SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-525/23 Expediente: D-15.099 Norma acusada: Artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, "[p]or medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones". Magistrados ponentes: Natalia Ángel Cabo y Antonio José Lizarazo Ocampo Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, procedo a exponer las razones que me llevan a presentar mi voto disidente a la Sentencia C-525 de 2023 que revisó la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 que contempla algunas herramientas para implementar la paz total conforme al contenido y alcance definido en el artículo 2 de esa misma Ley. Para dar cuenta de lo anterior, por razones metodológicas y de claridad, comenzaré por referirme a la necesidad de haber integrado la unidad normativa entre el artículo 5 demandado y el artículo 2 de la misma Ley que sirve de soporte a las regulaciones particulares demandadas, pero que lamentablemente no se hizo; seguidamente expondré las razones que me llevan a salvar el voto debido a la incompatibilidad material o sustancial de las normas contenidas en la Ley 2272 de 2022 con la Constitución Política; y, cumplida esta tarea, pasaré a exponer las razones que me hacen discrepar en lo relativo a la existencia o no de un vicio en el proceso de formación de la ley demandada. Sobre la necesidad de haber integrado la unidad normativa entre el artículo 5 demandado y el artículo 2 de la misma Ley que sirve de soporte a las regulaciones particulares demandadas Tal y como lo reconoce la Sentencia C-525 de 2023 en los fundamentos jurídicos 204 a 207, para abordar el estudio de constitucionalidad de las expresiones demandadas contenidas en el artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, que modificó el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, que concede autorizaciones -no facultades- al Gobierno nacional para que adelante procesos para poner fin a la violencia organizada, es necesario analizar el contexto normativo en el que se insertan, según el artículo 2º de esa misma Ley, el cual, en la "sombrilla" del nuevo concepto de paz total, clasifica los procesos en dos tipos, que se distinguen por sus características y por los grupos violentos con los que se pueden adelantar, esto es: i) Los procesos con grupos armados organizados al margen de la ley (GAOML) que participan en un conflicto armado, esto es, que cumplen los requisitos exigidos por el DIH para considerar que existe un conflicto armado no internacional, que actúan bajo un mando responsable, y ejercen sobre una parte del territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y de cierta intensidad, respecto de los que se autoriza al Gobierno para adelantar diálogos y negociaciones de carácter político en los que se pacten acuerdos de paz; y, ii) Los procesos de "acercamientos y conversaciones" con "grupos armados organizados" o "estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto" (EAOCAI), que son "organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o más economías ilícitas", con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento. En esta norma, la ley prevé que también se entenderá como parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto a los exmiembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento. Se trata de dos clases de organizaciones que conceptualmente son distintas, aunque a decir verdad, dada su forma y fines de su actuar actual, en la práctica ya se confunden porque unas y otras parecen ser organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dedican a la ejecución permanente y continua de conductas punibles que se enmarcan en patrones criminales que incluyen el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operan y desarrollan actividades principalmente en una o más economías ilícitas asociadas al narcotráfico, la extorsión, el secuestro, la minería ilegal, el tráfico de armas, la trata de migrantes y la trata de personas en general. En efecto, los grupos armados que han creado corredores de movilidad estratégicos entre el nudo de Paramillo, el Macizo Colombiano, Sumapaz y Catatumbo, retomando áreas del Huila y Tolima, expandiendo y ampliando su presencia delictiva y su acción en más territorio rural y urbano cometiendo infracciones sistemáticas al DIH, se diluyen en la sociedad civil desarrollando operaciones de desformación (información falsa que se divulga intencionalmente para influir en la opinión pública u ocultar la verdad) e instrumentalización de la población para presionar diálogos y continúan su accionar en alianza con otros grupos o con la denominada segunda Marquetalia. Esto combinado con economías ilícitas, una ampliación del portafolio criminal, un incremento de la financiación desde la minería ilegal y la extorsión, la trata de migrantes, la trata de personas, la suplantación de la autoridad, el confinamiento de la población (incluida la afro y la indígena), la restricción a la comercialización de alimentos y medicinas, la imposición de normas de convivencia, de actividades económicas, de control social, de tránsito de vehículos, circulación peatonal y restricción de la movilidad. El ELN proyecta el fortalecimiento del componente armado mediante el reclutamiento de niños, niñas y adolescentes; la creación de nuevas estructuras para copar áreas abandonadas; la recuperación de antiguas áreas bases y expansión a territorios en Santander, Boyacá y la Serranía del Perijá; la reactivación del Frente de Guerra Central para articular el centro del país con otras regiones; la sistemática y constante inteligencia delictiva para la selección de objetivos potenciales; la ejecución de acciones terroristas contra la Fuerza Pública, la infraestructura crítica y la población civil, para demostrar capacidad delictiva y la recuperación del control delictivo en Nariño, mediante el envío de estructuras y/o neutralización de cabecillas del Frente Comuneros del Sur. Disidentes y desertores de las FARC buscan restablecer su mando y control para tener apalancamiento en las mesas de negociación; la ejecución de un plan de expansión territorial mediante el desdoblamiento de estructuras en nuevas áreas en los departamentos del Cesar, Norte de Santander, Caquetá, Putumayo, Nariño, Guaviare, Meta y Vichada, con el fin de recuperar y ocupar antiguas áreas de injerencia y corredores de movilidad estratégicos de las extintas FARC-EP; e instrumentalizar a la población civil en las áreas en donde prevalecen y tienen control de las economías ilícitas. A raíz de las diferencias criminales entre los principales cabecillas, lo que implica que no hay mando y control sino coordinación entre estructuras, las FARC Estado Mayor Central se divide actualmente en tres facciones, así: Alias "Iván Mordisco": El Bloque Occidental Jacobo Arenas (BOJA), anteriormente conocido como el Comando Coordinador de Occidente, que cuenta con varias subestructuras, incluyendo la Columna Móvil Jaime Martínez, el Frente Carlos Patiño, el Frente 30 Rafael Aguilera, la Compañía Ismael Ruiz, el Frente Franco Benavides, la Columna Móvil Dagoberto Ramos, la Columna Móvil Urías Rondón, la Columna Móvil Alan Rodríguez y la Compañía Adán Izquierdo; "CCO"; "BAMMV" y el "BCIP"; Alias "Calarcá": "BMM", "BJSB" y Frente "Raúl Reyes"; y, Alias "Oscar Barreto": "Frente 57". Estas estructuras realizan acciones de constreñimiento a la población civil; la instrumentalizan con el fin de impedir el cumplimiento de la misión constitucional de la Fuerza Pública y exigen acatar las normas de convivencia que imponen donde tienen injerencia, con el fin de tener control efectivo de la población civil. Por su parte, las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto como el Clan del Golfo, los Conquistadores de la Sierra Nevada (ACSN), los "Pachencas", los "rastrojos", los "costeños", "los nuevos rastrojos", "los nuevos rastrojos caleños", "los pepes", "los Vega Daza", los "Urabeños", el "ERPAC", la Segunda Marquetalia liderada por Luciano Marín, "Iván Márquez", que cuenta con 3 estructuras, a saber: el "Ala FARC-EP"14, la Coordinadora Guerrillera del Pacífico y los Comandos de Frontera, se consolidan como uno de los actores dominantes en el pacífico nariñense y los Comandos de Frontera, que tienen influencia en departamentos de la región Amazónica, especialmente en Putumayo; la Oficina de Envigado y otras estructuras de Medellín y el Valle de Aburrá, de Buenaventura, de Quibdó, y otras decenas de grupos de la misma clase, intensifican sus estrategias con la finalidad de alcanzar el reconocimiento por parte de la población civil; la instrumentalización de las comunidades, mediante el confinamiento y constreñimiento en áreas de injerencia; declaran como objetivo militar a