SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOSMARÍA VICTORIA CALLE CORREA, JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, ALBERTO ROJAS RÍOS Y LUIS ERNESTO VARGAS SILVA A LA SENTENCIA C-511 13CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA PRECONSTITUCIONAL DE POLICIA QUE POSIBILITA LA RESTRICCION DE LA LIBERTAD DE LOCOMOCION MEDIANTE REGLAMENTOS-Desconoce la reserva de ley para la limitación de derechos fundamentales (Salvamento de voto) PODER DE POLICIA DEL CONGRESO-Competencia exclusiva y excluyente para regular y limitar derechos fundamentales (Salvamento de voto)Si bien mediante sentencia C-511 del 31 de julio de 2013 se declaró la exequibilidad de la expresión “sino para garantizar la seguridad y salubridad públicas”, contenida en el artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970 – Código Nacional de Policía, consideramos que la norma acusada incorpora una limitación definida respecto de la libertad de locomoción, la cual solo puede ser expedida por parte del Congreso de la República, en ejercicio del poder de policía del que es titular. Así pues, una perspectiva compatible con la Constitución, debe partir de que sea el Congreso quien establezca una regulación general acerca de las limitaciones a la libertad de locomoción y que, luego de ello, el Gobierno pueda fijar precisiones dentro de ese marco general y no, como sucede en el caso analizado, servir de fuente primigenia para las limitaciones en comento. En consecuencia, una fórmula amplia de limitación de derechos, que difiere al reglamento la fijación de restricciones a la libertad mencionada, respecto del tránsito de vehículos y peatones y en aquellos casos que se requiere garantizar la seguridad y la salubridad públicas, desconoce la reserva de ley para la limitación de los derechos fundamentales. RESERVA DE LEY-Exigencia para la limitación o restricción de derechos fundamentales (Salvamento de voto)La sentencia de la cual nos apartamos desconoce los aportes que hizo la Constitución de 1991 en la defensa de la libertad de locomoción, y en general a los derechos fundamentales, al establecer que las limitaciones a la misma sólo pueden ser definidas por una ley en sentido formal, expedida por el Congreso, con lo que se contempla una reserva de ley en sentido estricto. LIBERTAD DE LOCOMOCION-Eventos y requisitos para que pueda ser objeto de restricciones por el Gobierno (Salvamento de voto)Hipotéticamente, el legislador podría dar facultades extraordinarias al Gobierno para imponer determinadas restricciones a la libertad de locomoción, a través de disposiciones con fuerza de ley y con una mayor jerarquía que el simple reglamento. Pero esas facultades a su vez debían ser precisas, de manera tal que la norma resultante no tenga tal grado de vaguedad que limite desproporcionadamente dicha libertad. PODER DE POLICIA Y FUNCION DE POLICIA-Distinción (Salvamento de voto)El poder de policía corresponde al Congreso, quien puede establecer limitaciones proporcionadas y razonables a los derechos fundamentales, a través de la fijación de marcos precisos de referencia, a partir de los cuales el Gobierno Nacional y Territorial, titulares de la función de policía, implementan políticas concretas de protección del orden público y la convivencia ciudadana.PODER DE POLICIA-Titular (Salvamento de voto) PODER DE POLICIA-Contenido y alcance (Salvamento de voto)FUNCION DE POLICIA-Titulares (Salvamento de voto) FUNCION DE POLICIA-Contenido y alcance (Salvamento de voto)PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO-Concepto desconoce la reserva de ley para la limitación o restricción de derechos fundamentales (Salvamento de voto)En la sentencia se plasma el concepto de poder de policía subsidiario, pero que igual desconoce que las limitaciones a los derechos fundamentales solo las puede prever el Congreso, y en tal sentido, las autoridades locales, en sus reglamentos, deben someterse al marco que les fije el legislador sobre la materia, y por ende, lo que se exige es que exista un marco definido por el legislador, que vaya más allá de la vaguedad de los conceptos “seguridad” y “salubridad públicas”. Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, manifestamos nuestro salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala Plena en el fallo C-511 del 31 de julio de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), la cual declaró la exequibilidad de la expresión “sino para garantizar la seguridad y salubridad públicas”, contenida en el artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970 – Código Nacional de Policía.
1. Contrario a lo concluido por la mayoría, consideramos que la norma acusada incorpora una limitación definida respecto de la libertad de locomoción, la cual solo puede ser expedida por parte del Congreso de la República, en ejercicio del poder de policía del que es titular. En consecuencia, una fórmula amplia de limitación de derechos, que difiere al reglamento la fijación de restricciones a la libertad mencionada, respecto del tránsito de vehículos y peatones y en aquellos casos que se requiere garantizar la seguridad y la salubridad públicas, desconoce la reserva de ley para la limitación de los derechos fundamentales. Consideramos que la sentencia de la cual nos apartamos desconoce los aportes que hizo la Constitución de 1991 en la defensa de la libertad de locomoción, y en general a los derechos fundamentales, al establecer que las limitaciones a la misma sólo pueden ser definidas por una ley en sentido formal, expedida por el Congreso. La Constitución es clara en ese sentido, pues en el artículo 24 de la misma dice que todo colombiano tiene derecho a la libertad de circulación –incluso terrestre- “con las limitaciones que establezca la ley”. “[L]a ley”, dice la Constitución, no el reglamento. Cuando dice “la ley” no hace una referencia vaga al ‘ordenamiento jurídico’. Contempla una reserva de ley en sentido estricto. Este no era por lo demás un problema de competencia del Presidente de la República para expedir una norma de ese tipo. Incluso hoy, si el Congreso expide una norma que delegue en los reglamentos la fijación de los límites a la libertad de circulación, sería inconstitucional. Este era entonces un problema asociado al contenido material de la norma acusada. Ninguna norma distinta a la Constitución puede afectar con su contenido la reserva de ley en esta materia. No es un mero formalismo, sino una técnica de garantía de la libertad. Esto debido a que solo los congresistas, titulares del mandato democrático representativo del Pueblo soberano, pueden establecer los límites a la libertad, en un foro plural, deliberativo, multicultural y representativo de la Nación.La tesis según la cual si el Congreso no establece los límites, podían establecerlos las autoridades administrativas, era válida en la Constitución derogada. Pero, según la jurisprudencia de esta Corte, una comprensión en ese sentido perdió toda vigencia desde la expedición de la Carta de 1991. En tal sentido, no resulta acertado que la sentencia desmonte los avances constitucionales de la libertad, obtenidos desde hace más de veinte años, para dar marcha atrás hacia el pasado constitucional. Una posición en ese sentido, además, abandona los precedentes pacíficos de la Corporación consignados desde la sentencia C-024 de 1994, en la que al referirse al tema sostuvo que “[..] en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia”.
2. De otro lado, advertimos que al menos hipotéticamente, el legislador podría dar facultades extraordinarias al Gobierno para imponer determinadas restricciones a la libertad de locomoción, a través de disposiciones con fuerza de ley y con una mayor jerarquía que el simple reglamento. Sin embargo, esas facultades a su vez debían ser precisas, de manera tal que la norma resultante no tenga tal grado de vaguedad que limite desproporcionadamente dicha libertad. En el caso planteado el asunto es más grave, pues (i) no se delimita por la ley habilitante nada acerca de hasta donde puede limitar el Gobierno la mencionada libertad; y (ii) se inviste al reglamento de una facultad vaga para limitar la locomoción de personas y vehículos cuando se trate de proteger “la seguridad” y “la salubridad públicas”. En tal sentido, la tesis que plantea la sentencia es problemática, puesto que en criterio de la mayoría, basta con que se invista al Presidente de la potestad para regular ciertas libertades públicas, para que a través del reglamento se puedan prever regulaciones abiertas sobre la limitación de tales libertades. Una perspectiva compatible con la Constitución, en nuestro criterio, debe partir de que sea el Congreso quien establezca una regulación general acerca de las limitaciones a la libertad de locomoción y que, luego de ello, el Gobierno pueda fijar precisiones dentro de ese marco general y no, como sucede en el caso analizado, servir de fuente primigenia para las limitaciones en comento.
3. De otro lado, encontramos, en este caso se está ante una abierta indefinición de cómo se imponen las restricciones, precisamente porque ninguna norma legal, como lo ordena el artículo 24 C.P., determina ese asunto. Ante tal indefinición, prima el ejercicio libre del derecho, por lo que se impone la inexequibilidad del precepto.4. En un segundo nivel de análisis, se observa en la sentencia que se está ante una indebida confusión entre el poder y la función de policía, distinción que va mucho más allá de una simple categorización conceptual. En cambio, opera como un mecanismo para la protección de la reserva legal de la limitación de los derechos y libertades públicas. La jurisprudencia constitucional distingue entre las categorías de poder, función y actividad de policía. En el caso analizado, interesa concentrarse en las dos primeras, puesto que refieren a la reserva de ley antes explicada. El poder de policía, según dicho precedente, corresponde al Congreso, quien puede establecer limitaciones proporcionadas y razonables a los derechos fundamentales, a través de la fijación de marcos precisos de referencia, a partir de los cuales el Gobierno Nacional y Territorial, titulares de la función de policía, implementan políticas concretas de protección del orden público y la convivencia ciudadana. Sobre este particular, la Corte ha señalado que en cuanto al poder de policía “… tiene naturaleza eminentemente normativa y refiere a aquellas disposiciones dirigidas a prever límites y condiciones para el ejercicio de actividades ciudadanas, en aras de la protección del orden público y la convivencia social. Este poder es privativo del Congreso de la República, en tanto versa sobre la limitación justificada de derechos constitucionales. || Frente al poder de policía, la Corte ha señalado que “[s]e caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. || Esta facultad que permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas en su relación con estos términos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los límites de la Constitución. Excepcionalmente, también en los términos de la Carta, ciertas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía subsidiario o residual, como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley.” || El mismo precedente ha contemplado dos aspectos que deben destacarse en esta argumentación. El primero refiere a que el ejercicio del poder de policía, en cuanto versa sobre el establecimiento de condiciones para el ejercicio de determinados derechos fundamentales, como la reunión, la libre circulación, el libre desarrollo de la personalidad, etc., está circunscrito por la exigencia del cumplimiento estricto de principios de razonabilidad y proporcionalidad. Quiere esto decir que una medida de policía administrativa solo resultará compatible con la Constitución cuando esté dirigida a satisfacer un fin constitucionalmente imperioso y, a su vez, es imprescindible para cumplir con ese objetivo. || Esta ha sido la posición reiterada por la Corte, al indicar que estos férreos límites son de inexcusable aplicación, de modo que el ejercicio del poder de policía no puede dar lugar, en modo alguno, al menoscabo de los derechos y las libertad públicas, en especial aquellas reconocidas por el derecho internacional de los derechos humanos.”5. La sentencia de la cual nos apartamos sostiene que el Gobierno y el reglamento están investidos de la potestad para establecer, de forma autónoma, restricciones a la libertad de locomoción, a condición que esas limitaciones cumplan con finalidades constitucionalmente importantes. Esta conclusión, a pesar que en apariencia se muestra acertada, implica necesariamente que el poder de policía es compartido entre la ley y el reglamento, lo que termina por desconocer el vínculo estrecho que la Constitución impone entre la regulación de los derechos y el principio democrático, según los términos anteriormente explicados. Esta conclusión persiste, a nuestro juicio, incluso respecto del concepto del poder de policía subsidiario que se plasma en la sentencia. Ello debido a que esta alternativa muestra los mismos interrogantes antes planteados. En efecto, el denominado poder de policía subsidiario desconoce que las limitaciones a los derechos fundamentales solo las puede prever el Congreso. En ese sentido, las autoridades locales, en sus reglamentos, deben someterse al marco que les fije el legislador sobre la materia. Por ende, lo que se exige es que exista un marco definido por el legislador, que vaya más allá de la vaguedad de los conceptos “seguridad” y “salubridad públicas”. Además, si se habla de un poder de policía subsidiario, su naturaleza es la de estar supeditado al poder de policía, si se quiere originario, del que es titular Congreso, lo que no sucede en el caso analizado. De otro lado, debe insistirse en que uno de los aspectos que modificó la Constitución de 1991 fue disponer la reserva de ley para la limitación de derechos fundamentales. En ese sentido, no resulta pertinente para el análisis las consideraciones planteadas por la Corte Suprema, al amparo del régimen constitucional anterior. Esto precisamente porque al amparo de la Constitución de 1886, se estaba ante un modelo más flexible, que permitía mayores intervenciones del Ejecutivo en los derechos de los ciudadanos, lo que hoy es inaceptable.
6. En suma, advertimos que el riesgo que genera la sentencia, en términos de vigencia de los derechos fundamentales, es que su goce efectivo termina, merced de la amplitud de los conceptos previstos en la norma acusada, sometido a la discreción de las autoridades locales, lo cual es proclive a los abusos en el ejercicio de la función de policía. La Constitución, ante este peligro, prevé la reserva de ley antes explicada. Sin embargo, el fallo no se muestra compatible con ese diseño institucional y de competencias, circunstancia que motiva este salvamento de voto. Estos son los motivos de nuestro disenso.Fecha ut supra,MARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistradaJORGE IVÁN PALACIO PALACIOMagistradoALBERTO ROJAS RÍOSMagistradoLUIS ERNESTO VARGAS SILVAMagistrado ---pies de página--- “Artículo
24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia.” “Artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:… … …25. Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República. Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional.” “ARTICULO
152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias:a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección;…” Fs. 56 a 59 cd. inicial. Fs. 60 a 69 ib.. F. 66 ib.. Fs. 77 a 82 ib.. Fs. 105 a 107 ib.. Fs. 108 a 113 ib.. Fs. 132 a 137 ib.. Fs. 139 a 144 ib.. F. 142 ib.. C-131 de abril 1° de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre otros. Ver, entre otros, auto 288 y fallo C-1052 de 2001, ambos de octubre 4, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa. C-1052 de 2001, previamente citada. Ver, entre otros, auto 288 de octubre 4 de 2001 y sentencias C-1052 de octubre 4 de 2001 y C-568 de junio 28 de 2004, todas esos fallos con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de septiembre 26 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil. Sentencias C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas. C-1052 de 2001 previamente citada. Reiterada en los fallos C-533 de julio 11 y C-589 de julio 25 de 2012, ambos con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla, entre otros. “Corte Constitucional, sentencia C-012 de 2010.” “Corte Constitucional, sentencia C-814 de 2009.” “Corte Constitucional, sentencia C-480 de 2003.” “Por medio de la cual se expiden normas para fortalecer el marco legal que permite a los organismos, que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia, cumplir su misión constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones.” La línea jurisprudencial respectiva puede ser consultada ampliamente en el referido fallo C-913 de 2010. En este caso salvó el voto el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, quien consideró que el tema de esta ley sí ha debido ser desarrollado por ley estatutaria. Como fundamento de esa postura, destacó que a diferencia de lo sostenido por la mayoría, las normas que deben tramitarse como ley estatutaria no son aquellas que afecten negativamente el núcleo esencial del derecho fundamental de que se trata, pues en realidad, y conforme a la Constitución, ese núcleo esencial no puede ser lesionado por ley alguna. Explicó que las leyes que requieren este trámite son aquellas que sin restringir el alcance del núcleo esencial, desarrollan contenidos que han sido reconocidos como parte integrante de aquél. Entre otras las sentencias C-408 y C-425, ambas de 1994. Esta decisión obligó a que posteriormente este derecho fundamental fuera regulado mediante ley estatutaria, la que varios años después vino a ser la Ley 1095 de 2006. Especialmente las sentencias C-251 de 1998 y C-1338 de 2000. De los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Humberto Antonio Sierra Porto, quienes nuevamente resaltaron la contradicción que implicaría sugerir que sólo los aspectos restrictivos del núcleo esencial de los derechos deben ser desarrollados mediante ley estatutaria, cuando en realidad tales aspectos no pueden ser objeto de ley alguna, en razón a la imposibilidad de restringir mediante ley dicho núcleo esencial. La referida sentencia citó en este punto el fallo C-145 de 1994 (M. P. Alejandro Martínez Caballero). Con