ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-506/23 Expediente: D-15241 M.P.: Cristina Pardo Schlesinger Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, me permito señalar que, aunque coincido con la sentencia dictada en el proceso de la referencia, tanto con la decisión, como con las razones por las cuales se adoptó, me veo en la necesidad de aclarar el voto porque en esta ocasión la Sala debió advertir y analizar el efecto desigual que se deriva del impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes. En el caso concreto, la Sala juzgó que entre los artículos 50 y 51 de la Ley 2277 de 2022 existía una falta de correspondencia irresoluble que daba paso a una indeterminación insuperable respecto de los elementos del impuesto. Por esta razón la Sala resolvió declarar inexequible la expresión del artículo 50 ibidem "bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en". En tal virtud, corrigió el presupuesto de hecho del impuesto de modo que la norma no tuviera contradicciones. Tras el retiro de la expresión, no cabe dudas de que el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes se genera cuando aquel que fabrique, ensamble, remanufacture o importe envases, embalajes o empaques de plástico venda, retire para consumo propio o importe esos productos. De conformidad con la estructura del hecho generador, queda en evidencia que el impuesto analizado es de aquellos que gravan el consumo como hecho revelador de la capacidad contributiva. Habida cuenta que el legislador optó por gravar al productor o importador y no directamente el consumidor, es correcto afirmar que la capacidad contributiva se mide por un procedimiento indirecto. Es decir, quien es contribuyente del impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso, lo es por realizar el hecho generador previsto en la ley, que no por ser el titular de la capacidad económica sobre la que recae el tributo (i.e. el consumo). En este tipo de impuestos el contribuyente recupera el importe de la cuota tributaria, poniéndola a cargo de otra persona que no aparece obligada dentro de la relación jurídica tributaria. Los productores o importadores de plásticos de un solo uso están facultados para repercutir el monto del impuesto al consumidor final, quien adquiere el producto plástico para su uso en el empaque, embalaje o envoltura de productos. Así, el costo del impuesto se integra a los gastos de producción de cualquier artículo que sea envasado, embalado o empacado con plástico de un solo uso, siempre y cuando este material se encuentre en Colombia, ya sea por compra, retiro de inventario o importación. De modo que el hecho generador ya definido por la Corte deja al descubierto una falla técnica en la legislación que podría transgredir el principio de igualdad. Esto se debe a que, tal como está estructurado el impuesto, incrementa el coste de producción de los productos empaquetados en Colombia sin impactar a aquellos bienes que, siendo empaquetados en el exterior, se importan al país. Por ende, el impuesto podría generar un obstáculo considerable para la producción local de artículos plásticos de uso único, lo que a su vez podría ocasionar una distorsión en la competencia del mercado que beneficia a los productos empaquetados o embalados fuera de Colombia. La distorsión del mercado podría rectificarse de dos maneras: por iniciativa del legislador al corregir este desbalance, o a través de un fallo de la Corte que busque remediar esta inequidad. Sin duda se trata de una omisión legislativa relativa, pues del trámite legislativo y de la redacción misma de la disposición que fue declarada inexequible no se puede deducir que fuera intención del legislador gravar el embalado o empaquetado de bienes producidos en Colombia y eximir a los plásticos de un solo uso que provienen del exterior. Aunque la interpretación de la Corte en el caso concreto fue correcta, era necesario que identificar y examinar la consecuencia de desigualdad generada por la norma, pues esta situación surge a partir de la definición del hecho imponible del tributo que la misma Corte estableció al eliminar la frase mencionada del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022. En el marco del cambio climático, la Corte podría haber adoptado una visión más integral en cuanto al propósito de la ley y las repercusiones que podría acarrear su decisión específica. Esto se debe a que, al eximir de impuestos a los productos empaquetados fuera del país, no se logra desalentar el uso de plásticos de un solo uso dentro de la nación, dado que sus precios no experimentarán un aumento. Habría sido prudente que la Corte instara al Congreso de la República para que en el futuro diseñara con precisión la estructura de los impuestos calculados a través de métodos indirectos, con el fin de prevenir problemas de incertidumbre tributaria como los observados en este caso. Fecha ut supra. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado 1 "(como bien lo advierte la Corte en el numeral 36. del Auto Inadmisorio)". Cfr. Escrito de corrección de la demanda en el expediente digital. 2 Ibid. 3 Ibid. 4 Ibid. 5 Ibid. 6 Ibid. 7 Ibid. 8 Ibid. 9 Ibid. 10 Los demandantes concluyeron que el cargo por el presunto desconocimiento del principio de certeza tributaria tiene como fundamento "la redacción gramatical de las disposiciones acusadas". No obstante, dejaron claro que la referencia hecha en el escrito de demanda a los pronunciamientos emitidos por la Administración Tributaria no pretendía formular "un reparo de inconstitucionalidad" respecto de estos, sino mostrar que para la DIAN existe "una clara contradicción entre los elementos estructurales del impuesto nacional sobre los plásticos de un solo uso, y específicamente respecto del hecho generador y la sujeción pasiva". Sobre este extremo los demandantes insistieron en que "dada la indeterminación de los elementos del tributo la DIAN, pretende vía concepto definir el hecho generador y la sujeción pasiva del tributo, dado que por un lado la norma señala que el hecho generador corresponde a la venta, importación o retiro de los envases, embalajes y empaque del plástico en sí mismo, y por otro lado se refiere al sujeto pasivo como el productor o importador definido como aquel que vende, retira o importa bienes contenidos en los plásticos de un solo uso y no el envase, empaque o embalaje". 11 A la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad - Dejusticia- al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo -CAJAR- y a los Decanos de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás sede Tunja, de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena 12 "En otras palabras, el sujeto pasivo y responsable del impuesto se puede interpretar como el productor o importador que, según las definiciones de la misma ley, corresponde al fabricante o importador de los bienes que estén contenidos en productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes. Es decir, se refiere a los fabricantes o importadores de alimentos, bebidas, productos de aseo o limpieza, cosméticos, agroquímicos o cualquier otro bien empacado, envasado o embalado en plástico. Por su parte, el hecho generado hace referencia al producto plástico y no al bien contenido en el mismo". 13 Para el interviniente esta contradicción impide garantizar el principio de certeza en materia tributaria, pues la definición de sujeto pasivo del impuesto prevista en el artículo 51 al tenor del cual el "sujeto pasivo y responsable del impuesto es el productor o importador, según corresponda". En tal virtud indicó que la contradicción entre lo establecido en el artículo 51 y en el artículo 50 a propósito de la relación entre la sujeción pasiva y los demás elementos de la obligación tributaria -en particular, el hecho generador-, resultaba "ostensible". Lo anterior, toda vez que "si bien de acuerdo con las normas acusadas los sujetos pasivos del tributo son los productores o importadores de bienes que estén contenidos en envases, embalajes o empaques de plástico de un solo uso, el hecho generador está constituido por la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio, de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes". 14 Sostuvo que el hecho gravable del impuesto se encuentra definido en el artículo 51 de la Ley 2277 de 2022 como "la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio, de lo productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes". A renglón seguido precisó que los plásticos de un solo uso fueron definidos por el artículo 50 como "aquellos que no han sido concebidos, diseñados o introducidos en el mercado para realizar múltiples circuitos, rotaciones o usos a lo largo de su ciclo de vida, independientemente del uso repetido que le otorgue el consumidor. Son diseñados para ser usados una sola vez y con corto tiempo de vida útil, entendiendo la vida útil como el tiempo promedio en que el producto ejerce su función". Agregó que la base gravable del tributo se encontraba definida en el artículo 51 de la Ley acusada así: "el peso en gramos del envase, embalaje o empaque de plástico de un solo uso" e indicó que la tarifa también fue definida en el artículo 51 de la Ley demandada como el "cero coma cero cero cero cero cinco (0,00005) UVT por cada un (1) gramo del envase, embalaje o empaque". Precisó que en relación con esta última definición comenzaba a "dilucidarse una falta de certeza en la norma en la definición del hecho generador, por cuanto en la industria de los plásticos, los productores de plástico (que son varios porque la cadena de producción del plástico es larga) y los vendedores de productos plásticos no saben, por lo general, para qué se utilizará el plástico que venden". Entonces, ¿cómo podría el vendedor de plástico saber cuál es el uso que le va a dar el comprador?, máxime si la industria del plástico tiene varias cadenas productivas. Esto, además, deja otros interrogantes sobre la mesa: ¿El impuesto es monofásico? ¿Monofásico en una sola etapa? ¿Plurifásico? 15 Cfr. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero, visible en el expediente digital. 16 Ibid. 17 Ibid. 18 "Tan grave e insalvable es la confusión y oscuridad de las normas acusadas, que, en este momento, por ejemplo, los cientos de agremiados a la asociación que represento no saben a ciencia cierta, si son o no sujetos pasivos del impuesto, y en qué condiciones lo podrían ser, dada la extrema oscuridad de las normas sometidas a control, con el agravante, de que se supone, que este gravamen empezó a operar desde diciembre del año anterior. Tal es el grado de incertidumbre tributaria, que mientras el artículo 50 señala que productor es quien '[f]abrique, ensamble o remanufacture bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en envases, embalajes o empaques de plástico de un solo uso", el artículo 51 señala que, '[e]l hecho generador del impuesto es la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio, de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes', evidenciando que se está aludiendo a situaciones diferentes, generándose un elemento hermenéutico irresoluble. Los anteriores planteamientos permiten evidenciar que el legislador no cumplió con su carga de definir, mediante normas previas y ciertas, los elementos de la obligación fiscal, así como con el deber de dar a conocer con meridiana exactitud el contenido de los deberes económicos de los contribuyentes para con el Estado. Por último, y para que la Corte lo tenga en cuenta, la falta de claridad es insuperable y tal contradicción no se ha quedado en el plano de lo teórico o lo posible, pues la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, ya emitió un concepto general del impuesto en el que ha resuelto la antinomia normativa, en detrimento de la reivindicación de los principios, normas y valores, cuya prevalencia y amparo se solicita ante la honorable Corte Constitucional". 19 Cfr. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, expediente digital. 20 Ibid. 21 Ibid. 22 Conforme a lo anterior, "los elementos estructurales del impuesto sobre productos plásticos de un solo uso que son utilizados para envasar, embalar o empacar que se controvierten, se encuentran descritos en el artículo 51 de la Ley acusada. Luego de transcribir la norma, la autoridad interviniente reiteró su postura de acuerdo con la cual, de todas formas, "los artículos 50, 51, 52 y 53 de la Ley 2277 de 2022 no vulneran los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica". Tras recordar lo establecido por la jurisprudencia constitucional en relación con los principios de legalidad, seguridad jurídica y certeza tributaria y traer a colación lo previsto en el artículo 338 superior, la autoridad manifestó que, contrario a lo señalado por los accionantes en la demanda y en el escrito de corrección, "al analizar el inciso 1º del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022, se puede apreciar que el hecho generador está dispuesto con claridad y certeza, en cuanto se subsume en la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes". A propósito de lo dicho afirmó: [c]omo se ha indicado el objeto del hecho generador, no es gravar los bienes que contienen el envase, el empaque, el embalaje, sino es el producto denominado plástico, además de ser de primer uso, atendiendo a la finalidad de la política nacional de sustitución de plásticos de un solo uso. Aplicar el tributo en función de la cantidad de plástico utilizado para la fabricación y venta de productos genera incentivos para la reducción del consumo de plásticos de un solo uso. Esto para concluir que lo que se grava es el producto plástico de un solo uso más no su contenido. // En ese orden, el sujeto pasivo está definido y determinado por el productor o importador, en el inciso 3º del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022 en concordancia con el literal c) del artículo 50 de la misma ley que los define como la persona natural o jurídica que fabrique, ensamble, remanufacture o importe bienes para su comercialización, al hacer referencia exclusivamente al empaque de plástico de un solo uso. Como se ha indicado en este escrito, el legislador en los artículos demandados fijó de manera clara y precisa el contenido estructural del impuesto, su finalidad, su objeto, y en relación con los sujetos responsables del impuesto, no solo los señaló, sino que definió las características que deberían reunir para ser considerados como tal, de acuerdo con el literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022". Cfr. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, expediente digital. 23 Se trata de los siguientes documentos: "i) [e]l Plan Nacional para la Gestión Sostenible de los Plásticos de un solo uso expedido en julio de 2021, cuya finalidad fue prevenir los impactos negativos causados por los residuos de plásticos en los ecosistemas, la sustitución gradual de materiales de productos de un solo uso; ii) [e]l CONPES No. 3874 de 2006, que fijó como política pública el diseño para el manejo de los residuos sólidos y la aplicación de los principios de la economía circular; iii) [e]l CONPES Nro. 3934 de 2018, que formuló la política pública de crecimiento verde y entre otros aspectos el cierre de brechas entre la generación de los residuos y su aprovechamiento como productos residuales; iv) El Plan Nacional de Desarrollo 2018. Según la autoridad interviniente, los aludidos documentos "establecen estrategias para la reducción de la producción y consumo de algunos productos de plásticos de un solo uso y dan cuenta que la finalidad inequívoca del gobierno nacional en la política ambiental es la de minimizar y desestimular el uso del plástico de primer uso, tal como quedó establecida en la política fijada en la Ley 2277 de 2022". 24 Cfr. Intervención del ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña, visible en el expediente digital. 25 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. 26 Cfr. Intervención del ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña, visible en el expediente digital. 27 "[Por una parte, la que acoge] "las características del sujeto impositivo expresamente fijadas en una de ellas (i.e. la susodicha definición de productor y/o importador de productos plásticos de un solo uso contenida en el artículo 50) siguiendo la regla prevista en el sintagma final del artículo 28 de la ley 84 de 1873 (i.e. en la expresión 'cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal' de dicho artículo) y con ello aplicar hacia quienes reúnan esas características el hecho generador, supuesto sancionatorio y causación tributaria dispuesto en las otras. // [Por otra parte la de] emplear con estos últimos la regla prevista en el primer sintagma del artículo 28 de la ley 84 de 1873 (i.e. en la expresión 'Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras' de dicho artículo) en aras de lograr la pretensión impositiva del legislador (i.e. "prevenir la inadecuada disposición de plásticos y reducir su consumo" con "una compensación parcial de la externalidad negativa generada por estos productos mientras se completa el periodo de transición hacía la prohibición del uso de plásticos de un solo uso") recayéndola en el mayor número de personas capaces de asumir el graven según el aprovechamiento económico obtenido del hecho generador (i.e. a quienes producen o importan plásticos de un solo uso como a quienes los compran en aras de reducir sus costos de embalaje, envasado o empaquetamiento desatendiendo el principio qui habet commoda, ferre debet onera, et contra) siendo tal polivalencia un asunto más allá de la competencia de esta corporación para declarar la condicionalidad de uno o varios artículos sometidos a su control dada la exigencia de representación popular y discusión democrática de los principios de legalidad y certeza tributaria devenidos del inciso segundo del artículo 338 constitucional señalada en sentencia C-891 de 2012. De modo que, solamente procede la inconstitucionalidad pretendida o de lo contrario habría de escogerse una de dichas exegesis haciendo ponderaciones inherentes al accionar del Congreso de la República". 28 Cfr. Intervención del ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña, visible en el expediente digital. 29 En ese contexto, el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes, contribuye de manera estratégica y significativa a cerrar el ciclo de materiales, de los productos plásticos de un solo uso, como se describe a continuación: La tarifa del impuesto es de cero coma cero cero cero cero cinco (0, 00005) UVT por cada un (1) gramo del envase, embalaje o empaque, que invita a los fabricantes a desarrollar acciones para disminuir la cantidad medida en peso (toneladas) de material puesto en el mercado, generando eficiencias en el uso de materiales, aspecto fundamental de la economía circular. // La armonización normativa de la ley 2277 de 2022 en lo referente al impuesto sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes con la ley 2232 de 2022 por la cual se establecen medidas tendientes a la reducción gradual de la producción y consumo de ciertos productos plásticos de un solo uso permite generar mecanismos de colaboración entre los responsables de la fabricación de los productos plásticos con los usuarios de los mismos (personas que ponen productos envasados o empacados o embalados en el mercado), generando mecanismos de colaboración entre los eslabones de la cadena de valor del plástico para promover la economía circular. // De forma complementaria, el artículo 52 por su parte establece lo siguiente "ARTÍCULO
52. NO CAUSACIÓN. El impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes no se causará cuando el sujeto pasivo presente la Certificación de Economía Circular - CEC, que será reglamentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en un plazo de seis (6) meses a partir de la fecha de expedición de esta ley en el marco de las obligaciones y las metas de aprovechamiento del plástico contenidas en la Ley 2232 de 2022." // En ese contexto, según lo dispuesto en el artículo, el CEC, es un instrumento que incluye variables orientadas a promover el incremento del porcentaje de aprovechamiento, un mayor porcentaje de contenido mínimo de material reciclado en los nuevos productos, con lo cual se tienen los siguientes beneficios: // El certificado CEC, impulsa la implementación de la responsabilidad extendida del productor que a su vez es uno de los principales instrumentos de la economía circular, generando, entre otros, los siguientes beneficios: REP2: ✔ Reducción de fuentes de explotación de materias primas (conservación de recursos naturales / conservación de materiales); ✔ Prevención de la generación de residuos plásticos y micro plásticos; ✔ Diseño de productos más compatibles con el medio ambiente; ✔ Cierre de ciclos de uso de materiales para promover el desarrollo sostenible y eficiencia en el uso de materiales, agua y energía; ✔ Reducir el uso de determinadas sustancias tóxicas y / u otros componentes potencialmente peligrosos; ✔ reducir la propagación de los vertederos o rellenos sanitarios y su contaminación; ✔ Dinamizar la economía del reciclaje. Además de los beneficios mencionados anteriormente, la implementación de esquemas posconsumo también genera una serie de beneficios más amplios, incluido el incentivo a la innovación tecnológica y organizacional, la diversificación de las fuentes de suministro de material y, por lo tanto, una contribución a la seguridad de los recursos y una mejor organización de las cadenas de suministro, a través del fortalecimiento de gestores del sector del reciclaje. 30 De esta forma, también se estarían honrando compromisos del Estado colombiano relacionados con "el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) aprobados por los Estados Miembros de la Organización de la Naciones Unidas (ONU) en la Cumbre para el Desarrollo Sostenible, en septiembre de 2015, específicamente con: ODS 3: Salud y bienestar, ODS 4: Educación de calidad, ODS 6: Economía circular, ODS 7: Energía asequible y no contaminante, ODS 8: Trabajo decente y desarrollo económico, ODS 9: Industria, innovación e infraestructura, ODS 11: Ciudades y comunidades sostenibles, ODS 12: Producción y consumo responsable, ODS 13: Acción por el clima, ODS 14: Vida submarina, ODS 15: Vida de ecosistemas terrestres, y ODS 17: Alianzas para lograr los objetivos". Cfr. Intervención del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. 31 En este sentido expuso: "[l]o primero que se debe señalar es que, tal y como se indicó en la exposición de motivos de la Ley 2277 de 2022, una herramienta para contribuir al objetivo de corregir las externalidades negativas en materia ambiental es precisamente el impuesto sobre productos plásticos de un solo uso. Como se explicó previamente, el uso extensivo y la disposición inadecuada de este tipo de plásticos a nivel mundial han llevado a que, según la ONU, ocho millones de toneladas de plástico terminen en los océanos cada año, mientras que la producción sigue aumentando de forma exponencial y se estima que para el 2050 se duplicará frente a los 448 millones de toneladas reportadas en 2015. Este panorama no es más alentador en el caso colombiano, donde únicamente se recicla el 20% de los residuos; el consumo de plástico per cápita es de 24 kilogramos al año y el 56% de los plásticos consumidos son de un solo uso. Es así, como el impuesto introducido por la Ley 2277 de 2022 es una alternativa fiscal para Colombia que permite mitigar el impacto ambiental que generan los plásticos para el medio ambiente y la sociedad, propendiendo por alternativas más duraderas y/o sostenibles, generando incentivos para la innovación y el reciclaje, ayudando a cumplir metas de economía circular establecidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y contribuyendo al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS 12, ODS 13 y ODS 14). En este contexto, dentro del amplio margen de configuración legal en materia tributaria, el legislador introdujo el impuesto a los plásticos de un solo uso, el cual no atiende la exclusiva finalidad de financiar el gasto público, sino a cumplir otros objetivos amparados por la Constitución. Como tal, este impuesto tiene una finalidad primordialmente extrafiscal. La doctrina especializada ha desarrollado ampliamente la finalidad fiscal -primordialmente recaudatoria-, y extrafiscal de los tributos. Esta última concebida como la utilización de los tributos para la consecución de fines primordialmente no recaudatorios, configurándose así, como una herramienta que busca incidir en la conducta de los ciudadanos, para afrontar conductas que social o económicamente requieren la intervención del Estado con el fin de garantizar el cumplimiento de postulados constitucionales como, por ejemplo, la protección del medio ambiente. Ahora bien, en los tributos con finalidad primordialmente extrafiscal es posible identificar unos elementos definidores: (i) persiguen una finalidad que no es primordialmente recaudatoria, lo cual se deduce a partir de la motivación del legislador y de las normas que lo regulan; (ii) la estructura interna refleja los aspectos extrafiscales, así que no basta con que la motivación de la norma declare dicho objetivo, sino que tal finalidad esté reflejada en los elementos centrales de la estructura del tributo; y, (iii) condicionan las conductas de los sujetos afectados para orientarlas al cumplimiento de la finalidad extrafiscal". Cfr. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, visible en el expediente digital. 32 Cfr. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, visible en el expediente digital. 33 Cfr., expediente digital, intervención del ciudadano Humberto Antonio Sierra Porto. 34 Cfr. Intervención del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo -CAJAR- visible en el expediente digital. 35 Ibid. 36 Naciones Unidas. Resolución 5/14 titulada "Fin de la contaminación por plásticos: hacia un instrumento internacional jurídicamente vinculante", 10 de mayo de 2022. Disponible en: chromeextension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11 822/39812/OEWG_PP_1_INF_1_UNEA%20resolution.pdf. Citado en la. Intervención del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo -CAJAR- visible en el expediente digital. 37 El Colectivo interviniente se valió de una lectura conjunta de los artículos 51 y 52 para concluir "que el hecho generador es la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio de los plásticos de un solo uso que se usen para envasar, embalar o empacar bienes". En otras palabras, el hecho generador recae sobre un acto relacionado con el uso (venta, retiro o importación) de los plásticos de un solo uso para envasar, embalar o empacar los bienes que finalmente estos productores o importadores comercializan en el territorio colombiano. Sin embargo, a renglón seguido sostuvo que "en la normatividad demandada también es claro que es productor o importador quien produce (fabrique, ensamble o remanufacture) bienes para comercializar o vender en el territorio colombiano que estén empacados en plásticos de un solo uso". De inmediato agregó que al "establecer el legislador el impuesto en cabeza del productor o importador, es claro que la sujeción pasiva recae en su actividad comercial con bienes o productos que están empacados en plásticos de un solo uso". Cfr. Intervención del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo -CAJAR- visible en el expediente digital. 38 Cfr. Intervención del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo -CAJAR- visible en el expediente digital. 39 Para profundizar su postura, el Colectivo trajo a colación que en ejercicio de la facultad establecida en el artículo 51 la DIAN precisó la manera de cobrar el impuesto y sostuvo al respecto que esta el tributo recae "efectivamente en aquellos productores o importadores que usen plásticos de un solo para su consumo propio, esto es, para envasar, embalar o empacar los bienes que fabrican, ensamblan, remanufacturan, importan, venden o comercializan en Colombia". De inmediato agregó que en el asunto de la referencia se estaba "en presencia de una controversia puramente legal que no trasciende ni adquiere relevancia constitucional". Enfatizó que los accionantes sustentaron parte de su desarrollo argumentativo en los conceptos emitidos por la DIAN y, en esa medida, no presentaron una postura "reiterada ni consolidada que pusiera de presente lo exigido por el requisito de suficiencia con relación a que se tratase de una doctrina del derecho viviente", máxime cuando se funda la contradicción en un concepto emitido por una autoridad administrativa que solo tiene alcance frente a este tributo". Cfr. Intervención del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo -CAJAR- visible en el expediente digital. 40 Cfr. Intervención de la Universidad Externado de Colombia, visible en el expediente digital. 41 Ibid. 42 Ibid. 43 Ibid. 44 Concepto de la señora Procuradora General de la Nación, visible en el expediente digital. 45 La Vista Fiscal se expresó así: Por un lado, la lectura del artículo 51 parece sugerir que el tributo obliga a las compañías de la industria del plástico, pues indica que 'el hecho generador del impuesto es la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar y empacar bienes, así como que 'el sujeto pasivo y responsable del impuesto es el productor o importador, según corresponda. // Empero, de otro lado, también se puede inferir que el tributo obliga a las diferentes empresas del mercado que empacan sus productos en plásticos de un solo uso, con base en una lectura conjunta de las citadas expresiones del artículo 51 y la definición de 'productor y/o importador de productos plásticos de un solo uso' contenida en el artículo 50, en el que se indica que dichos términos hacen alusión a la 'persona natural o jurídica que (...) cumpla con alguna de las siguientes características
1. Fabrique, ensamble o remanufacture bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en envases, embalajes o empaques de plástico de un solo uso.
2. Importe bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en envases, embalajes o empaques de plástico de un solo uso". // Así pues, el Ministerio Público evidencia que de los textos citados no es posible determinar con certeza el responsable del impuesto, pues existe una contradicción palmaria en la ordenación. Específicamente, no es claro si el tributo obliga: i) a las compañías productoras o importadoras de productos de plástico que son utilizados para envasar, embalar o empacar bienes (industria del plástico) o ii) a las empresas productoras o importadoras de bienes que están contenidos en envases, embalajes o empaques de plástico de un solo uso (industria en general). Cfr. Concepto presentado por la señora Procuradora General de la Nación, visible en el expediente digital. 46 Cfr. Corte Constitucional Sentencias, C-091 de 2022. MP. Cristina Pardo Schlesinger. 47 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-623 de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil, reiterada en la sentencia C-281 de 2013. MP. Mauricio González Cuervo. En esta última providencia se señaló: "[e]n la Sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las sentencias C-894 de 2009 y C-055 de 2013,este tribunal precisó la oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda en los siguientes términos: '[a]un cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)" 48 Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa. Los criterios recogidos y fijados en esta sentencia han sido reiterados en muchas decisiones posteriores de la Sala Plena. Entre otras, ver, por ejemplo: Sentencia C-874 de 2002. MP. Rodrigo Escobar Gil. Sentencia C-371 de 2004. MP. Jaime Córdoba Triviño. Auto 033 de 2005. MP Álvaro Tafur Galvis. Auto 031 de 2006. MP Clara Inés Vargas Gutiérrez. Auto 267 de 2007. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. Auto 091 de 2008. MP. Humberto Antonio Sierra Porto. Auto 112 de 2009. MP Clara Elena Reales Gutiérrez. Sentencia C-942 de 2010. MP. Juan Carlos Henao Pérez. Auto 070 de 2011. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia C-243 de 2012. MP Luis Ernesto Vargas Silva. AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto. Auto 105 de 2013. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Auto 243 de 2014. MP Mauricio González Cuervo. Auto 145 de 2014. MP Alberto Rojas Ríos. Auto 324 de 2014. MP Gloria Stella Ortiz Delgado. Auto 367 de 2015. MP. Jorge Iván Palacio Palacio. Auto 527 de 2015. MP María Victoria Calle Correa y Sentencia C-088 de 2016. MP. Jorge Iván Palacio Palacio. En todas estas providencias se citan y emplean los criterios establecidos en la sentencia C-1052 de 2001 para resolver los asuntos tratados en cada uno de aquellos procesos. 49 Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001. MP Manuel José Cepeda Espinosa. 50 Ibid. 51 Ibid. Al respecto, ver el apartado (3.4.2) de las consideraciones de la sentencia. 52 Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2012. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en la cual la Corte puntualizó que no se cumple con el requisito de claridad al no explicarse por qué el precepto acusado infringe la norma superior, y sentencia C- 227 de 2015. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, providencia en la cual se explicó que se presenta falta de claridad al existir en la demanda consideraciones que pueden ser contradictoras. 53 Corte Constitucional, Sentencia C-913 de 2004. MP Manuel José Cepeda Espinosa, en la que se aclaró que no se observó el requisito de certeza, por cuanto la demanda no recae sobre una proposición jurídica real y existente, sino en una deducida por quien plantea la demanda, o que está contenida en una norma jurídica que no fue demandada Sentencia C-1154 de 2005. MP. Manuel José Cepeda Espinosa, en la cual se señala que se presenta falta de certeza cuando el cargo no se predica del texto acusado, y sentencia C-619 de 2015. MP Gloria Stella Ortiz Delgado, en la que se indica que la demanda carece de tal requisito al fundarse en una proposición normativa que no está contenida en la expresión demandada. 54 Corte Constitucional, Sentencia C-555 de 2005. MP Clara Inés Vargas Hernández, en la cual se afirmó que no se cumplió con el requisito de especificidad porque los fundamentos fueron formulados a partir de apreciaciones subjetivas o propias del pensamiento e ideología que el actor tiene sobre el alcance de la manipulación genética y su incidencia en la humanidad y Sentencia C-614 de 2013. Mauricio González Cuervo, en la que se concluyó que no se trataba de razones específicas porque la argumentación se limitó a citar algunas sentencias de la Corte acompañadas de motivos de orden legal y de mera conveniencia. 55 Corte Constitucional. Sentencia C-259 de 2008. MP Jaime Araújo Rentería, en la cual se señala que la demanda carece de pertinencia por cuanto se funda simplemente en conjeturas relacionadas con los provechos o las ventajas de la norma en cuestión y Sentencia C-229 de 2015. MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en la que se consideró que la acción pública de inconstitucionalidad debido a su objeto no es un mecanismo encaminado a resolver situaciones particulares, ni a revivir disposiciones que resulten deseables para quien formula una demanda. 56 Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2006. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, en la que esta Corporación señaló que las razones expuestas en la demanda no eran suficientes al no haberse estructurado una argumentación completa que explicara con todos los elementos necesarios, por qué la norma acusada es contraria al precepto constitucional supuestamente vulnerado, y sentencia C-819 de 2011. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en la cual se afirmó que la acusación carecía de suficiencia al no contener los elementos fácticos necesarios para generar una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado. 57 "(como bien lo advierte la Corte en el numeral 36. del Auto Inadmisorio)". Cfr. Escrito de corrección de la demanda en el expediente digital. 58 Cfr. Escrito de corrección de la demanda en el expediente digital. 59 Ibid. 60 Ibid. 61 Ibid. 62 Ibid. 63 Ibid. 64 Los demandantes concluyeron que el cargo por el presunto desconocimiento del principio de certeza tributaria tiene como fundamento "la redacción gramatical de las disposiciones acusadas". No obstante, dejaron claro que la referencia hecha en el escrito de demanda a los pronunciamientos emitidos por la Administración Tributaria no pretendía formular "un reparo de inconstitucionalidad" respecto de estos, sino mostrar que para la DIAN existe "una clara contradicción entre los elementos estructurales del impuesto nacional sobre los plásticos de un solo uso, y específicamente respecto del hecho generador y la sujeción pasiva". Sobre este extremo los demandantes insistieron en que "dada la indeterminación de los elementos del tributo la DIAN, pretende vía concepto definir el hecho generador y la sujeción pasiva del tributo, dado que por un lado la norma señala que el hecho generador corresponde a la venta, importación o retiro de los envases, embalajes y empaque del plástico en sí mismo, y por otro lado se refiere al sujeto pasivo como el productor o importador definido como aquel que vende, retira o importa bienes contenidos en los plásticos de un solo uso y no el envase, empaque o embalaje". Cfr. Escrito de corrección de la demanda en el expediente digital. 65 Ibid. 66 MP. Alberto Rojas Ríos 67 Nótese que en este caso la Corte Constitucional se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra un decreto expedido por el Presidente de la República dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias para dictar normas con fuerza de ley, esto es, el Decreto Ley 19 de 2012 "Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública" y, más concretamente, su artículo 181. 68 En este sentido, resulta indudable que se debe cumplir con lo sostenido por la Corte Constitucional en la sentencia C-550 de 2019. MP. Diana Fajardo Rivera: "[e]n materia fiscal, la Constitución de 1991 adopta la concepción liberal, según la cual, la creación de los tributos y la definición de sus elementos estructurales solo puede estar en cabeza de los órganos de representación popular, de manera que se requiere siempre un acto de producción normativa por parte de dichas corporaciones, para que un gravamen pueda válidamente surgir en el sistema jurídico. En este sentido, el artículo 338 de la C.P., prescribe que "solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales". Así mismo, establece que "la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos". A propósito de lo dicho, cabe también traer a colación lo sostenido por la Corte Constitucional en la sentencia C- 101 de 2022. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado: "[l]a reserva legal en materia tributaria y la correlativa exigencia de legitimidad democrática para las normas de índole fiscal, es una de las características definitorias del Estado constitucional. En efecto, el proyecto político liberal que lo precedió tuvo como una de sus bases, en particular para el caso estadounidense, el principio de no taxation without representation, dirigido a imponer como condición para la validez de la obligación tributaria la existencia de un procedimiento democrático participativo y la concurrencia de los sujetos destinatarios de los impuestos en el proceso de formulación normativa. A partir de esta premisa, la Constitución establece reglas precisas que confieren al Congreso la competencia amplia, exclusiva y general para definir los impuestos. Así, su artículo 150.12 confiere a la rama legislativa la función de establecer las contribuciones fiscales y excepcionalmente, las de carácter parafiscal. En el mismo sentido, el artículo 338 precisa las reglas que gobiernan el principio de legalidad tributaria, así: (i) salvo en los casos en que concurran estados de excepción", solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Con todo, debe tenerse en cuenta también que, conforme a los artículos 300.4 y 313.4, las entidades territoriales ejercen su potestad tributaria dentro del marco fijado por la Constitución y la ley17; (ii) la ley, las ordenanzas y los acuerdos deberán fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los impuestos; (iii) en el caso de las tasas y contribuciones, las corporaciones públicas mencionadas pueden permitir a las autoridades gubernamentales fijar la tarifa de las mismas, siempre que las primeras hayan definido el método y el sistema para su cálculo; y (iii) las normas que determinen contribuciones fiscales sobre la base de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. Esta regla corresponde al principio de irretroactividad de las normas tributarias". 69 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-228 de 1993. MP. Vladimiro Naranjo Mesa, C-413 de 1996. José Gregorio Hernández Galindo, C-987 de 1999. MP. Alejandro Martínez Caballero, C-1097 de 2001. MP. Jaime Araujo Rentería, C-227 de 2002. MP. Jaime Córdoba Triviño, C-504 de 2002. MP. Jaime Araujo Rentería y C-1043 de 2003. MP. Jaime Córdoba Triviño. 70 Intervención del ciudadano Humberto Sierra Porto. 71 Corte Constitucional. Sentencias C-486 de 2020, MP. Antonio José Lizarazo Ocampo; C-066 de 2021. MP. Cristina Pardo Schlesinger, y C-147 de 2021. MP. Alejandro Linares Cantillo. 72 Corte Constitucional. Sentencia C-030 de 2019. MP. Cristina Pardo Schlesinger. 73 Corte Constitucional. Sentencia C-253 de 1995. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. 74 Corte Constitucional. Sentencias C-060 de 2018. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-066 de 2021. MP. Cristina Pardo Schlesinger. 75 Corte Constitucional. Sentencia C-714 de 2009. MP. María Victoria Calle Correa. 76 En este acápite se reiterará, entre otras sentencias, la C-514 de 2019. MP. Cristina Pardo Schlesinger, la C-594 de 2010. MP. Luis Ernesto Vargas Silva y la C-488 de 2000. MP. Carlos Gaviria Díaz. 77 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-594 de 2010. MP. Luis Ernesto Vargas Silva. 78 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-488 de 2000. MP. Carlos Gaviria Díaz. 79 Ibid. 80 Ibid. 81 Ibid. 82 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-593 de 2019. MP. Cristina Pardo Schlesinger. 83 Ibid. 84 Ibid. 85 Corte Constitucional. Sentencia C-486 de 2020. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo, citada en la intervención de la Universidad Externado de Colombia, visible en el expediente digital. 86 Corte Constitucional. Sentencia C-492 de 2000, MP. Alejandro Martínez Caballero. 87 Sobre este aspecto sostuvo: "las actuales dinámicas sociales y el acelerado crecimiento de la población han traído consigo una mayor presión sobre los recursos naturales. Su veloz demanda para satisfacer las necesidades básicas de los seres humanos genera agotamiento e impactos severos sobre recursos como el agua, el aire y el suelo. Estudios llevados a cabo por la Comunidad Europea, la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos - EPA, otros entes gubernamentales y ONG ́s, dan cuenta de que actualmente en el mundo más de 80 naciones hoy sufren escasez de agua, que el 30 por ciento de la producción de alimentos en el mundo termina en los rellenos sanitarios, y se estima que para el año 2050, de continuar al ritmo acelerado de consumo habrá una extracción global de recursos naturales de 140 billones de toneladas en los países desarrollados. Cfr. Intervención del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, visible en el expediente digital. 88 En relación con este tema afirmó que "algunos estudios señalan que actualmente el 80% de los productos comercializados se botan después de un solo uso o dentro de los 6 primeros meses después de ser producidos. Es preciso mencionar que aproximadamente de 4 a 6 millones de toneladas de plásticos, anualmente terminan en el mar afectando los ecosistemas marinos. La ONU estima que 70 mil millones de toneladas de materias primas se extrajeron de la tierra en el año 2010, tres veces más que en los años 70". Cfr. Intervención del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, visible en el expediente digital. 89 Cfr. Intervención del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, visible en el expediente digital. 90 "Debido a la inadecuada disposición de residuos sólidos, estos se convierten en basura marina acumulada, afectando los ecosistemas y su capacidad de proveer servicios a la sociedad. La problemática ambiental derivada de la falta de conocimiento y cultura ciudadana, sumado a sistemas deficientes de aprovechamiento, la falta de políticas públicas para el cierre de ciclos, entre otros, ha generado impactos sobre los ecosistemas continentales, marinos y costeros. Los estudios demuestran que la basura marina afecta directamente a los organismos vivos, especialmente a través del enredo con los macro plásticos y la ingestión de micro plásticos (Neufeld, et al., 2016). A partir del 2016, se realizaron diferentes análisis de micro plásticos en el tracto digestivo de peces de la Isla de San Andrés, la bahía de Buenaventura y Santa Marta, en el cual se evidenció la presencia de estos contaminantes en todas las playas evaluadas, y en el tracto digestivo del 48% de las 31 especies de peces analizadas (Invemar, 2017, p.59). Es importante mencionar que los macro plásticos son confundidos por las especies acuáticas como alimento y contaminan la cadena trófica. Según Euromag, se estima que cada colombiano utiliza alrededor de 26 kilos de plástico al año (2018), mientras que un brasileño utiliza 31 kilos y cada argentino 38 kilos. Según la información de Acoplásticos (2021-2022), se concluye que la tendencia de consumo se mantiene, el 55% de la producción de la industria de plástico de Colombia corresponde a empaques y envases para productos alimenticios, productos de higiene y aseo, productos industriales, lubricantes. Una fracción de estos llega a ser utilizado incluso unos minutos o hasta unos segundos para luego ser desechado. Esto es evidente en los residuos de empaques, pitillos, vasos y cubiertos de un solo uso, entre otros. El ejemplo de los pitillos sirve para ilustrar bien la situación: se fabrican en un minuto, se usan unos 15 minutos y tardan muchos años en descomponerse". Cfr. Intervención del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, visible en el expediente digital. 91 "En el marco de la Asamblea de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente - PNUMA, realizada el 13 de marzo de 2019, preocupada porque los desechos, en particular los desechos plásticos, no se gestionan de manera eficaz en todos los Estados miembros, consciente de que solo se ha reciclado el 9% de las 9.000 millones de toneladas de plástico producidas en la historia y de que la mayor parte del plástico termina en vertederos y en el medio ambiente, y conscientes de que, a menos que cambien las actuales pautas de consumo y prácticas de gestión de desechos, en 2050 habrá unas 12.000 millones de toneladas de basura plástica en vertederos y el medio ambiente. En ese sentido, informó sobre la necesidad de suscribir un compromiso para combatir la contaminación causada por los productos de plástico de un solo uso; "promover la determinación y el desarrollo de alternativas ambientalmente inocuas a los productos de plástico de un solo uso considerando el ciclo de vida; así como promover una mejor gestión de residuos que contribuya a reducir el vertido de desechos plásticos en el medio ambiente". 92 Cfr. Intervención del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, visible en el expediente digital. 93 Ibid. 94 Ibid. 95 Ibid. 96 Ibid. 97 En el marco de la economía circular, el Gobierno Nacional crea la Mesa Nacional para la Gestión Sostenible del Plástico, orientada a articular y ejecutar acciones en todas las fases del ciclo de vida del plástico para el mejoramiento de la sostenibilidad ambiental, económica y social, en beneficio de todos los colombianos, incorporando el concepto y las líneas de acción para implementar la economía circular. Plataforma que ha permitido la formulación del Plan para la Gestión Sostenible del Plástico, con acciones orientadas a la sustitución de materiales, hacia productos reutilizables, con contenido de materia prima reciclada, o compostables o que sean fabricados o comercializados por empresas que demuestren su reciclaje o aprovechamiento de acuerdo a metas establecidas, también, la prohibición de su uso en áreas protegidas, ecodiseño, reducción gradual, aplicación de la responsabilidad extendida, comunicación y cultura ciudadana y articulación de acciones con todos los actores involucrados. // Dado lo anterior, es necesario mencionar que en Colombia existe un bajo nivel de aprovechamiento de residuos, por lo cual la gran mayoría de éstos terminan su ciclo de vida en los rellenos sanitarios, botaderos a cielo abierto o en los ecosistemas. Según el DANE, en 2022, solo se recicla el 14,46% de los residuos generados. // A la fecha, Colombia se enfrenta a diversos retos en materia de aprovechamiento de residuos, datos de la Superintendencia de Servicios Públicos indican que el 38% del total de sitios de disposición final de residuos cuentan con una vida útil menor a 3 años de acuerdo con su licencia ambiental. Sumado a ello, las grandes ciudades tienen problemas de espacio y uso del suelo que limitan las posibilidades de construir nuevos rellenos sanitarios y como consecuencia de ello se derivan crecientes preocupaciones respecto al uso de rellenos sanitarios que van más allá del pasivo ambiental de largo plazo que generan. Por lo anterior, el desarrollo de instrumentos que promuevan el aprovechamiento y la reincorporación de materiales recuperados en el ciclo productivo, en el marco de la economía circular, se constituye igualmente en mecanismo que contribuye a solucionar la problemática de la falta de capacidad en la disposición final. // En cumplimiento de las directrices de política, se expidió la Resolución 1407 de 2018, por la cual se reglamenta la gestión ambiental de los residuos de envases y empaques de papel, cartón, plástico, vidrio, metal y se toman otras determinaciones, con instrumentos, herramientas y las obligaciones de cada uno de los actores participantes en el ciclo de vida de los envases y empaques, para establecer una gestión integral orientada a prevenir, promover el aprovechamiento, disminuir los residuos dispuestos en rellenos sanitarios y mejorar la eficiencia y la productividad de los recursos, que debe ser fortalecida. Resolución que fue modificada por la resolución 1342 de 2020, buscando mejorar las condiciones de trazabilidad de la información, e incorporar el concepto de retornabilidad. // Dicha iniciativa de gestión ambiental sobre envases y empaques surge en el CONPES 3874 antes mencionado, en cumplimiento del Objetivo 1: Promover la economía circular a través del diseño de instrumentos en el marco de la gestión integral de residuos sólidos. Actividad 1,6 Desarrollar a través de una norma los instrumentos necesarios (económicos, técnicos e institucionales) con la participación del sector productivo para la estructuración del esquema de responsabilidad extendida del productor en envases y empaques". Cfr. Intervención del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, visible en el expediente digital. 98 Exposición de motivos de la Reforma Tributaria para la Igualdad y la Justicia Social. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Agosto de 2022. 99 Ibid. 100 Ibid. 101 "El uso extensivo y la disposición inadecuada de este tipo de elementos a nivel mundial han llevado a que, según la ONU, ocho millones de toneladas de plástico terminen en los océanos cada año, mientras que la producción sigue aumentando de forma exponencial y se estima que para el 2050 se duplicará frente a los 448 millones de toneladas reportadas en 2015. Las externalidades negativas generadas por los plásticos de un solo uso incluyen los contaminantes químicos y Gases de Efecto Invernadero (GEI), derivados de la producción de dichos productos, así mismo la eliminación de los residuos generados por los plásticos puede requerir procesos que afectan el medio ambiente o que, en su defecto, dichos residuos terminan en los ecosistemas, afectando sectores como el turismo y la pesca". Exposición de motivos de la Reforma Tributaria para la Igualdad y la Justicia Social. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Agosto de 2022. 102 De acuerdo con el Fondo Mundial para la Naturaleza, el precio del plástico es relativamente bajo en comparación con los costos generados para la sociedad ante su uso, pues las emisiones de GEI y los gastos derivados de la gestión de residuos no se recogen en el precio final del producto. Con el objetivo de prevenir la inadecuada disposición de plásticos y reducir su consumo, numerosos países, entre ellos Reino Unido, España e Italia, han decido gravar los plásticos de un solo uso. Mientras tanto, en Colombia, únicamente se recicla el 20% de los residuos; el consumo de plástico per cápita es de 24 kilogramos al año y el 56% de los plásticos consumidos son de un solo uso. De modo que el impuesto a plásticos de un solo uso resulta ser una alternativa fiscal para Colombia que permite mitigar el impacto ambiental que genera para el medio ambiente y la sociedad, propendiendo por alternativas más duraderas y/o sostenibles, generando incentivos para la innovación y el reciclaje, ayudando a cumplir metas de economía circular establecidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y contribuyendo al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS 12, ODS 13 y ODS 14). 103 "En torno a los avances que se han tenido en el país para contrarrestar el impacto negativo del uso de los productos plásticos de un solo uso, en las últimas décadas se ha avanzado en la promoción de los objetivos de la economía circular, mediante la cual se pretende aumentar la eficiencia en la gestión de residuos e impulsar el aprovechamiento de estos dando origen a nuevas industrias que benefician la actividad económica de forma alineada con los objetivos de reducción y compensación de las externalidades negativas de la industria sobre el medio ambiente. Adicionalmente, el Congreso de la República de Colombia aprobó recientemente la prohibición de los plásticos de un solo uso, por lo que cualquier propuesta debe estar en línea con las disposiciones explícitas de la Ley 2232 de 2022. En particular, el texto aprobado contempla una Política Nacional de Sustitución de Plásticos de Un Solo Uso, que incluye la generación de incentivos para sustituir su uso por alternativas sostenibles, así como la sensibilización del consumidor para la reducción de su consumo. Además, la prohibición entrará en vigor entre el año 2025 y 2026". 104 Exposición de motivos de la Reforma Tributaria para la Igualdad y la Justicia Social. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Agosto de 2022. 105 Ibid. 106 Cfr. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, visible en el expediente digital. 107 Ibid. 108 Ibid. 109 Ibid. 110 Manzano Silva, Elena. El impuesto especial sobre envases de plásticos no reutilizables. Monografías de la Revista Aragonesa de Administración Pública. ISSN 1133-4797, XXI, Zaragoza, 2022, pp. 539-569; AAVV, Plastic Tax. Reduce, reuse, recycle, KPMG. Disponible en : https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmg/xx/pdf/2021/09/plastic-tax.pdf. Citado en la Intervención del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo -CAJAR- visible en el expediente digital. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------