Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-516 15INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Reglas jurisprudenciales para la procedencia excepcional (Salvamento de voto) INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Interpretación restrictiva de causales que permiten su uso (Salvamento de voto) PROCEDIMIENTO PARA CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS DE INVESTIGACION EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Improcedencia de integración de unidad normativa (Salvamento de voto)ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO FRENTE A LA ACCION PENAL-Autonomía (Salvamento de voto)ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto) ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Intima relación con el ejercicio del derecho de propiedad (Salvamento de voto) ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Regulación legal (Salvamento de voto)ACCION PENAL-Naturaleza (Salvamento de voto) ACCION PENAL-Finalidad (Salvamento de voto)PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Obligatoriedad (Salvamento de voto) PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Carga argumentativa para su desconocimiento (Salvamento de voto) PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Cambios excepcionales y restringidos (Salvamento de voto) PROCEDIMIENTO PARA CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS DE INVESTIGACION EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Inobservancia de restrictivas y excepcionales condiciones para cambio de precedente constitucional (Salvamento de voto)PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Fiscales que participan son autoridades judiciales (Salvamento de voto) PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Facultad del fiscal para expedir órdenes de policía judicial (Salvamento de voto) FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Naturaleza jurisdiccional (Salvamento de voto) FUNCIONES DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Naturaleza jurisdiccional (Salvamento de voto)JUECES DE EXTINCION DE DOMINIO-Son jueces constitucionales (Salvamento de voto) PROCEDIMIENTO PARA CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS DE INVESTIGACION EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-No existe obligación constitucional y legal de control judicial previo en escenarios procesales en que exista afectación de derechos fundamentales (Salvamento de voto)PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Afectación de derechos fundamentales es menos gravoso y comporta situaciones de distinta complejidad frente a limitaciones de derechos fundamentales que se generan en proceso penal (Salvamento de voto)Referencia: Expediente D-10339Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26 numeral 2º (parcial) y 170 de la Ley 1708 de 2014.Asunto: Reglas jurisprudenciales para que la Corte realice la integración de unidad normativa.Autonomía en la investigación en la acción de extinción de dominio frente a la acción penal. Carga argumentativa estricta para apartarse del precedente horizontal de esta misma Corporación.Los Fiscales que participan en el proceso de extinción de dominio son autoridades judiciales a la luz de la Constitución. Facultad de los fiscales para expedir ordenes de policía judicial. Los jueces de extinción de dominio también son jueces constitucionales. No existe obligación constitucional y legal de control judicial previo en todos los escenarios procesales en los que exista afectación de derechos fundamentales. El grado de afectación de los derechos fundamentales en los procesos de extinción de dominio es menos gravoso y comporta situaciones de distinta complejidad frente a las limitaciones de derechos que se generan con el proceso penal. Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones que me conducen a disentir de la decisión adoptada por la Sala Plena, en sesión del 12 de agosto de 2015, que por votación mayoritaria profirió la sentencia C-516 de 2015, de la misma fecha.La providencia de la que me aparto, declaró inexequibles: i) el artículo 115 de la Ley 1708 de 2014; y ii) las expresiones: “excepto en lo relativo a los controles judiciales por parte del juez de garantías o de la Dirección Nacional de Fiscalías”, contenida en el numeral 2º del artículo 26 de la citada ley, y “Lo anterior, sin detrimento del control de legalidad que puede realizar el juez de extinción de dominio en los términos de este Código, bien sea en la fase inicial, o en la etapa de juicio al momento de decidir sobre la admisibilidad de la correspondiente prueba”, del artículo 163, inciso 2º, de la norma mencionada anteriormente. Las líneas argumentativas que sustentaron la sentencia de la referencia, gravitaron en torno a: i) la integración de la unidad normativa; ii) análisis del régimen constitucional de la acción de extinción de dominio; iii) pronunciamientos de constitucionalidad en materia de exclusión de la intervención del juez de control de garantías en los procesos de extinción de dominio; iv) interpretación sistemática de la Ley 1709 de 2014; v) descripción del control de legalidad sobre actos investigativos realizados por la Fiscalía General de la Nación en el trámite de extinción de dominio; vi) cambio de precedente constitucional en materia de extinción de dominio en relación con la intervención del juez de control de garantías; vii) inexistencia de razones válidas, de naturaleza constitucional, que justifiquen que frente a unos mismos actos de intervención severa en los derechos fundamentales (i.e. allanamientos, interceptaciones telefónicas y búsquedas en bases de datos), adelantados por idénticos funcionarios, el Legislador diseñe dos controles judiciales completamente diferentes, en términos de accesibilidad, obligatoriedad, carácter oficioso y eficacia; y, viii) solución a los cargos presentados. En este salvamento de voto me aparto de la argumentación que sustenta las partes considerativa y resolutiva de la sentencia proferida por la Sala Plena, relacionada con: i) la integración de la unidad normativa; ii) la argumentación jurídica utilizada en la sentencia para eludir el precedente horizontal de esta Corporación; iii) desconocimiento de la autonomía de la acción de extinción de dominio frente a la penal; iv) la naturaleza de autoridad judicial de los fiscales que participan en el proceso de extinción de dominio; v) los jueces de extinción de dominio también son jueces de