SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADADIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-510 19SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Declaratoria de inexequibilidad implica que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento (Salvamento de voto)INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto (Salvamento de voto)Referencia: Expediente D-13166Magistrada ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito exponer las razones por las cuales no comparto la determinación adoptada en la Sentencia C-510 de 2019. En mi criterio, no había lugar a emitir un pronunciamiento de fondo, en la medida en que el debate de inconstitucionalidad por vicios de forma que el demandante propuso ya había sido agotado en la Sentencia C-481 de 2019, que declaró la inexequibilidad con efecto diferido de la totalidad de la Ley 1943 de 2018, a causa de vicios de procedimiento en su formación. La Sala Plena, al resolver de fondo y adoptar una decisión de inexequibilidad inmediata de algunas normas de esa regulación, contravino su propio fallo anterior, puso en cuestión la seriedad de la justificación de las decisiones diferidas y, en general, suscita inseguridad jurídica en torno al alcance de sus pronunciamientos.
1. En la providencia de la que me aparto, la mayoría de la Sala encontró que, como lo afirmaba el actor, las normas acusadas se ocupaban de uno de los asuntos que requería del aval del Ejecutivo, al haber sido introducido por el Congreso en modificación sustancial a un proyecto de ley de iniciativa gubernamental. Enseguida, constató que, de modo informal e implícito, aunque suficientemente claro e inequívoco, el Gobierno se había opuesto a otorgar su aval a la proposición parlamentaria del caso, por lo cual, consideró que las reglas impugnadas eran inconstitucionales. Pero paralelamente a esta conclusión, lo cierto es que la totalidad de Ley 1943 de 2018, de la cual hacían parte las disposiciones demandadas, ya había sido integralmente declarada inexequible mediante la Sentencia C-481 de 2019, con efectos diferidos hasta el 1 de enero de 2020, por desconocimiento de los principios de publicidad y consecutividad. En estos términos, la pregunta evidente que surgía era si resultaba procedente la declaratoria de inexequibilidad inmediata de algunas disposiciones de una Ley que, en su totalidad, había sido objeto precisamente de una decisión previa de inexequibilidad, aunque con efectos diferidos. El problema anterior surge porque, conforme a la técnica constitucional, cuando una norma es declarada inexequible, de ordinario, no puede ser acusada una vez más ni ser objeto de una decisión de fondo, por cuanto la Corte ya ha determinado que, al menos por una razón, es contraria a la Constitución y ello basta para que sea retirada del sistema jurídico. No obstante, en las sentencias de inexequibilidad diferida, la anterior consideración resulta dudosa, pues pese a que se declaran inexequibles una o varias normas, su exclusión del sistema jurídico queda aplazada por algún tiempo. Como consecuencia, se tiene un resultado paradójico, en la medida en que existen disposiciones cuya inconstitucionalidad ha sido judicialmente constatada y su inexequibilidad declarada, pese a lo cual, siguen perteneciendo temporalmente al sistema jurídico y deber de ser aplicadas. La Sentencia de la que me separo solamente afirmó de manera genérica que la Corte es competente para emitir un pronunciamiento sobre normas que, aún derogadas o declaradas inexequibles, siguen produciendo efectos en el mundo jurídico. De esta manera, ignoró la trascendencia de la cuestión, que ha sido objeto de diversos análisis en la jurisprudencia constitucional, y desaprovechó la oportunidad para avanzar en una respuesta frente una faceta específica del problema con la que la Sala se enfrentó en esta oportunidad. A continuación, ilustro cómo la Corte ha entendido el problema y los fundamentos con base en los cuales ha considerado que luego de haberse emitido una decisión de inexequibilidad diferida de disposiciones por vicios de procedimiento en su formación, es posible analizar cargos en su vigencia temporal, por vicios materiales. Enseguida, sustento por qué, si bien no existía una respuesta clara e inequívoca en la jurisprudencia constitucional, cuando la nueva demanda sea por vicios de trámite, como en el presente asunto, no hay lugar a emitir pronunciamiento alguno y, por el contrario, hacerlo comporta consecuencias constitucionalmente indeseables.
2. En las sentencias C-863, C-957, C-1049 y C-1211 de 2001, así como en el Auto 311 de 2001, la Corte examinó si era posible adelantar un nuevo control de constitucionalidad contra diversos artículos de la Ley 619 de 2000, que estableció normas sobre regalías y que, mediante la Sentencia C-737 de 2001, había sido previamente declarada inexequible en su integridad, de manera diferida, por vicios de procedimiento en su formación. En las citadas providencias se plantearon cargos tanto por vicios materiales como por defectos formales y, sin embargo, la decisión de esta Corporación en todos los casos fue la misma: consideró que había operado la cosa juzgada constitucional absoluta, sobre la totalidad de la regulación y ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-737 de 2001. La Sala Plena sostuvo que, si bien la expulsión de las disposiciones del sistema jurídico solo se produce a partir de la fecha en la que el fallo así lo determine, “ya se sabe y así lo ha declarado la Corte que es inconstitucional”, de ahí que la cosa juzgada tenga carácter absoluto. Adicionalmente, en el Auto 311 de 2011, agregó que cuando la Ley es declarada inexequible, por vicios de procedimiento en su formación, “en realidad la voluntad del legislador no se ha formado nunca, o no ha surgido válidamente a la vida jurídica y en consecuencia no es ni siquiera necesario examinar si es inexequible por razones de fondo”. Afirmó que la inexequibilidad por estas últimas razones, presupone que la norma ha sido expedida de conformidad con el procedimiento que la propia Constitución exige para que surja válidamente al orden jurídico.3. El precedente anterior fue modificado en la Sentencia C-088 de 2014. La Corte conoció una demanda, por vicios materiales, contra el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, el cual, junto con un grupo de normas de la misma regulación, habían sido declarados inexequibles mediante la Sentencia C-818 de 2011, por violación a la reserva de Ley Estatutaria. En dicho fallo, así mismo, la Sala Plena difirió los efectos de la decisión de inexequibilidad por un término de casi tres años. La Corte consideró procedente conocer demandas por vicios materiales contra normas objeto de una decisión previa de inexequibilidad diferida, cuando aún no se ha cumplido el plazo dispuesto por la Corte, sobre la base de que no se desconoce de ninguna manera el principio de cosa juzgada constitucional, fundamento principal del precedente anterior. La Sala Plena clarificó que en los supuestos en los que una decisión de inexequibilidad tiene efectos inmediatos, no es posible iniciar nuevos procesos de inconstitucionalidad respecto del mismo precepto ya retirado del ordenamiento, pero explicó que esto ocurre precisamente por sustracción de materia, pues la disposición ya no hace parte del sistema jurídico. Indicó que la justificación no reside realmente en la cosa juzgada, debido a que este principio solo implica que no es posible plantear ante la Corte la presunta violación a la Constitución en virtud de acusaciones ya analizadas con anterioridad, es decir, en relación con la irregularidad o el vicio en función del cual se adoptó una decisión anterior. Conforme a lo indicado, la Sala explicó que en los eventos en los cuales la propia Corte ordena el aplazamiento de la declaratoria de inexequibilidad establecida en función de un defecto procedimental, y posteriormente se presenta una demanda por un vicio material contra la misma disposición que aún rige, no hay cosa juzgada ni tampoco se presenta la sustracción de materia. Señaló que la norma aún se encuentra vigente y la acusación se funda en una razón distinta. En este escenario, argumentó que decae el fundamento de la prohibición de control y, de este modo, resulta viable una nueva revisión a la luz de la acusación sustancial propuesta por el demandante, así como un nuevo fallo en relación con esta. La Corporación indicó que a partir del principio de supremacía constitucional y de las funciones de la Corte, como guardiana de la integridad de la Constitución, existe una diferencia constitucionalmente relevante entre los vicios materiales y formales y que, en la hipótesis examinada, la verificación de una falencia procedimental no excluye, ni debe excluir, el examen por vicios de orden sustantivo. Afirmó que mientras que los requisitos formales y procedimentales para la validez de una disposición legal se establecen en función de los principios democrático y de publicidad, las exigencias sustantivas se orientan a la protección y defensa de los principios y valores contenidos en el texto constitucional. En consecuencia, indicó: “lo que desde la primera perspectiva puede aparecer como ajustado al ordenamiento superior, puedo no serlo desde la otra perspectiva”. Esta distinción, subrayó, adquiere especial relevancia en la hipótesis examinada, porque cuando el juez constitucional imparte la orden de diferimiento de un fallo de inexequibilidad, lo hace sobre la base de la irregularidad procedimental verificada, sin tener en cuenta, como es obvio y natural, las posibles falencias de orden sustancial a la luz de las cuales podría resultar imperativo retirar de inmediato la respectiva norma del orden jurídico.4. En este orden de ideas, desde la Sentencia C-088 de 2014, es claro que disposiciones que han sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad diferida, ocasionada por vicios de procedimiento en su formación, pueden ser objeto de nuevas demandas por cargos sustanciales mientras permanezcan vigentes. Así mismo, en el nuevo proceso podría adoptarse una decisión, tanto de exequibilidad como de inexequibilidad inmediata, sin que nada esto sea contrario al principio de la cosa juzgada constitucional, en razón de la diferencias entre las clases de irregularidades examinadas. Ahora bien, ¿qué sucede si los nuevos cargos son, una vez más, por vicios de procedimiento, como ocurre con la acusación examinada en la Sentencia respecto de la cual salvo mi voto? En mi criterio, existen buenas razones para sostener que en este caso no es procedente un nuevo pronunciamiento.4.1. Aunque no lo afirma de modo categórico, de lo indicado en el recuento del fallo anterior se infiere que no hay lugar a una nueva decisión de fondo cuando lo que se proponga contra las normas objeto de la decisión de inexequibilidad diferida, ocasionada por vicios de procedimiento, sean nuevos cargos por irregularidades de la misma naturaleza. Pero, más allá de esto, la providencia sostiene que las exigencias formales y procedimentales para la validez de una disposición legal se establecen en función de los principios democrático y de publicidad, mientras que las garantías materiales se fundan en la protección y defensa de los principios y valores contenidos en la Constitución. Esta constatación, en mi criterio sustancialmente acertada, tiene una implicación fundamental para demostrar que si nuevamente se busca un cuestionamiento por vicios de procedimiento, no hay lugar a adoptar una sentencia de mérito. Las normas que gobiernan la producción legislativa inciden en la adecuada formación de la voluntad de las cámaras legislativas, con la finalidad de garantizar procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos, que aseguren una legislación acorde con el principio de representatividad y el respeto a las minorías. Como lo ha señalado la Corte, en las democracias constitucionales, la deliberación pública y el respeto a los procedimientos en las cámaras permiten una formación de la voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial posible, y que además respete los derechos de las minorías. Permiten, así mismo, la confrontación de diversas visiones y argumentos, como parte de un ejercicio pluralista, de manifestación de distintas posturas políticas a las que se debe dar igual respeto y consideración. Así, se garantiza la actuación de los órganos políticos y se desarrolla la participación y el control ciudadano sobre la labor parlamentaria.De acuerdo con lo anterior, mientras que cada uno de los límites materiales a la producción del Legislador, representados por los derechos fundamentales y los valores constitucionales, tienen un contenido y alcance autónomo e independiente entre sí, ello no ocurre con las formas del trámite legislativo. El conjunto de reglas sobre los procedimientos y requisitos para la producción de la Ley guardan, en general, unidad de sentido y propósito en torno a la garantía del principio democrático, en los términos indicados. En otros términos, su justificación se halla vinculada a dicho principio, de modo que cuando se incurre en la gran mayoría de vicios de esta índole se termina afectando la vigencia de aquél dentro del trámite legislativo. Por lo anterior, considero que, en principio, cuando la Corte declara la inexequibilidad diferida de toda una regulación a causa de vicios de procedimiento en su formación, por sustracción de materia, carece de sentido una nueva decisión por la misma clase de cargos, en la medida en que este Tribunal ya concluyó que el propósito último de las reglas procedimentales fue quebrantado y ello motivó la decisión de inexequibilidad del conjunto de disposiciones. En este escenario, estimo incongruente una decisión de exequibilidad sobre uno o algunos de los artículos de la misma normatividad. Además, resultaría por completo superflua, debido a que las disposiciones en cuestión serían, en todo caso, inexequibles conforme a la decisión diferida previamente adoptada. Así mismo, puesto que la decisión de diferir los efectos de la inexequibilidad se funda en el balance de razones entre la violación a las reglas del trámite legislativo y los efectos inconstitucionales que acarrearía una inexequibilidad inmediata, la hipotética inexequibilidad de una nueva decisión no podría tener efectos inmediatos sino igualmente diferidos, dado que la Corte se enfrentaría a una ponderación cuyos extremos serían exactamente los mismos. 4.2. En la Sentencia de la que me aparto, la mayoría de la Sala Plena consideró que el parágrafo 7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 había sido tramitado sin el aval del Gobierno nacional, aun cuando el asunto sobre el que versaba esa disposición así lo exigía. En consecuencia, pese a que en la Sentencia C-481 de 2019, se había adoptado una decisión de inexequibilidad diferida, por vicios de procedimiento en su formación, de la Ley 1943 de 2018 en su integridad, declaró inexequible el referido precepto con efectos inmediatos. Con esta determinación, alteró parcialmente y de forma injustificada la decisión de diferir los efectos de la inexequibilidad de la regulación totalidad de la Ley, adoptada en la Sentencia anterior.Como se dejó advertido, así como al dictar la Sentencia C-481 de 2019, en el presente caso, al arribar a la conclusión de que se había pretermitido una norma de procedimiento en relación con el parágrafo acusado, la Sala se enfrentaba a la misma ponderación. Por un lado, se encontraban las finalidades del principio democrático vulnerado y, por el otro, se hallaba el impacto que, en términos de ingresos tributarios, tendría la decisión para el funcionamiento del Estado. Precisamente, uno de los fundamentos por los cuales resultó inconstitucional la totalidad de los artículos de la citada Ley y se dispuso una decisión con efectos diferidos, consistió en la constatación de la unidad de sentido que aquellos guardan entre sí, lo cual conduce a que los efectos de una decisión sobre la irregularidad que afecta ciertas disposiciones incida también en la constitucionalidad de las demás.En efecto, en la Sentencia C-481 de 2019 se afirmó: “los proyectos de ley no pueden concebirse fragmentada o desarticuladamente. La voluntad política de los congresistas en muchos casos puede depender de si en la ley van a ser incluidos o no ciertos textos que particularmente resultan importantes o trascendentales para el congresista. Por ello, el hecho de no tener conocimiento previo de todo el contenido normativo que se estaba votando, impacta necesariamente la integralidad del debate y la voluntad de los representantes”. No obstante lo anterior, la decisión de la que me aparto sorpresivamente determinó la una inexequibilidad inmediata de una de las disposiciones de la Ley 1438 de 2019, con el agravante de que la Sala no proporcionó una justificación mínima, destinada a mostrar por qué en este evento un diferimiento no era necesario. La decisión da lugar, así mismo, a otra consecuencia. En el marco de la indicada unidad de sentido y propósito de las disposiciones que conforman la Ley 1943 de 2018, un vicio de procedimiento insubsanable tenía la potencialidad de invalidar la producción Ley y no resultaba constitucionalmente viable estratificarlos o graduar su importancia. La Sentencia, sin embargo, al revertir parcialmente la orden de diferir la inexequibilidad de algunas disposiciones para otorgarle efecto inmediato, da a entender que hay un orden de relevancia entre ellos, unos que dan lugar al retiro ipso facto de la norma del sistema jurídico y otros cuyo efecto puede ser postergado, lo cual distorsiona el sentido de las decisiones de inexequibilidad diferida, concebidas para evitar efectos inconstitucionales de sus providencias. Por último, la Sentencia introduce una notable inseguridad jurídica alrededor de las sentencias de inexequibilidad diferida. Cuando se emite un pronunciamiento de estas características se envía el mensaje de que la regulación es inconstitucional debido a que se desconoció el principio de democrático, a partir de algunos vicios de procedimiento, pero que para evitar situaciones contrarias a la Carta, la legislación surtirá efectos durante un término específico, a fin de que el Legislador pueda remediar el problema oportunamente. En este sentido, una decisión posterior que, antes de que se cumple el respectivo plazo, disponga el retiro inmediato de parte de las normas objeto de la Sentencia anterior genera incertidumbre y confusión, en relación con los destinatarios que depositaron su confianza en el fallo diferido. 4.3. En este orden de ideas, en general, cuando la Corte haya declarado la inexequibilidad diferida de una regulación, por vicios de procedimiento en su formación, considero que ante demandas por cargos de la misma naturaleza, como en el presente asunto, debe emitirse una decisión inhibitoria por carencia de objeto, en los términos indicados. No ignoro que en algún escenario extraordinario que ahora no es posible prever, existan razones constitucionales que, por vicios de forma, impongan declarar inexequible con efectos inmediatos una disposición previamente declarada inexequible de modo diferido, dentro de una regulación más amplia, a causa de la misma clase de irregularidades. Sin embargo, una decisión de fondo en tales supuestos debe ser absolutamente excepcional y rigurosamente justificada, lo cual no ocurrió en este caso.Fecha ut supra, DIANA FAJARDO RIVERAMagistrada