SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-535 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍALEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma sobre equidad regional otorga competencia al Gobierno Nacional por fuera del marco constitucional (Salvamento de voto)Referencia: expedientes D-6921 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 numeral 4.2 (parcial) y el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010” Magistrado Ponente:RODRIGO ESCOBAR GIL Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito salvar mi voto a la presente decisión de la Corte en relación con la declaración de exequibilidad del artículo 122 de la Ley 1151 de 2007, contenida en el ordinal segundo del presente fallo, por cuanto considero que esta norma otorga al Gobierno Nacional, con el pretexto de propender por la equidad regional, una atribución para terminar redistribuyendo los recursos del Presupuesto de Inversión Nacional y con ello, modificando la Ley del Plan Nacional de Desarrollo aprobada por el Congreso, lo cual resulta violatorio de la Constitución Política, por exceder el ámbito de competencia del Gobierno Nacional en materia de ejecución de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.En este sentido, a juicio del suscrito magistrado el artículo 122 demandado otorga al Gobierno Nacional una competencia por fuera del marco constitucional, lo cual no se puede justificar con el argumento de propender por la equidad regional, por cuanto el Gobierno termina redistribuyendo los recursos del Presupuesto de Inversión Nacional y con ello modificando la Ley del Plan Nacional de Desarrollo aprobada por el Congreso, excediendo con ello el ámbito de competencia propio del Gobierno Nacional en materia de ejecución de la Ley del Plan, todo ello en clara contravención de la Constitución Política. Por esta vía, se llega al extremo de que habrá un Plan de Desarrollo para cada momento y contexto a juicio del Gobierno Nacional. Con fundamento en las consideraciones expuestas, salvo mi voto a la presente sentencia.Fecha ut supra.JAIME ARAÚJO RENTERÍAMagistrado ---pies de página--- En cuanto hace a los vicios de forma, quien interviene por la Universidad del Rosario presenta una argumentación hipotética, cuyas conclusiones se supeditan a lo que la Corte encuentre probado en relación con el respectivo trámite legislativo. Ver sentencias C-191 de 1996 y C-305 de 2004 Sentencia C-191 de 1996, Ibid. Ver por ejemplo, las sentencias C-475 de 1994, MP: Jorge Arango Mejía. Se demanda el art. 128 de la Ley 100 93 que consagra el arbitrio rentístico de la nación sobre los juegos de azar a favor del sector salud, proyecto de iniciativa gubernamental, que fue objeto de modificaciones por el Congreso. Para la Corte, las modificaciones introducidas por el Congreso no cambian el sentido de la propuesta gubernamental - son principalmente modificaciones de redacción para efectos de mayor claridad y adiciones para complementar su sentido. La norma es declarada exequible. La Corte afirma que las Cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, siempre que tales modificaciones no cambien la materia de iniciativa gubernamental. C-270 de 1993, MP: José Gregorio Hernández Galindo – La Corte declara fundadas las objeciones presidenciales a un proyecto de iniciativa parlamentaria dirigido a interpretar el alcance de normas sobre régimen salarial y prestacional de los empleados de la Contraloría General de la República, porque desbordó la norma interpretada, incluyendo temas de exclusiva iniciativa gubernamental. “La ley interpretativa bajo estudio se refiere al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, lo cual está regulado por el artículo 150-19 lit. e) C.P., y requiere iniciativa gubernamental – esto no se dió. Además las normas demandadas rebasan el marco de la interpretación y regulan el régimen prestacional de servidores públicos, sin haber cumplido con el trámite de leyes marco requeridas por la Carta para esta materia.” Ver por ejemplo, las sentencias C-005 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte declaró la inexequibilidad del artículo 106 de la Ley 715 de 2001, que establecía recursos complementarios al Sistema General de Participaciones del Sector Salud, por desconocer la iniciativa privativa del gobierno en la regulación de los monopolios rentísticos. El artículo es cuestionado por varios vicios de trámite, pero la Corte se limita a examinar uno de ellos, el de la iniciativa. Según el demandante la norma debía ser de iniciativa gubernamental –regulación de monopolios rentísticos , pero fue introducida por los parlamentarios durante los segundos debates en las Plenarias de las Cámaras, sin el debido aval del gobierno. El proyecto inicial, dirigido a la distribución de competencias y participaciones (normas orgánicas de ordenamiento territorial), de iniciativa gubernamental, no incluía ninguna norma similar al artículo 106 cuestionado. Ni en el informe de ponencia para primer debate en comisiones (que sesionaron de manera conjunta), ni en el texto aprobado en primer debate, ni en la ponencia para segundo debate en el Senado, ni en el texto aprobado por esta plenaria existía una norma similar a la cuestionada. El texto fue introducido en la ponencia para segundo debate ante la Cámara de Representantes. No existió evidencia de coadyuvancia ni de aval del gobierno. Para la Corte, si bien el Congreso podía introducir modificaciones a proyectos de iniciativa gubernamental, cuando se trata de iniciativa privativa deben ser convalidados o coadyuvados por Gobierno. C-266 de 1995, MP: Hernando Herrera Vergara. La Corte declara la exequibilidad de la Ley 119 de 1994, que reestructura el SENA y que fue cuestionada porque supuestamente desconocía la iniciativa gubernamental en materia de reestructuración de entidades descentralizadas. El proyecto inicial es de iniciativa ciudadana y solo contenía 2 artículos, uno que derogaba una norma y el otro reviviendo el régimen anterior. Este texto es modificado por una comisión en la que participan el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, representantes de los trabajadores, representantes de los gremios y congresistas y se convierte en un proyecto de más de 50 artículos. Para la Corte a pesar de que el proyecto no era desde un principio de iniciativa gubernamental, ello no es contrario al artículo 154 de la Constitución, pues esta norma establece que “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, obviamente, siempre y cuando dicha situación de suyo excepcional, sea y esté debidamente comprobada, como sucede en el presente asunto, mediante la coadyuvancia posterior, lo cual no implica que se estén modificando el alcance del artículo 154 de la Constitución Política en cuanto exige que las leyes, relativas a ciertas materias, tengan origen en la iniciativa del Gobierno, tanto para su expedición como para su reforma, sin que la misma establezca con claridad que la mencionada iniciativa gubernamental deba aparecer reflejada desde la presentación misma del respectivo proyecto de ley”. Sentencia C-473 de 2004, que reitera la doctrina sentada en la Sentencia C-094 de 1996 Corte Constitucional, Sentencia C-094 de 1996, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. Dijo la Corte entonces: “El Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas sólo puede ser dictado o reformado por el Congreso, pero a iniciativa del Gobierno. El Congreso puede introducir modificaciones a los proyectos que presente el Gobierno; pero para el caso específico del Plan de Inversiones Públicas, por mandato constitucional se requiere que se mantenga el equilibrio financiero y que tenga el visto bueno del gobierno, (...)”. Sentencia C-473 de 2004 C.P art. 341, inciso final: “El Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional.” Ley 152 de 1994. “Artículo
22. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público. C-305 de 2004 C.P Art. 160., in 2°: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.” Ley 5ª de 1992. ARTICULO 178. “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente. Ver sentencias C-1147 de 2003, C-305 de 2004 y C-376 de 2008 Sentencia C-305 de 2004 Ibid. De conformidad con esta norma en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. Sentencia C-557 de 2000, M.P Vladimiro Naranjo Mesa. El Texto del proyecto aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta N° 233 de 2007, en cuya página 9 figuran los incisos 7, 8 y 9 del aparte 4.2 del artículo
6. El trámite de la proposición quedó registrado así en el Acta publicada en la página 46 de la Gaceta del Congreso 288 de 2007: Representante Alfredo Cuello Baute: Le pregunto a la Plenaria, ¿quieren que vayamos entonces evacuando las proposiciones de Congresistas que se encuentren en el Recinto? El Secretario General, doctor Angelino Lizcano Rivera, informa: Así lo quiere la Plenaria. Dirige la Sesión el Presidente, honorable Representante Alfredo Cuello Baute: Sigamos señor Secretario. El Secretario General, doctor Angelino Lizcano Rivera, informa: Señor Presidente el Subsecretario va a leer las propuestas de diferentes bancadas avaladas por los Ponentes. (…) El Subsecretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C., informa: El artículo tiene que ver con el engranaje armónico del desarrollo regional pretendiéndose consultar los principios de justicia, y equidad, para fortalecer la dinámica Municipal donde recíprocamente las entidades territoriales vecinas participan de los diferentes proyectos de producción. Firma Julián Silva. Dirige la Sesión el Presidente, honorable Representante Alfredo Cuello Baute: En consideración la proposición del Representante Julián Silva, de Apertura Liberal, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la Corporación? Dirige la Sesión el Presidente, honorable Representante Alfredo Cuello Baute: Ha sido aprobado el artículo nuevo. Gaceta del Congreso 288 de 2007, p
47. El Proyecto de Ley 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, fue objetado por el Presidente de la República, mediante documento que fue publicado en el Diario Oficial No. 46.674 de 29 de junio de 2007. Allí el Gobierno, de manera general señaló que “… teniendo en cuenta que algunos apartes del artículo 6º, referente a los principales programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y algunos artículos que hacen parte de los mecanismos de ejecución de dichos programas y proyectos los cuales adelante se detallan, fueron aprobados sin el correspondiente aval gubernamental, el Gobierno Nacional se permite solicitar al Congreso de la República retirar del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo las normas referidas y acoger en ese sentido la objeción de inconstitucionalidad en los términos expuestos.” De manera específica, en relación con los incisos que ahora son objeto de consideración, el gobierno expresó: “Justificación de la objeción: El inciso que acaba de transcribirse, que también carece de aval del Gobierno Nacional, es inconstitucional por violar los artículos 158, 341, 360 y 361 de la Constitución Política, sin mencionar la vulneración del derecho fundamental a la igualdad contenido en el artículo 13 superior, según se expone a continuación: Aunque la redacción de la norma parecería estar orientada a beneficiar a varios municipios, generando equidad regional y una distribución adecuada de las cargas y beneficios provenientes de la explotación de los recursos naturales, lo cierto es que, en la práctica, está planteada para beneficiar a un municipio en particular. Esta situación, contraria al alcance abstracto y general que debe tener toda ley, y particularmente aquella que señala los lineamientos de la actuación estatal a mediano plazo, genera una iniquidad en contra de las entidades territoriales en que se explotan recursos naturales, las cuales verán disminuidos, entre otros, los ingresos por concepto de regalías a que tienen derecho por mandato constitucional, en particular el artículo 360 de la Constitución. El inciso objetado no contempla un verdadero mecanismo para la consecución de las metas y objetivos contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo sino que, contraría los postulados esenciales para el Plan, como son la equidad y la reducción de los desequilibrios regionales, comprometiendo el cumplimiento de las metas establecidas en el mismo. Esa contradicción entre la norma objetada y el Plan Nacional de Desarrollo aprobado por el Congreso, hace que se rompa la unidad de materia en el proyecto, ya que el todo y una de sus partes resultan contradictorios.” En lo pertinente el apartado 7.4 del artículo 6º establece: Dimensión regional. Ante la necesidad de lograr un mayor impacto en las políticas públicas en la reducción de los desequilibrios regionales, se diseñarán estrategias que se ajusten a los diferentes niveles de desarrollo territorial, con base en ejercicios de caracterización y definición de tipologías territoriales que permitan orientar estrategias integrales y diferenciadas para promover un desarrollo territorial más equilibrado. En relación con la descentralización territorial en Colombia, esta es un modelo integral que combina aspectos políticos, administrativos y fiscales, y crea las condiciones básicas para que las entidades territoriales cumplan un papel importante en el logro de las finalidades del Estado, en especial en la política social y en la reducción de la pobreza. Este modelo, requiere algunos ajustes para mejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en cuanto a los objetivos de las políticas de desarrollo y el mejoramiento de los niveles de bienestar, y por ello, las acciones del Gobierno estarán orientadas a los siguientes elementos fundamentales: i) Competencias; ii) saneamiento financiero; iii) Recursos financieros; y vi) Gestión pública territorial. Ver la sentencia C-801 de 2003. Sentencia C-370 de 2004 Ver Gacetas del Congreso números 32, 87, 142, 143 224 y 233 de 2007