constitucionalidad y de convencionalidad y ejercen control judicial de las actuaciones realizadas en las actuaciones procesales de las que conocen y la inexistencia de la obligación constitucional de realizar control judicial previo ante el juez de control de garantías; vi) diversos niveles, formas y objetivos de las limitaciones de los derechos fundamentales en los procesos penales y de extinción de dominio. Así, fundan mi disenso las siguientes razones:Reglas jurisprudenciales para la integración de la unidad normativa. Procedencia excepcional. Interpretación restrictiva de las causales que permiten su uso La sentencia C-516 de 2015, consideró que procedía realizar la integración normativa de los artículos 26, 115 y 163 de la Ley 1708 de 2014, puesto que se presenta: “(…) la existencia de una íntima conexión entre ambas normas jurídicas, ya que, se insiste, regulan una misma figura procesal: el control judicial sobre los actos investigativos realizados por la Fiscalía General de la Nación en un trámite de extinción de dominio.” La facultad de esta Corporación para realizar la integración normativa es excepcional, puesto que no es un Tribunal que realice el control de constitucionalidad oficioso del ordenamiento jurídico. Esta habilitación se fundamenta en el inciso 3º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, que establece: “La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.” Este Tribunal desde sus inicios estableció las reglas jurisprudenciales que rigen la utilización de esta figura procesal, con especial énfasis en su procedencia excepcional y la interpretación restrictiva de las causales que habilitan su uso por parte de la Corte, puesto que, en principio, no procede el control oficioso de constitucionalidad de las normas que integran el ordenamiento jurídico. Así las cosas, en sentencia C-539 de 1999, esta Corporación expresó que: “En principio, la Corte Constitucional no es competente para conocer de oficio las disposiciones legales. La Constitución exceptúa, de este principio general, cierto tipo de normas cuyo control previo o de oficio es necesario para preservar otros principios del ordenamiento jurídico. No obstante, las leyes ordinarias expedidas por el legislador en uso de sus facultades propias, que no incorporan tratados internacionales, no pueden ser conocidas por esta Corporación, sino previa demanda ciudadana. Ahora bien, excepcionalmente, la Corte puede conocer sobre la constitucionalidad de leyes ordinarias que no son objeto de control previo u oficioso, pese a que contra las mismas no se hubiere dirigido demanda alguna. Se trata de aquellos eventos en los cuales procede la integración de la unidad normativa.”De este modo, en esa providencia la Corte estableció las reglas jurisprudenciales de procedencia de la integración de unidad normativa cuando: i) la demanda versa sobre una disposición jurídica que de manera independiente no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de tal forma que su interpretación y aplicación depende de integrar su contenido con el de otra disposición que no fue objeto de censura constitucional. De no realizarse la integración de normas, se podría incurrir en un fallo inhibitorio; ii) la disposición normativa objeto de control constitucional está reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas; y,iii) no se verifica ninguna de las causales anteriores, sin embargo, la norma demandada se encuentra “(…) intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad”. En ese sentido, la procedencia de esta causal está condicionada a la verificación de dos requisitos adicionales, distintos y concurrentes: “(1) que la norma demandada tenga una estrecha relación con las disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad normativa; (2) que las disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente inconstitucionales. A este respecto, la Corporación ha señalado que “es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad”.”Ahora bien, en relación con el carácter excepcional y la interpretación restringida de estas causales, la Corte en sentencia C-595 de 2010, manifestó que: “(…) la integración de la unidad normativa (inc. 3º, art. 6º, Decreto 2067 de 1991), reviste carácter excepcional dado que a la Corte no le corresponde revisar oficiosamente las leyes (art. 241.4 superior), sino pronunciarse sobre aquellas que fueran demandadas por un ciudadano -control rogado-, además que el proceso de control de constitucionalidad se surte con la participación ciudadana, la opinión de expertos y el concepto del Procurador General de la Nación (art. 242.1.2 superior). De esta manera, su procedencia se encuentra circunscrita a situaciones restringidas, que la constituyen en un último recurso para impedir un fallo inhibitorio.”Recientemente, en sentencia C-814 de 2014, esta Corporación al pronunciarse sobre la excepcionalidad de la integración de unidad normativa, estableció:“La aplicación de esta figura es excepcional por cuanto implica un control oficioso del ordenamiento jurídico, en la medida en el juicio de validez recae sobre disposiciones que no fueron expresamente demandadas. Así mismo, restringe el carácter participativo de las acciones de inconstitucionalidad, en cuanto los intervinientes en el proceso no tienen la oportunidad de pronunciarse sobre los preceptos con los que se conformó la unidad y no fueron demandados. Por tal razón, la interpretación de las causales anteriores debe ser restrictiva.” En conclusión, en principio, la Corte no puede realizar un control oficioso de constitucionalidad de las normas del ordenamiento jurídico del país. Sin embargo, a través de la institución procesal de la integración de unidad normativa, puede realizar el examen de constitucionalidad de disposiciones jurídicas que no fueron demandadas en casos excepcionales desarrollados en la jurisprudencia constitucional.El análisis de procedibilidad de la unidad normativa debe hacerse bajo estrictos criterios de excepcionalidad y con base en una interpretación restrictiva de las causales expuestas. En cuanto al estudio del caso concreto que abordó la Corte en la sentencia C-516 de 2015, es claro que no procedía la integración de unidad normativa de los artículos 26, 115 y 163 (parcial) de la Ley 1708 de 2014. Se infiere de la mencionada providencia que se acude a la causal de procedencia relacionada con la conexión íntima de las normas, sin embargo, no se acreditó argumentativamente el cumplimiento de las