Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOALEJANDRO LINARES CANTILLO A LA SENTENCIA C-535 16ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público (Salvamento de voto)ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político de ciudadanos (Salvamento de voto)ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de carga argumentativa (Salvamento de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado (Salvamento de voto) ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inteligibilidad (Salvamento de voto)ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos (Salvamento de voto) DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia (Salvamento de voto)ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exige requisitos de argumentación (Salvamento de voto) ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Importancia de la admisibilidad (Salvamento de voto)ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de la admisibilidad (Salvamento de voto)DEMANDA SOBRE LAS CONSECUENCIAS DE LA NO APROBACION DEL CONCURSO DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad (Salvamento de voto)DEMANDA SOBRE LAS CONSECUENCIAS DE LA NO APROBACION DEL CONCURSO DE PERSONAL DEL INPEC POR VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad (Salvamento de voto)DEMANDA SOBRE LAS CONSECUENCIAS DE LA NO APROBACION DEL CONCURSO DE PERSONAL DEL INPEC POR DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO A DESEMPEÑAR FUNCIONES Y CARGOS PUBLICOS-Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad (Salvamento de voto)DEMANDA SOBRE LAS CONSECUENCIAS DE LA NO APROBACION DEL CONCURSO DE PERSONAL DEL INPEC POR DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO A DESEMPEÑAR FUNCIONES Y CARGOS PUBLICOS-Corte no debió emitir pronunciamiento inhibitorio por cumplir los requisitos de admisibilidad (Salvamento de voto)Expediente D-l 1257 - Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, "Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario"Magistrado ponente: María Victoria Calle CorreaMe permito muy respetuosamente consignar las razones por las cuales me aparté de la sentencia C-535 de 2016, mediante la cual la Corte Constitucional decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento sobre la constitucionalidad del artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994. A diferencia de lo sostenido en esta sentencia, considero que la demanda de inconstitucionalidad sí era apta y procedía por lo tanto que la corporación realizara un estudio de fondo de la norma acusada. Para explicar los fundamentos de mi posición abordaré de manera breve dos cuestiones: la naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad y el cumplimiento en el caso concreto de los requisitos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad.Carácter público de la acción de inconstitucionalidad y sus implicaciones en el análisis de admisibilidadEl rasgo más sobresaliente de la acción de inconstitucionalidad en el ordenamiento jurídico colombiano es su carácter público, en virtud del cual cualquier ciudadano está habilitado para ejercerla directamente. Este rasgo permite entender el ejercicio de esta acción como un verdadero derecho político, a través del cual los ciudadanos pueden participar activamente en la defensa del ordenamiento constitucional.La naturaleza pública de la acción implica que quien quiera ejercerla no está obligado a acudir a un abogado para solicitarle que actúe en su nombre. Tampoco está obligado a adquirir conocimientos jurídicos especializados para presentar la acción, pues ello cualificaría su ejercicio y pondría en entredicho su carácter público. Con todo, ello no impide exigir determinadas cargas arguméntales a quien ejerza una acción de inconstitucionalidad. De hecho, de una lectura sistemática de la Constitución Política puede afirmarse que ella misma exige que así se haga.En primer lugar, como lo señala expresamente el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, el control de constitucionalidad que la Corte ejerce es rogado, lo cual implica que esta no puede de manera oficiosa revisar la compatibilidad de las normas con rango legal con la Constitución Política. El carácter rogado de esta forma de control es una manifestación de la separación de poderes, prevista en el artículo 113 de la Constitución. En segundo lugar, el cumplimiento de exigencias arguméntales mínimas en la presentación de cargos de inconstitucionalidad garantiza también el derecho político de los ciudadanos en general a participar en las acciones de inconstitucionalidad para coadyuvarlas u oponerse a ellas (numeral 6 del artículo 40 de la Constitución). Ello se debe a que la inteligibilidad de estas acciones permite que los interesados tengan claridad sobre el asunto que se debate y puedan presentar sus argumentos al respecto. Y en tercer lugar, la claridad sobre las solicitudes de inconstitucionalidad planteadas a la Corte promueve también el principio de transparencia (artículo 209 de la Constitución), por cuanto de esa forma se puede conocer el asunto específico sobre el que la Corte debe pronunciarse.En desarrollo de estas normas, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1992, sin desconocer el carácter público de la acción de inconstitucionalidad, especifica que esta debe cumplir con algunos requisitos para ser admitida. En efecto, en ella se debe identificar la norma demandada, el concepto de la violación y la competencia de la Corte Constitucional. A su vez, la jurisprudencia constitucional ha entendido que el concepto de la violación requiere que se cumplan algunos requisitos de argumentación, los cuales han sido denominados como claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.Según lo anterior, es indiscutible que deben exigirse requisitos de argumentación en las acciones de inconstitucionalidad para que haya un debate constitucional que concluya con un pronunciamiento de la Corte. Para lograr este propósito, es de gran importancia la etapa de admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad. En esta etapa, el Magistrado o la Magistrada Ponente tienen la posibilidad de analizar si la acción presentada por cualquier ciudadano cumple con las cargas de argumentación suficientes para dar lugar al inicio de un debate de constitucionalidad. En caso de que consideren que no es así, deben indicarle al ciudadano los defectos de argumentación, con el propósito de que pueda corregir la demanda, si así lo considera, ejerciendo de esta forma de manera más efectivo su derecho político de presentar acciones en defensa de la Constitución.Es cierto que el análisis de admisibilidad no tiene el mismo rigor que el estudio que realiza la Corte al pronunciarse de fondo sobre determinada disposición normativa. Se trata de un estudio preliminar de una acción de inconstitucionalidad, que en todo caso debe ejercerse con seriedad, pues, como se dijo, es de importancia para respetar el principio de separación de poderes y para materializar el derecho político de los ciudadanos a participar en la defensa del ordenamiento jurídico. Una vez se supera esta etapa y la demanda resulta admitida, la Corte debe procurar emitir un pronunciamiento de fondo. Esta exigencia no solo se desprende de la separación de poderes y del respeto del derecho político de los ciudadanos previsto en el artículo 40 numeral 6 de la Constitución, sino también en cumplimiento de su función de administrar justicia (artículos 229 y 241 de la Constitución). Por lo anterior, la decisión de fondo por parte de la Corte Constitucional debe ser la regla general y la decisión de inhibición debe ser excepcional.7. Ahora bien, los requisitos de admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad no deben desconocer la naturaleza pública de estas acciones. De esta regla se desprenden consecuencias como las siguientes:Para efectos de analizar su admisibilidad, la Corte Constitucional solo debe exigir requisitos que hagan inteligible la demanda, es decir, que expongan con claridad la o las razones por las que determinada norma es considerada contraria a la Constitución. De esta forma se garantiza que haya un debate constitucional en el que los ciudadanos interesados puedan manifestar sus posiciones al respecto, e igualmente se evita que la Corte, con la excusa de resolver sobre una demanda que no plantea cargo alguno, termine ejerciendo un control oficioso sobre disposiciones de rango legal.De lo anterior se desprende que no es razonable exigir como requisito de admisibilidad en las acciones de inconstitucionalidad conocimientos jurídicos especializados, de tal forma que si los ciudadanos que las promueven no los utilizan estas puedan ser inadmitidas o pueda haber una decisión inhibitoria de la Corte. En ese sentido, como regla general es desproporcionado exigirles que utilicen métodos de interpretación constitucional frecuentemente aplicados por este tribunal (como por ejemplo, el llamado test de proporcionalidad) o que reconstruyan la jurisprudencia constitucional existente. Es por supuesto deseable que una demanda de inconstitucionalidad utilice conocimientos jurídicos especializados, en la medida en que puede plantear un debate constitucional más profundo respecto de determinada disposición normativa, pero no utilizarlos no necesariamente debe dar lugar a la inadmisión de una demanda.Puesto en otras palabras, los requisitos de admisibilidad son distintos de lo que podría llamarse requisitos de procedencia. Los primeros tienen como finalidad determinar que una acción pública sea suficiente para iniciar un debate constitucional en torno a determinada disposición normativa, mientras que los segundos serían aquellos necesarios para la procedencia de la pretensión planteada en la acción de inconstitucionalidad.La Corte no solo debe realizar un análisis de la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad favorable al carácter público de la acción, prescindiendo de rigorismos técnicos, sino que además debe tener en consideración que es preferible emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto planteado, en vez de dictar una sentencia inhibitoria. Esto es un derivado del derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229 de la Constitución), el cual garantiza a las personas que las autoridades judiciales resuelvan efectivamente los asuntos que se les plantean. Una decisión inhibitoria supone que el juez se abstiene a decidir el asunto que se le formula, por lo cual no responde a la expectativa de acceso a la administración de justicia. Estos dos argumentos (el carácter público de la acción de inconstitucionalidad y el derecho de acceso a la administración de justicia) imponen a la Corte Constitucional realizar una interpretación pro actione de las demandas de inconstitucionalidad. Esta interpretación implica que las dudas sobre la admisibilidad de una acción de inconstitucionalidad deben resolverse de manera que se favorezca la admisión de la demanda.El requisito de suficiencia de las acciones de inconstitucionalidad, el cual hace referencia al "alcance persuasivo de la demanda", es decir, "a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada", debe ser interpretado a la luz de lo mencionado antes. Es decir, la suficiencia de una demanda de inconstitucionalidad no debe entenderse como la exigencia de utilizar todos los argumentos constitucionalmente relevantes para impugnar una norma, ni amplias referencias normativas, jurisprudenciales o dogmáticas, por ejemplo. Esto implicaría entender el requisito de suficiencia como un requisito de procedencia de la acción de tutela, y no como un requisito de admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad.Las exigencias argumentativas específicas que ha realizado la Corte Constitucional con relación a determinados cargos de inconstitucionalidad no pueden entenderse como cargas adicionales a aquellas necesarias para hacer inteligible una demanda de inconstitucionalidad. Para poner un ejemplo, la Corte ha exigido cargas argumentativas específicas tratándose de la presunta vulneración del derecho a la igualdad. Ha dicho que cuando este cargo se formule el o la demandante deben identificar lo siguiente: (i) los grupos que son tratados de manera diferenciada; (ii) el tratamiento diferenciado; y (iii) la razón por la que no se justifica dicho tratamiento, explicando por qué es un tratamiento desproporcionado o irrazonable. Estos criterios resultan aceptables en la medida que permiten entender un cargo por vulneración del principio de igualdad, pero no pueden interpretarse en el sentido de que exijan al demandante, por ejemplo, realizar un test de proporcionalidad sobre la o las normas acusadas. En ese sentido, en mi opinión, para cumplir el tercer requisito de admisibilidad mencionado por la jurisprudencia con relación a los cargos por vulneración del derecho a la igualdad podría bastar con que el accionante argumentara que los dos grupos a los que se les otorga un tratamiento diferente son iguales y en virtud del artículo 13 de la Constitución no existe razón alguna para diferenciarlos.Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad para un pronunciamiento de fondo en el proceso de la referenciaLa demanda de inconstitucionalidad estudiada en la sentencia C-535 de 2016 cumplía con los requisitos de admisibilidad, por lo que era procedente realizar un estudio de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994.Así, como lo exige el artículo 2 del Decreto 2067 de 1992, la demanda D-11257 identificaba la norma acusada, la competencia de la Corte Constitucional (p. 2) y el concepto de la violación (pp. 3 y siguientes). En el concepto de la violación, además, se plantean distintos cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994. En mi opinión, dos de esos cargos cumplían con los requisitos para un pronunciamiento de fondo por parte de este tribunal: el relacionado con la vulneración del derecho a la igualdad y el relacionado con el desconocimiento del derecho a desempeñar cargos y funciones públicas. Explicaré a continuación por qué ambos cargos cumplían con los requisitos de admisibilidad de las demandas de inconstitucionalidad.Al respecto, con relación a la presunta vulneración del derecho a la igualdad, se observa que efectivamente la demanda en este punto era clara, en la medida en que sigue un hilo argumentativo encaminado a demostrar el desconocimiento del derecho a la igualdad; cierta, pues recae sobre una proposición jurídica completa, prevista en la norma acusada; específica, ya que utiliza argumentos encaminados a demostrar la vulneración de un derecho fundamental concreto; pertinente, pues se trata de la presunta vulneración del artículo 13 de la Constitución, y suficiente, pues logra tener un alcance persuasivo que genera una duda mínima sobre la constitucionalidad del artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994. Para profundizar en la suficiencia del cargo se analizarán las cargas arguméntales adicionales exigidas por la jurisprudencia con relación a la presunta vulneración del derecho a la igualdad (ver supra, numeral 7.5).En primer lugar, la demanda señala que la disposición acusada establece una diferencia de trato entre dos grupos de sujetos. Por un lado se encontrarían aquellas personas que se presentan a un concurso para hacer parte de la planta de personal del cuerpo de custodia y vigilancia en carrera administrativa del Instituto Nacional Penitenciaron y Carcelario de Colombia (INPEC) (p. 9). Por otro lado se encontrarían todas las demás personas que se presentan a cualquier concurso público (p. 11).En segundo lugar, la demanda de referencia D-11257 explica el tratamiento diferenciado que se les da a los dos grupos mencionados. Por una parte, a quienes se presentan a un concurso público para ingresar a la carrera administrativa del INPEC les aplicaría la consecuencia jurídica prevista en la disposición demandada, a saber: "quienes no aprobaren un concurso, no podrán ser convocados para concursar en otro empleo de la misma clase o superior categoría dentro de los doce (12) meses siguientes" (p. 9). Por otro lado, a quienes se presentan a cualquier otro concurso público no les sería aplicable esta norma sino la Ley 909 de 2004 (p. 11), la cual no consagra la consecuencia jurídica establecida en el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994.Finalmente, también la demanda explica por qué el tratamiento diferenciado carece de justificación constitucional. Al respecto, señala que la diferenciación establecida por la norma demandada desconoce la igualdad en el ejercicio del derecho a desempeñar cargos públicos. Los demandantes asumen que no existe diferencia entre quienes se presentan a un concurso del INPEC y quienes se presentan a otro concurso. Este argumento debería ser suficiente para entender completo el planteamiento del cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad.No cabe duda por lo tanto de la procedencia del análisis de fondo del artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 por el desconocimiento del derecho a la igualdad.Por otro lado, la demanda también planteaba en debida forma un cargo acerca de las razones por las cuales el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 desconocía el derecho a desempeñar funciones y cargos públicos. Aunque los argumentos que sustentan este cargo se encuentran incluidos en el apartado de la demanda dedicado al estudio de la vulneración del derecho a la igualdad (pp. 10 y 11), esta es una formalidad que no debe impedir el inicio de un debate de constitucionalidad sobre una norma.Al respecto, el demandante analiza si la norma demandada supera el test de proporcionalidad, para concluir que no es así. En efecto, expone que podría admitirse que la norma demandada persigue una finalidad constitucional, como podría ser limitar la participación de las personas que no cumplen con los objetivos del ingreso a la carrera administrativa y promover la eficacia y eficiencia en su realización (p. 10). No obstante, sostienen los demandantes que el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 prevé una medida que no resulta necesaria ni proporcional en sentido estricto. Así, no resulta necesaria pues podría no aplicarse la inhabilidad señalada en la norma demandada, tal como lo hace la Ley 909 de 2004, la cual no consagra una norma comparable a la disposición demandada. Igualmente, no resulta proporcional en sentido estricto, ya que "crea una restricción y sanción injusta y desigual a las personas que se presentan a concurso público para acceder a la planta de personal del INPEC", la cual "no solo comporta una flagrante vulneración a nuestro modelo de estado social de derecho sino de igual manera entorpece el cumplimiento de los fines esenciales del estado" (p. 11). Consideran los demandantes además que ello implica "sacrificar los derechos que tienen las personas a concurrir libremente a las convocatorias para ingresar al INPEC (p. 11). También este cargo cumplía con los requisitos jurisprudenciales de admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, por lo cual también por esta razón procedía un análisis de fondo de la norma acusada. Inclusive, a pesar de que en las demandas de inconstitucionalidad no son exigióles los métodos específicos de argumentación utilizados por la Corte Constitucional, el demandante plantea con claridad un juicio de proporcionalidad sobre la disposición acusada, lo cual hace más evidente el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la demanda.En conclusión, la demanda de inconstitucionalidad de referencia D-11257 formulaba dos cargos planteados en debida forma contra el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, por lo que no debía la Corte emitir un pronunciamiento inhibitorio. E incluso, si en gracia de discusión se admitiera que no era claro que se cumplían los requisitos de admisibilidad, en atención al carácter público de la acción de inconstitucionalidad y del deber de la Corte de preferir un fallo de fondo, era procedente realizar una interpretación pro actione de la demanda, en vez del análisis riguroso llevado a cabo por la mayoría de la Sala Plena en la sentencia C-535 de 2016.No sobra además recordar que los intervinientes y el Procurador General de la Nación, en sus intervenciones enviadas a la Corte, de manera unánime analizaron de fondo la norma acusada, dando cuenta de la suficiencia de esta para dar inicio a un debate constitucional sobre el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, que garantizara los derechos políticos de los accionantes y de los intervinientes, que fuera respetuoso de las facultades de la Corte Constitucional y que cumpliera el deber constitucional que tiene la Corte de administrar justicia de manera efectiva. ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado