SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-535 16Referencia: Expediente D-l 1257Demandantes: Zulma Julieth Romero Trujillo y Maida Ximena Vargas GarzónAcción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, 'Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario'.Magistrada Ponente:MARÍA VICTORIA CALLE CORREACon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me aparto de la determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la referencia. Para exponer las razones de mi salvamento haré una breve relación del contenido de la decisión y la consecuente exposición de los motivos que lo justifican.1. La sentencia C-535 de 2016.En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, las actoras demandaron el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, "Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, por considerar que la disposición desconoce la cláusula de Estado social de derecho, los fines esenciales del Estado, los derechos a la igualdad y de acceso a cargos y funciones públicas, previstos en los artículos 1,2, 13 y 40-7 de la Constitución. La Corte admitió la demanda respecto de los dos últimos cargos.Para las accionantes, el hecho de que una persona aspire a un empleo público y no apruebe el proceso de selección no es óbice para que el aspirante, en ejercicio de sus derechos y libertades, participe nuevamente en otro de la misma o superior categoría dentro de los 12 meses siguientes. Impedirlo constituye en una sanción que desborda las competencias del Legislador, ya que desconoce las garantías de participación, igualdad o escoger profesión u oficio.Adicionalmente, sostuvieron las demandantes que si bien es cierto la finalidad de la disposición podría ser ejemplarizar la conducta de quienes se presentan a concurso, con el objeto de buscar eficacia y eficiencia; también lo es que no es necesaria, pues el solo hecho de no acceder a la carrera es ya una consecuencia "digna y respetuosa que le puede ocasionar a las persona (sic) que no cumplen con los requisitos del concurso, (...)". Finalmente, agregan, que el artículo acusado establece una medida injusta y desigual respecto de las personas que se presentan a concursos, que entorpece fines estatales como la eficacia y eficiencia que deben guiar el ejercicio de la función pública.Las demandantes explicaron que la disposición atacada desconoce el derecho a acceder a cargos y funciones públicas, por cuanto restringe la participación durante 12 meses para aquellas personas que no pasan todas las etapas de un concurso, ante lo cual se preguntan, ¿dónde quedan los derechos de poder concurrir libremente a los concursos públicos? ¿Esta restricción se ajusta a nuestra carta constitucional? ".Los intervinientes - las Universidades de Cartagena y Santo Tomás- así como el Ministerio Público solicitaron la declaratoria de inexequibilidad del artículo acusado, toda vez que se trata de una medida desproporcionada que atenta contra los principios de igualdad, eficacia, eficiencia y transparencia, vulnerando los derechos fundamentales.La Sala Plena abordó el estudio de aptitud de los cargos. Respecto a la presunta lesión del derecho a la igualdad determinó que el cargo no cumple con los requisitos de: (i) especificidad, toda vez que las razones expuestas son vagas e indeterminadas; (ii) pertinencia, porque se acude a referencias de posibilidades construidas a título de ejemplos que no contribuyen a la formulación concreta de un motivo de inconstitucionalidad; y (iii) suficiencia, ya que en casos en los que se alega la violación del derecho a la igualdad debe indicarse, por lo menos, el término de comparación, lo cual no se hizo.Sobre el cargo por violación del artículo 40-7 de la Carta, encontró que tampoco era apto al no satisfacer los presupuestos de: (i) claridad: porque la fundamentación no sigue un hilo derivado de un parámetro de control definido; (ii) especificidad, dado que las afirmaciones son imprecisas e indeterminadas; y (iii) suficiencia, en razón a que las razones así presentadas no aportan elementos para adelantar un juicio de confrontación normativa.La sentencia C-535 de 2016 concluyó los dos cargos formulados contra el artículo 97 del Decreto - Ley 407 de 1994, "Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ", por la presunta lesión de los artículos 13 y 40-7 no resultaron aptos y, en consecuencia, declaró la inhibición para un estudio de fondo.2. Motivos del salvamento de voto.4 Sentencia C-259 de 2016.Discrepo de la postura mayoritaria. En mi criterio la demanda de inconstitucionalidad sí era apta y procedía por lo tanto que la corporación realizara un estudio de fondo de la norma acusada.La Carta Política en el artículo 40.6 establece que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político a través de la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución. Respecto a la acción de inconstitucionalidad, este Tribunal ha sostenido de manera reiterada que aun cuando es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Constitución.El Decreto Ley 2067 