reglas especiales de dicha causal, puesto que solo se limitó a exponer que una decisión sobre el artículo 26 ejusdem, afectaría las demás, sin que se expresara una duda mínima y razonable sobre la constitucionalidad de las disposiciones que no fueron demandadas. En efecto: i) las normas poseen un enunciado normativo completo e independiente; ii) si bien algunas expresiones de las disposiciones jurídicas guardan identidad entre sí, su contenido normativo es diferente, pues parten de hipótesis jurídicas distintas a la contenida en el artículo 26 de la Ley 1708 de 2014, puesto que esa norma exceptuaba de la aplicación de la Ley 906 de 2004, los controles jurisdiccionales del juez de garantías o de la Dirección Nacional de Fiscalías. Por su parte, los artículos 115 y 163 (parcial) del Código de Extinción de Dominio, integrados normativamente por la Corte, describían el control de legalidad que realizaban los jueces de extinción de dominio ante la afectación o limitación de los derechos fundamentales y las etapas procesales en que tal control procedía; y iii) no se observaba a primera vista que las disposiciones integradas a la unidad normativa, generen una duda razonable sobre su constitucionalidad. Por el contrario, se presentaban como mecanismos de control y protección judicial de derechos fundamentales durante el trámite del proceso de extinción de dominio, situación que en vez de afectar su conformidad con el texto Superior, la refuerza. Así las cosas, con base en las reglas jurisprudenciales expuestas y el carácter excepcional y restrictivo de las causales de procedebilidad, la integración de unidad normativa no era procedente en el caso bajo estudio de la Corte.Autonomía de la acción de extinción de dominio frente a la acción penalAcción de extinción de dominio Esta Corporación ha reconocido que la acción de extinción de dominio tiene una íntima relación con el ejercicio del derecho de propiedad. En efecto, en la sentencia C-740 de 2003, la Corte realizó un recuento del régimen constitucional de la propiedad y la extinción de dominio, el cual expongo brevemente a continuación:En la Constitución de 1886, en su artículo 31, se establecía el régimen de la propiedad privada bajo los siguientes postulados: i) reconocimiento de los derechos adquiridos, entre los que se contaban la propiedad, y su consecuente protección, puesto que no podían ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores; ii) la protección de los mencionados derechos estaba condicionada a la legitimidad de su título originario, es decir, aquellos que hayan sido adquiridos “(…) con justo título con arreglo a las leyes civiles”; y, iii) se estableció que los intereses particulares debían ceder al interés público.Con la reforma constitucional promovida por el Acto Legislativo No. 1 del 5 de agosto de 1936, se consagró la noción de función social de la propiedad que implica obligaciones y se reiteró la necesidad de que el interés particular cediera ante el interés público social, entre otros.Con base en estas disposiciones se expidió la Ley 200 de 1936, la que en el artículo 6º, estableció la posibilidad de promover la extinción del derecho de dominio en favor de la Nación “(…) sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión en la forma establecida en el Artículo 1 de esta Ley, durante tres (3) años continuos contados a partir de la vigencia de la presente Ley, salvo fuerza mayor o caso fortuito.”Con la expedición de la Constitución de 1991, se reformuló el contexto de los derechos, incluido el derecho a la propiedad, puesto que consagró como pilares de toda democracia constitucional la dignidad humana y la democracia pluralista. Así mismo, la Carta fijó los principios que fundan el orden político constituido sobre bases del trabajo, como fuente lícita de realización y riqueza, de la solidaridad con pleno abandono del individualismo como fundamento del orden establecido, y la prevalencia del interés general sobre el interés privado. En efecto, la regulación del derecho de propiedad está contenida en los artículos 58 y 34 de la Carta, los que contienen un reconocimiento expreso del derecho a la propiedad privada, la adquisición del derecho de dominio con arreglo a las leyes civiles, la prevalencia del interés público y social sobre el interés privado, la concepción de la propiedad con función social y ecológica, las prohibiciones de penas confiscatorias y de expropiación sin indemnización, entre otras.Además de lo anterior, el constituyente consagró la acción de extinción de dominio como: “(…) una institución directamente relacionada con el derecho de propiedad y, a través de ella, señaló el efecto producido en el caso de derechos adquiridos sin justo título o sin arreglo a las leyes civiles (…)”.La finalidad de esta disposición constitucional, como herramienta de lucha contra el enriquecimiento ilícito, se encuentra en los debates surtidos al interior de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, en los que se manifestó:“(…) el enriquecimiento ilícito ha sido un factor de corrupción social en Colombia, no sólo por lo que implica el delito en sí mismo, sino porque quienes los cometen hacen ostentación ante los demás con bienes lujosos que en verdad no les pertenecen y que no fueron obtenidos como fruto del trabajo honrado.”De esta situación de impunidad se ha derivado un ejemplo letal para la comunidad. Los ciudadanos se sienten desestimulados enfrente al esfuerzo de buscar sustento y progreso en actividades legales que no traen como compensación la fácil obtención de bienes costosos, cuando al tiempo ven expuestas ante sus ojos las riquezas conseguidas en forma fácil y rápida por quienes infringen la ley.Esta comparación desmoraliza a la población, y a las actividades marginales se ven tentados y arrastrados los individuos en forma masiva, en busca del progreso personal, cómodo y exuberante. En tales circunstancias el país ha sufrido un desmoronamiento fatal y la corrupción y la criminalidad se han extendido en forma que hoy atenta contra la propia estabilidad de la nación y de sus instituciones”.Es así como el artículo 34 Superior, establece la posibilidad de que el Estado ejerza la acción de extinción de dominio sobre bienes que han sido adquiridos mediante: i) enriquecimiento ilícito; ii) perjuicio del tesoro público; o iii) con grave deterioro de la moral social. En ese sentido, la Corte en sentencia C-374 de 1997, afirmó que le corresponde al Legislador determinar las causales que habilitan el ejercicio de la acción de extinción de dominio, así:“(…) es el legislador el llamado a concretar en qué consisten las aludidas causales constitucionales de la extinción del dominio, y evidentemente puede él considerar que tengan carácter de delictivas, pero sin que por definirlo así en una determinada ley -la presente-, se agote su facultad de prever en el futuro otros comportamientos, no necesariamente calificados como delitos, que por causar daño al Tesoro Público o por afectar la moral colectiva, ocasionen el proceso judicial de carácter patrimonial del que se trata. No es necesario, entonces, en términos estrictamente constitucionales, que se haya iniciado o que esté en curso o haya habido un proceso penal para que la acción de extinción del dominio pueda iniciarse ni tampoco para que prospere. Todo depende, pues, del catálogo de conductas que el legislador haya señalado como constitutivas de enriquecimiento ilícito, grave deterioro de la moral social o perjuicio del Tesoro público. Bien puede él incorporar comportamientos sancionados en la ley penal como delictivos, o aludir a actos u omisiones que, aunque no elevados a la categoría de punibles, o habiéndola perdido, sí contraríen la moral o causen agravio al interés patrimonial del Estado.” La regulación legal de la acción de extinción de dominio, consagrada en el artículo 34 de la Carta, ha sido desarrollada con la expedición de las siguientes normas: i) Ley 333 de 1996; ii) Decreto Legislativo 1975 de 2000; iii) Ley 793 de 2002; y iv) Ley 1708 de 2014. A continuación presentaré una breve reseña de cada cuerpo normativo.La Ley 333 de 1996, fue una normativa incipiente en materia de autonomía e independencia de la acción de extinción de dominio, puesto que estuvo atada al derecho sancionatorio penal como una acción dependiente o complementaria a la misma. En efecto:“La acción de extinción de dominio gozaba de una incipiente autonomía ya que la competencia se circunscribía al funcionario competente del proceso penal que debatía la situación jurídica de los bienes involucrados por las causales taxativas de la Ley 333 de 1996. En ese sentido, aunque era una acción distinta e independiente de la responsabilidad penal, la declaración de extinción de dominio correspondía a los jueces competentes para conocer de las actuaciones penales. Así mismo, al existir actuaciones penales en curso, la acción no podía intentarse independientemente y si la acción penal se extinguía o terminaba sin que se hubiera proferido decisión sobre los bienes, continuaría el trámite ante el mismo funcionario que conoció del proceso penal, circunscribiendo el conocimiento de la acción de extinción de dominio al funcionario judicial competente para adelantar la actuación penal.”Con la expedición del Decreto Legislativo 1975 de 2000, se avanzó hacia la independencia y autonomía de la acción de extinción de dominio frente a la acción penal. En efecto, la Corte en sentencia C-1007 de 2002, aclaró que:“(…) la acción de extinción de dominio es distinta a la responsabilidad penal, a fin de impedir que se le mezcle o confunda con ella; y además, precisó que también es independiente para que tampoco se le atribuya dependencia alguna con aquella. En tal medida, y en armonía con lo dispuesto en el artículo primero del decreto legislativo ya estudiado, la acción de extinción de dominio tendrá los elementos y el diseño dispuesto en este decreto y que le son propios de manera autónoma. En este orden de ideas, la Corte estima que la profundización que operó el decreto legislativo sobre el principio de autonomía de la acción de extinción de dominio no contraría, en general, disposición alguna de la Constitución, ni en particular, los artículos 58 y 34 de la Carta Política. Por el contrario, no sólo encuentra su justificación en el margen de configuración normativa con que cuenta el legislador extraordinario, sino que además la Corte considera que esta lógica procesal guarda estrecha conexidad material con las causas invocadas por el Gobierno Nacional en el texto del decreto 1837 de 2002, en el sentido de que contar con una acción de esta naturaleza agilizará, en la práctica, estos trámites procesales.”La entrada en vigencia de la Ley 793 de 2002, se reiteró el carácter independiente y autónomo de la acción de extinción de dominio frente a cualquier forma de responsabilidad penal. Esta Corporación en sentencia C-740 de 2003, mediante la cual se revisó la constitucionalidad de la mencionada ley, definió esta institución en los siguientes términos:“En virtud de esa decisión del constituyente originario, la acción de extinción de dominio se dotó de una particular naturaleza, pues se trata de una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente y relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad.Es una acción constitucional porque no ha sido concebida ni por la legislación ni por la administración, sino que, al igual que otras como la acción de tutela, la acción de cumplimiento o las acciones populares, ha sido consagrada por el poder constituyente originario como primer nivel de juridicidad de nuestro sistema democrático.Es una acción pública porque el ordenamiento jurídico colombiano sólo protege el dominio que es fruto del trabajo honesto y por ello el Estado, y la comunidad entera, alientan la expectativa de que se extinga el dominio adquirido mediante títulos ilegítimos, pues a través de tal extinción se tutelan intereses superiores del Estado como el patrimonio público, el Tesoro público y la moral social.Es una acción judicial porque, dado que a través de su ejercicio se desvirtúa la legitimidad del dominio ejercido sobre unos bienes, corresponde a un típico acto jurisdiccional del Estado y, por lo mismo, la declaración de extinción del dominio está rodeada de garantías como la sujeción a la Constitución y a la ley y la autonomía, independencia e imparcialidad de la jurisdicción.Es una acción autónoma e independiente tanto del ius puniendi del Estado como del derecho civil. Lo primero, porque no es una pena que se impone por la comisión de una conducta punible sino que procede independientemente del juicio de culpabilidad de que sea susceptible el afectado. Y lo segundo, porque es una acción que no está motivada por intereses patrimoniales sino por intereses superiores del Estado. Es decir, la extinción del dominio ilícitamente adquirido no es un instituto que se circunscribe a la órbita patrimonial del particular afectado con su ejercicio, pues, lejos de ello, se trata de una institución asistida por un legítimo interés público.Es una acción directa porque su procedencia está supeditada únicamente a la demostración de uno de los supuestos consagrados por el constituyente: enriquecimiento ilícito, perjuicio del Tesoro público o grave deterioro de la moral social.Finalmente, es una acción que está estrechamente relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad, ya que a través de ella el constituyente estableció el efecto sobreviniente a la adquisición, solo aparente, de ese derecho por títulos ilegítimos. Esto es así, al punto que consagra varias fuentes para la acción de extinción de dominio y todas ellas remiten a un título ilícito. Entre ellas está el enriquecimiento ilícito, prescripción que resulta muy relevante, pues bien se sabe que el ámbito de lo ilícito es mucho más amplio que el ámbito de lo punible y en razón de ello, ya desde la Carta la acción de extinción de dominio se desliga de la comisión de conductas punibles y se consolida como una institución que desborda el marco del poder punitivo del Estado y que se relaciona estrechamente con el régimen del derecho de propiedad.”(Lo énfasis agregado)La independencia y la autonomía de la acción de extinción de dominio, fue reiterada por esta Corporación, en la sentencia citada, en especial, en materia de procedimiento. En efecto, al analizar un cargo por presunta vulneración de los artículos 29 y 250 de la Constitución, tras considerar que debían surtirse actuaciones de control judicial previas ante el juez de control de garantías de la acción penal, este Tribunal consideró:“Como puede advertirse, el juez de control de garantías es una institución que hace parte de la estructura básica de acusación y juzgamiento y tiene aplicación en los procesos penales como ámbitos de ejercicio del poder punitivo del Estado. Su función es muy importante, pues está encargado de velar por el respeto de las garantías constitucionales y legales que les asisten a los destinatarios de la acción penal y de controlar los abusos en que pueda incurrir la Fiscalía General de la Nación en su ejercicio.Sin embargo, como la acción de extinción de dominio remite a una acción constitucional pública consagrada de manera directa y expresa por el constituyente y no al ejercicio del ius puniendi del Estado, el proceso en el que aquella se promueve no se rige por la estructura básica de acusación y juzgamiento ya indicada sino que es fijado, con una autonomía constitucionalmente limitada, por el legislador.Entonces, dada la diversa naturaleza que le asiste a la acción de extinción de dominio en relación con la acción penal, el Congreso no está constitucionalmente obligado a ordenar que en el proceso en que aquella se promueve, intervenga el juez de control de garantías. En consecuencia, el cargo que por este motivo formula el actor contra el artículo 14 es infundado.”(Lo énfasis agregado)Actualmente, con la vigencia de la Ley 1708 de 2014 (Código de Extinción de Dominio), el Legislador reiteró las características de la acción de extinción de dominio, pero reformó su procedimiento. La Corte en sentencia C-958 de 2014, en relación con el trámite que se adelanta, estableció que:“(…) El procedimiento regulado en el nuevo código continúa siendo escrito y se realizará en atención a las reglas previstas en el Código de Procedimiento Penal contenido en la Ley 600 de 2000, en atención a que, según se indica en la exposición de motivos, la mayoría de las pruebas son documentales. En algunas actuaciones se prevé la aplicación de la Ley 906 de 2004, excepto en todo aquello que no sea compatible con el procedimiento previsto. (v) El procedimiento de la extinción de dominio mantiene una estructura básica, que consta de dos etapas: una, inicial o preprocesal preparatoria, a cargo de la Fiscalía General de la Nación, reservada para los afectados; y otra de juzgamiento, a cargo de jueces de extinción de dominio, durante la cual los afectados podrán ejercer su derecho de contradicción en los términos que se establece para tal fin. Una vez terminada la fase inicial, el fiscal puede emitir una resolución de archivo del proceso por considerar que no concurre causal alguna de extinción o en caso contrario, emitir una resolución de fijación provisional de la pretensión de extinción, momento en el cual se levanta la reserva de la actuación.” En conclusión, la consagración constitucional y su desarrollo legislativo, permiten clarificar los principales rasgos de la acción de extinción de dominio, los cuales de manera pacífica han constituido precedente obligatorio de la Corte en los siguientes términos: Es una acción de naturaleza constitucional, que permite declarar la extinción del derecho de dominio de bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social; Es una acción de interés público, puesto que se ejerce por y a favor del Estado; La titularidad de la propiedad del bien a favor del Estado se declara judicialmente, sin contraprestación o compensación de cualquier naturaleza; Es autónoma y directa, puesto que se ejerce independientemente de cualquier declaración de responsabilidad penal. Tiene naturaleza patrimonial, no implica la declaratoria de responsabilidad punitiva o la imposición de una pena, su finalidad es la pérdida de la titularidad de la propiedad de los bienes adquiridos con una de las formas descritas en el artículo 34 Superior. Está sujeta a un procedimiento especial, pues se rige por principios, reglas sustanciales y procesales propias, lo que implica que puede tener un diseño procesal independiente o nutrirse de instituciones procedimentales de otras ramas del derecho (penal o civil), sin que ello implique la obligación de adoptar integralmente dichos instrumentos. Acción Penal Aunque ha quedado claro que la acción de extinción de dominio es autónoma e independiente, no solo desde aspectos sustanciales sino también procesales, creo necesario presentar unas breves referencias sobre la naturaleza de la acción penal, en especial en lo relacionado con sus finalidades.Para VESCOVI la acción penal representa la “expropiación de la facultad sancionatoria”, puesto que es el Estado quien ostenta el ius puniendi. En efecto:“Pasada la etapa de la venganza privada (talión) o de la composición (wergeld), la sociedad por medio de sus órganos (y el Estado, desde que nace) es la que se encarga de la sanción por la comisión de delitos. Y no el particular… la familia…El Estado ejerce el ius puniendi para el caso en que la ley penal es violada. Dicho de otra manera, el Código Penal establece, en forma muy especial, para la garantía de la libertad, una lista de delitos y penas descritos muy minuciosamente (tipicidad).”Por lo tanto, “(…) la acción penal persigue, según los códigos tradicionales, la imposición de la pena (…)”.La finalidad de la acción penal es la prevención del delito, la sanción de los responsables y la resocialización del delincuente mediante la imposición de una pena previa definida por el Legislador. Por lo tanto, el procedimiento penal es especial y revestido de las mayores garantías procesales, debido a la mayor intensidad en la limitación de los derechos fundamentales y los bienes jurídicos en disputa.En consecuencia, si la máxima limitación de los derechos se impone válidamente por el Estado en el proceso penal, es lógico entender que ese procedimiento es el que debe tener el mayor grado de protección y la máxima eficacia de las garantías procesales y jurisdiccionales para el investigado. Obligatoriedad del precedente jurisprudencial de la Corte. Carga argumentativa para su desconocimiento La sentencia de la cual salvo mi voto, consideró necesario realizar un cambio de precedente constitucional “(…) en el sentido de que si bien la acción de extinción de dominio tiene una naturaleza real y no penal, y que su adelantamiento no se encuentra condicionado a demostrar la responsabilidad penal de un individuo, también lo es que la validez de las medidas de intervención que realice la Fiscalía General de la Nación sobre los derechos fundamentales (i.e. allanamientos, interceptaciones de comunicaciones y búsquedas en bases de datos), debe ser examinada por un juez de control de garantías y no por el juez de conocimiento de la acción de extinción de dominio.” De tal suerte que: “(…) los actuales precedentes no se ajustan a los principios esenciales del Estado de Derecho en materia de derechos humanos, en relación con la existencia de controles judiciales eficaces y oportunos sobre las medias de intervención en los derechos fundamentales.” Esta Corporación ha sido enfática en señalar que un cambio de precedente constitucional, realizado por la esta misma Corte, apareja un altísimo costo en relación con la afectación de principios constitucionales de primer orden como la igualdad en la ley, la seguridad jurídica, el debido proceso y la confianza legítima. Así, la modificación de precedente sin justificación atentaría contra la necesidad de establecer un sistema jurídico basado en estrictos criterios ordenadores como la razonabilidad y la predecibilidad.Por estas razones, los cambios de precedente son excepcionales y restringidos a las causales establecidas por la Corte. En ese sentido:“(…) se requiere de la comprobación de circunstancias extremas y excepcionales que permitan realizar ese cambio, entre ellas (i) la reforma del parámetro normativo constitucional cuya interpretación dio lugar al precedente; (ii) la comprobación acerca de la irrazonabilidad, inconstitucionalidad o manifiesta injusticia del arreglo jurisprudencial vigente al vulnerar principios y valores nodales para el Estado Constitucional; o (iii) la modificación radical y sistemática de la comprensión de una norma dentro del ordenamiento, categoría usualmente incorporada al concepto de derecho viviente.”No obstante lo anterior, para realizar un cambio de precedente constitucional, no basta la mera invocación de una de estas causales, sino que además, la argumentación presentada está sometida a las siguientes estrictas reglas jurisprudenciales: “(…) en cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales. Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de derecho legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio del stare decisis. Sin embargo, debe resaltarse que la opción en comento en ningún modo habilita a las autoridades judiciales para, en el ejercicio distorsionado de su autonomía, opten por desconocer el precedente, tanto de carácter vertical como horizontal, ante la identidad de supuestos jurídicos y fácticos relevantes, sin cumplir con los requisitos antes mencionados. Por lo tanto, resultarán inadmisibles, por ser contrarias a los principios de igualdad, legalidad y seguridad jurídica, posturas que nieguen la fuerza vinculante prima facie del precedente, fundamenten el cambio de jurisprudencia en un simple arrepentimiento o cambio de parecer, o sustenten esa decisión en el particular entendimiento que el juez o tribunal tengan de las reglas formales de derecho aplicables al caso. En otras palabras, para que la objeción al precedente jurisprudencial resulte válida, conforme a la perspectiva expuesta, deberá demostrarse que esa opción es imperiosa, en tanto concurren razones sustantivas y suficientes para adoptar esta postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se muestra inaceptable. Estas razones, a su vez, no pueden ser otras que lograr la vigencia de los derechos, principios y valores constitucionales. En cambio, cuando el desconocimiento del precedente solo obedece a una actuación arbitraria del funcionario judicial, se está ante un abierto desconocimiento del principio de legalidad, sometido a las sanciones y demás consecuencias jurídicas que el ordenamiento reserva para conductas de esa naturaleza. Incluso, la Corte ha reconocido que tales decisiones arbitrarias, que desconocen injustificadamente el contenido y alcance de una regla jurídica, fijada con criterio de autoridad por una alta corte, puede configurar el delito de prevaricato, puesto que en esos casos no solo se está ante la ausencia de disciplina jurisprudencial, sino también ante una decisión que se aparte radicalmente del orden jurídico.” Estas restrictivas y excepcionales condiciones para el cambio de precedente constitucional, no fueron observadas en la sentencia C-516 de 2015. La argumentación presentada parte de un supuesto equivocado (falacia) lo que produce un resultado inválido (sofisma), que en términos aristotélicos genera “refutaciones sofísticas”. La falacia lógica de la argumentación presentada en la sentencia, es de estructura y se encuentra dentro de la categoría de causa falsa. En efecto, la presunta obligatoriedad de observar las plenas formas del procedimiento penal en los trámites de extinción de dominio, en especial la figura del control judicial previo por parte del juez de control de garantías, parte de un supuesto equivocado y es la