierno debe establecer "(...) dentro de los considerandos de los decretos extraordinarios, que el uso de la habilitación legislativa especial es imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto respectivo " y que "(...) de no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que se actuaría en desmedro del carácter general y preferente de la cláusula de competencia legislativa a favor del Congreso"A continuación expondré los argumentos que sustentan mi salvamento parcial de voto frente a la declaratoria de exequibilidad condicionada del inciso segundo del artículo 1o del Decreto 892 de 2017.El acompañamiento del Ministerio de Educación a los establecimientos educativos que (i) dictan los programas de licenciatura en pregrado, ubicados en los departamentos con municipios priorizados para la implementación de los PDET, y (ii) que aún no estén acreditados en alta calidad (Art. 1, inc. 2 del Dec 892 de 2017), es un medio para garantizar el fin constitucional de alcanzar "la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos" (Art. 66, inc 5 de la Constitución) y no es contrario al derecho a la igualdad.El Decreto 892 de 2017, objeto de revisión, adicionó un parágrafo transitorio al artículo 222 del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (Ley 1753 de 2015). Este incluye dos acciones concretas (ampliación del plazo previsto en el artículo 222, en 32 meses adicionales y acompañamiento por parte del Ministerio de Educación) con grandes repercusiones para la garantía del derecho a la educación de miles de colombianos, residentes actuales y futuros en los 170 municipios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (en adelante PDET) y en otros municipios, ubicados en el mismo departamento, con los que éstos tienen interacciones económicas y sociales.La dupla de acciones adoptadas por el parágrafo transitorio, (i) aborda dos componentes esenciales del derecho a la educación: cobertura y calidad; (ii) está dirigida a tres grupos principales de beneficiarios: los actuales estudiantes de los programas de licenciatura, los futuros estudiantes de las mismas (quienes junto con los primeros, son "los maestros del mañana") y sus futuros alumnos; y (iii) reconoce la existencia de dinámicas sociales y económicas regionales, que van más allá de la esfera municipal, e incorpora una lógica departamental.El derecho a la educación juega un papel fundamental en la construcción y consolidación de la paz. Así lo reconoció la Constitución, en el inciso 2 del artículo 67, al establecer que "la educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia (...)". Así mismo quedó pactado en el Acuerdo Final. Y de igual manera lo resaltó la Corte en la sentencia C-535 de 2017, que contó con mi voto favorable en lo relativo a la exequibilidad del inciso primero del artículo 1 del Decreto 892 de 2017.En atención a los argumentos antes expuestos, la Corte consideró en la sentencia C-535 de 2017 que es exequible ampliar el plazo, en 32 meses, para que los establecimientos educativos ubicados en departamentos con municipios priorizados para la implementación de los PDET, logren la acreditación en alta calidad, de los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado, que para la fecha de expedición del Decreto 892 (mayo 28 de 2017) no contaran con tal acreditación.Al respecto consideró que la ampliación del plazo, en los términos previstos en el inciso primero del artículo 1, no es una medida infra-inclusiva ni sobre-inclusiva. Señaló que "el alcance departamental, corresponde a una opción viable que el legislador podía adoptar en el marco de su libertad de configuración sin que perdiera efecto la finalidad de la medida". La cual fue definida en los siguientes términos: "mantener la oferta de licenciaturas a fin de asegurar la disponibilidad y permanencia de personal docente calificado a nivel de educación preescolar, básica y media en ciertas regiones ".Esta ampliación del plazo [y la consecuente suspensión de la pérdida de vigencia del registro calificado para los programas que no tengan acreditación de alta calidad], tiene repercusiones positivas frente a la cobertura y la calidad de la educación que reciben los actuales estudiantes de los programas de licenciatura, los futuros estudiantes de las mismas, y derivado de ello, sus futuros alumnos. Adicionalmente, reconoce que existen dinámicas sociales, económicas y migratorias con un espectro más amplio al municipal, y por eso considera que la medida en cuestión debe cobijar no sólo a los establecimientos educativos ubicados específicamente en los 170 municipios priorizados para la implementación de los PDET, sino también a aquellos que estén localizados en otros municipios del mismo departamento.Si bien estos fueron los fundamentos para considerar exequible, sin ningún tipo de condicionamiento, la primera de las medidas adoptadas por el Decreto 892 [ampliación del plazo], resulta extraño que los mismos no hayan sido tenidos en cuenta por la mayoría de los magistrados de la Sala Plena, para declarar exequible, de manera simple (sin condicionamientos), la segunda de las medidas dispuestas en este Decreto [acompañamiento del Ministerio de Educación].El proceso para alcanzar la acreditación en alta calidad puede ser complejo, requiere tiempo y dedicación por parte de los planteles educativos y en muchos casos, es necesaria la adopción de correctivos. El Gobierno Nacional es consciente de esta dificultad. A ésta hizo mención en los considerandos del Decreto en cuestión, de la siguiente manera:"Que el proceso de acreditación de alta calidad de programas académicos debe hacerse de forma programada con por lo menos cuatro años de anterioridad, dado que solamente el trámite que se hace por medio del Consejo Nacional de Acreditación (CNA) dura aproximadamente dos años; pero la preparación para cumplir con las condiciones solicitadas de acuerdo con los lineamientos establecidos por dicha institución son complejos y de larga implementación. Por lo anterior, se hace necesario que una institución de educación superior (IES) desarrolle un plan de ajuste estructural en sus instancias administrativas y académicas, lo cual requiere de un gran esfuerzo en tiempo e inversión de recursos humanos y financieros que puede durar hasta 2 años."Que teniendo en cuenta lo anterior y considerando que muchas IES, especialmente las públicas de regiones históricamente afectadas por el conflicto armado, no han logrado prepararse para alcanzar la acreditación de sus programas académicos de licenciatura en estos dos años que han trascurrido, se hace necesario que el Ministerio de Educación Nacional diseñe e implemente estrategias de fomento, que tendrán como propósito fundamental coadyuvar a la preparación de las IES y al acompañamiento cercano de los programas de licenciatura, para que en 2019 se logre acreditar un número significativo de estos programas, los cuales por ahora, en las condiciones en las que se encuentran, no están listos para someterse a un proceso de acreditación de alta calidad".En mérito de lo anterior, el inciso segundo del artículo 1 del Decreto 892 de 2017 estableció un acompañamiento por parte del Ministerio de Educación para el proceso de acreditación, en términos de "acciones de fomento y promoción", descrito de la siguiente manera:"En todo caso, el Ministerio de Educación Nacional, a partir de la expedición del decreto, adelantará acciones de fomento y promoción para que los programas de licenciaturas señalados en el inciso anterior avancen en el proceso de fortalecimiento institucional que los conduzca a la acreditación en alta calidad. Estas acciones deberán responder a las particularidades de las instituciones y programas ".A diferencia de lo decidido frente a la ampliación del plazo para obtener la acreditación en alta calidad, la Corte consideró que las "acciones de fomento y promoción''' que adelantará el Ministerio de Educación deben estar restringidas a los programas de licenciatura que dicten instituciones educativas ubicadas en los municipios priorizados para la implementación de los PDET. La mayoría de los integrantes de esta Corporación estableció que la propuesta del Decreto 892, de extender ese acompañamiento a instituciones educativas ubicadas en el mismo departamento, resultaba inconstitucional.13. La Sala Plena estimó que esta segunda medida, a diferencia de la primera, no superaba un juicio integrado de igualdad. Al respecto señaló:"(...) \a Corte encuentra que el fin buscado por la medida es legítimo e importante, porque otorga apoyo estatal para la acreditación en alta calidad y promueve su logro para programas de licenciatura en regiones rurales especialmente golpeadas por el conflicto armado. Además, esta medida incide en la disponibilidad y calidad de los docentes de educación preescolar, básica y media en esas zonas. Sin duda se trata de un fin ajustado a la Carta que responde a las necesidades de calidad y disponibilidad de la educación en sus distintos niveles. El medio empleado es adecuado, pues el apoyo técnico del Ministerio de Educación en el proceso razonablemente puede llevar al logro del objetivo. Sin embargo, parece exceder la necesidad por ser una medida supra-inclusiva.(...)El Decreto otorga el apoyo del Ministerio de Educación a todos los programas de licenciatura que operen en los departamentos donde se ubiquen los municipios priorizados por los PDET, identificados en el Decreto 893 de 2017. Con el alcance departamental pierden efecto las particularidades de la ubicación rural de los programas y la característica de haber sufrido especialmente el conflicto ". (se omiten negrillas del texto original)Con base en estos argumentos, la mayoría decidió condicionar la exequibilidad del inciso segundo a que el acompañamiento del Ministerio de Educación sólo se diera en los municipios priorizados. De acuerdo con los datos presentados por la Magistrada ponente en la sentencia, sólo 23 municipios (en 16 departamentos) serán beneficiados por el acompañamiento que ese Ministerio le brindará a los establecimientos educativos que dictan programas de licenciatura en pregrado (sin acreditación en alta calidad). Con esta decisión, tres (3) departamentos con municipios priorizados para la implementación de los PDET (Chocó, Meta y Norte de Santander) quedaron sin ningún tipo de asesoría del nivel central. De igual modo, 54 municipios ubicados en 19 departamentos con municipios priorizados con programas de licenciatura en pregrado (sin acreditación en alta calidad), también quedaron sin tal acompañamiento.Contrario a lo decidido, considero que las "acciones de fomento y promoción" previstas para los programas de licenciatura que aún no tienen acreditación de alta calidad y están ubicados en departamentos con municipios priorizados para la implementación de los PDET, están acordes con la Constitución. En particular, son acciones que lejos de contrariar la Carta Fundamental y vulnerar el derecho a la igualdad, desarrollan el fin previsto en el inciso 5 del artículo 66, relativo a alcanzar "la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos", al propender por la existencia de programas de licenciatura acreditados y en alta calidad.Vale la pena reiterar la repercusiones positivas, que expuse en apartes anteriores, que tienen las dos medidas previstas en el artículo 1 del Decreto 892 [ampliación del plazo y acompañamiento del Ministerio de Educación] frente a la cobertura y la calidad de la educación que reciben los que denominé "los maestros del mañana" y sus futuros alumnos, en los departamentos con municipios priorizados. Estas dos medidas están relacionadas entre sí. De hecho, es una acción "a medias" ampliar el plazo pero no brindar acompañamiento para surtir el trámite de acreditación. Incluso, en ciertos casos, puede ser más relevante el soporte para surtir el trámite de acreditación, que la simple ampliación del término para hacerlo.Estos son los motivos de mi disenso y por los que consideré que el inciso segundo del artículo 1o del Decreto 892 de 2017 debió haberse declarado exequible sin ningún tipo de condicionamiento.Fecha ut supra,DIANA FAJARDO RIVERAMagistrada