Aclaración de Cristina Pardo Schlesinger

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA CRISTINA PARDO SCHLESINGER A LA SENTENCIA C-527 17CONSTITUCION POLITICA-Pacto de paz (Aclaración de voto)Como lo ha resaltado una y otra vez la jurisprudencia constitucional, la Constitución de 1991 es un pacto de paz. Desde su inicio, esta característica esencial de la Carta Política fue resaltada y valorada por la jurisprudencia constitucional al señalar que la “organización política tiene como fin primordial la convivencia pacífica”, no de forma abstracta y genérica, sino como una decisión política e histórica para la construcción de un estado social de derecho (T-439 de 1992). Por eso desde ese momento se recalcó, que “la paz fue uno de los principales fines buscados en el nuevo consenso social, al punto de ser llamado ese cuerpo "la Constituyente de la paz". (Intervención del constituyente Misael Pastrana Borrero ante la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente).” Estas afirmaciones las hizo la Corte Constitucional […] resaltando que la convivencia pacífica es un fin básico del Estado (art. 2, CP) y “el móvil último de la actividad militar de las fuerzas del orden constitucional”, la Corte estableció con claridad que “la paz” es “presupuesto del proceso democrático, libre y abierto” y, además, “condición necesaria para el goce efectivo de los derechos fundamentales”; es precisamente el “lugar central que ocupa en el ordenamiento constitucional” lo que llevó a la Asamblea Nacional Constituyente a “su consagración como derecho y deber de obligatorio cumplimiento (CP art. 22).”PAZ-Principio, valor, fin esencial, derecho y deber (Aclaración de voto)La discusión acerca de la paz en la Asamblea Nacional Constituyente estuvo presente, como lo refleja el texto constitucional y los antecedentes del mismo. Los representantes de las nuevas fuerzas políticas producto de la reincorporación, que formaban parte del cuerpo constituyente, resaltaban la importancia de la ‘paz’, como opuesta al conflicto armado y a los medios violentos para alcanzar cualquier fin, por altruista que fuera; se le reclamaba su valor constitucional como ‘derecho’, como ‘principio’ y como ‘fin del estado’. En otras palabras, se le reclamaba un lugar axial y estructural en la Carta Fundamental. DERECHO A LA PAZ-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)El carácter básico y estructural que la jurisprudencia constitucional le ha dado al derecho a la paz, en tanto mínimo necesario para poder, con base en ese tipo de convivencia, construir una vida humana digna y plena, en sociedad y en familia, “institución básica de la sociedad” (art. 5, CP), fue reconocido expresamente en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. Se sabía que se trataba de un derecho, pero a la vez un deber, de toda persona.DERECHO A LA PAZ-Dimensiones (Aclaración de voto)El reconocimiento por parte de la jurisprudencia de la Constitución de 1991 como una Carta Política de paz, ha sido amplio y supone, a mi manera de ver, unas mínimas consecuencias para las personas que se encargan de aplicar el derecho, en especial cuando se trata de decisiones que tienen una dimensión constitucional acentuada. La jurisprudencia (i) ha identificado una serie de contenidos básicos del derecho y el deber de la paz; (ii) ha propiciado, al igual que se hizo en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, una interpretación en pro y de acuerdo a la paz; (iii) ha reconocido el carácter progresivo de muchas de las facetas que deben ser objeto de protección, en desarrollo específico y directo del derecho a la paz y la dignidad humana. Adicionalmente, en el contexto del actual proceso de paz, la jurisprudencia constitucional (iv) ha reconocido la urgencia de implementar las medidas adecuadas y necesarias orientadas a garantizar el goce efectivo de una convivencia pacífica (libre de graves agresiones y amenazas a la dignidad humana) de la paz, así como también (v) el carácter integral que tiene este proceso, impidiendo que las partes del mismo puedan ser consideradas de forma aislada e inconexa.DERECHO A LA PAZ-Derecho subjetivo (Aclaración de voto) PAZ-Tiene carácter de bien colectivo DERECHO A LA PAZ-Ámbitos en los que se expresa (Aclaración de voto)La jurisprudencia constitucional ha considerado que del derecho constitucional subjetivo a la paz (art. 22, CP) se derivan algunas garantías concretas y específicas, así como de su faceta de derecho colectivo. Así, por ejemplo, el derecho a la paz implica “un derecho a prevenir la guerra”, el cual ha sido presentado por la Corte en los siguientes términos: “a todos los colombianos les asiste el derecho a intentar, por distintos medios, todos ellos no violentos, que la guerra no sea una realidad. Sin embargo, este derecho a prevenir la guerra debe ser encauzado y organizado. De ahí que, en tanto que representante legítimo de los intereses de los colombianos y custodio de los derechos de todos los residentes, al Estado colombiano le corresponda el deber fundamental de prevención de la guerra”. Por supuesto, se trata de una garantía que no excluye el excepcional uso de la fuerza legítima, como claramente no la quiso excluir el constituyente. De hecho, la jurisprudencia ha identificado ámbitos de protección del derecho, exigibles sobre todo, en tales escenarios de conflicto. Así, se ha sostenido, que si la guerra se da, el derecho fundamental a la paz impone otro deber específico, a saber: “en caso de un conflicto inevitable, [obliga] al Estado a morigerar sus efectos.” De ambas garantías (prevenir la guerra y morigerar sus efectos negativos si se da) se deduce una tercera evidente: el derecho a la paz incluye el derecho subjetivo de toda persona, en especial de aquellas que sean potencialmente víctimas de un conflicto armado, a que cese la violencia y las hostilidades. Y no de cualquier manera. La jurisprudencia ha indicado que existe un deber de lograr una resolución pacífica de los conflictos, derivado del derecho que tiene toda persona bajo el orden constitucional vigente a la paz. PAZ-Derecho y deber de obligatorio cumplimiento (Aclaración de voto)Como lo ha sostenido la Corte, “desde una perspectiva constitucional, la paz no debe ser entendida como la ausencia de conflictos sino como la posibilidad de tramitarlos pacíficamente.” Tal es la razón para que categóricamente la Carta diga que la paz es un derecho y, además, un “deber de obligatorio cumplimiento” (art. 22, CP). No es optativo o facultativo. La defensa de la Constitución de la paz no puede llevar, por tanto, a tomar decisiones que materialmente obstaculicen la protección del goce efectivo del derecho a la paz, en especial, para las personas que durante años e incluso décadas, han estado sometidas a la zozobra, al terror y a la amenaza grave y constante de su dignidad humana, simplemente porque la guerra se había tomado su territorio. En tal sentido, hace unos años la jurisprudencia indicó que una de las obligaciones concretas y específicas que derivan del derecho a la paz, es lograr la terminación de los conflictos violentos y su transición hacia la paz. En tal sentido, dijo que “[los] procesos de paz, reinserción y reincorporación de grupos guerrilleros a la vida civil constituyen objetivo prioritario de la gestión estatal y no se agotan en los conceptos de perturbación del orden público y de su control y restablecimiento, sino que son de mayor amplitud y comprometen en alto grado la responsabilidad de todas las ramas y órganos del Poder Público”.JUEZ CONSTITUCIONAL-Interpretación conforme a la paz (Aclaración de voto)Una de las consecuencias que se siguen para un juez constitucional de tener que salvaguardar la primacía de una Constitución para la paz, que la garantiza como un derecho fundamental, es hacer una interpretación conforme a la paz. Esto es, el juez constitucional está llamado a hacer una interpretación por y según la paz (pro et secundum pacem) no en contra de la paz (contra pacem). Las lecturas y aplicaciones que se hagan de la Constitución, especialmente en sede judicial, no pueden promover o preservar conflictos violentos. Por el contrario, existe un deber en entender la Carta Política de tal suerte que promueva una convivencia pacífica en la cual los conflictos y tensiones puedan distorsionarse y solucionarse sin violencia. Este deber de interpretación acorde a la paz, claro está, no surge únicamente de la Constitución Política. El bloque de constitucionalidad contempla reglas de derechos humanos y de derecho internacional humanitario orientadas específicamente a la consecución y preservación de la paz, así como a morigerar los efectos de las confrontaciones violentas cuando son inevitables, que también hacen parte de este marco interpretativo.PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD-Derechos fundamentales de personas afectadas por conflicto armado (Aclaración de voto) El derecho a la paz contempla contenidos concretos y específicos, de los cuales son beneficiarias las personas que han estado vinculadas al conflicto armado. Bien sea en calidad de actor armado, que entra en un proceso de reinserción y reintegración social y política, o bien sea una víctima o parte de la población de aquellos territorios que por su ubicación u otras características, se convirtieron en escenarios de guerra y, por tanto, de vulneraciones sistemática de los derechos fundamentales. Muchas de las dimensiones de protección, suponen facetas prestacionales y programáticas de derechos fundamentales, bien sean libertades civiles y políticas o derechos sociales, económicos y culturales. Tanto la protección de condiciones básicas como el acceso al empleo o el ejercicio de libertades políticas mínimas, puede ser altamente complejo y difícil en los territorios afectados por el conflicto armado. Por eso se requieren planes y programas que, progresivamente, permitan proteger y garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas que se encuentran en estas zonas. Esto, por supuesto, tiene una consecuencia clara: muchos de los programas y políticas públicas que se implementen en el marco del Acuerdo de Paz tienen, desde un punto de vista constitucional, el valor de desarrollar y asegurar el goce efectivo de derechos fundamentales. En tal medida, el retroceso que se dé frente a tales avances, deberá ser sometido al principio de no regresividad. De hecho, teniendo en cuenta el abandono y la marginación en la que se han encontrado de facto las poblaciones afectadas por el conflicto armado, frente a la protección que la Constitución ofrece a los derechos fundamentales de toda persona, el juez constitucional debe ser especialmente celoso en la protección de estas poblaciones. Son grupos humanos frente a los cuales el Estado, en su conjunto, tiene una enorme deuda constitucional. Los avances que se hagan en materia de protección de todas las personas que han sufrido el rigor de la guerra, son el cumplimiento de promesas que, lamentablemente se mantienen incumplidas desde 1991. Por tanto, dar pasos atrás en estas políticas públicas sólo es razonable hacerlo si es estrictamente necesario y así se demuestra, cumpliendo un alto nivel de argumentación, tal como lo exige el principio de no regresividad para situaciones como estas, en las que está comprometido el derecho de poder vivir en dignidad. IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Urgencia (Aclaración de voto) CELERIDAD EN IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Aspecto de vital importancia para el éxito del proceso de paz (Aclaración de voto)Teniendo en cuenta que la Constitución Política es un pacto de paz; que las normas del orden jurídico deben interpretarse y aplicarse por y según la paz (pro et secundum pacem); y que las autoridades públicas en general deben tomar las medidas adecuadas y necesarias para asegurar el goce efectivo del derecho a la paz y los demás derechos fundamentales; es claro que el juez constitucional debe atender a un principio adicional: la urgencia de la implementación para la paz. En efecto, en el contexto de un proceso de paz que ha propiciado condiciones para garantizar el goce efectivo del derecho a una vida digna de las personas que habitan territorios enfrentados a la crudeza e inmisericordia de la guerra, las instituciones del Estado tienen una obligación especial de actuar con rapidez, para asegurar la garantía de no repetición. Como es de público conocimiento, el éxito de un proceso de paz depende en gran medida del cabal cumplimiento de los acuerdos, el cual sólo se logra si se actúa con rapidez. El Estado colombiano tiene una obligación imperiosa de lograr la implementación del Acuerdo Final para llevar la paz a los territorios pero, ante todo, para consolidarla, pues en muchos de los casos ya se ha logrado garantizar en alto grado el goce efectivo de este derecho. Las cifras y los análisis que han aportado las entidades y organizaciones que se ocupan de monitorear el avance de la negociación así lo evidencian. Por ejemplo, el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos, CERAC, ha resaltado los logros alcanzados en los siguientes términos: “En comparación con el acumulado histórico del conflicto, el proceso de paz con las FARC previno la muerte de por lo menos 2.796 personas a causa del conflicto: la mayoría de ellas guerrilleros de las FARC y miembros de la fuerza pública (1.553 de las FARC y 556 de la fuerza pública), quienes eran las más afectadas por los combates y ataques unilaterales durante el conflicto. La población civil también se vio particularmente beneficiada, gracias a la reducción de las muertes en, al menos, 688 casos.” Es claro entonces, que las decisiones que se adopten en este momento son cruciales para mantener las condiciones de vida en paz, efectivamente logradas. No puede permitir el juez constitucional que se deje de actuar con celeridad y urgencia para preservar tan importantes logros, que han materializado el derecho efectivo a gozar de una vida digna y plena a las personas que llevaban décadas, o incluso toda su existencia, sobreviviendo en medio de la zozobra de la guerra. INTEGRALIDAD DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Comprensión de todos los elementos necesarios para la consolidación de la paz (Aclaración de voto)La interpretación conforme a la paz a la que está llamado el juez constitucional como se indicó, fue precisada por un artículo transitorio constitucional, que en desarrollo concreto y específico del derecho a la paz, obliga a todas las autoridades del Estado a cumplir de buena fe el Acuerdo de Paz y a guardar coherencia e integralidad entre sus actuaciones, los desarrollos normativos y su interpretación y aplicación (Acto Legislativo 2 de 2017). Esto coincide con lecturas autorizadas del bloque de constitucionalidad que resaltan precisamente la integralidad de todo proceso de paz. Como lo indicó recientemente la jurisprudencia constitucional, el Secretario General de las Naciones Unidas ha descrito la justicia de transición como una “variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación” (párr. 8). Teniendo en cuenta, entre otros referentes, el citado informe y lo sostenido al respecto por el Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, la Corte concluyó en los siguientes términos: “La naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia tiene un efecto directo en la interdependencia de las diferentes medidas que lo componen, de tal manera que los objetivos perseguidos por el proceso, en términos de satisfacción integral de derechos, consolidación de la paz y estabilidad de los resultados, solo pueden ser posibles si se toman todas las medidas necesarias, incluidas las reformas institucionales que garanticen el cumplimiento de los objetivos. Para ello el proceso de justicia transicional y cada una de las medidas que lo desarrollen, deben ser entendidas como un todo armónico e inescindible, en el que cada medida está íntimamente relacionada con las demás y la afectación de una de ellas puede tener consecuencias en todo el proceso. Esta premisa es fundamental a la hora de evaluar la proporcionalidad de las medidas, porque la Corte no puede perder de vista que todas las herramientas destinadas al logro de la paz tienen un valor intrínseco por el aporte que hacen al logro del derecho a la paz, pero también un valor extrínseco, por la relación que guardan con el sistema integral, de forma tal que su análisis no puede hacerse como si se tratara de medidas aisladas o independientes, porque se desnaturalizaría su verdadero sentido.”DEFICIENTE PRESENCIA ESTATAL EN REGIONES AFECTADAS POR CONFLICTO ARMADO-Causa de violencia y deterioro social (Aclaración de voto)La ausencia de instituciones públicas en las regiones, o su presencia disfuncional o precaria, ha sido una causa del conflicto armado ampliamente registrada por diferentes autores. Desde los primeros estudios acerca de la violencia histórica y tradicional en Colombia, hasta los recientes trabajos realizados en el contexto de las últimas negociaciones de paz, se advierte el problema de la ausencia del Estado en los territorios como un factor que genera, pero a la vez preserva, el conflicto armado en Colombia […] No se trata de una simple relación entre ausencia de Estado y violencia de grupos armados. La evidencia muestra que la relación entre violencia guerrillera y ausencia de Estado es más acentuada que la relación que existe con la violencia paramilitar, y notoriamente más acentuada que la que existe con la violencia de las bandas criminales. El Decreto 894 de 2017, por lo tanto, no apunta a una cuestión más del proceso de implementación, sino a uno de los factores determinantes del deterioro social que ha estado de la mano de la presencia armada y subversiva. Referencia: expediente RDL-027Control constitucional del Decreto Ley 894 de 2017 “Por el cual se dictan normas en materia de empleo público con el fin de facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.Acompaño la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte en la sentencia C-527 de 2017, en el marco del análisis automático de constitucionalidad del Decreto 894 de 2017. Sin embargo, considero importante resaltar una serie de argumentos constitucionales tan sólo esbozados en la sentencia. Previamente, a propósito de la sentencia C-433 de 2017, consideré preciso aclarar mi voto, para advertir mis discrepancias con la manera como la Sala Plena había aplicado el criterio de estricta necesidad, al que se debe someter el análisis de las normas expedidas a propósito de los poderes legislativos especiales, para la implementación del Acuerdo de paz. En aquella oportunidad hice referencia a la excepcional competencia que consagra el Acto Legislativo 01 de 2016, a la urgencia de la implementación y a la integralidad del proceso de paz. En esta oportunidad vuelvo a resaltar estas cuestiones, en especial, en el marco de la Constitución Política de 1991, una Constitución para la paz. La Constitución para la pazComo lo ha resaltado una y otra vez la jurisprudencia constitucional, la Constitución de 1991 es un pacto de paz. Desde su inicio, esta característica esencial de la Carta Política fue resaltada y valorada por la jurisprudencia constitucional al señalar que la “organización política tiene como fin primordial la convivencia pacífica”, no de forma abstracta y genérica, sino como una decisión política e histórica para la construcción de un estado social de derecho (T-439 de 1992). Por eso desde ese momento se recalcó, que “la paz fue uno de los principales fines buscados en el nuevo consenso social, al punto de ser llamado ese cuerpo "la Constituyente de la paz". (Intervención del constituyente Misael Pastrana Borrero ante la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente).” Estas afirmaciones las hizo la Corte Constitucional a propósito de la protección de los derechos fundamentales de una persona militante política de izquierda, que reclamaba protección del Estado frente a las constantes persecuciones, estigmatizaciones, discriminaciones y amenazas a las que alegaba estar sometido. Resaltando que la convivencia pacífica es un fin básico del Estado (art. 2, CP) y “el móvil último de la actividad militar de las fuerzas del orden constitucional”, la Corte estableció con claridad que “la paz” es “presupuesto del proceso democrático, libre y abierto” y, además, “condición necesaria para el goce efectivo de los derechos fundamentales”; es precisamente el “lugar central que ocupa en el ordenamiento constitucional” lo que llevó a la Asamblea Nacional Constituyente a “su consagración como derecho y deber de obligatorio cumplimiento (CP art. 22).” Partiendo de tales premisas, la Corte consideró “necesario sentar un criterio general” con el fin de “impedir la negación de los derechos políticos de los partidos minoritarios”, advirtiendo expresamente que, en especial, se protege a “aquellos cuyo origen se remonta a la desmovilización y reinserción de antiguos combatientes guerrilleros”. “El país debe marchar por el camino del pluralismo político y la tolerancia, desterrando radicalismos o actitudes políticas fundamentalistas que tanta violencia han generado en el pasado y en el presente para nuestra población. (…) [La Corte] defiende de manera categórica los derechos fundamentales de las personas civiles, víctimas de la confrontación armada y del accionar de los grupos en pugna. En particular, agrupaciones políticas que finalmente han optado por la vía democrática, abandonando los medios violentos de lucha, tienen un derecho al apoyo institucional necesario para el ejercicio pleno de sus derechos de participación política, así como, para garantizar su seguridad y la de sus miembros, el acceso a los medios y mecanismos estatales indispensables para desarrollar su acción política y poder crecer como alternativa de poder. (…)” (cursiva fuera del texto original)1. La paz en la AsambleaLa discusión acerca de la paz en la Asamblea Nacional Constituyente estuvo presente, como lo refleja el texto constitucional y los antecedentes del mismo. Los representantes de las nuevas fuerzas políticas producto de la reincorporación, que formaban parte del cuerpo constituyente, resaltaban la importancia de la ‘paz’, como opuesta al conflicto armado y a los medios violentos para alcanzar cualquier fin, por altruista que fuera; se le reclamaba su valor constitucional como ‘derecho’, como ‘principio’ y como ‘fin del estado’. En otras palabras, se le reclamaba un lugar axial y estructural en la Carta Fundamental. Esta posición, que se sintonizaba con la visión pacifista y civilista mantenida tradicionalmente por sectores políticos y sociales, será un punto de encuentro en la Asamblea Nacional Constituyente. Aunque el debate constituyente expresamente se alejó de complejas discusiones que pretendían encontrar un único carácter o sentido a la paz, hay algunos aspectos que pueden ser caracterizados sobre este pilar de la Constitución. 1.1. La paz nacional, regional e internacional, un solo compromiso. Una de las controversias se dio en torno a la posibilidad de comprometerse no sólo con una paz nacional sino también con una paz internacional. El Constituyente y Expresidente Misael Pastrana Borrero resaltó la importancia de hablar expresamente del compromiso internacional con la paz, dado el carácter de ‘potencia moral’ que, a su juicio, tiene Colombia “en el sentido [de que] no ha hecho uso de las armas sino siempre el lenguaje de la paz, en materia internacional”, aunque no dejaba de lamentar y recalcar que no ocurría así internamente. Finalmente, se optó por la fórmula promovida por el Constituyente Diego Uribe Vargas, que comprometía a Colombia con el principio de autodeterminación de los pueblos y los principios de derecho internacional, sin excluir el poder utilizar, excepcionalmente, la fuerza en contra de un ataque exterior. Al mencionar la paz internacional y su importancia, los constituyentes reconocían que el respeto a los principios básicos que inspiran los sistemas de protección de los derechos, internacional y regional, imponían de hecho, el deber de propiciar la paz. Hablar del respeto a la soberanía nacional, la autodeterminación de los pueblos y el respeto de los principios del derecho internacional y los derechos humanos, a su juicio, son suficientes para decir que se ha de respetar la paz. 1.2. Se debe actuar para garantizar efectivamente el derecho a vivir en paz y dignidad; no es una mera aspiración simbólica sin consecuencias. Los constituyentes sabían que Colombia es un país en el cual lamentablemente no ha reinado la paz internamente. En consecuencia, algunas de las propuestas iniciales hablaban de incluir la paz como un ‘anhelo’, como una ‘aspiración’. Sin embargo explícitamente se decidió que ello le restaría fuerza a su consagración constitucional. Podría dar a pensar que los constituyentes aceptaron la cruda realidad nacional y no impusieron un deber real y efectivo en las personas y las autoridades, para construir y conseguir las condiciones adecuadas y necesarias para vivir en ‘paz’. 1.3. La paz no excluye el uso de la fuerza, define su carácter excepcional y su sentido humanitario. Además de lo dicho acerca del compromiso con la paz internacional, la Asamblea reconoció que la paz no implica dejar de reconocer el lugar que le corresponde a una fuerza pública legítima en un estado social y democrático de derecho, inspirada y orientada a asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales. Sin embargo, los constituyentes reconocieron la importancia de moverse de un Estado construido ‘para la guerra’ a un Estado construido ‘para la paz’, en el cual muchos de los recursos humanos, institucionales o materiales, en lugar de destinarse a la guerra, se destinen a la vida en paz. Concretamente, en el debate del 1 de abril de 1991, el Constituyente Darío Mejía Agudelo dijo al respecto:“[…] mire, nosotros llevamos más de 40 años en guerra, más de 40 años que implican que el Estado ha generado instituciones basadas en eso, basada en que hay guerra interna, en que hay un conflicto interno que no se ha dirimido, precisamente la no institucionalidad, lo que se está luchando por crear acá, es meter a este país en una nueva situación, en unas nuevas condiciones de convivencia, por eso considero que el compromiso tiene que ir ahí, y que no es el compromiso solamente de conseguir la paz sino también el de mantenerla, […]”1.4. El derecho a la paz, presupuesto de los derechos (derecho-síntesis). El carácter básico y estructural que la jurisprudencia constitucional le ha dado al derecho a la paz, en tanto mínimo necesario para poder, con base en ese tipo de convivencia, construir una vida humana digna y plena, en sociedad y en familia, “institución básica de la sociedad” (art. 5, CP), fue reconocido expresamente en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. Se sabía que se trataba de un derecho, pero a la vez un deber, de toda persona. En la ponencia para primer debate en Comisión, el Constituyente Diego Uribe Vargas resaltó este nuevo derecho por su carácter de ‘derecho síntesis’ así: “De la paz. La consagración del derecho a la paz y el deber que todos tienen para respetarlo, es avance importante en la nueva Constitución, ya que, si en el capítulo de los principios se habla de la paz como valor indeclinable del pueblo colombiano, que compromete al Estado y la sociedad, no cabe duda de que la paz constituye un derecho de todas las personas y simultáneamente deber para el Estado y todos los componentes de la comunidad. Es afortunada la expresión que reclama para la paz el carácter de derecho síntesis, ya que sin él sería imposible ejercer a cabalidad el resto de las prerrogativas ciudadanas. Las incitaciones a la guerra y a la violencia, la prédica del odio y de las soluciones de fuerza, son descaradas violaciones al derecho a la paz, que debe ser respetado tanto por cada ciudadano, como por los órganos del Estado. La paz es condición de la vida civilizada y sustentáculo del orden jurídico y de las libertades públicas. El compromiso de mantenerla no corresponde sólo a los poderes públicos, sino que se torna en acción solidaria de todos los que conforman el tejido social.”En tal sentido, el mismo Constituyente Diego Uribe Vargas resaltó en sesión del 16 de abril de 1991 lo siguiente, “[…] al aprobarse acá los principios, llegamos a un acuerdo de que se incluirá también la paz como un derecho individual y colectivo y como un deber del Estado. Las razones son las siguientes: no solamente el Estado debe buscar la paz, sino que cada ciudadano, desde su punto de vista y desde su actividad, deben coadyuvar a ella; la paz en este momento de la vida colombiana no es un valor adjetivo, sino que quizás, constituye el punto de partida de muchas otras cosas. […]”1.5. Un nuevo derecho. Luego de los debates en Comisión, la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente debatió y aprobó el derecho a la paz, como un nuevo derecho que se incluía al orden constitucional vigente, como un paso más para acabar con el ciclo de violencia, sin dejar nunca de contar con una fuerza coactiva capaz de mantener la paz que se construya, capaz de disuadir a quienes persistan en violar los derechos de las demás personas. Es de resaltar que se trata de un artículo que surgió de la Asamblea Nacional Constituyente, no de alguno de los proyectos completos que le fue propuesto, y que recibió respaldo de todas las corrientes políticas.1.6. La paz como criterio de interpretación, incluso procesal, desde la Constituyente. Desde los debates en Comisión, la noción de paz se convirtió en uno de los ejes axiales de la Carta Política, que no sólo rige su sentido y su interpretación, sino que, de hecho, rigió y dirigió las interpretaciones y actuaciones de la Asamblea Nacional Constituyente. En el debate en Comisión de la Asamblea Nacional Constituyente, cuando se presentaba la primera de las versiones del ahora artículo 22, cuando aún existían las dudas acerca de su reconocimiento como un derecho, se dijo al respecto, “[…] Es evidente que la paz a la vez es guía, faro, norte de las decisiones y deliberaciones de la Asamblea y también propósito funcional, instrumento, enervadura que le da coherencia a todo el discurrir constitucional. […]”1.7. La paz, un estado de cosas por construir. Los constituyentes, como se evidencia de lo dicho hasta el momento, sabían que la realidad colombiana se venía transformado. Pero a su vez, también tenían claro que se trataba de un proceso en desarrollo. Un proceso abierto, en el cual, correspondería a las fuerzas políticas y sociales, en democracia, lograr construir una convivencia pacífica para todas las personas. Dada la presencia de grupos subversivos, la Asamblea Nacional Constituyente dejó expresamente abierta la puerta para que el Estado, a través del Gobierno Nacional, reinsertara a la vida en sociedad a los miembros de grupos insurgentes ‘que estuvieran siendo parte de un proceso de paz’. Se trata de una decisión de la Asamblea con amplio respaldo político, como se reflejó en la aprobación unánime de la disposición constitucional transitoria (artículo transitorio número 13 de la Constitución de 1991).

2. La política de paz en Colombia, estado social y democrático de derechoBuena parte del marco normativo que se había construido a partir de la década de los años ochenta provenía del Ejecutivo. Se trataba de medidas presidenciales, orientadas a dotar al Gobierno Nacional de las herramientas jurídicas que le permitieran explorar salidas negociadas al conflicto armado, con personas pertenecientes a organizaciones al margen de la ley. En 1993, el Gobierno Nacional, acatando el deber de promover los valores de la Constitución de 1991, que entiende a Colombia como un estado social y democrático de derecho, sabía que el marco normativo general y básico de la política de Estado en materia de seguridad y orden público debía ser una política legal y pública, de carácter democrático. 2.1. Independientemente de las políticas públicas gubernamentales específicas que se habían dado, el nuevo orden constitucional demandaba una política de Estado. El nuevo Congreso de la República, diseñado en 1991 como un cuerpo de representación abierto y pluralista debía adoptar los parámetros generales de la política en materia de paz y de orden público, de acuerdo al mandato constitucional, que hasta el momento se habían establecido por el Ejecutivo a través de los poderes legislativos conferidos por la Constitución en los estados de excepción. En otras palabras, democráticamente debía decidirse qué normas preservar, de aquellas diseñadas para enfrentar las amenazas de criminales organizados (que se habían recrudecido desde finales de los años ochenta) y de grupos subversivos (que persistían en su actuar y comenzaban a adquirir mayor fuerza financiera, por haber sumado a sus fuentes de ingreso, el negocio del narcotráfico como medio de sustento de su organización). 2.2. La Ley 104 de 1993 “por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”, fue la medida legislativa concreta que expidió el primer Congreso de la República bajo la Constitución de 1991, para preservar con plena legitimidad democrática, normas de orden público. La Ley 104 de 1993 evidenció desde el primer artículo la apropiación que el Legislativo hizo del proyecto de ley que había sido presentado por el Gobierno, al reconocer que Colombia es un estado social y democrático de derecho. Dijo la norma, “Ley 104 de 1993, Artículo 1°.- Las normas consagradas en la presente Ley tienen por objeto dotar al Estado colombiano de instrumentos eficaces para asegurar la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Política.”Al tratarse de políticas de transición hacia la paz, debían ser medidas temporales. En tal sentido, la Ley 104 de 1993 fue expedida con una vigencia de dos años. No obstante, los siguientes Gobiernos y Congresos también ratificaron la política de estado en la materia. 2.3. Las siguientes normas son los actos mediante los cuales se reitera la voluntad estatal: Ley 241 de 1995 (diciembre 26), por la cual se prorrogó la vigencia de la Ley 104 de 1993 por dos años, con algunas modificaciones menores. Las dos primeras leyes (del 93 y el 95) fueron a su vez derogadas y remplazadas por la Ley 418 de 1997, que mantuvo el espíritu y propósito de las normas, sin dejar de introducir modificaciones en pro de mejorarla y precisarla. La Ley 548 de 1999 (diciembre 23), “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997 y se dictan otras disposiciones.” (La prórroga se estableció por el período de tres años). La Ley 782 de 2002 (diciembre 23), ‘por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999 y se modifican algunas de sus disposiciones.’ La Ley 1106 de 2006 (diciembre 22), “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus disposiciones”. La Ley 1421 de 2010 (diciembre 21), “por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006”. Y finalmente, la Ley 1738 de 2014 (diciembre 18), “por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010.” Los siete Gobiernos y los siete Congresos que han existido bajo la Constitución de 1991, coincidieron en mantener el espíritu de paz y reconciliación que representó el proceso constituyente (materializado en su artículo 13 transitorio), conservando las herramientas necesarias para que la Nación colombiana no dejara nunca de buscar la salida negociada al conflicto armado. El propósito buscado por el Gobierno Nacional en 1993, de dar legitimidad política a las reglas de orden público que promueven los procesos de paz en Colombia se logró con creces. La política actual en la materia no es producto del Gobierno y el Congreso en abstracto. Ha sido construida por cada uno de los Gobiernos y Congresos que en democracia han sido elegidos y controlada judicialmente en sede de constitucionalidad.

3. Aspectos de la Constitución de la paz en la jurisprudencia El reconocimiento por parte de la jurisprudencia de la Constitución de 1991 como una Carta Política de paz, ha sido amplio y supone, a mi manera de ver, unas mínimas consecuencias para las personas que se encargan de aplicar el derecho, en especial cuando se trata de decisiones que tienen una dimensión constitucional acentuada. La jurisprudencia (i) ha identificado una serie de contenidos básicos del derecho y el deber de la paz; (ii) ha propiciado, al igual que se hizo en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, una interpretación en pro y de acuerdo a la paz; (iii) ha reconocido el carácter progresivo de muchas de las facetas que deben ser objeto de protección, en desarrollo específico y directo del derecho a la paz y la dignidad humana. Adicionalmente, en el contexto del actual proceso de paz, la jurisprudencia constitucional (iv) ha reconocido la urgencia de implementar las medidas adecuadas y necesarias orientadas a garantizar el goce efectivo de una convivencia pacífica (libre de graves agresiones y amenazas a la dignidad humana) de la paz, así como también (v) el carácter integral que tiene este proceso, impidiendo que las partes del mismo puedan ser consideradas de forma aislada e inconexa. 3.1. Algunos contenidos básicos del derecho. La jurisprudencia constitucional ha considerado que del derecho constitucional subjetivo a la paz (art. 22, CP) se derivan algunas garantías concretas y específicas, así como de su faceta de derecho colectivo. Así, por ejemplo, el derecho a la paz implica “un derecho a prevenir la guerra”, el cual ha sido presentado por la Corte en los siguientes términos: “a todos los colombianos les asiste el derecho a intentar, por distintos medios, todos ellos no violentos, que la guerra no sea una realidad. Sin embargo, este derecho a prevenir la guerra debe ser encauzado y organizado. De ahí que, en tanto que representante legítimo de los intereses de los colombianos y custodio de los derechos de todos los residentes, al Estado colombiano le corresponda el deber fundamental de prevención de la guerra”. Por supuesto, se trata de una garantía que no excluye el excepcional uso de la fuerza legítima, como claramente no la quiso excluir el constituyente. De hecho, la jurisprudencia ha identificado ámbitos de protección del derecho, exigibles sobre todo, en tales escenarios de conflicto. Así, se ha sostenido, que si la guerra se da, el derecho fundamental a la paz impone otro deber específico, a saber: “en caso de un conflicto inevitable, [obliga] al Estado a morigerar sus efectos.” De ambas garantías (prevenir la guerra y morigerar sus efectos negativos si se da) se deduce una tercera evidente: el derecho a la paz incluye el derecho subjetivo de toda persona, en especial de aquellas que sean potencialmente víctimas de un conflicto armado, a que cese la violencia y las hostilidades. Y no de cualquier manera. La jurisprudencia ha indicado que existe un deber de lograr una resolución pacífica de los conflictos, derivado del derecho que tiene toda persona bajo el orden constitucional vigente a la paz. Como lo ha sostenido la Corte, “desde una perspectiva constitucional, la paz no debe ser entendida como la ausencia de conflictos sino como la posibilidad de tramitarlos pacíficamente.” Tal es la razón para que categóricamente la Carta diga que la paz es un derecho y, además, un “deber de obligatorio cumplimiento” (art. 22, CP). No es optativo o facultativo. La defensa de la Constitución de la paz no puede llevar, por tanto, a tomar decisiones que materialmente obstaculicen la protección del goce efectivo del derecho a la paz, en especial, para las personas que durante años e incluso décadas, han estado sometidas a la zozobra, al terror y a la amenaza grave y constante de su dignidad humana, simplemente porque la guerra se había tomado su territorio. En tal sentido, hace unos años la jurisprudencia indicó que una de las obligaciones concretas y específicas que derivan del derecho a la paz, es lograr la terminación de los conflictos violentos y su transición hacia la paz. En tal sentido, dijo que “[los] procesos de paz, reinserción y reincorporación de grupos guerrilleros a la vida civil constituyen objetivo prioritario de la gestión estatal y no se agotan en los conceptos de perturbación del orden público y de su control y restablecimiento, sino que son de mayor amplitud y comprometen en alto grado la responsabilidad de todas las ramas y órganos del Poder Público”.Nuevamente, se insiste, no quiere lo dicho que el uso legítimo de la fuerza esté excluido de un estado social y democrático de derecho. Lo que sí ocurre en este contexto, es que las condiciones en que este uso se da, las finalidades que tiene y las excepcionales circunstancias en que debe tener lugar, le da un carácter residual y humanista, respetuoso de la dignidad humana. Muchos de los discursos de las personas que actualmente se encuentran al mando del ejército, son buenos ejemplos respecto a cómo entender el sentido y la función de la fuerzas armadas, bajo el orden constitucional vigente. 3.2. Interpretación conforme a la paz. Una de las consecuencias que se siguen para un juez constitucional de tener que salvaguardar la primacía de una Constitución para la paz, que la garantiza como un derecho fundamental, es hacer una interpretación conforme a la paz. Esto es, el juez constitucional está llamado a hacer una interpretación por y según la paz (pro et secundum pacem) no en contra de la paz (contra pacem). Las lecturas y aplicaciones que se hagan de la Constitución, especialmente en sede judicial, no pueden promover o preservar conflictos violentos. Por el contrario, existe un deber en entender la Carta Política de tal suerte que promueva una convivencia pacífica en la cual los conflictos y tensiones puedan distorsionarse y solucionarse sin violencia. Este deber de interpretación acorde a la paz, claro está, no surge únicamente de la Constitución Política. El bloque de constitucionalidad contempla reglas de derechos humanos y de derecho internacional humanitario orientadas específicamente a la consecución y preservación de la paz, así como a morigerar los efectos de las confrontaciones violentas cuando son inevitables, que también hacen parte de este marco interpretativo. 3.3. Protección progresiva del goce efectivo de los derechos fundamentales. Como se evidencia de lo dicho previamente, el derecho a la paz contempla contenidos concretos y específicos, de los cuales son beneficiarias las personas que han estado vinculadas al conflicto armado. Bien sea en calidad de actor armado, que entra en un proceso de reinserción y reintegración social y política, o bien sea una víctima o parte de la población de aquellos territorios que por su ubicación u otras características, se convirtieron en escenarios de guerra y, por tanto, de vulneraciones sistemática de los derechos fundamentales. Muchas de las dimensiones de protección, suponen facetas prestacionales y programáticas de derechos fundamentales, bien sean libertades civiles y políticas o derechos sociales, económicos y culturales. Tanto la protección de condiciones básicas como el acceso al empleo o el ejercicio de libertades políticas mínimas, puede ser altamente complejo y difícil en los territorios afectados por el conflicto armado. Por eso se requieren planes y programas que, progresivamente, permitan proteger y garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas que se encuentran en estas zonas. Esto, por supuesto, tiene una consecuencia clara: muchos de los programas y políticas públicas que se implementen en el marco del Acuerdo de Paz tienen, desde un punto de vista constitucional, el valor de desarrollar y asegurar el goce efectivo de derechos fundamentales. En tal medida, el retroceso que se dé frente a tales avances, deberá ser sometido al principio de no regresividad. De hecho, teniendo en cuenta el abandono y la marginación en la que se han encontrado de facto las poblaciones afectadas por el conflicto armado, frente a la protección que la Constitución ofrece a los derechos fundamentales de toda persona, el juez constitucional debe ser especialmente celoso en la protección de estas poblaciones. Son grupos humanos frente a los cuales el Estado, en su conjunto, tiene una enorme deuda constitucional. Los avances que se hagan en materia de protección de todas las personas que han sufrido el rigor de la guerra, son el cumplimiento de promesas que, lamentablemente se mantienen incumplidas desde 1991. Por tanto, dar pasos atrás en estas políticas públicas sólo es razonable hacerlo si es estrictamente necesario y así se demuestra, cumpliendo un alto nivel de argumentación, tal como lo exige el principio de no regresividad para situaciones como estas, en las que está comprometido el derecho de poder vivir en dignidad. 3.4. Urgencia de implementar el Acuerdo de Paz. Teniendo en cuenta que la Constitución Política es un pacto de paz; que las normas del orden jurídico deben interpretarse y aplicarse por y según la paz (pro et secundum pacem); y que las autoridades públicas en general deben tomar las medidas adecuadas y necesarias para asegurar el goce efectivo del derecho a la paz y los demás derechos fundamentales; es claro que el juez constitucional debe atender a un principio adicional: la urgencia de la implementación para la paz. En efecto, en el contexto de un proceso de paz que ha propiciado condiciones para garantizar el goce efectivo del derecho a una vida digna de las personas que habitan territorios enfrentados a la crudeza e inmisericordia de la guerra, las instituciones del Estado tienen una obligación especial de actuar con rapidez, para asegurar la garantía de no repetición. Como es de público conocimiento, el éxito de un proceso de paz depende en gran medida del cabal cumplimiento de los acuerdos, el cual sólo se logra si se actúa con rapidez. El Estado colombiano tiene una obligación imperiosa de lograr la implementación del Acuerdo Final para llevar la paz a los territorios pero, ante todo, para consolidarla, pues en muchos de los casos ya se ha logrado garantizar en alto grado el goce efectivo de este derecho. Las cifras y los análisis que han aportado las entidades y organizaciones que se ocupan de monitorear el avance de la negociación así lo evidencian. Por ejemplo, el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos, CERAC, ha resaltado los logros alcanzados en los siguientes términos: “En comparación con el acumulado histórico del conflicto, el proceso de paz con las FARC previno la muerte de por lo menos 2.796 personas a causa del conflicto: la mayoría de ellas guerrilleros de las FARC y miembros de la fuerza pública (1.553 de las FARC y 556 de la fuerza pública), quienes eran las más afectadas por los combates y ataques unilaterales durante el conflicto. La población civil también se vio particularmente beneficiada, gracias a la reducción de las muertes en, al menos, 688 casos.” Es claro entonces, que las decisiones que se adopten en este momento son cruciales para mantener las condiciones de vida en paz, efectivamente logradas. No puede permitir el juez constitucional que se deje de actuar con celeridad y urgencia para preservar tan importantes logros, que han materializado el derecho efectivo a gozar de una vida digna y plena a las personas que llevaban décadas, o incluso toda su existencia, sobreviviendo en medio de la zozobra de la guerra. 3.5. Integralidad del proceso de paz en Colombia. La interpretación conforme a la paz a la que está llamado el juez constitucional como se indicó, fue precisada por un artículo transitorio constitucional, que en desarrollo concreto y específico del derecho a la paz, obliga a todas las autoridades del Estado a cumplir de buena fe el Acuerdo de Paz y a guardar coherencia e integralidad entre sus actuaciones, los desarrollos normativos y su interpretación y aplicación (Acto Legislativo 2 de 2017). Esto coincide con lecturas autorizadas del bloque de constitucionalidad que resaltan precisamente la integralidad de todo proceso de paz. Como lo indicó recientemente la jurisprudencia constitucional, el Secretario General de las Naciones Unidas ha descrito la justicia de transición como una “variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación” (párr. 8). Teniendo en cuenta, entre otros referentes, el citado informe y lo sostenido al respecto por el Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, la Corte concluyó en los siguientes términos: “La naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia tiene un efecto directo en la interdependencia de las diferentes medidas que lo componen, de tal manera que los objetivos perseguidos por el proceso, en términos de satisfacción integral de derechos, consolidación de la paz y estabilidad de los resultados, solo pueden ser posibles si se toman todas las medidas necesarias, incluidas las reformas institucionales que garanticen el cumplimiento de los objetivos. Para ello el proceso de justicia transicional y cada una de las medidas que lo desarrollen, deben ser entendidas como un todo armónico e inescindible, en el que cada medida está íntimamente relacionada con las demás y la afectación de una de ellas puede tener consecuencias en todo el proceso. Esta premisa es fundamental a la hora de evaluar la proporcionalidad de las medidas, porque la Corte no puede perder de vista que todas las herramientas destinadas al logro de la paz tienen un valor intrínseco por el aporte que hacen al logro del derecho a la paz, pero también un valor extrínseco, por la relación que guardan con el sistema integral, de forma tal que su análisis no puede hacerse como si se tratara de medidas aisladas o independientes, porque se desnaturalizaría su verdadero sentido.”4. La importancia de la presencia del Estado en las zonas afectadas por el conflicto armadoPor último, es importante aclarar que las medidas contempladas en el Decreto 894 de 2017, objeto de análisis en la sentencia C-527 de 2017, versan sobre un aspecto central del conflicto armado, a saber, la construcción del Estado en la regiones, más allá de la presencia de fuerza pública, garantizando la prestación de un servicio público adecuado y eficaz. 4.1. La ausencia de instituciones públicas en las regiones, o su presencia disfuncional o precaria, ha sido una causa del conflicto armado ampliamente registrada por diferentes autores. Desde los primeros estudios acerca de la violencia histórica y tradicional en Colombia, hasta los recientes trabajos realizados en el contexto de las últimas negociaciones de paz, se advierte el problema de la ausencia del Estado en los territorios como un factor que genera, pero a la vez preserva, el conflicto armado en Colombia. 4.2. Algunos autores que han investigado la realidad nacional al respecto, han llegado a denominar la exclusión de ciertos territorios del ámbito de protección estatal como una suerte de apartheid institucional, resaltando la deuda constitucional que surge para con esas zonas de la geografía nacional. Los mapas de la violencia insurgente se cruzan con los mapas de aquellos municipios que presentan un más bajo desempeño institucional. Los datos son fehacientes: “Si cruzamos los 229 municipios que tienen un peor desempeño general (desempeño integral crítico o bajo y al mismo tiempo un desempeño en justicia bajo o muy bajo) con la presencia de guerrillas, los resultados arrojan que el 73% (167 municipios) de los 229 municipios han tenido presencia de guerrillas durante los años de 2000 y 2012 o, dicho de otra manera, 7 de cada 10 municipios con un bajo desempeño tanto en justicia como en gestión registran presencia de guerrillas. || […] […] La presencia de guerrillas, desde un punto de vista territorial, se está centrando en regiones y municipios que no cuentan con las capacidades necesarias para administrar justicia y para ejecutar servicios y políticas públicas.”No se trata de una simple relación entre ausencia de Estado y violencia de grupos armados. La evidencia muestra que la relación entre violencia guerrillera y ausencia de Estado es más acentuada que la relación que existe con la violencia paramilitar, y notoriamente más acentuada que la que existe con la violencia de las bandas criminales. El Decreto 894 de 2017, por lo tanto, no apunta a una cuestión más del proceso de implementación, sino a uno de los factores determinantes del deterioro social que ha estado de la mano de la presencia armada y subversiva. Resaltar estos argumentos, tan sólo esbozados en la sentencia, e insistir en mi posición sobre la exigencia del criterio de necesidad estricta en el contexto de la implementación del Acuerdo de paz, es el sentido por el cual aclaro el voto a la sentencia de la referencia. Fecha ut supraCristina Pardo SchlesingerMagistrada