de contemplar las actuaciones procesales realizadas por la Fiscalía dentro del trámite de extinción de dominio, idénticas a las realizadas por ese mismo organismo al interior de un proceso penal acusatorio. La providencia de la que me aparto afirmó que:“La Corte ha considerado que, dado que el carácter de “autoridad judicial” que tiene la Fiscalía General de la Nación en los términos de los artículos 15 y 28 Superiores, un fiscal se encuentra facultado para decretar diversas medidas de intervención en el derecho a la intimidad (i.e. allanamientos, interceptación de comunicaciones y búsquedas selectivas en bases de datos). La anterior afirmación es válida sea que se trate de un proceso penal como uno de extinción de dominio.En materia penal los actos investigativos que decrete un fiscal, que comporten restricciones a derechos fundamentales, son controlados por un juez de garantías, sea de forma previa o posterior, en los términos del artículo 250 Superior.La pregunta que surge, en consecuencia, es la siguiente: ¿puede el legislador diseñar un proceso de extinción de dominio, en cuyo adelantamiento se practique por los fiscales unas medidas severas de intervención en los derechos fundamentales (…), un control completamente diferente en términos de (i) accesibilidad; (ii) obligatoriedad; (iii) carácter oficioso; y (iv) eficacia, al previsto en el artículo 250 Superior? La respuesta es negativa, por las razones que pasan a explicarse.”Con fundamento en lo anterior y con base en una supuesta inexistencia de razones válidas, de naturaleza constitucional, que justifiquen el trato diferenciado, concluyó la providencia que: “Una lectura sistemática de la Constitución apunta a que todo acto de intervención severa en los derechos fundamentales (i.e. interceptaciones telefónicas, allanamientos y búsquedas selectivas en bases de datos) debe ser decretado por una autoridad judicial y no administrativa, como es el caso de la Fiscalía General de la Nación, y posteriormente, revisada su validez por un juez de control de garantías. Lo anterior, con independencia de que se trate de un proceso de naturaleza real, como es aquel de extinción de dominio.En efecto, el carácter autónomo que caracteriza a la extinción de dominio, que implica que para su adelantamiento no sea necesario demostrar la responsabilidad penal concreta de un individuo sino el origen ilícito de unos bienes, en nada se opone a que las medidas de intervención en el derecho a la intimidad que se practiquen en el curso de aquella, será objeto de un control judicial pronto y eficaz (36 horas), en cabeza de un juez de control de garantías, y no dilatado e ineficaz en la práctica, por un juez de conocimiento, cuya esencia no es la de ser un juez constitucional sino un funcionario judicial encargado de dictar un fallo que establecerá el origen lícito o no de unos bienes.”El frágil argumento que sustentó el cambio de precedente constitucional, genera serias dudas e inseguridad jurídica debido a lo siguiente: Al no encontrarse presente en la norma demandada el control del juez de control de garantías ¿La Corte de oficio formuló un cargo de violación por omisión legislativa relativa?, de ser así, ¿Qué norma constitucional consagra la obligación del Legislador de extender el control del juez penal a todos los procedimientos judiciales que impliquen afectación de derechos fundamentales? Se derivan consecuencias similares a dos situaciones fácticas totalmente distintas como son el ejercicio de la acción penal y el trámite de extinción de dominio. No se superó la conceptualización realizada por la Corte sobre la acción de extinción de dominio, en especial sobre su naturaleza independiente y autónoma en materia sustancial y procedimental, tal y como lo estableció este Tribunal en pacífico y obligatorio precedente constitucional. ¿Qué sucederá en aquellos procedimientos como los fiscales, disciplinarios, de familia, inclusive de naturaleza civil, en los que se requiera realizar actividades de policía judicial, también requerían control judicial previo del juez de control de garantías? Bajo este panorama, la sentencia no ofreció elementos argumentativos sólidos que justificaran un cambio en el precedente constitucional relacionado con la naturaleza jurídica autónoma de la acción de extinción de dominio. Los Fiscales que participan en el proceso de extinción de dominio son autoridades judiciales a la luz de la Constitución. Facultad del fiscal para expedir órdenes de policía judicial En la providencia de la cual me aparto, se estableció que la reserva judicial es la base de la limitación de los derechos fundamentales, sin embargo, consideró que la Fiscalía General de la Nación no es una autoridad judicial, sino administrativa, razón por la cual no puede ordenar actuaciones de policía judicial sin orden previa de un juez. Tal consideración desconoció la Constitución, que en su artículo 116 consagra que “La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran justicia.”. por su parte, el artículo 249 establece que “La Fiscalía General de la Nación forma parte de la rama judicial (…)”, con funciones jurisdiccionales consignadas en el artículo 250 de la Carta. Esta naturaleza jurisdiccional de la Fiscalía General, fue reiterada en el artículo 26 de la Ley 270 de 1996.La Corte en sentencia C-873 de 2003, manifestó:“(…) la Fiscalía se cuenta entre las entidades que administran justicia; ya ha establecido esta Corporación que entre las funciones que cumple esta entidad “existen algunas que son eminentemente jurisdiccionales, tales como la expedición de medidas de aseguramiento que restringen la libertad del investigado, como la detención, la conminación, la caución, para asegurar su comparecencia en el proceso; la facultad para resolver la situación jurídica del indagado, la potestad para calificar el mérito del sumario; la atribución de dictar resoluciones de acusación ante los jueces al presunto responsable de un hecho punible, etc., de manera que cuando los fiscales ejercen estas actividades cumplen una función jurisdiccional, y por tanto, actúan como verdaderos jueces. Siendo así, son aplicables a los fiscales los artículos 228 y 230 de la Carta, que consagran la independencia y autonomía de los jueces, quienes en sus providencias, solamente están sometidos al imperio de la ley” (subraya la Corte). En este mismo sentido, el artículo 26 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia dispone que a la Fiscalía, en el cumplimiento de las funciones jurisdiccionales previstas en la ley, le son aplicables “los principios de la administración de justicia de que trata la Constitución Política, los tratados internacionales vigentes ratificados por Colombia, esta Ley Estatutaria y las demás normas con fuerza de ley”.”Además, la sentencia también se apartó del consolidado precedente constitucional construido por esta Corporación, que ha considerado las funciones de la Fiscalía General de la Nación en el proceso de extinción de dominio, como de naturaleza jurisdiccional. En efecto, en sentencia C-540 de 2011, que reiteró la sentencia C-740 de 2003, la Corte expuso:“En la sentencia C-740 de 2003, la Corte también reiteró –como se explicó en detalle al examinar la ratio decidendi de la providencia- que la acción de extinción de dominio es una acción constitucional autónoma distinta a la acción penal y a las demás acciones ordinarias. Por esta razón, las funciones que cumple la Fiscalía en el proceso de extinción de dominio, aunque son jurisdiccionales, no son de naturaleza penal; se trata de funciones jurisdiccionales de instrucción distintas y especiales, asignadas por el legislador en ejercicio de su libertad de configuración en materia procesal y con fundamento en dos disposiciones constitucionales: (i) el numeral 9 del artículo 250, según el cual corresponde a la Fiscalía “[c]umplir las demás funciones que establezca la ley”, y (ii) el numeral 4 del artículo 251 que encarga al Fiscal General de la Nación de “[p]articipar en el diseño de la política del Estado en materia criminal (…)”.” De esta suerte, la reserva judicial que debe guardarse al momento de realizar actividades de policía judicial estaba asegurada, puesto que la norma previó que una autoridad con jurisdicción de instrucción (Fiscalía General de la Nación), adelantara la investigación correspondiente, es decir, en este especial procedimiento (que no penal), la Fiscalía funge como autoridad judicial y se encuentra facultada para proferir ordenes que impliquen limitación de derechos fundamentales. Los jueces de extinción de dominio también son jueces constitucionales. No existe obligación constitucional y legal de control judicial previo en todos los escenarios procesales en los que exista afectación de derechos fundamentales La sentencia de la cual salvo mi voto manifestó que los jueces de extinción de dominio son “(…) jueces de conocimiento, cuya esencia no es la de ser un juez constitucional sino un funcionario judicial encargado de dictar un fallo que establecerá el origen lícito o no de unos bienes.” Esta afirmación desconoce el sistema de control de constitucionalidad mixto consagrado en nuestra Carta, puesto que, con base en el artículo 4º Superior: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. Esta norma hace que nuestro sistema de control de constitucionalidad sea calificado por la doctrina como un sistema mixto ya que combina un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control difuso de constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución.”Conforme a lo anterior, cualquier juez, incluidos los de extinción de dominio, son jueces constitucionales y tienen la obligación de velar por la garantía, protección y eficacia de los derechos fundamentales. Aunado a lo expuesto, los derechos fundamentales en el proceso de extinción de dominio tienen un nivel adicional de protección, bajo el entendido de que los operadores judiciales no solo son jueces de constitucionalidad sino también de convencionalidad, tal como lo ha advertido la Corte Interamericana de Derechos Humanos desde el caso Almonacid Arellano contra Chile, al establecer una especie de control difuso de convencionalidad al interior de los Estados Parte. De esta suerte, los jueces de extinción de dominio no sólo están obligados a ejercer un control legal, sino también constitucional y convencional, por lo que no son operadores judiciales “(…) encargado simplemente de dictar un fallo que establecerá el origen lícito o no de unos bienes.”, como equivocadamente lo sostuvo la sentencia C-516 de 2015.Adicionalmente, debo reiterar que no existe una obligación constitucional del Legislador para establecer controles judiciales previos en el proceso de extinción de dominio, que justifique la actuación del juez de control de garantías en el mismo. El juez de conocimiento tiene plenas facultades y obligaciones de velar por la legalidad, constitucionalidad y convencionalidad, en cualquier estado del proceso de extinción de dominio. La afectación de los derechos fundamentales en los procesos de extinción de dominio es menos gravoso y comporta situaciones de distinta complejidad frente a las limitaciones de derechos fundamentales que se generan al interior de un proceso penal Debo precisar que la sentencia C-516 de 2015, generalizó los grados de afectación de los derechos fundamentales que puedan producirse en los procesos de extinción de dominio y en los de responsabilidad penal, lo que genera una especie de falacia de generalización indebida o inductiva. No pueden ser asimilables los niveles de afectación de los derechos fundamentales producidos en un juicio de naturaleza penal, en el que se tiene como objetivo, la determinación de la responsabilidad punitiva y la imposición de una pena; frente a un proceso de extinción de dominio con objetivos eminentemente patrimoniales y de naturaleza real. Es claro que los grados de afectación son más severos y graves en el proceso penal, debido a los intereses y bienes jurídicos en disputa, lo que justifica que el Legislador aumente las garantías procesales de los derechos fundamentales. Cosa distinta ocurre en el proceso de extinción de dominio, que como se ha expuesto, tienen naturaleza jurídica especial, autónoma e independiente y tiene como objetivo la pérdida de la titularidad de los bienes, adquiridos mediante actividades ilícitas, con perjuicio del Tesoro público o con grave deterioro de la moral social, situación que no representa los mismos escenarios de limitación de los derechos fundamentales, como erróneamente lo hizo ver la sentencia. Con base en lo expuesto, la Corte no podía declarar la inexequibilidad de los artículos 26 numeral 2º (parcial), 115 y 163 inciso 3º (parcial) de la Ley 1708 de 2014, por lo que la decisión que se imponía era la declaratoria de exequibilidad, conforme al consolidado precedente constitucional desarrollado por la Corte. Fecha ut supraGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada