SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOA LA SENTENCIA C-510 19Referencia: Expediente D-13166Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 80 (parcial) de la Ley 1943 de 2018, “por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, me permito expresar las razones por las cuales me aparté de la decisión mayoritaria de la Sala que declaró inexequible el parágrafo 7º que el artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 le adicionó al artículo 240 del Estatuto Tributario.Lo que procedía, en estricto rigor, era estarse a lo resuelto en la Sentencia C-481 de 2019, mediante la cual la Corte declaró inexequible, por vicios de forma, la totalidad de la Ley 1943 de 2018. Si bien tal declaratoria se adoptó con efectos diferidos, lo cierto es que lo hizo por vicios de forma relacionados con el trámite de la iniciativa, razón por la que no procedía declarar nuevamente su inexequibilidad por vicios de la misma naturaleza. En tales casos, la posibilidad de volver a examinar la constitucionalidad de la norma sólo sería por vicios sustanciales o de fondo.ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado ---pies de página--- Ibidem. Folio 6 del expediente. Folio 7 del expediente. Folio 8 del expediente. Sobre este particular la demanda cita las sentencias C-066 de 2018 y C-1707 de 2000 y C-177 de 2007. Folio 8 del expediente. Ibidem. Folio 9 del expediente. Folio 13 del expediente. Ibidem. Ibidem. Folio 14 del expediente. Folio 15 del expediente. Ibidem. Ibidem. Folio 19 del expediente. Ibidem. Folio 20 del expediente. Ibidem. El énfasis es del texto y según la demanda corresponde a la Sentencia C-702 de 2009. Ibidem. Folio 23 del expediente. Ibidem. Ibidem. Folio 25 del expediente. Ibidem. Ibidem. Nota al pie No. 42 de la demanda, a folio 25 del expediente. Folio 26 del expediente. Ibidem. Ibidem. Folio 27 del expediente. Folio 30 del expediente. Folio 32 del expediente. Ibidem. Ibidem. Folio 33 del expediente. Folio 39 del expediente. Folio 40 del expediente. En su intervención, el Ministerio Público indica que la regla de iniciativa legislativa a que se hace referencia no aplica “cuando se trate de exenciones contributivas nacionales o cuando la variación por iniciativa parlamentaria a las rentas tributarias aumente en cómputo de las rentas que haya fijado el Gobierno Nacional al presentar el proyecto de ley o que haya autorizado aumentar previamente durante el trámite del mismo”. Ver folio 1 del expediente. MP Alejandro Linares Cantillo. Const. Pol., Art. 114.- “Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y la administración. (…)“ Const. Pol., Art. 150.- “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1º.- Interpretar, reformar y derogar las leyes; [y] 2º.- Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”. Sentencia C-253 de 2017, MP Gloria Stella Ortiz Delgado. Según se rememoró en Sentencia C-066 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger) “la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que la iniciativa legislativa no es otra cosa que “la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para concurrir a presentar proyectos de ley ante el Congreso, con el fin de que éste proceda a darles el respectivo trámite de aprobación. Por eso, cuando la Constitución define las reglas de la iniciativa, está indicando la forma como es posible comenzar válidamente el estudio de un proyecto y la manera como éste, previo el cumplimiento del procedimiento fijado en la Constitución y las leyes, se va a convertir en una ley de la República.” (C-1707 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger) Están, por ejemplo, las cuestiones que prevé el inciso 2º del artículo 154 superior, según el cual: “(…) sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.” Sentencia C-592 de 1995, MP Eduardo Cifuentes Muñoz. “El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. Sentencia C-066 de 2018, MP Cristina Pardo Schlesinger. Sobre este particular, en Sentencia C-322 de 2017 (MP Antonio José Lizarazo Ocampo), la Corte precisó que “en las materias sujetas a iniciativa privativa o exclusiva del Gobierno Nacional, el aval opera como una forma de activación del proceso legislativo o como una manifestación especial de consentimiento respecto de un asunto que se inició sin su previa aquiescencia, sin que, por su propia naturaleza, tenga la posibilidad de excluir el carácter autónomo del ejercicio deliberativo del Congreso, en lo que respecta a la configuración de las materias sujetas a su aprobación, en donde caben las adiciones, supresiones o modificaciones que se estimen pertinentes, con la única carga, no sujeta a un control específico del ejecutivo para su aprobación, de no alterar de forma sustancial la iniciativa, esto es, de dar trámite a una regulación radicalmente distinta a la propuesta. De esta manera, la iniciativa abre el espacio de deliberación y aprobación congresional, en materias específicas y claramente delimitadas por la Constitución, sin alterar la esencia de la autonomía parlamentaria y con una única limitante relativa a la custodia de la estructura sustancial del proyecto, cuya verificación no se sujeta a la capacidad decisoria del ejecutivo, sino, eventualmente, a un examen de constitucionalidad a través de los mecanismos ordinarios previstos en la Carta.” También se puede consultar la Sentencia C-838 de 2008, MP Marco Gerardo Monroy Cabra. Proyectos de Ley No. 240 de 2018 en Cámara de Representantes y No. 197 de 2018 en Senado de la República. Gaceta del Congreso No.
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64. Sentencia C-640 de 2010, MP Mauricio González Cuervo. Pollack, M. y A. García (2004), “Crecimiento, competitividad y equidad: rol del sector financiero”, serie Financiamiento del Desarrollo, Nº 147 (LC L.2142-P), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), noviembre En: https: repositorio.cepal.org bitstream handle 11362 5132 1 S045402_es.pdf La traslación “es el fenómeno por el cual el sujeto pasivo legal, percutido por el impuesto, se hace reembolsar o recupera indirectamente la carga fiscal que le produjo la percusión del impuesto. Si por ejemplo, la fábrica de cemento agrega el importe del impuesto a sus costos de producción y aumenta el precio de venta del cemento a sus distribuidores, se produce la traslación del impuesto. (…)” En: http: www.diccionariojuridico.mx definicion traslacion “La incidencia es el fenómeno por virtud del cual la carga del impuesto recae sobre una persona, el último consumidor de las mercancías o de los servicios, que ya no encuentra ninguna otra persona a quien trasladar la carga del tributo. Su renta, o su capital, se disminuyen definitivamente con esa carga. A esa persona se le llama "incidido", por vía indirecta, cuando ha recibido la carga trasladada, y en vía directa si siendo percutido no la ha trasladado.” En: http: www.diccionariojuridico.mx definicion incidencia-de-los-impuestos [87] Cfr C-121 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [88] Cfr Sentencia C-370 de 2004. M.P Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis. [89] Cfr Sentencia C-177 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [90] Cfr Sentencia C-121 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández En similar sentido, en Sentencia C-066 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger), la Corte manifestó que, según la jurisprudencia, “(c)omo requisitos de dicho aval, señalaron las providencias que (i) el consentimiento expresado para dar el aval gubernamental debe necesariamente haber sido expresado dentro del trámite legislativo. Dijo la providencia “La iniciativa gubernamental exclusiva no sólo se manifiesta en el momento de la presentación inicial del proyecto de ley por el Gobierno, sino que también se ejerce mediante el aval ejecutivo impartido a los proyectos en curso, relativos a las materias sobre las que recae tal iniciativa privilegiada”; (ii) puede ser expreso o tácito; (iii) no requiere ser presentado por escrito ni mediante fórmulas sacramentales; (iv) el aval no tiene que ser dado directamente por el Presidente de la República, pudiendo ser otorgado por el ministro titular de la cartera que tiene relación con los temas materia del proyecto. Incluso la sola presencia en el debate parlamentario del ministro del ramo correspondiente, sin que conste su oposición a la iniciativa congresual en trámite, permite inferir el aval ejecutivo. La Corte ha aceptado que el aval sea otorgado por quien haga las veces del ministro correspondiente y (v) en cuanto a la oportunidad en la que debe manifestarse el aval, se tiene que éste debe manifestarse antes de la aprobación del proyecto en las plenarias”. MP Cristina Pardo Schlesinger. Al igual que el artículo 347 superior, el inciso 2º del artículo 154 de la Carta prevé que ciertas leyes “sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno”. Cfr. con nota al pie No. 121 de la Sentencia C-507 de 2008, MP Jaime Córdoba Triviño. Senador David Barguil Assis. Ver sesión plenaria del Senado de la República del 18 de diciembre de 2018, desde las 8:24:39 en: https: www.youtube.com watch?v=EbGO5bgLhxE Pág.
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49. En Sentencia C-332 de 2012 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), la Corte manifestó que “la Corte ha aplicado el principio in dubio pro legislatoris, según el cual, en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe ser resulta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República. Se trata, en pocas palabras, de una manifestación del principio democrático.” (Énfasis fuera de texto). En el mismo sentido, mediante Sentencia C-786 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), se sostuvo que “(l)a Corte ha aplicado el principio in dubio pro legislatoris, según el cual, en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe ser resulta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República. (…) Así las cosas, reitera la Sala la regla jurisprudencial según la cual, cuando quiera que no exista certeza acerca de la existencia de un vicio de procedimiento, tal duda debe ser resuelta a favor del Legislador.” (Énfasis fuera de texto) Ver, entre otras, las siguientes sentencias: C-619 de 2003, MP Clara Inés Vargas Hernández; C-473 de 2013, MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; y C-623 de 2015, MP Alberto Rojas Ríos Ley 270 de 1996, art. 45.- Reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad. “Las sentencias que profiera la corte constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la constitución política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la corte resuelva lo contrario.” Sobre los efectos diferidos de las sentencias de la Corte se pueden consultar las Sentencias C-700 de 1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y C-747 de 1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra). MP Luis Ernesto Vargas Silva. Cfr. Sentencias C-416 de 1994, MP Antonio Barrera Carbonell; y T-502 de 2002, MP Eduardo Montealegre Lynett. Decreto 1625 del 11 de octubre de 2018 (Decreto Único Reglamentario en Materia Tributaria).- Artículo 1.6.1.5.7. Ejercicio impositivo. “El año, período o ejercicio impositivo, en materia de impuesto sobre la renta y complementarios, es el mismo año calendario que comienza el 1o de enero y termina el 31 de diciembre.” Mediante Sentencia 2008-00012 del septiembre 13 de 2012, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (CP Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez) sostuvo que “(…) el ‘anticipo’ se entiende como el pago adelantado de una obligación y, en el caso, la primera cuota se causa con posterioridad al momento de la causación del impuesto de renta, es decir, al 31 de diciembre del año anterior” (Énfasis fuera de texto) (En el mismo sentido se puede consultar la Sentencia 2007-00025 del 04 de marzo de 2010 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (CP Martha Teresa Briceño de Valencia) En Sentencia 2006-03352 del 19 de octubre de 2017 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez) dijo que “(…) si el proceso de escisión se perfeccionó el 27 de enero de 2004 (cuando se inscribió en cámara de comercio la escisión), para el 31 de diciembre de 2003, fecha de causación del impuesto de renta de ese año, el traspaso en bloque del patrimonio de Sinclair S.A. a Tintas S.A., en virtud de la fusión, aún no se había surtido, (…)” (Énfasis fuera de texto). MP Alejandro Linares Cantillo. MP María Victoria Calle Correa. [51] Sentencia C-1144 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa (unánime), reiterada en la providencia C-819 de 2011 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (unánime). En reciente pronunciamiento, C-035 de 2016, la Corte insistió en tal regla al analizar si había lugar o no a analizar de fondo una disposición del Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno anterior “La Sala debe determinar si esta norma se encuentra vigente, pues se trata de una disposición que hace parte del Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al gobierno anterior. En caso de hallarse derogada o haber sido declarada inconstitucional previamente, en principio, ello derivaría a la carencia actual de objeto sobre el cual pronunciarse, salvo en caso de demostrarse que aún podría hallarse produciendo efectos jurídicos.”(MP Gloria Stella Ortiz Delgado, SP y AV María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio, SP Alberto Rojas Ríos y AV Gloria Stella Ortiz Delgado y AP Luis Ernesto Vargas Silva). M.P. Alejandro Linares Cantillo. M.P. Jaime Araujo Rentería. M.P. Jaime Araujo Rentería. M.P. Álvaro Tafur Galvis. M.P. Rodrigo Escobar Gil. M.P. Jaime Araujo Rentería. En el Auto A-311 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería), la Corte indicó: “En los eventos en que la Corte declara la inconstitucionalidad de una determinada norma o de todo un ordenamiento legal, el efecto que ello produce es su expulsión o desaparición del ordenamiento positivo y, en consecuencia, sobre ellos no se puede volver, esto es, no pueden ser objeto de nuevo pronunciamiento constitucional. La sentencia C-737 de 2001 mediante la cual la Corte declaró la inconstitucionalidad diferida de la ley 619 de 2001, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 del Estatuto Supremo, ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional de carácter absoluto y, por tanto, no es posible admitir nuevas demandas contra ese mismo ordenamiento, pues tal decisión cobijó la integridad de la ley”. Ibíd. La misma posición fue reiterada en la Sentencia C-027 de 2012 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez). En este caso, se plantearon cargos por violación a reglas de trámite en la producción de la Ley 1382 de 2010 (que modificó el Código de Minas), la cual, mediante Sentencia C-366 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) había sido antes declarada integralmente inexequible, con fundamento en que su expedición no estuvo precedida de la consulta previa a las comunidades indígenas, decisión que fue diferida por dos años. La Corte decidió reiterar que había cosa juzgada y estarse en lo resuelto en la Sentencia de 2011. Planteó que una nueva revisión podría amenazar la integridad del fallo inicial, pues si declara la exequibilidad del precepto que anteriormente fue considerado inconstitucional, se quebrantaría la declaratoria de inexequibilidad y si declara la inexequibilidad sin diferir los efectos en los mismos términos de la providencia original, también desobedecería la orden de aplazamiento. De este modo, indicó: “[s]e subraya que como la ley fue declarada inexequible en aquella oportunidad, dicha declaratoria implica de manera ineludible, que la Ley 1382 de 2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento jurídico, una vez transcurra el plazo fijado por la Corte, decisión que no puede ser modificada en pronunciamiento posterior, bien sea para declararla exequible o para disponer un efecto inmediato de inexequibilidad, revocando la decisión de diferir los efectos de la sentencia”. Ver esta reconstrucción en la Sentencia C-088 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. En el mismo sentido, sostuvo que una nueva determinación judicial sobre el precepto legal tampoco desconoce la parte resolutiva de una decisión previa de inexequibilidad diferida. Indicó que si se adopta una determinación de inexequibilidad, no hay ninguna inconsistencia pues ambas decisiones coinciden en sus conclusiones y tampoco la segunda es redundante, porque parte de un cargo distinto. A su vez, si la decisión es de exequibilidad respecto al cargo material examinado, planteó que tampoco se afecta la orden judicial previa, en la medida en que la norma seguiría siendo incompatible con el ordenamiento superior, aunque no desde una perspectiva material, sino por las irregularidades procedimentales detectadas en la sentencia anterior. La Corte precisó que tampoco se afecta la orden de diferimiento. Advirtió que si el aplazamiento se mantiene en la nueva sentencia, no hay alteración a lo dispuesto con anterioridad. Y, por su parte, si se dispone la inexequibilidad inmediata no hay tampoco contradicción alguna, por cuanto, la determinación de aplazar los efectos se ha fundado en la ponderación entre el vicio procedimental frente a los perjuicios que provoca el retiro automático de la norma del sistema jurídico, en virtud del cual se ha considerado que, en términos constitucionales, el daño provocado por el vacío legal sería muy superior a la vigencia temporal del precepto. En contraste, la decisión de una inexequibilidad inmediata partiría de una ponderación distinta, efectuada a la luz de un vicio de carácter material, por lo cual, tampoco se lesionaría el principio de la cosa juzgada constitucional. En la misma Sentencia, la Sala advirtió: “Es esto lo que explica que el mismo Artículo 21 del decreto 2067 de 1991 establezca expresamente que “las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para toda las autoridades y los particulares. La declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios de formales no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo” (subrayado por fuera de texto). En estos términos, el propio ordenamiento jurídico reconoce la diferencia constitucionalmente relevante entre los vicios de una y otra naturaleza, y dispone que el control constitucional no se agota con la revisión formal y procedimental”. Si bien era un argumento secundario, respecto de la tesis del precedente anterior, según la cual, cuando la ley es declarada inexequible, por vicios de procedimiento en su formación, en realidad la voluntad del Legislador no se ha formado nunca, o no ha surgido válidamente a la vida jurídica y en consecuencia no es ni siquiera necesario examinar si es inexequible por razones de fondo, la Sentencia en mención indicó, entre otras consideraciones: “la tesis esbozada en el referido fallo lleva aparejado un contrasentido. En efecto, la idea de que las irregularidades procedimentales afectan de tal modo el acto normativo, que en estricto sentido impiden su nacimiento a la vida jurídica, podría tener asidero de manera excepcional, cuando el fallo de inexequibilidad tiene efectos retroactivos, y cuando por esta vía se presume que el acto nunca existió. No obstante, en la hipótesis propuesta ocurre justamente lo contrario, porque una vez advertida la falencia procedimental se declara la inexequibilidad de la disposición, pero se aplazan los efectos de tal fallo. En este escenario, la tesis del actor constituye un imposible lógico, y conduce al resultado paradójico de entender que las normas que nunca han nacido a la vida jurídica, sin embargo, se encuentran incorporadas al ordenamiento, producen efectos jurídicos y se mantienen en él incluso después de que por vía judicial se declara su inexequibilidad”. En este sentido, ver el salvamento parcial de voto a la sentencia C-027 de 2012, suscrito por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-084 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. Ibíd. En la Sentencia C-816 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, la Corte señaló: “[e]n las democracias constitucionales en general, y específicamente en el constitucionalismo colombiano, la deliberación pública y el respeto a los procedimientos en las cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas permiten una formación de la voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial posible, y que además respete los derechos de las minorías. Las sesiones del Congreso no son entonces un espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y negociaciones que fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la opinión pública. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas políticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones son en el mundo contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que las democracias constitucionales, y específicamente la Carta de 1991, optan por un modelo deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos legislativos. Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo únicamente formalizar la votación de una decisión, que fue adoptada por las fuerzas políticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y debatidas, en forma abierta y ante la opinión ciudadana, las distintas posiciones y perspectivas frente a los asuntos de interés nacional”. Sentencia C-481 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo. En el salvamento parcial a la Sentencia C-027 de 2012, suscrito por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva, se indicó: “consideramos que resultaría del todo inútil e innecesario realizar un segundo análisis de constitucionalidad por vicios de forma de una legislación que fue declarada inconstitucional con efectos diferidos por presentarse también vicios de trámite, ya que en este caso el resultado que se produciría sería el mismo ante la constatación del vicio, es decir, la declaración de inconstitucionalidad de la norma ante la violación de los mismos bienes jurídicos tutelados, es decir, el principio democrático y el de publicidad que sustentan la inconstitucionalidad por vicios de procedimiento de una norma legal. En este caso, al igual que cuando se demanda por un mismo cargo ya estudiado, se debe aplicar la cosa juzgada constitucional y estarse a lo resuelto en la sentencia que declaró inconstitucional la norma con efectos diferidos”.