ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-518 16PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisitos de admisión (Aclaración de voto)Referencia: Expediente D-11266Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”Magistrado Sustanciador:LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento las razones que me llevan a aclarar el voto que emití en la sesión de Sala Plena adelantada el 21 de septiembre de 2016, en la que por votación mayoritaria se profirió la Sentencia C-518 de 2016 de la misma fecha, que declaró: “
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el inciso primero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, salvo las expresiones “en su defecto” y “para tal fin” que se declaran INEXEQUIBLES.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “como el Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”, contenida en el inciso segundo del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido que tales Acuerdos Marco de Precios no tienen carácter vinculante para la Comisión Nacional del Servicio Civil, quien podrá establecer, diseñar y adoptar sus propios acuerdos, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 5º del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.
CUARTO. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el parágrafo transitorio del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015.”2. El demandante consideraba, entre otros cargos, que el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 –Plan Nacional de Desarrollo– vulneraba los artículos 158 y 169 de la Constitución, debido a que se incumplía el principio de unidad de materia. Como se estableció en el acápite 2.1 de los antecedentes de esta sentencia, el accionante explicó que bajo el pretexto de la pluralidad normativa de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, no puede incluirse en ella regulaciones que no tienen una conexidad inmediata y directa con los objetivos de la misma, como era el caso del artículo 134 acusado. Según se indicó en la sentencia, el accionante después de definir las modificaciones introducidas a partir del artículo 134, relacionadas con las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC–, afirmó expresamente que: “… los contenidos de la norma acusada no tienen relación de finalidad directa con las metas fijadas en el acápite denominado ‘Buen Gobierno’, del documento titulado ‘Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país’, publicado por el Departamento Nacional de Planeación, y que hace parte de la Ley 1753 de 2015. Según el acápite referido, el propósito de ‘Buen Gobierno’ es promover una gestión que prevenga la corrupción, mejore el servicio que se le presta al ciudadano a nivel nacional y territorial, fortalezca la gobernanza, consolide el gasto público, entre otras. Pese a ello, para alcanzar dicho propósito, no se hace necesario intervenir las funciones que le son propias a la CNSC.”El demandante adicionó que la ausencia de conexidad temática o teleológica del artículo acusado, se hacía evidente en que las disposiciones normativas adoptadas no constituían un medio para la realización de los objetivos y planes propuestos en la Ley 1753 de 2015.
3. Al respecto, la mayoría de la Sala Plena consideró “que el cargo por violación del principio de unidad de materia no cumple con la carga argumentativa mínima y suficiente para mostrar la existencia de violación del principio de unidad de materia y, por tanto, la Corte deberá inhibirse en relación con el mismo por ineptitud sustantiva de la demanda”. Según la mayoría, el accionante se limitó a afirmar que los objetivos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y el artículo 134 ibídem no tenían una relación directa y teleológica, sin explicar debidamente por qué ello era así. Se indicó que el razonamiento del demandante no expone en forma clara y precisa los argumentos por los cuales los contenidos no guardan relación con los ejes temáticos, los objetivos o programas contenidos en la parte general del plan, pues para ello, era necesario llevar a cabo una comparación normativa de conexidad entre la norma acusada y los ejes temáticos de la ley a la que esta se integra. Como consecuencia, la Sala Plena declaró la ineptitud sustantiva del cargo y se inhibió para estudiarlo.4. Como lo expresé en su momento, si bien comparto la decisión a la que se llegó (en relación con los cargos admitidos), me separo de los apartes señalados respecto de la aptitud del cargo por violación del principio de unidad de materia, contenidos en la Sentencia C-518 de 2016, porque en mi opinión, y de acuerdo con la jurisprudencia, el cargo era apto y procedía su análisis de fondo.4.1 En efecto, en reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha sostenido que si bien la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, por su objeto y naturaleza, contiene pluralidad temática y una especialidad en su proceso de formación y en su materia, lo anterior no implica que la misma no pueda ser demandada por vulnerar el principio de unidad de materia, ya que, todas las disposiciones contenidas en dichos Planes, deben tener una conexidad directa e inmediata con los objetivos de los mismos.Ahora bien, en torno a la aptitud de los cargos contra Leyes del Plan Nacional por quebrantamiento de la unidad de materia, estimo que en esta ocasión la Sala Plena hizo unas exigencias desproporcionadas para la admisión del mismo que no son compatibles con las sentencias que han revisado casos de demandas contra Leyes del Plan por violación de este renombrado principio. 4.2 En efecto, a través de la sentencia C-305 de 2004, la Corte evaluó varias demandas acumuladas presentadas contra algunos artículos de la Ley 812 de 2003, entre otros cargos, por vulneración del principio de unidad de materia. Según se extrae de la sentencia, la demanda en ese momento indicó: “Afirma entonces la demanda que los artículos que acusa no corresponden al criterio señalado [unidad de materia], pues no son necesarias para impulsar ningún proyecto o programa incluido en la parte general del Plan, ni para desarrollar programas o proyectos específicos contenidos en el artículo 8° de la Ley, y no constituyen siquiera normas de carácter general que faciliten la interpretación o ejecución global del Plan, por lo cual violan el principio de unidad de materia.”En ese momento la Corte consideró que el cargo era apto y estudió de fondo el asunto. La Sala Plena de entonces explicó que “en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución”.Teniendo en cuenta ese criterio, evaluó cada uno de los artículos acusados y declaró la exequibilidad de unos y la inexequibilidad de otros. 4.3 Otra norma demanda de la Ley 812 de 2003 fue el artículo 8º, declarado inexequible a través de la sentencia C-573 de 2004, por violación del principio de unidad de materia. En ese momento, según se resume en la sentencia, el demandante indicó: “Según su parecer, en primer término, la disposición demandada rompe el principio de unidad de materia legislativa, pues no existe una conexidad razonable entre su contenido y el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, que es el tema de la ley de la cual forma parte. El demandante explica que la ley del plan se refiere a la ‘dirección política y económica del Estado’ y por ello excluye ‘todo tipo de prescripciones cuyo objetivo tienda a regular otro tipo de situaciones que no amparen bajo la sombra aquella, como es el caso de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona y que tiene por finalidad regular un procedimiento administrativo específico para la toma de decisiones en una empresa estatal determinada y la elección de un funcionario público en particular’”.En este momento, tampoco hubo mayor controversia sobre la admisión del cargo pues la Corte estimó que si bien era corta, la argumentación presentada por el actor permitía el estudio de fondo de la disposición. 4.4 En la sentencia C-795 de 2004, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 119 de la Ley 812 de 2003 por violación del principio de unidad de materia. En ese momento, según se presenta en la sentencia, la demanda únicamente expuso lo siguiente respecto del cargo: “Según su parecer, no existe ningún vínculo razonable entre la organización y el funcionamiento de las subsedes de CORPORINOQUIA, CORPOAMAZONAS Y CDA con el Plan Nacional de Desarrollo, y menos aún con el Plan de Inversiones, por lo que las normas acusadas desconocen el principio de unidad de materia y el contenido específico de la ley del plan.”A pesar de lo escueto de la misma, la norma fue objeto de pronunciamiento y, como se indicó, fue excluida del ordenamiento jurídico. 4.5 Con posterioridad varias sentencias evaluaron cargos por violación de la unidad de materia, respecto de las diferentes Leyes del Plan Nacional de Desarrollo. Es el caso de las sentencias C-539 de 2008, C-376 de 2008, C-1062 de 2008, C-747 de 2012, C-670 de 2014, C-359 de 2016 entre otras, en las cuales la Corte consideró que las argumentaciones presentadas por los entonces accionantes satisfacían los presupuestos de admisión. En algunas de las demandas fueron concisos y en otras más extensos, pero en todo caso la exigencia giraba en torno a que se indicara la inexistencia de conexidad directa e inmediata del artículo o artículos acusados respecto de los objetivos del plan.
5. Visto lo anterior y al descender al estudio del cargo presentado en esta ocasión, estimo que el accionante si bien hizo una presentación corta de los argumentos, presentó todos los elementos de juicio para que el cargo fuera admitido. En efecto, (i) explicó el contenido materia del artículo 134 acusado, que consistía en modificar algunas de las principales funciones de la CNSC, (ii) señaló que esas modificaciones no desarrollaban los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, relacionados con el “Buen Gobierno”, debido a que (iii) la intervención de la CNSC hecha en el artículo 134 no promovía una gestión que prevenga la corrupción, no mejoraría el servicio prestado a los ciudadanos, no fortalecía la gobernanza ni consolidaba el gasto público. El accionante argumentó “que las disposiciones contenidas en el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, NO se relacionan de manera directa y teleológica con la estrategia transversal denominada ‘Buen Gobierno’, ni con los objetivos señalados en la misma, pues no corresponden a medios encaminados a la concreción inmediata de las metas de Buen Gobierno, por cuanto no se evidencia la vinculación con los objetivos principales de dicha estrategia transversal, y por el contrario corresponde a una disposición que no recoge ningún instrumento de realización de las políticas allí señaladas”. En suma, considero que el cargo era apto, que la Sala Plena impuso una carga desproporcionada al demandante y que la interpretación rígida del “concepto de la violación” en la admisión de demandas de inconstitucionalidad cuando se trata de discutir la unidad normativa en las leyes del plan, genera una flexibilización de esa regla constitucional en la elaboración y aprobación de esas leyes que no está prevista en la Constitución y, por el contrario, termina facultando al Congreso a regular en forma desordenada y desbordada todos los temas en la ley del plan. Por consiguiente, la Corte debió entrar a estudiar de fondo el cargo presentado en la demanda. Expresados los motivos de mi aclaración de voto reitero que comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 21 de septiembre de 2016, mediante la cual se profirió la sentencia C-518 de 2016. Fecha ut supraGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada ---pies de página--- Folio
5. Ibídem. Folio 1, al respaldo. Folio
2. Ver, entre otras, las Sentencias C-305 de 2004, C-539 de 2008, C-394 de 2012. Folio 2, al respaldo. “Artículo
3. Modificado por el art. 134, Ley 1753 de 2015. Los concursos o procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de contratos o convenios Interadministrativos, suscritos con el Departamento Administrativo de la Función Pública, universidades públicas o privadas, instituciones universitarias o instituciones de educación superior acreditadas por ella para tal fin. Dentro de los criterios de acreditación que establezca la Comisión se privilegiará la experiencia e idoneidad del recurso humano que vaya a realizar los concursos. [NOTA: El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1175 de 2005]. Negrita fuera de texto. La Comisión Nacional del Servicio Civil, las universidades públicas o privadas, instituciones universitarias y las instituciones de educación superior que adelanten los concursos, podrán apoyarse en entidades oficiales especializadas en la materia, como el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”. “Artículo
30. Competencia para adelantar los concursos. Los concursos o procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de contratos o convenios interadministrativos, suscritos con universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior acreditadas por ella para tal fin. Los costos que genere la realización de los concursos serán con cargo a los presupuestos de las entidades que requieran la provisión de cargos.Los convenios o contratos se suscribirán preferencialmente, con las entidades acreditadas que tengan jurisdicción en el departamento o municipio en el cual esté ubicada la entidad para la cual se realiza el concurso.La Comisión acreditará como entidades idóneas para adelantar los concursos a las universidades públicas y privadas y a las instituciones de educación superior que lo soliciten y demuestren su competencia técnica en procesos de selección, experiencia en el área de selección de personal, así como capacidad logística para el desarrollo de concursos. El procedimiento de acreditación será definido por la Comisión Nacional del Servicio Civil.Las entidades que utilicen las listas de elegibles resultado de los concursos adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil deberán sufragar los costos determinados por la citada Comisión. Folio 3, al respaldo. Artículo 130 de la Constitución Nacional. Folio
6. Folio 5, al respaldo. Ibídem. Folio 6, al respaldo. Folio 6, al respaldo. Folio
7. Sentencia C-133 de 2012. Folio
41. Ibídem. Folio
42. Folio
42. Folio
50. Folio
51. Folio
53. Al respecto, el interviniente cita, entre otras, las siguientes sentencias: C-1144 de 2001; C-006 de 2012; C-1000 de 2013 y C- 704 de 2015. Folio
56. Folio
57. Folio
58. Folio
59. Folio
61. Ibídem. Folio
64. Folio
65. Folio
66. Folio
92. Folio
93. Ibídem. Folio
102. Folio
105. Folio
106. Al respecto cita las siguientes Sentencias: C-110 de 1999; C-563 de 2000; C-1230 de 2005; entre otras. Folio
109. Folio
121. Folio
123. Folio
126. Ibídem. Sentencia C-188 de 2006. Sentencia C-188 de 2006. Sentencia C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Sentencia C-896 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo). Cfr. Sentencia C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño Al respecto ver las Sentencias C- 372 de 1999 y C-1230 de 2005. Sentencia C-1230 de 2005. Sentencia C-372 de 1999, reiterada en las sentencia C-1230 de 2005, entre otras. Sentencia C-372 de 1999, reiterada en Sentencias posteriores. Sentencia C-753 de 2008. Lo cual quedó establecido desde la Sentencia C-1230 de 2005 y reiterado, entre otras, por las Sentencias, C-1265 de la misma anualidad, C-109 de 2006 y C-471 de 2013. Sentencia C-471 de 2013. En la Sentencia C-1230 de 2005 se explicó este asunto en los siguientes términos:El vocablo “y” -que representa la vocal i-, mencionado en el artículo 130 Superior para referirse a las labores que le corresponde cumplir a la Comisión, es utilizado en dicho texto como conjunción copulativa, cuyo oficio es precisamente unir, ligar y juntar en concepto afirmativo las dos acepciones, “administración y vigilancia”, de modo que se entienda que se trata de dos funciones que se deben ejercer de forma conjunta, inseparable y privativa por la Comisión Nacional del Servicio Civil y no por otros órganos o entidades estatales. Sentencia C-1230 de 2005. Sentencia C-372 de 1999. C-966 de 2012. Cft. Sentencias C-565 de 1998, C-173 de 2001, C-635 de 2012 y C-966 de 2012, entre otras. Sentencia C-409 de 1994, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-320 de 1997, C-930 de 2009 y C-966 de 2012. Definido en el artículo 3 del Decreto 1510 de 2013, “Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública”. Ibídem. Modificaciones introducidas en el artículo 134, respecto de la competencia de la CNCS para adelantar los concursos o procesos de selección dentro del régimen de la carrera administrativa, entre otras. Acápite 2.1 de la sentencia. Fundamento jurídico 3.13 de la sentencia. Fundamento jurídico 3.12 de la sentencia. Ver entre otras las sentencias C-305 de 2004 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C- 573 de 2004 M. P. Rodrigo Uprimny Yepes, C-533 de 2005 , C-801 de 2008 , C-156 de 2013 entre otras. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, por un Estado comunitario. Primero: Declarar EXEQUIBLES los artículos 119, 120, 124, y 130 a 132 de la Ley 812 de 2003, únicamente respecto de los cargos formales examinados en la presente decisión.Segundo. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 15, 53, 79, 115, 123, 126, 128, 129 y 133 de la Ley 812 de 2003. M. P. Rodrigo Uprimny Yepes. M. P. Rodrigo Uprimny Yepes. Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 68, 105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010.” M. P. Nilson Pinilla Pinilla. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. M. P. Mauricio González Cuervo. Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 42 de la Ley 1450 de 2011. M. P. María Victoria Calle Correa. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 262 de la Ley 1450 de 2011 ‘por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014’. M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 41 (parcial) y 267 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país”. Fundamento 2.1 de la sentencia. Fundamento 3.8 de la sentencia. 3.8. Ciertamente, para estructurar el cargo, el actor se refiere a los objetivos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para los años 2014-2018, señalando que la misma “se enfoca en concretar los siguientes objetivos: Objetivo
1. Fortalecer la articulación Nación-Territorio; Objetivo
2. Afianzar la lucha contra la corrupción, transparencia y rendición de cuentas; Objetivo
3. Promover la eficiencia y eficacia administrativa; Objetivo
4. Optimizar la gestión de la información; Objetivo
5. Optimizar la gestión de la inversión de los recursos públicos; Objetivo
6. Promover y asegurar los intereses nacionales a través de la política exterior y cooperación internacional”. Fundamento 3.9 de la sentencia. 3.9. De igual forma, menciona de manera general el contenido de la norma acusada, señalando que la misma hace parte del Capítulo V denominado “Buen gobierno”, y que, por su intermedio, “el Legislador modificó: (i) la competencia de la CNCS para acreditar a las Universidades e Instituciones de Educación Superior, de que tratan el artículo 3 del Decreto Ley 760 de 2005 y, de contera, el literal b del artículo 11 de la Ley 909 de 2004; (ii) incluyó la obligatoriedad de contemplar como primera opción para el desarrollo de los procesos de selección, al ICFES, y solo de manera excepcional con las Instituciones de Educación Superior, convirtiendo la regla en una mera excepción; y (iii) limitó la determinación de los costos asociados a los concursos de méritos adelantados por la CNCS, a aquellos que se fijen mediante Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente”.