cualquier persona que colabore a otros grupos; actúan en las economías ilícitas basadas en el narcotráfico especialmente con carteles mexicanos, el tráfico de migrantes, la trata de personas, la extorsión y el secuestro, la minería ilegal, entre otros. De manera particular, el Clan del Golfo externaliza sus actividades delictivas a grupos delincuenciales más pequeños y locales, lo que le permite expandirse desde el Bajo Cauca, el Urabá Antioqueño y el sur de Córdoba, hacia otras regiones del país, como la costa caribe, los llanos orientales y el suroccidente, en departamentos como Huila y Tolima. A la fecha de proferirse esta Sentencia, la Defensoría del Pueblo, basada en el monitoreo de su Sistema de Alertas Tempranas, se ha mostrado preocupada por el aumento en la presencia del Clan del Golfo, la guerrilla del ELN y las disidencias de las FARC, además de las estructuras del crimen organizado, en varias regiones de la geografía colombiana. Según la Defensoría, el Clan del Golfo fue la organización criminal que más se ha expandido, puesto que pasó de tener injerencia en 253 municipios durante el 2022 a 392 de 24 departamentos en 2023. Le siguen las disidencias de las Farc - Estado Mayor Central (ECM) y la Segunda Marquetalia, puesto que atendiendo al comparativo de los mismos periodos, pasaron de estar en 230 poblaciones a 299; el primero en 209 municipios de 22 departamentos y el segundo en
15. El Ejército de Liberación Nacional (ELN), en el 2022 tenía injerencia en 189 municipios, pero durante el 2023 su presencia se extendió a 231 de 19 departamentos. Otras estructuras del crimen organizado hacían presencia en 141 municipios hace dos años, y en el 2023 su presencia se amplió a 184 municipios de 22 departamentos. Ello significa que entre 2022 y 2023, Colombia ya enfrenta un aumento de más del 30% en presencia de grupos armados de toda clase, con tendencia a incrementarse dramáticamente, siendo las áreas más afectadas los Montes de María, el Sur de Bolívar, el Occidente antioqueño, el Sur del Chocó y Bajo Calima, el Medio y Bajo Atrato, el Norte del Cauca y el Sur de Valle del Cauca, el Catatumbo, el Caguán, el Yarí, el Ariari y el Bajo Putumayo, la Sabana y el piedemonte araucano, el Nordeste antioqueño y el Bajo Cauca, el Urabá antioqueño y el Sur de Córdoba. En suma, en plena ejecución del nuevo modelo legal de paz total, los ciudadanos están a merced de todas estas clases de grupos armados o estructuras criminales que operan al margen de la ley y con un alcance importante en el territorio nacional. No obstante lo anterior, en todo caso, como el citado artículo 2 de la Ley 2272 de 2022, que es una ley ordinaria, no es parámetro de constitucionalidad para el análisis del artículo 5 de la misma ley, pero sirve de punto de partida y es fundamento esencial para entender y comprender el alcance y contenido del citado artículo 5 y para efectos de su aplicación efectiva, tanto que la caracterización que hace el artículo 2 de la Ley de los citados grupos y los tipos de procesos "constituye el contexto normativo" dentro del cual la Sala hizo el análisis de constitucionalidad de las autorizaciones y no "facultades" a las que se refiere el demandado artículo 5º de dicha ley, era entonces obligatorio integrar la unidad normativa entre esas dos disposiciones. De manera sorprendente la Sentencia no lo hizo y la Sala solo se limitó a señalar en los fundamentos 208 a 227 el alcance del artículo 5 pero en función de lo previsto en el artículo 2, simplemente como contexto normativo pero casi como si este último sirviera de parámetro de constitucionalidad, lo cual no es pertinente. La primera discrepancia de fondo, entonces, se refiere a las consideraciones hechas por la mayoría de la Sala acerca del nuevo concepto de paz total que una ley ordinaria trae como si se tratara de un marco constitucional que obviamente no lo es y que, por lo tanto, mientras él no se expida para contemplarlo directamente en la Constitución conforme a las normas en ella previstas para su modificación, no podían servir de parámetro para definir el alcance del artículo 5 y juzgar y decidir sobre su constitucionalidad. Cuando de nuevo se demande la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley 2272 de 2002 y haya un pronunciamiento de mérito, le corresponderá a la Corte resolver definitivamente si tal artículo es exequible o no y si es válido o no el nuevo concepto de paz total. Por ahora dicho análisis hecho a manera de contexto normativo o de parámetro sin serlo, constituye simplemente un obiter dicta y, por lo mismo, no debe entenderse que forma parte de la ratio de la decisión. Las razones que explican mi voto disiente frente a la conclusión de que las normas demandadas de la Ley 2272 de 2022 son exequibles por los cargos formulados por vicios materiales o de fondo analizados y frente a la argumentación que la soporta En cuanto al análisis de los vicios materiales o de fondo que la Sentencia C-525 del 2023 hace a partir del fundamento jurídico 172, considero necesario exponer dos tipos de argumentos. El primero corresponde a tres circunstancias transversales, que afectan el análisis de la compatibilidad entre las normas demandadas de la Ley 2272 de 2022 y la Constitución Política. El segundo corresponde a un análisis puntual sobre aspectos específicos del análisis de dicha compatibilidad. Las circunstancias transversales De conformidad con lo anterior, en este caso hay tres circunstancias transversales que es preciso considerar. La primera se refiere, de manera puntual, al nuevo "concepto de paz total" que incorpora el artículo 2 de la Ley 2272 de 2022. La segunda tiene que ver con la distinción conceptual entre los grupos armados al margen de la ley y las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI). La tercera atañe a que aplicar los mismos procedimientos a dos tareas que son sustancialmente diferentes, por lo menos conceptualmente desde el punto de vista jurídico, como son la negociación política y el sometimiento a la justicia, es absolutamente inaceptable en términos constitucionales. En cuanto a la primera circunstancia, debo comenzar por señalar que el artículo 2 de Ley 2272 de 2022 trajo un nuevo concepto de paz total que no se ajusta a la Constitución Política, el cual incorpora tanto lo referente a las negociaciones con grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político y con los cuales se pacten acuerdos de paz, como los acercamientos, conversaciones, diálogos y procesos de negociación con grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y su desmantelamiento. Por ello, sin que constituya un parámetro de constitucionalidad, la Ley 2272 de 2022, la cual es simplemente una ley ordinaria, determina que la política de paz será una política de Estado, en lo concerniente a los acuerdos de paz firmados y a los que se llegaren a pactarse, así como a los procesos de paz en curso y los procesos dirigidos al sometimiento y desmantelamiento de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. La Constitución Política contiene mandatos normativos imperativos que deben atenderse en función de la paz, a partir de las diferencias sustanciales entre la llamada delincuencia política y la denominada delincuencia común.222 Esta distinción constitucional debe tener efectos tanto legales como prácticos a la hora de definir las actuaciones que el Estado puede adelantar con las organizaciones ilegales en aras de lograr la paz y la conservación o el mantenimiento del orden público y político interno, así como las prerrogativas o beneficios que respectivamente podrían concederse para tal propósito. Debido a los móviles o fines que sustentan su conducta, los delincuentes comunes no pueden ser tratados de la misma manera que los delincuentes políticos. A éstos, a diferencia de los primeros, universalmente se les ha reconocido una "condición diferencial".223 en tanto afirman luchar por una reivindicación y tratamiento político en su aspiración de llegar al poder público lo que justifica que el gobierno en nombre del Estado pueda adelantar con ellos una negociación política. Los delincuentes comunes se dedican a la planeación y la ejecución permanente o continua de conductas punibles que afectan los bienes jurídicamente tutelados de las personas alejados de cualquier consideración política.224 De ahí que los instrumentos normativos que siempre se han adoptado en la materia, diferencien los procesos que regulan cada una de las actuaciones de la organización estatal y los tratamientos, prerrogativas y beneficios que pueden otorgarse en uno y otro frente. No obstante lo anterior, la diferencia entre procesos de "negociación" y de "acercamiento o conversación" que prevé el literal c) del artículo 2º de la Ley 