de 1991 que estableció el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que se surten ante esta Corporación, en el artículo 2 dispuso que las demandas de inconstitucionalidad deben satisfacer unos requisitos mínimos, identificados así: "(i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda"En cuanto a la exposición de las razones por las cuales el precepto normativo es contrario a la Carta Política, el demandante tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada. En este contexto, la sentencia C-543 de 2013 sintetizó estos requisitos, así: (i) claridad se refiere a que la argumentación esté hilada y los razonamientos sean comprensibles; (ii) certeza: exige la formulación de cargos contra una proposición jurídica real, y no una deducida por el actor e inconexa con respecto al texto legal; (iii) especificidad: exige concreción en el análisis efectuado; (iv) pertinencia: está relacionada con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, que se basen en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado, no en argumentos meramente legales o doctrinarios, ni en puntos de vista subjetivos o de conveniencia; y (v) suficiencia: cuando la acusación no sólo es formulada de manera completa sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.Con base en lo anterior, le corresponde a la Corte verificar si la acción de inconstitucionalidad formulada contiene materialmente un cargo para que haya lugar a un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, existiría ineptitud sustantiva de la demanda, lo cual impediría el análisis propuesto dando lugar a una decisión inhibitoria, en razón a que este Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de inconstitucionalidad.La Corte no solo debe realizar un análisis de la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad favorable al carácter público de la acción, prescindiendo de rigorismos técnicos, sino que además debe tener en consideración que debe propender por efectuar un estudio de fondo del caso, en lugar de una sentencia inhibitoria. Tal premisa se deriva del derecho de acceso a la administración de justicia -artículo 229 de la Constitución-, en virtud del cual se garantiza a las personas que las autoridades judiciales resuelvan efectivamente los asuntos puestos a su consideración, de modo que una decisión inhibitoria supone que el juez se abstiene a decidir el asunto que se le formula, por lo cual no responde a la expectativa de acceso a la administración de justicia.En suma, el carácter público de la acción de inconstitucionalidad y el derecho de acceso a la administración de justicia imponen a este Tribunal, aplicar el principio pro actione en las demandas de inconstitucionalidad, en virtud del cual las dudas sobre la admisibilidad de una acción de inconstitucionalidad se resuelvan de manera que se favorezca la admisión de la demanda.Concretamente en la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar a la sentencia C-535 de 2016, considero que se cumplían los requisitos de admisibilidad, por lo que era procedente realizar el estudio de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994. 2.9. Conforme se explicó líneas atrás, las acciones de inconstitucionalidad deben cumplir con los requisitos del artículo 2 del Decreto 2067 de 1992 y, específicamente, el cargo de violación debe ser claro, cierto, específico, pertinente y suficiente. Presupuestos que satisfizo el asunto bajo examen, ya que la demanda identificaba la norma acusada, la competencia de la Corte Constitucional y el concepto de la violación, para lo cual planteó cuatro cargos, de los cuales se admitieron dos.El cargo de igualdad planteado en la demanda era apto, toda vez que el cuestionamiento efectuado cumplía con los requisitos de: (i) claridad, en la medida en que sigue un hilo argumentativo encaminado a demostrar el desconocimiento del derecho a la igualdad; (ii) certeza, al recaer sobre una proposición jurídica completa, prevista en la norma acusada; (iii) especificidad, al esbozar argumentos encaminados a demostrar la vulneración de un derecho fundamental concreto; (iv) pertinencia, toda vez que invocaba la violación del artículo 13 Superior; y (v) suficiencia, ya que los argumentos expuestos generaban una duda mínima sobre la constitucionalidad del artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994.Ahora bien, teniendo en cuenta que se planteaba la vulneración del derecho a la igualdad y atendiendo a la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que tratándose del cargo por vulneración del derecho a la igualdad es necesario que el demandante identifique los grupos que son tratados de manera diferenciada, el tratamiento diferenciado y la razón por la que este no se justifica, explicando por qué es un trato desproporcionado o irrazonable. Elementos a partir de los cuales puede efectuarse un juicio de proporcionalidad de las medidas cuestionadas.Al respecto, la demanda formulada por las accionantes identificaron los grupos tratados de forma diferenciada, de un lado los aspirantes a ocupar una plaza en la planta del cuerpo de custodia y vigilancia en carrera administrativa del Instituto Nacional Penitenciaron y Carcelario de Colombia —INPEC-; y del otro, las demás personas que se presentan a cualquier concurso público para ocupar cargos de carrera administrativa -donde no existe la restricción del artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994-.Asimismo, explicó el trato diferenciado que se les da a los dos grupos mencionados. Por una parte, a quienes se presentan a un concurso público para ingresar a la carrera administrativa del INPEC les aplicaría la consecuencia jurídica prevista en la disposición acusada, es decir, si no aprueban el proceso de selección no pueden aspirar a otro empleo de la misma o superior categoría hasta dentro de los 12 meses siguientes; y por otra parte, los demás aspirantes que se presentan a cualquier otro concurso público a quienes no les aplica la consecuencia jurídica establecida en el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994.Finalmente, las actoras explican por qué la medida a pesar de perseguir un fin legítimo, no es necesaria y resulta injusta y desproporcionada para las personas que se presentan a concursos en el INPEC, argumento debería ser suficiente para entender completo el planteamiento del cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad al plantear el juicio de proporcionalidad establecido por la jurisprudencia de la Corte.Lo mismo ocurrió con el cargo por desconocimiento del derecho a desempeñar funciones y cargos públicos, ya que dichos argumentos fueron expuestos con suficiencia al señalar que restringe la participación durante 12 meses para aquellas personas que no pasan todas las etapas de un concurso, ante lo cual se preguntaron, ¿dónde quedan los derechos de poder concurrir libremente a los concursos públicos? ¿Esta restricción se ajusta a nuestra carta constitucional? ".Sobre la base de lo expuesto concluyo que, en mi concepto, la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar a la sentencia C-535 de 2016 formulaba dos cargos planteados en debida forma contra el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, por lo que no debía la Corte emitir un pronunciamiento inhibitorio.Fecha ut supra,JORGE IVAN PALACIO PALACIOMagistrado ---pies de página--- En este trámite se presentó inicialmente una ponencia a cargo del Magistrado Alberto Rojas Ríos, en esta se asumía el estudio de fondo de la demanda. Tal ponencia no alcanzó la mayoría de votos en la discusión de Sala Plena. Como los Despachos a cargo de los Magistrados que le siguen en orden alfabético al ponente (por el apellido de los integrantes de la Corporación), doctores Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva, estuvieron de acuerdo con la ponencia inicial, el proceso pasó al despacho de quien actúa como ponente. Se conservan sin embargo parte de los antecedentes sintetizados del primer proyecto presentado. Folios 19 a
25. Por no cumplir con los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. Folios 28 a 30 vto. Folios 1 a 13 del expediente. MP Rodrigo Escobar Gil, AV Jaime Araujo Rentería. Artículos 125, 150-23 y
209. MP. María Victoria Calle Correa. Folios 97-101. Folios 68-78. Folios 122-126. Folio
72. Folio
75. Folios 80-83. Folio
82. Nuevamente se precisa que, en su escrito, las accionantes demandaron la inconstitucionalidad del artículo 95 del Decreto - Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y carcelario”, por desconocer los artículos 1, 2, 13 y 40-7 de la Constitución Política. Sin embargo, los dos primeros referidos al Estado Social y de Derecho y a los fines estatales fueron rechazados, por no cumplir los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. En la Sentencia C-673 de 2015, con ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, la Sala Plena de la Corporación consideró que: “7. De forma reiterada, esta Corporación ha explicado que la acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo judicial de control objetivo o abstracto, en virtud del cual quienes están legitimados pueden acudir ante el Tribunal Constitucional para solicitar que, previo el cumplimiento de un proceso, la Corporación se pronuncie sobre la conformidad de un precepto legal demandado con relación a lo establecido en el texto de la Carta Política.”. El artículo 241 de la Carta establece: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. (...)”. MP. Juan Carlos Henao Pérez. Sentencias C-914 de 2010 y C-761 de 2009. Así mismo, entre muchas otras, sentencias C-041 de 2002, C-1095 de 2001, C-143 de 2001, A. 178 de 2003, A. 114 de 2004 y C-405 de 2009. Al respecto, en la sentencia C-128 de 2011 MP Juan Carlos Henao Pérez se afirmó: “(…) la regulación del derecho a accionar contra las leyes, busca ponderar entre el interés perseguido por el actor al demandar y los demás bienes jurídicos llamados a ser protegidos, como aquellos que recoge la norma acusada y ordenados a partir del poder de configuración legislativa del Congreso, así como los relacionados con la seguridad jurídica y el principio de estabilidad del Derecho, con los cuales se protege la confianza en el sistema normativo y en las reglas que lo integran.”. Al respecto en la Sentencia C-330 de 2016, con ponencia de la Magistrada María Victoria Calle Correa, se sostuvo que: “Ahora bien, la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública y constituye una de las herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la Constitución y un derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la evaluación de los requisitos mencionados debe efectuarse con base en el principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de constitucionalidad”. En el mismo sentido ver las Sentencias C-330 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-533 de 2012 MP. Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011 MP. María Victoria Calle Correa y C-978 de 2010 MP. Luis Ernesto Vargas Silva. En el mismo sentido ver las sentencias C-229 de 2003 MP Rodrigo Escobar Gil, C-653 de 2003 MP Jaime Córdoba Triviño, C-856 de 2005 MP Clara Inés Vargas Hernández, C-128 de 2011 MP Juan Carlos Henao Pérez, C-508 de 2014 MP Mauricio González Cuervo, C-055 de 2016 MP Luis Ernesto Vargas Silva, AV Alejandro Linares Cantillo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Luis Ernesto Vargas Silva y SV Alberto Rojas Ríos, y C-207 de 2016 MP Alejandro Linares Cantillo. En tal sentido ver, entre otras, las sentencias C-623 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil, C-894 de 2009 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-508 de 2014 MP Mauricio González Cuervo y C-207 de 2016 MP Alejandro Linares Cantillo. En la segunda de las citadas providencias, la Corte afirmó: “Apoyada en tales razonamientos, la propia jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte se encuentra habilitada para adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la demanda en la Sentencia, cuando de la valoración de los elementos fácticos allegados al proceso, se infiere una inobservancia de los requisitos mínimos de procedibilidad en la acusación, que a su vez no permite delimitar el ámbito de competencia de la Corte para pronunciarse. Se ha explicado al respecto, que en esa instancia procesal, el análisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en cuenta que para ese momento, “además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio con posterioridad al auto admisorio.”. “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto nacional Penitenciario y Carcelario”. Esto último tiene que ver con el requisito de certeza, sobre el cual la Sala Plena de la Corporación en la Sentencia C-673 de 2015, con Ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, expresó: “10.2. La certeza de las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad, refiere a que éstos se dirijan contra una disposición “real y existente”. Significa lo anterior que los cargos cuestionen una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. (…)”. Sentencia C-257 de 2015 MP Gloria Stella Ortiz Delgado, y AV María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio. Reiterada en la sentencia C-089 de 2016 MP Gloria Stella Ortiz Delgado y SV. Alberto Rojas Ríos. Sobre el carácter relacional de la igualdad, se pueden consultar entre otras las sentencias T-530 de 1997, MP Fabio Morón; C-1112 de 2000 y C-090 de 2001 ambas con ponencia de Carlos Gaviria. Ver las sentencias C-099 de 2013, MP María Victoria Calle; C-635 de 2012 y C-631 de 2011, ambas con ponencia de Mauricio González, entre otras. Sentencia C-1052 de 2004 MP Manuel José Cepeda Espinosa. MP. Manuel José Cepeda Espinosa. Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001. Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001. Sentencia C-283 de 2014, reiterada en la sentencia de la cual me aparto. También los cargos por sustitución de la Constitución y por omisión legislativa relativa, entre otros, requieren una carga argumentativa más específica, que en todo caso no debe perder de vista la naturaleza pública de la acción. Cuaderno principal, p.
2. En adelante, las referencias a la demanda de harán dentro del texto, indicando entre paréntesis la página del cuaderno principal. ARTÍCULO
95. CONSECUENCIAS DE LA NO APROBACION DEL CONCURSÓ. Quienes no aprobaren un concurso, no podrán ser convocados para concursar en otro empleo de la misma clase o de superior categoría dentro de los doce (12) meses siguientes. " Sentencia C-179 de 2016. Decreto ley 2067 de 1991 "Artículo 2°. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
I. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. " Sentencia C-259 de 2016 Sentencia C-259 de 2016 citando los fallos C-447 de 1997, C-236 de 1997 y C-509 de 1996. Sentencias C-259 de 2016, C-179 de 2016, C-060 de 2016 y C-283 de 2014. Sentencia C-259 de 2016.Sobre la ineptitud sustantiva de la demanda, en la sentencia C-447 de 1997, la Corte sostuvo que: "Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal'. Sentencia C-584 de 2016. Sentencia C-283 de 2014, reiterada en la sentencia C-535 de 2016.