2272 de 2022, no tiene un efecto práctico de cara al trato diferenciado que se le debe dispensar a los "delincuentes políticos", por oposición a quienes no tienen dicha naturaleza. Ciertamente, la mencionada disposición normativa prevé que el Gobierno podrá adelantar dos tipos de procesos, a saber: (i) Negociaciones con grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político, en los que se pacten acuerdos de paz, esto es, con aquellos grupos que participan en un conflicto armado -lo cual significa que cumplen los requisitos exigidos por el DIH para considerar que existe un conflicto armado no internacional-, que actúan bajo un mando responsable, y ejercen sobre una parte del territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y de cierta intensidad; y, (ii) Acercamientos y conversaciones con grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento, esto es, aquellas organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dedican a la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarcan en patrones criminales que incluyen el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operan, y cumplen funciones en una o más economías ilícitas. De igual forma, el mencionado cuerpo normativo contempla que se entiende como parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto a los exmiembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento. En desarrollo y/o complemento de lo anterior, es que el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, que modificó el artículo 8° de la Ley 1941 de 2018, determina que los representantes autorizados expresamente por el Gobierno Nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y el logro de la paz, siguiendo los lineamientos del Presidente de la República, pueden i) realizar todos los actos tendientes a entablar acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho y que los términos de sometimiento a la justicia a los que se lleguen con estas estructuras serán los que a juicio del Gobierno Nacional sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia; y, ii) llevar a cabo todos los actos encaminados a entablar y adelantar diálogos, así como negociaciones y lograr acuerdos con los voceros o miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley, dirigidos a obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el respeto de los Derechos Humanos, el cese de hostilidades o su disminución, la reincorporación a la vida civil de los miembros de estas organizaciones o su tránsito a la legalidad y la creación de condiciones que propendan por un orden político, social y económico justo. Así, entonces, lo que en la práctica prevé la Ley 2272 de 2022 desde su artículo 2, que luego concreta en otros artículos, como el 5, que enuncia los apartes censurados en este caso, es que, con los grupos criminales organizados, calificados como estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, también se puede adelantar procesos de paz. Valga decir, que con grupos criminales, sin importar su actividad, que puede ser el narcotráfico, la extorsión, el secuestro, la minería ilegal, la trata de migrantes o la trata de personas u otras conductas propias del accionar de la criminalidad organizada,225 es posible adelantar procesos de paz para transitar hacia el Estado de Derecho y que los términos de "sometimiento a la justicia" a los que se lleguen con estas estructuras serán los que a juicio del Gobierno Nacional sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia, puesto que como puede verse, no hay duda en torno a que dicha normativa incluye, dentro de la política de paz, que califica como paz total, a las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI), a las que incorpora dentro de un proceso de paz, con todo lo que de ello se sigue. Empero, a menos que se tramite y apruebe una reforma constitucional, cosa que obviamente no ha ocurrido, a la luz del régimen constitucional vigente, no es posible asimilar un proceso de paz con un proceso de sometimiento a la justicia y viceversa, puesto que cada uno de tales procesos tiene su propio marco jurídico constitucional y legal del cual en cada caso se derivan las correspondientes competencias que la Constitución y la ley le atribuyen a las autoridades respectivas, así como los procedimientos y reglas para surtirlos. Véase cómo, la definición y alcance de la paz total, ciertamente novedosa en nuestra tradición jurídica, en la que hasta ahora no se había propuesto ni admitido adelantar procesos de paz con grupos criminales -muchos de ellos organizados como carteles del narcotráfico-, o con estructuras que afectan la seguridad ciudadana o la seguridad humana y la convivencia pacífica, se hace desde una ley ordinaria, sin haberse modificado la Constitución, que no responde a este diseño. La denominada Constitución para la paz, o el marco jurídico constitucional para la paz, es por completo ajeno a la novedosa política de paz total que incorpora la Ley 2272 de 2022 y que en ella se propone implementar con organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o más economías ilícitas. Como es obvio, una ley no puede modificar lo previsto en la Constitución, ni siquiera con el argumento de establecer una política de Estado. Y, de hacerlo, dicha ley resulta incompatible con la Constitución vigente. Las normas constitucionales relativas a la paz y a los procesos de paz -tanto las iniciales expedidas en 1991 como las que se expidieron entre 2012 y 2016- no fueron diseñadas ni establecidas para adelantar procesos de sometimiento a la justicia de delincuentes comunes así estos estén organizados en estructuras conformadas por un número plural de personas, constituidas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que pueden encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o más economías ilícitas. Para este propósito, que no cabe dentro de la Constitución para la paz o dentro del marco jurídico constitucional para la paz, existen otros instrumentos que en todo caso también prevé la Constitución y que desarrolla la ley, que deben usarse de manera separada (lo que implica, en este caso otra ley) y unos parámetros constitucionales diferentes, en la medida en que, se insiste, los procesos de sometimiento a la justicia de tales estructuras criminales (EAOCAI) no pueden enmarcarse, conforme a la Constitución, en procesos de paz. Desde 1991, las reglas de sometimiento a la justicia por parte de organizaciones criminales son las que desde la Constitución delimitan el marco para la definición de la política criminal y que están contenidas en los códigos penal y de procedimiento penal o en las normas especiales de sometimiento como las expedidas para el sometimiento de los integrantes del cartel de Medellín o las contenidas en la Ley 1908 de 2018, "Por medio de la cual se fortalecen la investigación y judicialización de organizaciones criminales, se adoptan medidas para su sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones." Los apartes normativos acusados en este proceso únicamente fueron aquellos previstos en el artículo 5 que, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 2272 de 2022, en la práctica, con las reglas allí contenidas, equiparan los procesos de acercamiento, diálogos y negociación con los grupos armados organizados al margen de la ley y los que se adelanten con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto EAOCAI. Dada la anterior circunstancia, por ello, como atrás se señaló, ha debido integrarse la unidad normativa entre el artículo 5 y lo previsto en el artículo 2 que, en vista de lo expuesto, es incompatible con la Constitución y por esta vía, se ha debido llegar a la conclusión de que las normas demandadas también son incompatibles con la Constitución. En cuanto a la segunda circunstancia, resulta evidente que para juzgar los cargos presentados en este caso y, lo que es más importante, para establecer los condicionamientos fijados por la mayoría, era indispensable distinguir entre unos y otros grupos. Esta diferenciación no sólo es relevante para establecer su estatus jurídico, sino para determinar cuáles son las normas constitucionales aplicables en uno y en otro caso. Sin embargo, la postura mayoritaria no aceptó efectuar la integración de la unidad normativa que, a mi juicio, era necesaria por dos razones: La primera es la de que ella era necesaria, pues no se pueden analizar unas reglas diferenciales sin estudiar también las diferencias existentes entre los grupos. No basta con emplear el artículo 2 de la ley en comento, de manera pura y simple a manera de contexto normativo o como si fuese una especie de parámetro de control de constitucionalidad, sino que ha debido juzgarse también su compatibilidad con la Constitución. Las normas de este artículo, cuya constitucionalidad no se estudió en la sentencia, pero que son manifiestamente incompatibles con la Constitución, brindan la clave para comprender el sentido y el alcance del asunto sometido a consideración de la Corte, que es el de si es posible incluir y, por ende, dar un mismo tratamiento (artículos 2 y 5 de la Ley 2272 de 2022) a las EAOCAI dentro de un proceso de paz, valga decir, si las normas constitucionales relacionadas con la paz (artículos 2, 22, 66 transitorio y demás normas complementarias de la Constitución), brindan sustento jurídico para adelantar procesos de sometimiento a la justicia. Esto es particularmente importante, porque las definiciones contenidas en el literal c) del artículo 2 en comento, tienen peligrosas ambigüedades, como la de definir, en el contexto de los grupos que "[s]e entenderá por grupo armado organizado al margen de la ley, aquel que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concentradas." No basta con asumir como un supuesto dado lo que dice el artículo 2, sino que la Corte ha debido juzgar su constitucionalidad, pues precisamente las normas demandadas no tienen un sentido deóntico completo, que pueda separarse de lo establecido en tal artículo. Sin embargo, la Sentencia C-525 de 2023 no hizo esta integración y dejó, acaso para una oportunidad futura, la tarea de juzgar la constitucionalidad de la tal norma, pero sin la cual no era ni es posible comprender la que ahora ha sido objeto de juzgamiento en esta Sentencia. Al no haberse hecho la integración de la unidad normativa, lamentablemente la Sentencia mantiene la confusión existente, que es la que permite que tanto el Gobierno nacional y los diversos grupos pretendan pasar por aquello que no son, con el objetivo último de adelantar "negociaciones" y finalmente suscribir una clase de "acuerdos" enmarcados imperfectamente en acuerdos de paz. Esta confusión, que es uno de los aspectos más relevantes en términos constitucionales de la Ley 2272 de 2022, es la que genera expectativas infundadas y al mismo tiempo inconstitucionales en sus destinatarios y, por esa vía, propicia que dichos grupos no sólo prosigan con sus actividades criminales, sino que incluso las incrementen como atrás se ha visto, con la apreciación de que en algún momento entrarán en negociaciones y podrán lograr acuerdos de paz, en virtud de los cuales sus conductas reciban, de una parte, indultos o amnistías y, de otra, unos tratamientos mucho más benignos, como puede ser el caso de lo que en la justicia transicional diseñada en el marco del acuerdo de paz con las FARC-EP se denominan sanciones propias. La segunda es que, pese a reconocer que se está por lo menos conceptualmente ante grupos diferentes, a los que les deben ser aplicadas normas distintas, la mayoría consideró que era exequible, aunque con muy importantes restricciones, aplicarles las mismas reglas, conforme a lo previsto en el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022. Si los grupos son diferentes deben tener unas reglas diferentes. No iguales. Por tanto, si se hubiere declarado la inexequibilidad de algunas de las normas enunciadas en el artículo 2 de la ley, en particular de las previstas en su literal c, se habría podido garantizar dicha diferencia, al dejar, dentro de la ley sólo las reglas aplicables a los grupos que no son EAOCAI, con los cuales se busca adelantar diálogos de carácter político y, eventualmente, lograr acuerdos de paz. De ser así, no habría reparos significativos en torno a las reglas previstas en el artículo 5, pues habría claridad en que ellas no se aplican a las EAOCAI. En el mismo sentido, si lo que se quería era fijar un marco normativo aplicable a las EAOCAI, como se puede apreciar en varios de los condicionamientos hechos por la sentencia, lo que corresponde es que dicho marco sea establecido en una ley distinta, propia de una verdadera ley de sometimiento y no de una ley de paz. Lo que no resulta admisible es lo que acaba ocurriendo con la Sentencia, en el sentido de que se mantengan algunas de dichas reglas iguales, a las que se declara exequibles. Bajo el estandarte de la paz total no pueden mezclarse -aunque en la práctica parezcan bandas criminales para luego tratarlos de manera muy semejantes como si parecieran organizaciones políticas-, dos fenómenos que son sustancialmente diferentes, como son el de una negociación de paz y el del sometimiento a la justicia. Este proceder, además de generar confusión y, desde luego, expectativas amplias en los grupos criminales organizados, en el sentido de poder negociar las condiciones de su sometimiento a la justicia, prescindiendo de la ley y de la propia justicia, como resultado de un acuerdo con el gobierno, que no tendría parámetros y límites precisos, probablemente no logre la finalidad de la paz, pues si las puertas de la negociación estarán permanente abiertas, no hay una razón de peso para no acudir a ellas más tarde, luego de haber consolidado resultados tangibles del ejercicio de la actividad criminal organizada. En este caso, el medio empleado no resulta idóneo para lograr el fin propuesto, como ya comienza a verse, de manera preocupante, en la realidad, por la implementación de la ley sin control de constitucionalidad o a pesar de éste. En cuanto a la tercera circunstancia, aplicar el mismo procedimiento a dos tareas que son sustancialmente diferentes, como son la negociación política y el sometimiento a la justicia es inaceptable en términos constitucionales. El mensaje que queda es que sí puede ser el mismo procedimiento y el de que el gobierno sí puede negociar con las EAOCAI, de cara a su sometimiento a la justicia y que para ello solo basta que se expida una ley que precise algunas sencillas condiciones para tal efecto. Ante ello, como incluso lo acepta la Sentencia, hay serias dificultades: una, las reglas del sometimiento a la justicia no pueden ser fijadas ni mucho menos acordadas y/o negociadas por el gobierno, sino que, por el contrario, deben ser establecidas por la ley y, como es natural, deben ser respetuosas de la Constitución Política; y, dos, en el procedimiento el gobierno no puede usurpar, en ningún caso, competencias propias de la Rama Judicial. En efecto, el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 prevé las mismas reglas para adelantar negociaciones encaminadas a celebrar acuerdos de paz con grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político y para adelantar acercamientos y conversaciones con grupos organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento. En atención a la evidente diferencia entre uno y otro propósito, no resulta compatible con la Constitución el que ambos se desarrollen con fundamento en el mismo procedimiento, pues en ello subyace el riesgo de que se asuma, como en efecto ha sucedido, que es viable adelantar negociaciones con los segundos, con independencia de su carácter político, las cuales pueden conllevar beneficios a partir de lo acordado con el gobierno. La propia Constitución prevé competencias específicas de cara a las negociaciones de paz, las cuales no se pueden extender, como lo permite la Ley 2272 de 2022 y ahora parcialmente la Sentencia C-525 de 2023, a los procesos de sometimiento a la justicia de los criminales comunes. Así lo comprendió incluso el gobierno, al presentar a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley No. 288 de 2023 "[p]or el cual se establecen mecanismos de sujeción a la justicia ordinaria, garantías de no repetición y desmantelamiento de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto y se dictan otras disposiciones", conocido como "Ley de sometimiento." En este sentido, resulta menester hacer hincapié en que la Constitución Política no confiere competencia alguna al gobierno para adelantar negociaciones con grupos organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, ni menos aún lo hace para que estas negociaciones culminen con un acuerdo de paz. El asumir un mismo procedimiento para adelantar las tareas propias de las negociaciones y los acuerdos de paz y las tareas de sometimiento a la justicia y desmantelamiento de las estructuras criminales organizadas, es incompatible con la Constitución, porque se otorga a estas últimas las mismas prerrogativas de las primeras, de suerte que por esa vía se puede llegar, y en esto la experiencia empírica disponible parece confirmarlo, a conversaciones con grupos criminales como el Clan del Golfo denominado también Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) o Ejército Gaitanista de Colombia; las autodenominadas Autodefensas Conquistadores de la Sierra Nevada (ACSN); los Pachencas; los "Rastrojos"; los "costeños", "los nuevos rastrojos", "los nuevos rastrojos caleños", "los pepes", "los Vega Daza", los "Urabeños", el Erpac, la Segunda Marquetalia liderada por Luciano Marín, "Iván Márquez"; la Oficina de Envigado y otras estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto de Medellín y el Valle de Aburrá, Buenaventura, Quibdó, y otras decenas de grupos con la expectativa de lograr acuerdos que los beneficien, sin tener en cuenta al Congreso de la República y a la Rama Judicial. Los condicionamientos introducidos en la decisión de la mayoría muestran que estos riesgos existen y son reales, pero no resultan suficientes para conjurarlos y que lo más probable es que con abierta oposición a la Constitución se inicien con tales grupos tareas propias de las negociaciones y los acuerdos de paz. Análisis puntual sobre aspectos específicos del análisis El primer aspecto que debo destacar es la noción de paz que se acoge en la Sentencia C-525 de 2023. Para poder cubrir bajo una misma categoría, aspectos tan disímiles como los que incluye la norma demandada, la mayoría hizo una aproximación amplísima a la noción constitucional de paz, para concluir que: "la paz consiste en la terminación del conflicto armado interno y, desde una mirada de mayor amplitud, alcanzar la paz también supone enfrentar todos los tipos de violencia y sus causas, avanzar en el fortalecimiento del Estado de Derecho, la democracia y la protección de los derechos humanos. La paz es el fin de la violencia y también es la construcción de bases sólidas para evitarla." A partir de esta noción, la Sentencia C-525 de 2023 parece aceptar, si bien con matices, que los procesos de sometimiento a la justicia de bandas criminales comunes u organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dedican a la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que se encuentran las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarcan en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operan, y cumplan funciones en una o más economías ilícitas como el narcotráfico, el secuestro, la extorsión, el tráfico de armas, la minería ilegal y la trata de personas, entre otras, son un tipo de procesos de paz. Esta noción amplia de paz, se complementa con una noción igualmente amplia de la competencia establecida en el artículo 189.4 de la Constitución, para sostener que "permite el recurso a vías pacíficas para la solución de conflictos y a respuestas alternativas para el fin de la criminalidad organizada, al tiempo que garantiza al presidente de la República -cabeza del ejecutivo, las herramientas necesarias para mantener el orden público y las condiciones de seguridad de todos los ciudadanos, como presupuesto para el libre ejercicio de las libertades democráticas." En la argumentación de la postura mayoritaria hay afirmaciones muy preocupantes, como la relativa al artículo 189.4 de la Constitución. Ciertamente, se menciona que dicha norma faculta al Presidente de la República para conservar el orden público y se entiende, como se ha entendido, que de ahí se deriva la posibilidad de adelantar conversaciones, acercamientos y diálogos para suscribir acuerdos de paz o negociaciones políticas. Esto justifica lo relativo a la negociación política, pero no lo relativo al sometimiento a la justicia, para lo cual no se revela puntualmente cuál sería el fundamento constitucional que obviamente no es el citado artículo constitucional. Justamente para ello es que entonces se hace una preocupante interpretación amplia del referido artículo. Esta interpretación amplia, parece privilegiar el factor político subyacente, antes que la aproximación a una competencia constitucional, que siempre es jurídica y lo cierto es que las conversaciones, acercamientos y diálogos para suscribir acuerdos de sometimiento con el crimen organizado (EAOCAI) dentro del marco jurídico constitucional para la paz no se enmarcan en tal competencia. El segundo aspecto es el relativo a la exequibilidad de la norma enunciada en la expresión: "Realizar todos los actos tendientes a entablar acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho." Esta norma tiene evidentes dificultades en su constitucionalidad. De una parte, su amplitud es incompatible con la Constitución, como lo es la norma enunciada en la expresión: "a juicio del gobierno", que acertadamente se declara inexequible. Bajo la cobertura de "todos los actos", sin más, cabe mucho y no necesariamente todo ello es lícito. ¿Será que ello ampara otorgar beneficios no previstos en la ley, sino fruto de la mera discrecionalidad del gobierno? O, será que ello ampara el no cumplir órdenes judiciales. Eso no está claro. Esta norma es un evidente ejemplo de una amplísima discrecionalidad, que deja al arbitrio de los responsables de entablar acercamientos y conversaciones un amplio margen de maniobra, que no excluye el riesgo de la arbitrariedad, la cual no tiene cabida dentro de un Estado Social y Democrático de Derecho, en el cual las condiciones del eventual sometimiento a la justicia de los grupos criminales no surgen de sus conversaciones con el gobierno, sino de lo que la ley, con arreglo y respeto a la Constitución, establezca. En este sentido, resulta menester destacar el condicionamiento hecho en el ordinal tercero, en el cual la amplísima regla de que "[l]os términos de sometimiento a la justicia a los que se lleguen con estas estructuras serán los que sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia", que tiene un contenido amplísimo, y que parece dar a entender que los criminales participarán en la determinación de los términos de su sometimiento, pasa a encausarse en el marco jurídico, al condicionar su exequibilidad "en el entendido de que los términos del sometimiento a la justicia deben ser definidos por el legislador y garantizar los derechos de las víctimas." El anterior condicionamiento tiene, sin embargo, tres dificultades relevantes. La primera es la de que se queda demasiado corto, pues si bien el asunto debe ser definido por el legislador, además de garantizarse los derechos de las víctimas, el Congreso debe propender por el respeto de normas internacionales, tales como, el Estatuto de Roma y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, de manera que los crímenes más graves no pueden recibir una sanción menor a la allí prevista. La competencia que se reconoce al legislador en la sentencia tiene, y así ha debido recordarse con énfasis, unos límites que deben acatarse. La segunda es la de que, si los términos serán fijados por la ley y no por el gobierno, en realidad ni este ni los grupos o estructuras criminales pueden fijar los términos de sometimiento a la justicia, con lo cual carecen de sentido y obviamente no pueden adelantarse acercamientos o conversaciones. Ello implica que no pueden instalarse espacios de conversación con tales grupos o estructuras, no se pueden autorizar representantes y coordinador para que actúen a nombre del gobierno nacional ni aceptar o reconocer voceros de tales estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, ni se pueden conformar grupos de negociadores ni designar grupos de apoyo, mientras esa ley de sometimiento no se dicte. Si a pesar de ello se adelantan, además de desacatar la Sentencia C-525 de 2023 y con ello violar la Ley 2272 de 2022, se trataría de acercamientos y conversaciones sobre asuntos inciertos, en un proceso dialógico que no se sabe hacia dónde va y que no tiene en realidad sentido. Dado que no se puede conversar sobre las condiciones del sometimiento a la justicia, pues ello debe ser definido por la ley, cabe preguntar ¿de qué se va a conversar con tales grupos? Acaso, cosas distintas al sometimiento a la justicia y, de ser así, cuál sería la relación de dichas conversaciones con la finalidad de lograr la paz total. La tercera, que tiene una relación estrecha con la primera, es que, si dichos acercamientos y conversaciones resultan inanes, mientras no se dicte la ley prevista en el condicionamiento, no hay una justificación para mantener las reglas enunciadas en el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, en cuanto atañe a los EAOCAI. Se preservan los medios, sin embargo, esos medios no conducen a ninguna parte. Si bien las competencias del Congreso se preservan con el antedicho condicionamiento, pese a sus carencias, ya expuestas, otra cosa ocurre con la Rama Judicial. En efecto, en el ordinal cuarto de la sentencia se declara exequible la competencia relativa a suspender las órdenes de captura contra los miembros de las EAOCAI. El condicionamiento que se hace en este ordinal plantea tres elementos complejos que, a mi juicio, también se quedan cortos. En primer lugar, se exige que el gobierno justifique la medida, con lo cual necesariamente se abre la posibilidad de ejercer control judicial sobre ella, pues en el caso de que no hubiere justificación la medida carecerá de valor y efecto. Sin embargo, no se establece un estándar mínimo para la justificación, con lo cual el arbitrio para tomar la medida es amplio y, como correlato, la afectación de las competencias de los jueces es también amplio. En segundo lugar, se exige que se precise la temporalidad y el alcance territorial de la medida, con lo cual se deja abierto que lo primero pueda ser amplio, admita prórrogas sucesivas y no tenga en realidad un límite preciso, y que lo segundo pueda ser en ámbitos más o menos amplios, de difícil control y verificación. Los límites son tan poco precisos que permiten un considerable margen de discrecionalidad. En tercer lugar, se requiere que la autoridad competente de la Rama Judicial valore estos supuestos, lo cual además de plausible es necesario. Empero, del último requisito se siguen al menos dos dificultades importantes. La primera es la de cuál es la autoridad competente de la Rama Judicial: ¿será acaso un juez de control de garantías, cuando la medida beneficie a una persona con medida de aseguramiento?, ¿será un juez ejecución de penas y medidas de seguridad, cuando la medida beneficie a una persona condenada?, o ¿será un juez contencioso administrativo ante quien se demande el acto que otorga el beneficio? Esto queda sin saberse y es probable que genere dificultades tanto para su cumplimiento, como para el ejercicio de la autoridad competente de la Rama Judicial. La segunda tiene que ver con la oportunidad de la valoración de la autoridad judicial y sus consecuencias. La valoración debiera ser previa a que se cumpla la medida de suspensión de las órdenes de captura, no posterior, pero eso no se precisa en el condicionamiento. Y la valoración debe ser obligatoria, en el sentido de que vincula al gobierno, que no puede cumplir la medida si ella no ha sido revisada por la autoridad judicial. Más allá de lo dicho, considero inaceptable, incluso con condiciones iguales o superiores a las fijadas en el condicionamiento, que el gobierno pueda suspender las órdenes de captura en contra de los miembros de las EAOCAI. En esto hay dificultades obvias, como las relativas a órdenes dictadas en relación con medidas adoptadas por otros Estados, como es el caso de las solicitudes de extradición. Y hay, en todo caso, un problema significativo, pues se permite al gobierno interferir, para modificar, las órdenes impartidas por las autoridades judiciales, sin que esté de por medio la justificación de adelantar un proceso de paz, sino con el mero propósito de lograr un sometimiento a la justicia que, además, al momento de dictarse esta sentencia todavía no tiene unos términos definidos por el legislador. De suerte que se busca someter a una persona a la justicia y, para ello, una de las primeras cosas que, según la ley, que la sentencia declara exequible con la referida condición, es sustraer a dicha persona de la persecución de la justicia, por una decisión del gobierno. Por las mismas razones no comparto la declaración de exequibilidad, en este caso simple, que se hace en el ordinal quinto de la sentencia. El tercer aspecto tiene que ver con la posibilidad de establecer zonas de ubicación para las EAOCAI, incluso con la condición de la ley de que se esté en una etapa avanzada del proceso y con el condicionamiento introducido en el ordinal sexto de la sentencia, en el sentido de que ello debe hacerse de conformidad con la ley de sometimiento que expida el congreso, considero que es problemático en términos constitucionales. En primer lugar, porque dado el alto número de EAOCAI que hay en el país, por esta vía es posible que sean múltiples las zonas de ubicación, con lo cual la seguridad de estas y la de las comunidades circunvecinas entra en riesgo. De este modo se abre la puerta a tener muchos territorios especiales, en los cuales el imperio de la ley no esté garantizado, y en los que la decisión de lo que ocurra pasa, en buena parte, a pesar de lo que diga la ley, por lo que dispongan los grupos criminales. En segundo lugar, porque estas zonas, si de lo que se trata es de someterse a la justicia bajo las condiciones fijadas por la ley, no son necesarias, ya que todos los miembros de los grupos criminales conocerán de antemano tales condiciones y, de aceptarlas, pueden someterse, sin mayores disquisiciones, a la justicia. En normas como esta se advierte el riesgo que comporta el dar el mismo trato a "los grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político, en los que se pacten acuerdos de paz" y a los "grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento." El cuarto aspecto es el relativo a la condición de voceros que se reconoce a los integrantes de organizaciones sociales y humanitarias. Si bien comparto la declaración de inexequibilidad de la expresión: "y se encuentren en privación de libertad", contenida en el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, considero que, tratándose de un proceso de sometimiento a la justicia de los miembros de grupos criminales, no tiene sentido la norma encaminada a admitir como voceros, en este caso en los acercamientos y conversaciones a integrantes de organizaciones sociales y humanitarias, que, desde luego, no son miembros de tales grupos y, por tanto, no se someterán a la justicia y que, dado que las reglas del sometimiento serán fijadas por la ley, poco tienen que hacer en dichos acercamientos y conversaciones. Esta norma, que probablemente haya sido diseñada en el contexto de un proceso de paz propiamente dicho, no tiene fundamento en el caso de un proceso de sometimiento a la justicia, sobre todo porque ni el gobierno ni los grupos criminales, ni ambos, pueden fijar los términos de sometimiento a la justicia, que es una competencia exclusiva del legislador, como queda en claro en la Sentencia. Tales voceros no tienen que ver con el proceso de sometimiento a la justicia, incluso si no están privados de su libertad y, por ello, no hay justificación constitucional para que se puedan considerar como voceros en dicho proceso. Las razones de la discrepancia frente a la conclusión de que la Ley 2272 de 2022 es exequible por los cargos de forma analizados y frente a la argumentación que la soporta En el presente proceso, el actor cuestionó que el Consejo Superior de Política Criminal no haya rendido concepto en el proceso de formación de la Ley 2272 de 2022, circunstancia a la que atribuye un vicio que genera su inconstitucionalidad. En cuanto al hecho objetivo, valga decir, a la presentación o no del concepto, la mayoría destaca, de manera acertada, que ello no ocurrió (FJ. 103 y 104). Sobre esta base, la mayoría analiza las consecuencias de no haberse presentado el concepto y, si bien señala que de ello podría seguirse incluso responsabilidades disciplinarias (FJ. 117), en todo caso destaca que esta circunstancia no tiene la capacidad de generar un vicio en el proceso de formación de la ley, pues la norma que prevé el deber de presentar el concepto no es una ley orgánica, sino una ordinaria (FJ. 105 y ss.). En otros términos, la Sala mayoritariamente constató que, aunque es obligación contar con el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, este no es requisito constitucional ni orgánico de validez de la ley. Además, la Sala mayoritariamente señaló que "De acuerdo con el Decreto-Ley 1050 de 1968 los Consejos Superiores son organismos adscritos a los ministerios encargados de '[...] asesorar al ministro en la formulación, coordinación y ejecución de la política o planes de acción".226 El Consejo Superior de Política Criminal es un espacio de coordinación institucional, de participación y discusión de la política estatal en materia criminal encabezado por el poder ejecutivo, quien tiene a su cargo el diseño de la política criminal, competencia que no es privativa suya, sino que comparte con otros organismos como el Congreso de la República, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación".227 En primer lugar, el Decreto 1050 de 1968 fue expresamente derogado por la Ley 489 de 1998, lo cual indica que la Sala Plena, mayoritariamente basó su tesis en una norma derogada hace 25 años. La Sentencia cita como fundamento el artículo 16 del citado Decreto derogado, como si el Consejo fuera un órgano asesor de un Ministerio, cuando la norma aplicable hasta 1998, era el artículo 1 que previó la existencia de consejos superiores de la administración como cuerpos asesores para toda la administración pública o una parte de ella. En segundo lugar, discrepo de la conclusión conforme a la cual, "aunque es obligación contar con el concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal, este no es requisito constitucional ni orgánico ni de validez de la ley", pues a mi juicio dicha circunstancia sí genera un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, el cual, además es insubsanable, pues el concepto debe ser previo al inicio del trámite en el Congreso. Lo anterior, se debe a que fue la propia Corte Constitucional la que estableció la obligatoriedad del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal en la Sentencia T-765 de 2015 al ordenar: "VIGÉSIMO
SEGUNDO: Como consecuencia de la reiteración del Estado de Cosas Inconstitucional declarado en la Sentencia T-388 de 2013, se proferirán las siguientes medidas generales: (...)
2. ORDENAR al Congreso de la República que, dentro del ámbito de sus competencias y respetando su libertad de configuración del derecho, de aplicación a lo dispuesto en los artículos 3º, numeral 6º, y 18 del Decreto 2055 de 2014, en el sentido de contar con el concepto previo del Comité Técnico Científico del Consejo Superior de Política Criminal, para iniciar el trámite de proyectos de ley o actos legislativos que incidan en la política criminal y en el funcionamiento del Sistema de Justicia Penal" (negrillas fuera del original). El Presidente de la República, dio cumplimiento de la orden de la Corte Constitucional, a través de la Directiva 6 de 2018, en la cual se dispone que: "Los proyectos de ley o acto legislativo que incidan en la formulación y diseño de la Política Criminal, en el funcionamiento del Sistema de Justicia Penal y/o en el funcionamiento del Sistema Penitenciario y Carcelario deberán venir acompañados de un pronunciamiento del Consejo Superior de Política Criminal, de conformidad con el artículo 91 de la Ley 1709 de 2014 y el artículo 3 del Decreto 2055 de 2014". De manera contraria a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y a las Directivas del Presidente de la República, la mayoría para sostener que no se genera un vicio, reduce al máximo el parámetro de juzgamiento, en el sentido de que según su argumento sólo el incumplimiento de deberes previstos en la propia Constitución o en una ley orgánica puede configurar dicho vicio. Por esta vía, se deja de lado otras normas, que incluso hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, como es el caso de las leyes estatutarias. La visión reducida de lo que debe entenderse como normas que rigen el proceso de formación de las leyes, tiene serias debilidades. De una parte, si se aplica como se plantea por la mayoría, podría ser que en un caso futuro se incumpliera con un deber previsto en una ley estatutaria, lo que es muy probable en ciertas materias, como las relacionadas con los mecanismos de participación ciudadana y, pese a constatar que ha sido así, la Sala debería concluir que no se ha incurrido en ningún vicio en el proceso de formación de la respectiva ley. Esta conclusión es, a mi juicio, inaceptable. Ella muestra las peligrosas consecuencias que se siguen de aplicar la regla que fijó la mayoría. De otra parte, la visión reducida de lo que debe entenderse como normas que rigen el proceso de formación de las leyes, que se funda exclusivamente en una razón formal: el que la norma que prevea el deber haga parte de una ley orgánica, tiene otras dificultades, en la medida en que hace inane, al menos para el juicio de inconstitucionalidad, el que se haya incumplido un deber legal, como ocurre en este caso. Frente a dicha visión reducida, que es puramente formal, considero que la Sala ha debido considerar una visión más amplia, fundada en lo sustancial, pues más allá de la ley en la cual se prevé el deber, lo cierto es que el concepto que debe rendir el Consejo Superior de Política Criminal es un elemento necesario para varios propósitos importantes. El primero de tales propósitos es el de colaboración armónica entre los órganos del poder, que es imprescindible cuando se trata de la política criminal y penitenciaria, y responde al principio constitucional de la colaboración armónica. El segundo, que no le va a la zaga, es el de la cualificación del debate en las dos cámaras legislativas, pues este concepto es un insumo técnico relevante, sin el cual el debate se empobrece y se puede derivar en escenarios como el populismo punitivo o la legislación de coyuntura, que tanto han lastrado la tarea del Congreso en materia criminal, punitiva y penitenciaria. Esta Sala ha sido muy rigurosa, y con razón, en exigir que el debate en las cámaras legislativas exista y sea auténtico, por ello, ha cuestionado el que se reduzca el tiempo para debatir, o no se permita a los congresistas interesados en el debate manifestar sus posturas, o se eluda el debate al votar sin siquiera conocer lo que se vota. Empero, en este caso este rigor no se mantiene, pues se considera que es inane, para efectos del control de constitucionalidad, el que los congresistas no hubiesen tenido en su debida oportunidad el concepto en mención, que es un insumo de primer orden para ilustrar su juicio. El que el concepto no sea vinculante, no le resta su pertinencia para un debate técnico e informado. El que la ley prevea el deber de rendir el concepto, muestra su relevancia y utilidad para el desarrollo del debate. El tercero, no menos relevante, es que, frente al proceso de formación de las leyes, sólo es necesario cumplir con algunos deberes, con los previstos en la Constitución o en una ley orgánica, pues si se incumple con otros deberes, también previstos en la ley, no se genera ningún vicio. Esto último equivale, así se quiera morigerar por la argumentación de la mayoría, a permitir que incumplir la ley genere consecuencias, al menos en el contexto examinado. Como lo puse de presente en mi salvamento de voto a la Sentencia C-262 de 2023, considero que la ausencia del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal en el proceso de formación de la norma demandada no es algo que pueda banalizarse o menospreciarse. Esta omisión ha debido llevar, de manera insoslayable, a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 2272 de 2022, dado que se trata de un cuerpo normativo con un alto de grado de impacto en la política criminal del Estado colombiano que requería el pronunciamiento previo por parte de dicho organismo colegiado, de conformidad con las razones que se exponen a continuación: En primer lugar, es claro que el Consejo Superior de Política Criminal es un órgano asesor del gobierno que por estricto deber legal está llamado a presentar concepto previo, no vinculante, sobre todos y cada uno de los proyectos de ley y de acto legislativo que, en materia penal, cursen en el Congreso de la República (artículo 167 de la Ley 65 de 1993 -Código Penitenciario y Carcelario). En segundo lugar, la configuración del enunciado normativo aludido (artículo 167 ibid..) estuvo precedida de la preocupación y la necesidad de racionalizar la política criminal del Estado. Pese a que en esta materia el Legislador cuenta con una libertad de configuración normativa relevante, el mandato legal en cuestión pretende que las facultades legislativas se ejerzan con mayor rigor técnico, de suerte que sea posible institucionalizar la política criminal. En tercer lugar, en el ordenamiento jurídico existen múltiples obligaciones procedimentales que deben ser satisfechas en el desarrollo del trámite legislativo. Entre estos deberes podría mencionarse la consulta previa o el análisis de impacto fiscal de la iniciativa legislativa en ciernes. Estas exigencias dan cuenta de que el propio legislador ha tenido interés en racionalizar sus facultades de creación normativa y en ajustarlas a parámetros técnicos que contribuyan al bien común; propósitos que no escapan a la naturaleza del concepto del Consejo Superior de Política Criminal. En este ámbito, al declarar el estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria (Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015), la Corte ha hecho hincapié en que el concepto experto del citado órgano asesor imprime mayor seriedad al trámite legislativo, al paso que contribuye a que el diseño de la política pública en materia criminal sea coherente, estable y consistente. En línea con lo anterior, y con base en el análisis del procedimiento de formación de la ley, reitero las siguientes afirmaciones lo que hice ante el pleno de la Corporación: (i) En este caso, el Consejo Superior de Política Criminal se abstuvo de emitir un pronunciamiento sobre la iniciativa legislativa que ulteriormente sería sancionada como la Ley 2272 de 2022. Esta circunstancia supuso una transgresión a lo previsto en el artículo 167 de la Ley 65 de 1993. (ii) En medio del debate legislativo (debate en comisiones conjuntas y plenaria Cámara) hubo voces de congresistas que solicitaron expresamente al gobierno que convocara al Consejo Superior de Política Criminal. En otras palabras, tanto el incumplimiento del mandato legal como sus nocivos efectos en la rigurosidad del trámite legislativo fueron advertidos durante el proceso de formación de la ley. (iii) No cabe duda de que el articulado impacta la política criminal del Estado, dado que abre paso a procesos de negociación política y conversación con estructuras armadas ilegales y avala la concesión de beneficios con impacto penal, lo que también tiene un impacto en la política penitenciaria y carcelaria. (iv) La omisión del concepto del CSPC impidió materializar contenidos sustantivos de la Constitución Política, entre estos, que la política criminal del Estado sea estable, coherente y consistente, y que su configuración se siga de parámetros de racionalidad técnica dados, entre otras cosas, por la mediación de un concepto experto. Ciertamente, el hecho de que no se rinda un concepto, cuando a ello hay lugar, no es una conducta irrelevante, sino que constituye una omisión en el ejercicio de sus funciones, lo que comporta, como es obvio, las consiguientes responsabilidades. En efecto, resulta evidente que el concepto que hubiese podido rendir el Consejo Superior de Política Criminal, además de ser la materialización efectiva del principio de colaboración armónica entre entidades, habría resultado especialmente determinante para fortalecer la política criminal y penitenciaria en Colombia y, sobre todo para enriquecer la actividad del Legislador con criterios de mayor rigurosidad técnica. Ahora bien, es preciso señalar que, si bien el concepto no es vinculante para el Congreso de la República, lo cierto es que sí es obligatoria su presentación a cargo del mencionado órgano. Lo anterior, con el propósito de que -se insiste- los congresistas cuenten con dicho insumo técnico y, de ese modo, puedan ejercer una deliberación más rigurosa e informada. No puede pasar desapercibido que la definición de la política criminal es un asunto que le corresponde definir a la ley, con la coadyuvancia del Gobierno y de la Fiscalía General de la Nación. De suerte que, si bien el concepto no es vinculante para el Congreso, lo cierto es que su presentación sí es obligatoria, pues se trata de un insumo necesario para que los congresistas puedan ejercer una deliberación rigurosa e informada. El argumento de que la denominada "paz total" no tiene incidencia en la política criminal y penitenciaria, pasa por alto la circunstancia de que, desde la fase de conversaciones, la ley prevé una serie de excepciones en el trato ordinario a los criminales y a los privados de la libertad, y que, en lo que eventualmente se acuerde, se afectarán tanto los delitos como las penas. En efecto, en cuanto a lo primero hay posibilidades de suspender órdenes de captura e incluso ordenar excarcelaciones. En cuanto a lo segundo, lo que llegue a convenirse afectará los delitos, en algunos casos con medidas como la amnistía, o las penas, con medidas como el indulto o las sanciones alternativas. A mi juicio, no es posible banalizar una circunstancia grave: el incumplimiento de un deber por parte del CSPC, que se constata conforme a los medios de prueba, y que incide, de manera sustancial, en el ejercicio de las competencias constitucionales relativas a la política criminal. Como se acaba de advertir, en la política criminal convergen, por mandato de la Constitución, las competencias de las autoridades judiciales, las del Gobierno y las del Congreso. La Ley 2272 de 2022 reduce a la insignificancia las competencias de las autoridades judiciales, entre ellas, las de la Fiscalía General de la Nación, de modo que el eventual sometimiento a la justicia, para hablar de las EAOCAI, se hace sin las autoridades judiciales, a partir del acuerdo que se haga entre ellas y el gobierno, sin que haya siquiera para ello un marco legal preciso. En ese contexto, resulta razonable admitir que la falta de emisión del concepto técnico a cargo del CSPC llevaba, de manera insoslayable, a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 2272 de 2022, dado que se trata de un cuerpo normativo con un alto de grado de impacto en la política criminal del Estado colombiano que requería el pronunciamiento previo por parte de dicho organismo colegiado. Lo expuesto tiene relación directa con el segundo cargo, pues en el proceso de formación de la norma demandada hubo manifestaciones explícitas de algunos congresistas, en el sentido de señalar la necesidad de conocer el concepto y, para el efecto, se presentaron las correspondientes proposiciones. Ante ello, la mayoría considera que, en el caso concreto, el autor de la proposición suspensiva, pese a presentarla, tenía también la carga de "explicarla y exigir su sometimiento a discusión y decisión a través, por ejemplo, de las mociones de orden." De no hacerse todo lo anterior, se incumpliría, a juicio de la mayoría, el deber de diligencia (FJ. 129). Para la mayoría, no es suficiente señalar la existencia de una irregularidad, sino que, además, el congresista tiene la carga de participar activamente. Al examinar lo acaecido, la mayoría considera que no hubo dicha participación activa, con lo cual, al parecer, se desdibuja la existencia de la irregularidad, al punto de que ella puede superarse, meramente, con el principio de instrumentalidad de las formas. Desde luego, no puedo compartir este análisis. Para atender a lo que requiere la mayoría, el congresista no sólo debe presentar su proposición, sino que debe hacerlo justo cuando inicia la sesión, pues de ser antes no serviría, y debe usar una serie de términos precisos: decir que es una proposición suspensiva y precisar su fundamento normativo, y estar dirigida a toda la Corporación y no sólo a su presidente (FJ. 137 y ss.). De hecho, además de estas exigencias formales, se espera del congresista que se empeñe con el mayor vigor en que su proposición sea escuchada por sus pares y que exija a que ella se someta a discusión y decisión. Sin embargo, al analizar lo ocurrido (FJ. 144 y ss.), la mayoría advierte que no se concedió el uso de la palabra al autor de la proposición, por razones formales y, además, el Presidente de la Cámara se permitió interpretar lo que no dejó explicar como una constancia, para acto seguido instar al representante a guardar silencio. Al examinar esta conducta, la mayoría sostiene que ella se ajustó al Reglamento del Congreso (FJ. 148). Ante estos argumentos, tan poco persuasivos, la mayoría opta por reforzarlos diciendo que "si en gracia de discusión se aceptara que el oficio de fecha del 2 de noviembre de 2022 presentado por el representante Uscátegui es constitutivo de una proposición suspensiva a la que no se le dio el debido trámite de lectura, discusión y votación, la Sala encuentra que esta omisión no tendría la entidad de ser considerada un vicio de trámite sino una mera irregularidad." Y por ser apenas eso, una mera irregularidad, "se trataría de un defecto sin la suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley." Es difícil comprender los argumentos de la mayoría, pues si en realidad fuera una mera irregularidad, cuál es la razón para argumentar tan ampliamente sobre la falta de diligencia del congresista, al que se le exige cumplir con deberes adicionales a poner de presente la irregularidad, y cuál es la razón para sostener que la conducta de la mesa directiva de la Cámara de Representantes se ajustó a derecho, cuando no deja hablar al representante, luego interpreta lo que no pudo decir y al final lo conmina a guardar silencio, para sólo darle la palabra cuando ya ha terminado la votación. Podía haberse dicho que era una mera irregularidad y evitar esos argumentos, que en el mejor de los casos pueden calificarse como innecesarios. En un Estado Social y Democrático de Derecho, un debate así, con meras irregularidades y con un proceder que, si bien es calificado por la mayoría como ajustado al Reglamento del Congreso, no parece destacarse por ser precisamente democrático, por lo cual es difícil de aceptar. De ahora en adelante, además de preocuparse por cumplir rigurosamente con las formas, para que lo propuesto por un congresista pueda ser tramitado, los legisladores deben saber que esto tampoco será suficiente, pues para acreditar una debida diligencia deberán exigir, primero que les concedan la palabra, y luego que se discuta su propuesta y se decida sobre ella. De lo contrario, su obrar se calificará, como en este caso, de no diligente y el de la mesa directiva que si procede con límite al debate democrático, se declarará como ajustado al Reglamento del Congreso. Dejo así expuestos los motivos de mi salvamento de voto. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado