REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-505 DE 2025

 

Referencia: Expediente D-16.562

 

Demanda de inconstitucionalidad contra los art�culos 7 y 11 (parcial) de la Ley 2219 de 2022[1].

 

Demandante: Andr�s Caro Borrero

 

Magistrada ponente: Natalia �ngel Cabo

 

 

Bogot�, D. C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr�mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA.

 

S�NTESIS DE LA DECISI�N

 

La Corte Constitucional estudi� una demanda de inconstitucionalidad formulada contra el par�grafo 2 del art�culo 7 de la Ley 2219 de 2022 y la expresi�n �as� como, imponer otras sanciones conforme a la reglamentaci�n que al respecto expida el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural� contenida en el art�culo 11 del mismo cuerpo normativo. El art�culo 7 se refiere a la delegaci�n en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de la potestad de reglamentar el r�gimen de inspecci�n, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias. Por su parte, la expresi�n acusada del art�culo 11 permit�a que dicha reglamentaci�n estableciera sanciones aplicables por el mismo Ministerio, en desarrollo de la funci�n de control contra las mencionadas asociaciones.

 

La Corte determin� que el par�grafo 2 del art�culo 7 es compatible con la Constituci�n. En su an�lisis, la Corte record� que el principio de reserva de ley consagrado en el art�culo 150-8 de la Constituci�n Pol�tica exige que el legislador establezca las funciones de inspecci�n, vigilancia y control que le corresponde ejercer al Ejecutivo. Sin embargo, dicha exigencia no implica que el legislador deba desarrollar de forma exhaustiva el r�gimen de inspecci�n vigilancia y control. Por el contrario, demanda que el legislador delimite claramente el alcance de dichas funciones y que pueda delegar su desarrollo en cabeza del presidente o sus ministros para que, en desarrollo de la potestad reglamentaria, establezcan el alcance espec�fico para su ejercicio.

 

La Corte encontr� que, con base en un an�lisis sistem�tico de la Ley, era posible concluir que el Legislador actu� conforme a los par�metros de la reserva de ley en estas materias, pues estableci� el alcance y l�mites concretos para su ejercicio. De este modo, nada se opon�a a que, a partir de su amplia libertad de configuraci�n normativa, delegara en cabeza del Ministerio de Agricultura la reglamentaci�n de las funciones de inspecci�n, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas.

 

Por otra parte, la Corte decidi� declarar inconstitucional la expresi�n demandada contenida en el art�culo 11 de la Ley 2219 de 2022. Esta Corporaci�n record� que el principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria exige que el legislador establezca (i) la descripci�n del comportamiento reprochable; (ii) la definici�n del contenido material de la sanci�n; (iii) la autoridad a la que le compete imponerla; y (iv) las l�neas generales del procedimiento a trav�s del cual debe aplicarse este r�gimen.

 

Al examinar la norma acusada, la Corte encontr� que, aunque la Ley precisa cu�les son los comportamientos reprochables, define las l�neas generales del procedimiento aplicable y las autoridades llamadas a desarrollar este r�gimen, no ocurre lo mismo con el contenido material de las sanciones. En efecto, la disposici�n acusada permit�a al Ministerio de Agricultura establecer sanciones discrecionalmente, sin los l�mites precisos que exige el derecho al debido proceso en materia sancionatoria. Por lo tanto, la Corte consider� que la delegaci�n de la facultad de establecer sanciones aplicables a las asociaciones campesinas y agropecuarias era incompatible con la Constituci�n.

 

 

 

Tabla de Contenidos

I.����� ANTECEDENTES. 3

1.���� Texto de la norma demandada. 4

2.���� La demanda. 5

3.���� Intervenciones. 6

II. CONSIDERACIONES. 14

1.���� Competencia, problema jur�dico y estructura de la decisi�n. 14

2.���� El campesinado como sujeto de especial protecci�n constitucional y caracterizaci�n de las asociaciones campesinas y agropecuarias. 15

3.���� La potestad reglamentaria frente a las funciones de inspecci�n, vigilancia y control a personas jur�dicas sin �nimo de lucro. 19

4.���� El principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria. 23

5.���� Examen de constitucionalidad de las disposiciones demandadas. 28

III. DECISI�N.. 39

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El ciudadano Andr�s Caro Borrero present� demanda de inconstitucionalidad en contra de los art�culos 7 (parcial), 9, 10 y 11 (parcial) de la Ley 2219 de 2022. Mediante acta del 15 de mayo de 2025, la Secretar�a General de la Corte Constitucional dej� constancia del reparto del expediente D-16.562 a la magistrada Natalia �ngel Cabo para su conocimiento y tr�mite.

 

2.                 Por medio del auto del 26 de junio de 2025, la magistrada sustanciadora admiti� la demanda �nicamente respecto del primer cargo contra el par�grafo 2 del art�culo 7 de la Ley 2219 de 2022 y de la expresi�n �as� como imponer otras sanciones conforme a la reglamentaci�n que al respecto expida el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural� del art�culo 11 de la Ley 2219 de 2022, por la presunta vulneraci�n de los art�culos 29, 150-8, 189-11 de la Constituci�n.

 

3.                 Adicionalmente, en esa providencia el despacho orden� (i) comunicar el inicio del proceso al presidente de la Rep�blica, al Fondo de Solidaridad Agropecuaria, al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Unidad de Planificaci�n Rural Agropecuaria, a la Agencia de Desarrollo Rural, a la Agencia Nacional de Tierras, a la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, al Instituto Colombiano Agropecuario y a la Defensor�a del Pueblo; (ii) correr traslado al procurador general de la Naci�n, (iii) fijar en lista la actuaci�n para permitir las intervenciones ciudadanas; y (iv) invitar a distintas asociaciones, organizaciones e instituciones acad�micas a participar en el presente proceso[2]_.

 

4.                 Cumplidos los tr�mites propios de esta clase de juicios, la Corte Constitucional procede a decidir el asunto.

 

1.                 Texto de la norma demandada

 

5.                 A continuaci�n, se transcribe el texto de las disposiciones demandadas y se subrayan las expresiones cuestionadas:

 

�Ley 2219 de 2022

(30 de junio)

 

Por la cual se dictan normas para la constituci�n y operaci�n de las asociaciones campesinas y de las asociaciones agropecuarias, se facilitan sus relaciones con la administraci�n p�blica, y se dictan otras disposiciones

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA:

 

[�]

 

Art�culo 7. Inspecci�n, Control y Vigilancia. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ser� la entidad responsable de adelantar las labores de inspecci�n, control y vigilancia sobre las asociaciones campesinas y las asociaciones agropecuarias nacionales, respecto del cumplimiento de sus estatutos, las leyes y decretos relacionados con su constituci�n y funcionamiento.

 

Las secretar�as de Gobierno Municipales y/o Distritales, o las dependencias que hagan sus verdes (sic), ejercer�n la Inspecci�n, Control y Vigilancia sobre las asociaciones campesinas y las asociaciones agropecuarias municipales, departamentales o regionales de su respectiva jurisdicci�n, seg�n el domicilio principal de aquellas y tendr�n las mismas facultades previstas para el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el presente art�culo.

 

Par�grafo 1. La funci�n de inspecci�n, control y vigilancia es de naturaleza administrativa, no implica ejercicio de la funci�n de control fiscal, disciplinario o penal, ni la intervenci�n en asuntos aut�nomos e internos de las asociaciones.

 

Par�grafo 2. Para el ejercicio de estas funciones, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expedir� su reglamentaci�n y en lo contemplado en el presente cap�tulo, se aplicar� lo dispuesto en la ley 1437 de 2011, o las disposiciones que la modifiquen o sustituyan.

 

[�]

 

ART�CULO 11. Medidas. Cuando se compruebe que una asociaci�n campesina o una asociaci�n agropecuaria nacional, en ejercicio de su actividad no cumpla o exceda los l�mites impuestos por la ley, por la voluntad de sus fundadores o por sus propios estatutos, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las Secretar�as de Gobierno Municipales y/o Distritales o las dependencias que hagan sus veces, podr�n ordenar la suspensi�n temporal de los actos ilegales, as� como, imponer otras sanciones conforme a la reglamentaci�n que al respecto expida el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural�.

 

2.                 La demanda

6.                 En el �nico cargo admitido para el examen de constitucionalidad[3] el demandante acus� el par�grafo 2 del art�culo 7[4] y la expresi�n �as� como, imponer otras sanciones conforme a la reglamentaci�n que al respecto expida el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural� contenida en el art�culo 11 de la Ley 2219 de 2022. En su demanda, el actor se�al� que estas disposiciones desconocen los l�mites que impone la Constituci�n a la potestad reglamentaria del presidente (art�culo 189-11), la reserva de ley (art�culo 150-8 CP) y el debido proceso (art�culo 29 CP).

 

7.                 En primer lugar, el accionante se�al� que el art�culo 11 parcialmente acusado desborda los l�mites de la potestad reglamentaria que el art�culo 189-11 de la Constituci�n le otorga al presidente de la Rep�blica. En concreto, el demandante argument� que la expresi�n acusada autoriza al Ministerio de Agricultura a expedir un reglamento en el que puede definir una serie de sanciones que no tienen sustento legal. Es decir, le concede la capacidad de definir un r�gimen sancionatorio sustancial excediendo abiertamente el alcance limitado de la facultad reglamentaria.

 

8.                 En segundo lugar, el accionante argument� que la expresi�n acusada del art�culo 11 viola el derecho al debido proceso, particularmente el principio de legalidad y tipicidad en materia sancionatoria. Al respecto, el accionante afirm� que la indeterminaci�n de las sanciones que la ley le permite aplicar -y establecer- al Ministerio de Agricultura, genera una incertidumbre en la ciudadan�a incompatible con el derecho al debido proceso. En particular, les impide a los sujetos pasivos de dichas sanciones conocer con anticipaci�n y certeza los comportamientos que est�n prohibidos y las consecuencias de incurrir en ellos. Esa indeterminaci�n, argument� el demandante, deja al ciudadano en una situaci�n de indefensi�n y desconoce con ello el principio de tipicidad en materia sancionatoria.

 

9.                 Finalmente, el demandante afirm� que las dos disposiciones acusadas, pero particularmente la habilitaci�n contenida en el par�grafo 2 del art�culo 7, desconocen el principio de reserva de ley. En su criterio, las disposiciones son contrarias al mandato constitucional que le impone al Congreso de la Rep�blica el deber de expedir las leyes a las que se sujeta el Gobierno a la hora de ejercer sus funciones de inspecci�n y vigilancia, as� como aquellas que establecen reg�menes sancionatorios. El accionante destac� que de conformidad con el art�culo 150-8 de la Constituci�n, el Congreso tiene el deber de establecer mediante una ley los reg�menes sustanciales y procedimentales para el ejercicio de las funciones de inspecci�n, vigilancia y control.

 

10.             En esa misma l�nea, el ciudadano se�al� que al tratarse de expresiones del poder p�blico que pueden imponer restricciones intensas sobre los sujetos regulados, es necesario que est�n plenamente legitimadas por el sistema democr�tico, representado en el legislador. En este caso, el demandante reproch� particularmente que el Congreso haya delegado en el Ministerio de Agricultura la potestad de expedir una reglamentaci�n para ejercer las mencionadas funciones, sin definir de forma precisa �los elementos esenciales de su ejercicio, sus l�mites o modalidades�[5].

 

11.             Con base en estos argumentos, el actor le solicit� a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del par�grafo 2 del art�culo 7 de la Ley 2219 de 2022 y de la expresi�n �as� como imponer otras sanciones conforme a la reglamentaci�n que al respecto expida el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural�, contenida en el art�culo 11 de esa misma ley, por la presunta vulneraci�n de los art�culos 29, 150-8 y 189-11 de la Constituci�n Pol�tica.

 

3.                 Intervenciones

12.             Durante el tr�mite constitucional se recibieron oportunamente siete intervenciones ciudadanas y el concepto del procurador general de la Naci�n. A continuaci�n, la Corte sintetiza el sentido de cada una de las intervenciones y concepto, y muestra un resumen sus principales argumentos.

 

Tabla I. S�ntesis de las intervenciones

 

13.             El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural le pidi� a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada. La entidad se�al� que la Ley 2219 de 2022 regula la constituci�n, operaci�n e inspecci�n, vigilancia y control de las asociaciones campesinas y agropecuarias. Ese Ministerio tambi�n precis� que los art�culos demandados en este proceso le asignan a esa entidad y a las secretar�as de gobierno facultades de supervisi�n y la posibilidad de imponer medidas administrativas y sanciones.

 

14.             El Ministerio argument� que, si bien la Constituci�n permite al legislador establecer mecanismos de control administrativo sobre asociaciones privadas para proteger el inter�s general, tales mecanismos deben respetar el principio de legalidad, la reserva de ley y la autonom�a de las organizaciones sociales. Al respecto, la entidad subray� que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la potestad sancionadora debe emanar de la ley y no de reglamentos, de manera que el Ejecutivo �nicamente puede reglamentar aspectos t�cnicos u operativos. A su juicio, en este caso la remisi�n amplia al Ministerio para reglamentar sanciones genera un d�ficit normativo que pone en riesgo el respeto a los principios de legalidad y tipicidad.

 

15.             En este sentido, el Ministerio de Agricultura le solicit� a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las normas bajo estudio, de acuerdo con los siguientes par�metros: (i) que las funciones de inspecci�n, vigilancia y control se ejerzan exclusivamente como control externo de legalidad; (ii) que las medidas preventivas o correctivas se adopten �nicamente dentro de un r�gimen legal previamente definido por el legislador; y (iii) que la potestad reglamentaria del Ejecutivo se limite a aspectos instrumentales y procedimentales, sin invadir la funci�n legislativa de establecer conductas sancionables y consecuencias jur�dicas.

 

16.             El Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep�blica (DAPRE) defendi� la constitucionalidad de los art�culos 7 y 11 (parciales) de la Ley 2219 de 2022 y argument� que la norma respeta el principio de reserva de ley (art. 150-8 CP) y la potestad reglamentaria del presidente (art. 189-11 CP). A su juicio, la ley define los elementos esenciales del r�gimen de inspecci�n, vigilancia y control aplicable a asociaciones campesinas y agropecuarias. En esa medida, el ejercicio de la potestad reglamentaria implica que el Ministerio de Agricultura solo debe desarrollar aspectos t�cnicos y operativos. En materia sancionatoria, el DAPRE resalt� que la remisi�n a la Ley 1437 de 2011 (C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA) garantiza el debido proceso y previene decisiones arbitrarias.

 

17.             La entidad record� que la funci�n de vigilancia del Ministerio de Agricultura tiene respaldo en normas anteriores como el Decreto Ley 2420 de 1968 y el Decreto 133 de 1976, que facultaban a esta cartera para otorgar personer�as jur�dicas, vigilar estatutos e imponer sanciones. Ya en vigencia de la Constituci�n de 1991, el Decreto 1985 de 2013 ratific� esas competencias y diferenci� las funciones entre niveles territoriales y el orden nacional.

 

18.             Por otra parte, seg�n el DAPRE, el art�culo 11 no crea un r�gimen sancionatorio aut�nomo ni otorga al Ejecutivo competencias punitivas. Las medidas previstas, como la suspensi�n de actos ilegales, son correctivas y preventivas, orientadas a restablecer la legalidad y el cumplimiento de los estatutos, sin que impliquen sanciones en sentido estricto.

 

19.             Adicionalmente, el DAPRE precis� que las competencias reglamentarias del Ministerio se limitan al �mbito administrativo. Al respecto, el interviniente agreg� que las resoluciones 0011 de 2025 y 000121 no establecen sanciones sustantivas, sino medidas destinadas a prevenir irregularidades, ordenar correcciones e intervenir de forma limitada para suspender actos ilegales, garantizando el debido proceso y el derecho de defensa.

 

20.             FIAN Colombia solicit� declarar la constitucionalidad de los art�culos de la Ley 2219 de 2022 demandados. En su exposici�n, la organizaci�n argument� que la ley acusada representa una acci�n afirmativa leg�tima que reconoce y protege los derechos del campesinado colombiano, hist�ricamente excluido. La interviniente agreg� que el fortalecimiento de las organizaciones campesinas es fundamental, pues estas asociaciones permiten la producci�n, acceso y distribuci�n de alimentos de manera sostenible, culturalmente adecuada y respetuosa del ambiente. Adem�s, desarroll� una argumentaci�n extensa sobre la protecci�n constitucional reforzada del campesinado.

 

21.             En cuanto a la objeci�n sobre la competencia del Ministerio de Agricultura para ejercer funciones de control y vigilancia, FIAN Colombia se�al� que la Ley 2219 surgi� como respuesta a un vac�o jur�dico creado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al inaplicar las funciones de reconocer personer�a, registro, certificaci�n, control y vigilancia del Ministerio de Agricultura^[6]. La interviniente neg� que dicha Ley le transfiera facultades legislativas al Ejecutivo pues, a su juicio, la norma permite que el Ministerio desarrolle reglamentariamente sus funciones de acuerdo con el marco legal vigente.

 

22.             La interviniente observ� que las medidas preventivas y correctivas que cre� el Ministerio a trav�s de la Resoluci�n 121 de 2025 tienen como finalidad �disuadir, prevenir, resarcir, procurar, educar, proteger o establecer la convivencia� y en esa medida, desde su �ptica, se ajustan a la funci�n reglamentaria del Ejecutivo.

 

23.             En conclusi�n, en criterio de FIAN Colombia, la Ley 2219 de 2022 establece medidas constitucionales que avanzan en la garant�a efectiva de los derechos del campesinado colombiano, promueven su participaci�n y fortalecen la producci�n alimentaria sostenible. Por tanto, FIAN le solicit� a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de los art�culos demandados como expresi�n del compromiso estatal con la igualdad real, el derecho a la alimentaci�n y la soberan�a alimentaria.

 

24.             La Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) le pidi� a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de las expresiones acusadas. La intervenci�n se enfoc� en respaldar los argumentos del cargo admitido, relacionado con la vulneraci�n del principio de legalidad, la reserva de ley y los l�mites de la potestad reglamentaria.

 

25.             En primer lugar, la SAC sostuvo que el Ejecutivo no est� facultado constitucionalmente para ejercer funciones de inspecci�n, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias. Estas asociaciones, protegidas por el derecho fundamental de asociaci�n (art�culo 39 de la Constituci�n), gozan de una autonom�a que excluye la intervenci�n administrativa sin una habilitaci�n constitucional expresa. Seg�n la Sociedad, la Constituci�n enumera de forma taxativa los sectores sobre los que el Estado puede ejercer tales funciones. En ese sentido, dado que las asociaciones mencionadas no se encuentran incluidas, cualquier intento de sujeci�n a estas funciones por v�a legal o reglamentaria resulta inconstitucional.

 

26.             En segundo lugar, la SAC argument� que el art�culo 7 y la expresi�n demandada del art�culo 11 de la Ley 2219 de 2022 vulneran el numeral 8 del art�culo 150 de la Constituci�n, al delegar en el Ejecutivo la potestad de definir aspectos esenciales del r�gimen sancionatorio, sin que la ley establezca previamente par�metros, criterios o l�mites. A su juicio, esto desconoce el principio de reserva legal, seg�n el cual solo el Congreso puede regular materias sujetas a funciones de inspecci�n, vigilancia y control. As� mismo, la SAC enfatiz� que la jurisprudencia constitucional �a trav�s de sentencias como la C-782 de 2007 y recientemente la C-298 de 2025� ha reiterado la inexequibilidad de normas que transfieren al reglamento facultades sancionatorias sin base legal suficiente.

 

27.             En tercer lugar, la SAC destac� que las disposiciones acusadas tambi�n vulneran los art�culos 29 y 189-11 de la Constituci�n al conferir al Ministerio de Agricultura la potestad de crear tipos sancionatorios sin un marco legal previo. En desarrollo de esta idea, la interviniente replic� los argumentos de la demanda sobre la reserva de ley en el derecho administrativo sancionatorio.

 

28.             Iv�n Dar�o G�mez Lee le solicit� a la Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas. A juicio del interviniente, esta delegaci�n viol� el principio de reserva de ley, al trasladar al Ejecutivo la facultad de regular aspectos sustanciales que afectan derechos fundamentales, sin una base legal clara ni l�mites precisos.

 

29.             En su argumentaci�n, el interviniente destac� que la Constituci�n, en su art�culo 150-8, exige que el Congreso defina las normas bajo las cuales el Ejecutivo puede ejercer las funciones de inspecci�n, vigilancia y control. Sin embargo, la Ley 2219 de 2022, en lugar de establecer par�metros claros, se limit� a remitir vagamente a la reglamentaci�n del Ministerio de Agricultura. En su criterio, esto convierte al Ministerio en un legislador de facto. Esto comporta una renuncia indebida del legislador a su funci�n esencial, debilita los controles democr�ticos y pone en riesgo derechos como la libertad de asociaci�n, la intimidad y el debido proceso.

 

30.             El se�or G�mez Lee tambi�n se refiri� a los efectos pr�cticos de la norma acusada, concretamente, a la Resoluci�n 000052 de 2025, mediante la cual el Ministerio de Agricultura se arrog� la facultad de imponer sanciones, suspender personer�as jur�dicas, modificar estatutos y controlar la administraci�n interna de asociaciones. Seg�n este ciudadano, tales medidas, no previstas por la ley, exceden con creces los l�mites del poder reglamentario. Por otra parte, para el interviniente la expedici�n de la Resoluci�n 000121 respondi� a presiones sociales y evidencia la inestabilidad e inseguridad jur�dica derivada de una norma sin anclaje legislativo s�lido.

 

31.             Por otra parte, el ciudadano advirti� una violaci�n al debido proceso, puesto que las asociaciones afectadas por las decisiones del Ministerio de Agricultura no cuentan con reglas claras y preexistentes que les permitan ejercer su defensa, lo que las deja a merced de criterios discrecionales de la administraci�n.

 

32.             Finalmente, el ciudadano le solicit� a la Corte no solo la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados, sino tambi�n la incorporaci�n de pruebas documentales y testimoniales que permitan evaluar el impacto real que las medidas adoptadas por v�a reglamentaria han tenido en las asociaciones campesinas y agropecuarias.

 

33.             Carlos Eduardo Medell�n Becerra solicit� la inconstitucionalidad de los apartados normativos demandados. A su juicio, los art�culos 7 y 11 (parcial) de la ley demandada desconocen los l�mites establecidos para la potestad reglamentaria del Ejecutivo, al otorgarle la facultad para crear normas sustantivas en materia de inspecci�n, vigilancia, control y sanci�n. El se�or Medell�n Becerra subray� que estas competencias son exclusivas del legislador, conforme al principio de reserva de ley consagrado en el numeral 8 del art�culo 150 de la Constituci�n, que impide que funciones tan sensibles y restrictivas de derechos fundamentales sean definidas mediante actos administrativos o reglamentos expedidos por el Gobierno nacional.

 

34.             El interviniente tambi�n destac� que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, antes de la expedici�n de la ley cuestionada, advirti� claramente que la inspecci�n, vigilancia y control sobre actividades privadas, al implicar restricciones a derechos fundamentales como el derecho de asociaci�n, la libertad econ�mica y la intimidad, solo pueden ser reguladas mediante ley en sentido formal. En consecuencia, a juicio del se�or Medell�n Becerra, no es constitucionalmente admisible que el Ejecutivo se atribuya estas funciones ni que dicte los par�metros y las sanciones sin una previa autorizaci�n legislativa.

 

35.             Adicionalmente, el interviniente resalt� que el par�grafo 2 del art�culo 7 y la parte cuestionada del art�culo 11 conceden al Ministerio la facultad para definir las conductas reprochables y las sanciones aplicables a trav�s de reglamentos, lo que, a su juicio, infringe el principio de legalidad contenido en el art�culo 29 de la Constituci�n. Este principio, n�cleo del derecho fundamental al debido proceso, establece que solo el legislador puede determinar las conductas sancionables, las sanciones correspondientes, la autoridad competente y el procedimiento a seguir. La delegaci�n en el Ejecutivo de estos aspectos esenciales implica una transgresi�n grave que pone en riesgo las garant�as m�nimas del Estado Social de Derecho.

 

36.             Seg�n explic� el ciudadano Medell�n Becerra, la doble violaci�n �a la reserva de ley en funciones de inspecci�n y vigilancia, y a la legalidad en materia sancionatoria� configura una usurpaci�n de competencias legislativas que vulnera la separaci�n de poderes y el principio democr�tico. Esta situaci�n no solo afecta la seguridad jur�dica, sino que tambi�n amenaza derechos fundamentales, al permitir que el Ejecutivo defina sin l�mites las conductas sancionables y las sanciones, e ignora las salvaguardas constitucionales que protegen el debido proceso. Por lo anterior, el interviniente concluy� que los art�culos 7 y 11 (parcial) de la ley demandada deben ser declarados inexequibles.

 

37.             La Defensor�a del Pueblo le solicit� a la Corte Constitucional declarar exequible el par�grafo 2 (parcial) del art�culo 7 de la Ley 2219 de 2022, pero inexequible el art�culo 11 (parcial) de la misma normatividad.

 

38.             En vista de la similitud entre la materia de este proceso y aquella estudiada en otra demanda de inconstitucionalidad admitida bajo el radicado D-16.522, la Defensor�a remiti� copia de la intervenci�n presentada en ese expediente, pero agreg� que la habilitaci�n contenida en el inciso final del art�culo 11 de la Ley 2219 de 2022 desconoce los l�mites de la potestad reglamentaria del Ejecutivo, toda vez que la ley no estableci� los criterios para concretar razonablemente la sanci�n.

 

39.             En todo caso, la interviniente defendi� el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia de inspecci�n, vigilancia y control, pues esta atribuci�n es constitucional �siempre que la ley fije unos par�metros m�nimos sobre estas atribuciones�. Esta entidad destac� que los ministerios ejercen una potestad reglamentaria derivada, residual y subordinada, que no puede desplazar la competencia primaria del presidente ni sustituir al legislador.

 

40.             Adem�s, la Defensor�a precis� que, conforme con lo indicado por la Sentencia C-1005 de 2008, los ministerios s� pueden expedir actos administrativos de car�cter general para regular aspectos t�cnicos y operativos dentro de su �rbita competencial, siempre que exista una ley que los faculte para ello, que la habilitaci�n respete los elementos esenciales de la materia regulada y que la actuaci�n ministerial sea subordinada al presidente y a los decretos reglamentarios que este expida.

 

41.             No obstante, para la Defensor�a la disposici�n acusada no respeta estos l�mites. En su criterio, la Ley 2219 de 2022 no establece los elementos m�nimos del r�gimen sancionatorio ni define los par�metros sustantivos o los procedimientos aplicables, sino que faculta de manera amplia y sin restricciones al Ministerio de Agricultura para �imponer otras sanciones conforme a la reglamentaci�n que al respecto expida�.

 

Concepto del procurador general de la Naci�n

 

42.             Mediante concepto rendido el 20 de agosto de 2025, el procurador le solicit� a la Corte Constitucional declarar inexequibles el par�grafo 2 del art�culo 7 y la expresi�n del art�culo 11 de la Ley 2219 de 2022 que autoriza al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a imponer �otras sanciones conforme a la reglamentaci�n�. Este funcionario sustent� su solicitud en la vulneraci�n de los art�culos 29 (debido proceso), 150 y 189 (reserva de ley y potestad reglamentaria) de la Constituci�n, y argument� que la ley deleg� inconstitucionalmente al Ejecutivo la creaci�n de elementos esenciales del r�gimen sancionatorio.

 

43.             En primer lugar, el procurador record� que el Congreso est� obligado a fijar los elementos b�sicos de la tipificaci�n, la sanci�n y el procedimiento aplicable (para ello cit� las sentencias C-406 de 2004, C-699 de 2015 y C-394 de 2019). Sin embargo, sostuvo que la Ley 2219 de 2022 es deficiente en dos aspectos: por una parte, no ofrece claridad sobre los sujetos a controlar (asociaciones campesinas y agropecuarias en transici�n); por otra, el art�culo 11 solo contempla la suspensi�n temporal como sanci�n, pero faculta al Ministerio de Agricultura para crear las dem�s sanciones sin siquiera establecer los criterios para determinarlas. Para el procurador, esto constituye una sustituci�n de la funci�n legislativa.

 

44.             En segundo lugar, el jefe del Ministerio P�blico enfatiz� que esta habilitaci�n constituye una extralimitaci�n de la potestad reglamentaria del Ejecutivo. Ello es as� porque al Ministerio de Agricultura solo le corresponde ejecutar lo que el legislador ha se�alado previamente, no crear reglas que involucren un ejercicio de coerci�n significativo por parte de la administraci�n y que pueda impactar el ejercicio de los derechos de los sujetos sancionables.

 

45.             En tercer lugar, el procurador general se refiri� a la reglamentaci�n del Ministerio de Agricultura, en particular, a la Resoluci�n 121 de 21 de mayo de 2025 (que derog� la Resoluci�n 52 de 2025) que omiti� adoptar medidas sancionatorias (como multas o cancelaci�n de personer�as jur�dicas). A su juicio, esto se debi� a que la resoluci�n ministerial reconoci� que la Ley 2219 de 2022 �no describe los elementos estructurales que dar�an lugar a una sanci�n�, lo que confirma el vac�o normativo dejado por el Congreso.

 

46.             Finalmente, el procurador se�al� la existencia de otro proceso en la Corte Constitucional (Expediente D-16.522) contra las mismas disposiciones y con fundamentos similares, por lo que remiti� una copia de su intervenci�n en ese expediente. Una menci�n similar hizo la defensora del pueblo[7].

II. CONSIDERACIONES

1.     Competencia, problema jur�dico y estructura de la decisi�n

47.             La Corte Constitucional es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad promovidas por la ciudadan�a contra las leyes, de conformidad con lo dispuesto por el art�culo 241-4 de la Constituci�n Pol�tica de Colombia, y con arreglo al procedimiento previsto en el Decreto 2067 de 1991. En esta oportunidad, la Corte tiene competencia para pronunciarse sobre la acci�n p�blica presentada por el se�or Andr�s Caro Borrero contra el par�grafo 2 del art�culo 7 de la Ley 2219 de 2022 y el art�culo 11 (parcial) del mismo cuerpo normativo.

 

48.             El demandante cuestiona la constitucionalidad de las disposiciones acusadas porque, a su juicio, el legislador no pod�a delegar en el Ministerio de Agricultura la facultad de desarrollar el r�gimen de inspecci�n, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias, mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria. Para el accionante, es particularmente problem�tico que dicha potestad se ejerza para determinar el r�gimen sancionatorio aplicable a esas asociaciones.

 

49.             Con base en dicho cargo, la Corte deber� resolver los siguientes problemas jur�dicos: (I) �Puede el legislador delegar la reglamentaci�n de las funciones de inspecci�n, vigilancia y control sobre asociaciones campesinas y agropecuarias, en cabeza de un ministerio? (II) �Desconoce el principio de tipicidad y reserva de ley el legislador al delegar en el Ejecutivo la reglamentaci�n del r�gimen sancionatorio sobre instituciones de utilidad com�n como las asociaciones, sin establecer el contenido material de las sanciones?

 

50.             Para resolver esta pregunta, esta providencia, en primer lugar, detallar� la naturaleza de las asociaciones campesinas y agropecuarias. En segundo lugar, se referir� al alcance de las funciones de inspecci�n, vigilancia y control en cabeza de los ministerios, en relaci�n con el principio de reserva de ley. En tercer lugar, la Corte abordar� el principio de legalidad en el derecho administrativo sancionatorio. Finalmente, esta Corporaci�n adelantar� el examen de constitucionalidad sobre las dos disposiciones acusadas.

2.                 El campesinado como sujeto de especial protecci�n constitucional y caracterizaci�n de las asociaciones campesinas y agropecuarias

51.             El campesinado es un sujeto colectivo de especial protecci�n constitucional. As� lo indica expresamente el art�culo 64 de la Constituci�n Pol�tica de Colombia, que fue modificado mediante el Acto Legislativo 01 de 2023. Esta reforma constitucional tuvo el prop�sito de refrendar la movilizaci�n hist�rica del campesinado colombiano en busca de su reconocimiento como un sujeto colectivo espec�fico y distinguible de otros grupos sociales[8].

 

52.             El reconocimiento constitucional del campesinado como sujeto de derechos especialmente protegido es un asunto de justicia hist�rica, como lo ha se�alado la Corte de tiempo atr�s tanto en acciones de tutela[9] como en sede de control abstracto de constitucionalidad[10]. Esto es as� porque adem�s de seguir siendo Colombia un pa�s profundamente rural[11], el campesinado ha enfrentado, como se�ala la doctrina, una �triple injusticia hist�rica�[12]: exclusi�n socioecon�mica, atada particularmente a la ausencia de pol�ticas que protejan su actividad y la redistribuci�n de la tierra[13]; falta de reconocimiento de su importancia tanto a nivel jur�dico como de pol�ticas p�blicas[14]; y violencia sist�mica asociada principalmente al conflicto armado[15].

 

53.             Desde su jurisprudencia temprana, la Corte reconoci� que en el texto Superior existe un �programa constitucional� conforme al cual el Estado se compromete a garantizar el �mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la poblaci�n rural�[16], compuesto de cinco elementos. Primero, el reconocimiento de la importancia de las actividades que se desarrollan en el campo. Segundo, el aseguramiento de condiciones de igualdad real para los trabajadores agrarios. Tercero, una configuraci�n constitucional compleja que prev� tanto el acceso a la propiedad y otros derechos de las personas campesinas como al inter�s general. Cuarto, el car�cter program�tico del mandato constitucional incluido en los art�culos 64, 65 y 66 de la Constituci�n. Quinto, la relevancia de la ley como instrumento para materializar ese programa constitucional relativo a los derechos del campesinado[17].

 

54.             Este programa constitucional tiene fundamento en lo que la Corte ha denominado el cuerpo jur�dico -corpus iuris- del campesinado que busca �garantizar su subsistencia y promover la realizaci�n de su proyecto de vida�[18]. Dicho conjunto normativo no es otra cosa que un conjunto de disposiciones constitucionales que refuerza la dignidad humana de los y las campesinas. Seg�n la jurisprudencia constitucional, este conjunto se compone de �los derechos a la alimentaci�n, al m�nimo vital, al trabajo, y por las libertades para escoger profesi�n u oficio, el libre desarrollo de la personalidad, y la participaci�n�[19]. Un listado similar de derechos se incluy� en el Acto Legislativo 01 de 2023, de modo que este cuerpo de derechos se encuentra actualmente reconocido expresamente en la Constituci�n.

 

55.             Uno de los aspectos centrales para asegurar la eficacia plena de los derechos del campesinado tiene que ver con su capacidad de movilizarse tanto colectiva como individualmente para incidir en los asuntos que afectan su subsistencia y su proyecto de vida. Sobre el segundo aspecto en particular, la Corte Constitucional ha se�alado que el campo es mucho m�s que un espacio geogr�fico pues se trata m�s bien de �un bien jur�dico de especial protecci�n constitucional, cuya salvaguarda es necesaria para garantizar el conjunto de derechos y prerrogativas que dan lugar�[20] la forma de vida de los trabajadores rurales.

 

56.             El reconocimiento de la forma de vida campesina es especialmente importante por los cambios que atraviesa la producci�n de alimentos y la explotaci�n del ambiente, pues en el campesinado residen saberes y pr�cticas de subsistencia indispensables para el sost�n de la vida[21]. Tambi�n lo es de cara al reto de implementar los compromisos en materia de construcci�n de paz, especialmente por las deudas hist�ricas del Estado con el derecho de las comunidades rurales a acceder a la propiedad de la tierra en condiciones dignas y pac�ficas[22].

 

57.             En dicho contexto, la Corte ha reconocido en su jurisprudencia reiterada que la Constituci�n otorga una protecci�n especial al proyecto de vida del campesinado mediante la garant�a de los derechos de asociaci�n, a escoger profesi�n u oficio, al libre desarrollo de la personalidad, y a la participaci�n en los asuntos que les afectan[23]. Por lo mismo, la Corte ha enfatizado en la importancia de que los procesos organizativos del campesinado y del sector agr�cola participen en la definici�n de las pol�ticas p�blicas que les afectan, especialmente de quienes dependen del campo para su subsistencia y para concretar su proyecto de vida.

 

58.             En suma, las asociaciones campesinas y agropecuarias son una manifestaci�n del derecho a la participaci�n porque son esenciales a la hora definir las pol�ticas de ese sector de un modo que atienda a sus reclamos hist�ricos y necesidades[24]. Adem�s, su existencia contribuye a la materializaci�n de la cl�usula de Estado Social de Derecho (art�culo 1, CP), en la medida en que articulan la libertad de asociaci�n (art�culo 38, CP) con m�ltiples garant�as sociales previstas tanto para los trabajadores (art�culos 58-3, 60, 64 y 103, CP) como para el empresariado (art�culo 333, CP), en aras de fomentar sus intereses y desarrollo en favor del bien com�n[25].

 

59.             En desarrollo de estos postulados constitucionales, el legislador previ� la creaci�n de las asociaciones campesinas y agropecuarias, no como una innovaci�n producto de su imaginaci�n, sino m�s bien como un reconocimiento de la realidad organizativa del campesinado y del sector agr�cola. En efecto, ya desde el Decreto Ley 2420 de 1968 el Estado reconoce la importancia de promover la asociatividad popular campesina como una funci�n indispensable del sector agropecuario, y como una garant�a de que el campesinado podr� participar en la definici�n de las reglas que puedan afectarle.

 

60.             Luego de m�ltiples regulaciones de naturaleza predominantemente reglamentaria, a trav�s la Ley 2219 de 2022 el poder legislativo defini� las asociaciones campesinas como aquellas organizaciones de car�cter privado, sin �nimo de lucro, constituidas por campesinos, que tengan por objeto principal

 

�la interlocuci�n con el Gobierno en materias de reforma agraria, financiamiento, mercadeo, asistencia t�cnica para actividades agropecuarias, pesqueras o artesanales, extensi�n rural, los servicios b�sicos, los bienes p�blicos y las dem�s actividades relacionadas con el desarrollo rural, el reconocimiento, protecci�n y ejercicio de los derechos de los campesinos y la pr�ctica de su actividad productiva�[26].

 

61.             Adem�s, dicha Ley define a las asociaciones agropecuarias tambi�n como personas jur�dicas de derecho privado, sin �nimo de lucro, que se componen de peque�os o medianos productores de ese sector de la econom�a y que

 

�adelantan una misma actividad agr�cola, pecuaria, forestal, pisc�cola, acu�cola, o por productos, con el objeto de satisfacer o defender los intereses comunes de sus asociados y contribuir al desarrollo del sector agropecuario nacional�[27].

 

62.             Es claro entonces que las asociaciones campesinas y agropecuarias son una expresi�n concreta de la libertad de asociaci�n, que desde los inicios de su jurisprudencia la Corte caracteriza como una manifestaci�n de la libertad personal. Este derecho le reconoce a toda persona la posibilidad de estructurar, organizar, poner en funcionamiento o sumarse a asociaciones de forma voluntaria, espont�nea y libre. En este contexto, las asociaciones campesinas y agropecuarias son personas jur�dicas de derecho privado y sin �nimo de lucro que encarnan la uni�n de personas en torno a �prop�sitos o ideas comunes en relaci�n con el cumplimiento de ciertos objetivos l�citos que juzgan �tiles�[28]. Es decir, son una articulaci�n de las necesidades del campesinado y del sector agropecuario, que ofrecen una plataforma de interlocuci�n con el Estado.

 

63.             En vista de estas caracter�sticas, las asociaciones campesinas y agropecuarias son instituciones de utilidad com�n, pues pese a ser personas jur�dicas de derecho privado, cumplen prop�sitos que se articulan con los fines del Estado y contribuyen al desarrollo de m�ltiples promesas constitucionales. En particular, su existencia propicia la satisfacci�n de los intereses del campesinado como sujeto colectivo, y con ello derechos como la seguridad alimentaria, la preservaci�n del ambiente, la construcci�n de paz, la funci�n social de la propiedad privada, entre otros fines esenciales del Estado.

 

64.             A partir de estos elementos, la Corte pasa a analizar el alcance de las potestades de inspecci�n, vigilancia y control en cabeza del Ejecutivo respecto de instituciones de utilidad com�n como las asociaciones agropecuarias y campesinas.

3.                 La potestad reglamentaria frente a las funciones de inspecci�n, vigilancia y control a personas jur�dicas sin �nimo de lucro

65.             El art�culo 150-8 de la Constituci�n Pol�tica de Colombia establece en cabeza del poder legislativo el deber de �[e]xpedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspecci�n y vigilancia que le se�ala la Constituci�n�. Al respecto, la jurisprudencia constitucional se�ala que el alcance de las actividades de inspecci�n, vigilancia y control ejercidas por autoridades administrativas deben ser precisadas por el legislador, es decir, es una materia sujeta a reserva de ley[29]. Despu�s de todo, se trata de funciones propias de la administraci�n que tienen el potencial de interferir intensamente en el ejercicio de derechos y libertades p�blicas[30].

 

66.             Esto no implica que el legislador deba establecer todos los pormenores para el ejercicio de estas funciones. En cambio, conlleva el deber legislativo de fijar el contenido material general de esas facultades. De este modo, en desarrollo de la potestad reglamentaria prevista en el art�culo 189-11 Superior, el Ejecutivo puede dar alcance a su contenido espec�fico[31], de forma absolutamente subordinada y subsidiaria a la ley[32].

 

67.             Este arreglo institucional tiene sentido en la medida en que la Constituci�n prev� un esquema de colaboraci�n en materia de inspecci�n, vigilancia y control en el que el presidente de la Rep�blica se encuentra subordinado a lo que disponga el poder legislativo[33]. De este modo se garantiza que, por un lado, el legislador establezca los contornos espec�ficos para el ejercicio de la facultad reglamentaria, al tiempo que se mantienen inalteradas las funciones del presidente, de quien la Constituci�n presume una mayor idoneidad t�cnica para detallar normativamente asuntos que le concierne ejecutar, incluidas las facultades de inspecci�n, vigilancia y control[34].

 

68.             Sobre el �ltimo punto, cabe destacar que desde su jurisprudencia temprana la Corte entendi� que la Constituci�n le otorg� la potestad reglamentaria de forma expresa al presidente pues una vez emitida la voluntad legislativa, es la cabeza del Ejecutivo quien se encuentra en una posici�n m�s id�nea para operativizar el cumplimiento de la ley[35]. Adem�s, la misma Constituci�n le confiere al Ejecutivo la funci�n de inspeccionar, vigilar y controlar diversos asuntos (art�culo 189, numerales 21, 22, 24 y 26; art�culos 333 y 334), de modo que esa especialidad y expresa atribuci�n constitucional justificar�a la habilitaci�n para que desarrolle dichas materias mediante reglamento[36].

 

69.             Con todo, no sobra precisar que, aunque la Constituci�n prev� escenarios en los que expresamente se reconoce la posibilidad de ejercer las funciones de inspecci�n, vigilancia y control -como ocurre en el caso del art�culo 189-26-, lo cierto es que esto no quiere decir que s�lo las materias previstas formalmente por la Constituci�n puedan ser susceptibles del ejercicio de dichas atribuciones. Dicho de otro modo, la reserva de ley que prev� el art�culo 150-8 Superior debe entenderse en el marco de la amplia libertad de configuraci�n del Legislador, quien puede establecer reg�menes de inspecci�n, vigilancia y control, incluso sobre sectores no previstos directamente en la Constituci�n[37]. El fundamento constitucional de esta libertad es el art�culo 334 de la Constituci�n, que habilita la intervenci�n del Estado en distintos sectores econ�micos para propiciar �el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci�n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci�n de un ambiente sano�[38].

 

70.             En todo caso, el legislador tiene l�mites para establecer reg�menes de esta naturaleza. Como se�al� de forma precisa esta Corporaci�n en la Sentencia C-429 de 2019, la creaci�n, asignaci�n y alcance de los reg�menes de inspecci�n, vigilancia y control debe respetar los siguientes l�mites:

 

�(i) la razonabilidad y proporcionalidad de las restricciones; (ii) el deber de imparcialidad; (iii) la prevalencia de los derechos fundamentales;
(iv) el principio de legalidad; (v) el propio contenido sustancial de las facultades de inspeccionar, vigilar y controlar; y (vi) la atribuci�n constitucional de competencias a otras autoridades p�blicas. En este orden de ideas, las medidas legislativas no pueden tornar nugatoria la autonom�a de los particulares vigilados�[39]. 

 

71.             En el marco de los l�mites mencionados, la mayor capacidad t�cnica de la administraci�n y la especialidad por ramos justifican, tambi�n, que a la luz de la Constituci�n exista un �sistema difuso� de producci�n normativa de naturaleza reglamentaria con efectos generales[40]. Este sistema implica que, aunque el art�culo 189-11 de la Constituci�n expresamente menciona que la potestad reglamentaria le pertenece al presidente, esta no se agota en la figura presidencial. En efecto, a la luz del art�culo 208 Superior, la jurisprudencia constitucional entiende que la potestad reglamentaria la pueden ejercer tambi�n quienes fungen como titulares de los ministerios y los departamentos administrativos, pues son ellos los jefes de la administraci�n en su respectivo ramo o dependencia[41].

 

72.             Los ministerios, entonces, est�n facultados para ejercer la potestad reglamentaria. Esto quiere decir que el legislador puede atribuirles de forma directa la facultad de expedir normas de car�cter general y en desarrollo de postulados legales, bajo las siguientes condiciones.

 

73.             Primero, debe tratarse de materias que est�n dentro de la �rbita competencial del ministerio correspondiente o en las que ejerce como cabeza de ramo, es decir, como autoridad administrativa especializada en el asunto a regular[42]. Segundo, esta potestad debe ejercerse en estricto cumplimiento del marco legal y reglamentario que de forma preferente ejerce el presidente de la Rep�blica, pues la actividad de reglamentaci�n ministerial no puede desplazar la del presidente y es completamente residual y complementaria[43]. Por �ltimo, la materia regulada debe guardar estricta sujeci�n a los l�mites establecidos por el Congreso o por el presidente, pues a la luz de la jurisprudencia de la Corte, es constitucional que la ley les confiera directamente �atribuciones para expedir regulaciones de car�cter general sobre las materias contenidas en la legislaci�n, cuando estas tengan un car�cter t�cnico u operativo�[44], sin reemplazar la ley o el reglamento de origen presidencial.

 

74.             En el pasado, la Corte ha considerado ajustada a la Constituci�n la asignaci�n de facultades de inspecci�n, control y vigilancia a autoridades ministeriales. As�, por ejemplo, en la sentencia C-917 de 2002, la Corte encontr� ajustada a la Constituci�n la habilitaci�n legal para el ejercicio de la potestad reglamentaria en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho para establecer las reglas sobre la inspecci�n, vigilancia y control sobre los centros de conciliaci�n y arbitraje. La Corte se�al� que esta medida era constitucional por tratarse de un asunto que t�cnica y materialmente cae dentro de su �mbito de especialidad[45]. Sobre este caso, conviene se�alar que la Corte declar� inconstitucional la delegaci�n de la potestad reglamentaria en relaci�n con la inspecci�n, vigilancia y control de los centros de conciliaci�n y arbitraje por estar en la �rbita regulatoria exclusiva del Consejo Superior de la Judicatura -hoy Comisi�n Nacional de Disciplina Judicial-. Sin embargo, esta Corporaci�n se�al� que siempre que no exista una potestad regulatoria exclusiva y excluyente en cabeza de entes aut�nomos, los ministerios podr�n desplegar la potestad reglamentaria en los asuntos de inspecci�n, vigilancia y control delegados por la ley[46].

 

75.             La l�gica descrita cubre la potestad reglamentaria para el desarrollo de las funciones de inspecci�n, vigilancia y control que el Ejecutivo ejerce sobre actividades econ�micas desarrolladas por agentes sociales de diverso orden[47]. Esto incluye a personas jur�dicas de derecho privado sin �nimo de lucro como las instituciones de utilidad com�n. En efecto, por disposici�n expresa del art�culo 189-26, el Gobierno Nacional, en cabeza del presidente de la Rep�blica, puede adelantar las funciones de inspecci�n y vigilancia sobre las instituciones de utilidad com�n, como las asociaciones. Adem�s, el legislador puede autorizar el desarrollo de funciones complementarias como las de control, siempre que estas no impliquen una injerencia arbitraria e injustificada sobre el ejercicio del derecho de asociaci�n de quienes las integran[48].

 

76.             De hecho, el art�culo mencionado se�ala expresamente que el ejercicio de inspecci�n y vigilancia sobre las instituciones de utilidad com�n busca la conservaci�n de sus rentas y el mantenimiento de su calidad de instituciones sin �nimo de lucro. As�, en �ltimas, la Constituci�n propone que el Ejecutivo coadyuve al cumplimiento de la voluntad de los fundadores de ese tipo de instituciones. En ese sentido, y dado que las asociaciones campesinas y agr�colas son instituciones de utilidad com�n en los t�rminos se�alados en el apartado anterior, la imposici�n de un r�gimen de inspecci�n, vigilancia y control sobre sus actividades tiene reserva de ley, pero puede ser desarrollado normativamente por el Ejecutivo bajo el estricto cumplimiento de los par�metros ya rese�ados.

 

77.             En efecto, el despliegue de estas actividades puede acarrear restricciones a distintos derechos reconocidos en la Constituci�n, como las libertades econ�micas (art�culos 16 y 333), el derecho de asociaci�n (art�culo 38) y la protecci�n de la informaci�n privada (art�culo 15)[49]. En consecuencia, la delimitaci�n legislativa precisa de las atribuciones delegadas en cabeza del ministerio respectivo es particularmente relevante, pues como dice la jurisprudencia constitucional, �el reglamento no puede ser la fuente aut�noma de las obligaciones o restricciones que se impongan a los sujetos vigilados�[50].

 

78.             Hasta aqu� queda claro que las facultades de inspecci�n, vigilancia y control son un asunto sometido a reserva de ley. Esto implica que el legislador debe precisar el n�cleo esencial de dichas funciones, evento en el cual tiene la potestad de delegar en el Ejecutivo su desarrollo pormenorizado mediante el despliegue de la potestad reglamentaria que se desprende del art�culo 189-11 de la Constituci�n. Sin embargo, la reserva de ley en este asunto no debe suponer un vaciamiento de las competencias del presidente. De este modo, como afirm� la Corte en la Sentencia C-298 de 2025, �el adecuado equilibrio entre ambas [funciones] exige que el legislador establezca pautas generales, claras y objetivas que orienten de manera adecuada el ejercicio de las competencias reglamentarias por parte del Ejecutivo�[51].

 

79.             Adem�s, en virtud del sistema difuso, el legislador puede delegar la tarea de reglamentar una materia en cabeza de los ministerios que fungen como jefes administrativos del ramo correspondiente. En todo caso, cuando se trate del ejercicio de dichas funciones frente a particulares, la delimitaci�n legislativa es especialmente estricta, pues su ejercicio puede afectar derechos constitucionales de forma arbitraria.

 

80.             Vistas las reglas y subreglas aplicables al estudio de la potestad reglamentaria frente a las funciones de inspecci�n, vigilancia y control, en la siguiente secci�n, la Corte desarrollar� algunas reflexiones sobre el principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria. Estas consideraciones ser�n �tiles no s�lo para examinar la acusaci�n contra el art�culo 11 que se refiere a la creaci�n de un r�gimen sancionatorio, sino sobre la funci�n de control reconocida en cabeza del Ministerio de Agricultura y otras entidades del nivel descentralizado.

 

4.                 El principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria

81.             El derecho administrativo sancionatorio es una manifestaci�n del poder punitivo del Estado[52]. Para desarrollarlo, el legislador cuenta con una amplia libertad de configuraci�n normativa, pues es en el marco de la deliberaci�n democr�tica donde pueden determinarse con mayor legitimidad las conductas que se consideran contrarias al orden social y pol�tico[53]. Esa libertad, sin embargo, encuentra sus l�mites en el principio de legalidad.

 

82.             El principio de legalidad tiene asiento constitucional en el art�culo 29 Superior y es particularmente relevante en materia sancionatoria[54]. Al defender este principio como un l�mite a la actividad estatal, la Corte distingue entre dos dimensiones cruciales. Por un lado, la mera legalidad, seg�n la cual todo ejercicio del poder constituido debe tener un fundamento jur�dico espec�fico[55]. Por otro lado, la legalidad estricta, conforme a la cual las manifestaciones del derecho punitivo del Estado -como el derecho penal o el derecho administrativo sancionatorio- deben establecer las conductas reprochables y sus consecuencias (penas o sanciones) de forma precisa, clara, inequ�voca y sin ambig�edades[56].

 

83.             El principio de legalidad extiende su protecci�n sobre dos garant�as: una naturaleza formal, seg�n la cual tanto la infracci�n como la consecuencia deben estar previstas en una ley en sentido material o incluso en reglamentos, siempre que existan las normas habilitadoras correspondientes; y otra de naturaleza material, que exige que las conductas infractoras y sus respectivas sanciones est�n claramente definidas con anterioridad[57].

 

84.             En desarrollo de estas garant�as, la Corte sostiene que el principio de legalidad se compone de tres elementos en materia sancionatoria: (i) la ley previa, es decir, que tanto la conducta objeto de reproche como la sanci�n a imponer est�n definidas antes de su aplicaci�n; (ii) la ley escrita, esto es, que tanto la conducta como la sanci�n previamente definidas aparezcan en una norma de derecho positivo; y, finalmente, (iii) la ley cierta, o lo que es lo mismo, que la determinaci�n de acciones censurables y las consecuencias aplicables no den lugar a ambig�edades[58].

 

85.             La Corte Constitucional reconoce que toda manifestaci�n del poder punitivo del Estado debe cumplir con los elementos mencionados, pues su prop�sito es salvaguardad la libertad individual y proteger a la ciudadan�a de la arbitrariedad estatal[59]. Sin embargo, el Tribunal tambi�n se�ala en su jurisprudencia que la aplicaci�n del principio de legalidad es menos r�gida cuando se trata del derecho administrativo sancionatorio, porque su capacidad de restringir las libertades p�blicas no es comparable con la que sin duda tiene, por ejemplo, el derecho penal[60].

 

86.             El derecho administrativo sancionatorio existe en la medida en que permite materializar los fines de la administraci�n p�blica pues impone consecuencias a quienes desconocen �las obligaciones, deberes y mandatos generales o espec�ficos que se han ideado para garantizar la organizaci�n y el funcionamiento de la administraci�n�[61]. Esto quiere decir que aunque sanciona infracciones a deberes p�blicos, no lo hace con la misma severidad que implica cometer, por ejemplo, un delito.

 

87.             Hasta aqu� es claro que el principio de legalidad es un l�mite para cualquier manifestaci�n del poder punitivo del Estado, aunque con menos intensidad en el caso del derecho administrativo sancionatorio. En este contexto el legislador tiene un �mbito de configuraci�n m�s amplio, de manera que lo que se le exige constitucionalmente es que, al adoptar normas sancionatorias administrativas con un lenguaje gen�rico, lo haga garantizando la existencia de �un marco de referencia que permita precisar la determinaci�n de la infracci�n y la sanci�n en un asunto particular�[62]. As�, considera esta Corte, se evita abrir espacios a la arbitrariedad de la administraci�n[63].

 

88.             Para analizar la constitucionalidad de medidas de esa naturaleza, la Corte propone dos elementos de estudio. Por un lado, el subprincipio de reserva de ley y, por otro, el de tipicidad. A continuaci�n, la Corte sintetiza las reglas aplicables al examen constitucional con base en ambos criterios.

 

1.1.          Reserva de ley en materia sancionatoria

 

89.             El art�culo 189-11 de la Constituci�n Pol�tica le otorga al presidente de la Rep�blica la facultad de expedir los decretos, las resoluciones y las �rdenes necesarias para dar cumplimiento a las leyes. La jurisprudencia constitucional se�ala que las normas expedidas en virtud de esta potestad carecen de fuerza de ley, de manera que se trata de �meros actos administrativos sujetos al control de la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo�[64]. Esto quiere decir que la potestad reglamentaria en cabeza del Ejecutivo es una actividad sujeta a l�mites estrictos, pues los reglamentos no pueden ampliar, restringir o modificar la ley. En consecuencia, �cualquier exceso en el uso de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo se traduce en inconstitucionalidad por extralimitaci�n del �mbito material del reglamento�[65].

 

90.             No obstante, vale la pena mencionar que existen ciertas materias en las que el Ejecutivo cuenta con mayor campo de acci�n para su desarrollo por v�a reglamentaria, en virtud de su experticia t�cnica. Dicha flexibilidad, sin embargo, no aplica para los reg�menes de naturaleza sancionatoria. En efecto, dada la envergadura de las normas propias del poder punitivo del Estado, en principio, le corresponde exclusivamente al legislador expedirlas. Es decir, est�n sometidas al principio de reserva de ley. La Corte Constitucional ha se�alado que en materia sancionatoria la reserva de ley implica que s�lo el legislador puede (i) establecer las conductas objeto de reproche administrativo, disciplinario o penal; (ii) determinar las sanciones y dem�s restricciones de libertad que correspondan y; finalmente, (iii) definir los procedimientos judiciales o administrativos para imponerlas[66].

 

91.             Sin embargo, como antes se anot�, en materia administrativa sancionatoria el legislador cuenta con un marco de configuraci�n m�s flexible para alcanzar los fines de la administraci�n p�blica. En esa medida, aunque en principio las conductas, las sanciones y los procedimientos del derecho administrativo sancionatorio deben ser definidos por el Congreso, la Constituci�n admite que el legislador le asigne al Ejecutivo la tarea de precisar el alcance de dichas disposiciones en ejercicio de la potestad reglamentaria por razones de especialidad[67].

 

92.             En otras palabras, el presidente y sus ministros pueden, en virtud de la potestad reconocida en el art�culo 189-11 Superior, expedir los reglamentos que permitan desarrollar los elementos propios del derecho administrativo sancionatorio por disposici�n expresa del legislador y dentro de los l�mites precisos fijados en la ley.

 

93.             La actividad reglamentaria en este escenario es, sin embargo, extremadamente limitada. En efecto, la jurisprudencia constitucional exige el cumplimiento de una serie de requisitos estrictos para que el otorgamiento de estas facultades sea compatible con la Constituci�n. En particular, el legislador no puede delegar en el Ejecutivo la creaci�n de las prohibiciones en materia sancionatoria sin definir con claridad en la misma ley los elementos esenciales del tipo. Con ello, se garantiza que la administraci�n no incurra en arbitrariedades y que restrinja su actividad al desarrollo estricto de los postulados legales[68].

 

94.             En esa medida, la jurisprudencia constitucional sostiene que en esta materia el principio de legalidad se satisface siempre que la ley que habilita el despliegue de la potestad reglamentaria: (i) establezca los elementos b�sicos de la conducta objeto de reproche (tipo); (ii) se�ale expresamente las remisiones normativas a las que haya lugar cuando se establezca un tipo en blanco, o los criterios generales para identificar la conducta; (iii) indique las sanciones aplicables o los elementos a tener en cuenta para determinarlas con precisi�n; y (iv) defina el procedimiento para imponerlas as� como las autoridades encargadas de hacerlo[69].

 

95.             En conclusi�n, el Ejecutivo podr� ejercer la potestad reglamentaria en materia sancionatoria siempre que el legislador cumpla con el deber de fijar unos contenidos m�nimos sobre las conductas objeto de reproche, las sanciones imponibles, las autoridades competentes y el procedimiento aplicable. En lo que sigue, la Corte aborda el subprincipio de tipicidad[70].

 

1.2.          Tipicidad de las conductas, sanciones, autoridades y procedimientos aplicables

 

96.             La jurisprudencia de esta Corporaci�n se�ala que el principio de estricta legalidad en el derecho sancionador exige que �la falta o conducta reprochable se encuentre tipificada en la norma [...] con anterioridad a los hechos materia de investigaci�n�[71]. El subprincipio de tipicidad es una obligaci�n del legislador que supone la definici�n clara y espec�fica de las conductas u omisiones objeto de reproche, de modo que sus destinatarios puedan conocerlas previamente[72].

 

97.             Seg�n la Corte, corresponde al legislador determinar los elementos del tipo en materia sancionatoria, esto es, (i) definir la conducta u omisi�n sancionable de forma espec�fica y precisa de forma directa o a trav�s de la aplicaci�n de otras normas jur�dicas; (ii) establecer el contenido material de las sanciones; (iii) asegurar que haya una correlaci�n entre la infracci�n y la sanci�n[73].

 

98.             Adem�s, en relaci�n con el principio de reserva de ley, la Corte ha se�alado que el legislador no puede delegar absolutamente su facultad de definir las normas del derecho administrativo sancionatorio a menos que defina los siguientes elementos del tipo: (i) la descripci�n del comportamiento reprochable; (ii) la definici�n de la sanci�n, que implica establecer su contenido material y los par�metros b�sicos para reglamentarla, lo cual puede incluir elementos como el t�rmino y la cuant�a; (iii) la autoridad a la que le compete imponerla; y, por �ltimo, (iv) las l�neas generales del procedimiento a trav�s del cual debe aplicarse[74].

 

99.             A partir de estas consideraciones, la jurisprudencia constitucional admite que el legislador acuda ocasionalmente a conceptos jur�dicos indeterminados en materia sancionatoria, pues lo importante es que exista �un marco de referencia que permita precisar la determinaci�n de la infracci�n y la sanci�n en un asunto particular�[75]. La indeterminaci�n en materia sancionatoria ser� admisible siempre que la disposici�n cumpla al menos tres condiciones generales: (i) que no establezca una restricci�n injustificada de derechos; (ii) que el concepto tenga sentido en el contexto normativo en el que se inserta; (iii) y que respete los principios e intereses que busca regular el cuerpo normativo objeto de cuestionamientos[76].

 

100.        En suma, la jurisprudencia constitucional admite los conceptos jur�dicos indeterminados en materia sancionatoria siempre que sean determinables �a partir de los elementos de juicio que ofrece el propio ordenamiento�[77], por ejemplo, a trav�s de �remisiones normativas o de criterios t�cnicos, l�gicos y emp�ricos�[78]. Por el contrario, no ser�n admisibles los conceptos jur�dicos indeterminados cuando

 

�(i) como resultado de la interpretaci�n razonable no se asegura un grado admisible de previsibilidad a los destinatarios de la ley, (ii) no se garantiza el derecho de defensa, pues una eventual imputaci�n o acusaci�n por violar la norma es susceptible de ser refutada y (iii) el sentido del precepto no es tan claro, ya que es imposible definir cu�l es el comportamiento que pretende prevenirse o estimularse. Igualmente, sucede cuando (iv) una norma es ambigua y ni aun con apoyo en argumentos jur�dicos razonables, es posible trazar una frontera que divida con suficiente claridad el comportamiento previsto en la ley o dise�ado por el legislador�[79].

 

101.        Revisadas las consideraciones relevantes para abordar la cuesti�n planteada por el demandante, la Corte Constitucional pasa a estudiar la constitucionalidad de la disposici�n acusada.

5.                 Examen de constitucionalidad de las disposiciones demandadas

102.        Para adelantar el examen de constitucionalidad de las disposiciones demandadas, la Corte abordar� dos cuestiones. Por un lado, definir� si la facultad de expedir un reglamento en cabeza del Ministerio de Agricultura para desarrollar sus funciones de inspecci�n, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias es contraria al principio de reserva de ley (art�culo 150-8, CP). Por otro lado, esta Corporaci�n establecer� si la atribuci�n contemplada en la expresi�n final del art�culo 11 de la Ley 2219 de 2022, es decir, la de definir un r�gimen sancionatorio sobre las asociaciones campesinas o agropecuarias por incumplir o exceder los l�mites impuestos por la ley, es compatible o no con el derecho al debido proceso, particularmente el principio de legalidad en materia sancionatoria.

 

103.        Para esos efectos, en primer lugar, la Corte presentar� un breve recuento del contexto normativo en el que se insertan las disposiciones demandadas. Acto seguido, adelantar� el examen de constitucionalidad del par�grafo 2 del art�culo 7 de la Ley 2219 de 2022. Finalmente, esta Corporaci�n estudiar� la compatibilidad constitucional de la expresi�n final del art�culo 11 del mismo cuerpo normativo.

 

1.3.          Contexto normativo de las disposiciones acusadas

 

104.        Vale la pena recordar que las asociaciones campesinas y agropecuarias responden al reconocimiento del campesinado como un sujeto colectivo que goza de especial protecci�n constitucional. En particular, constituyen un desarrollo del derecho a la participaci�n ciudadana y de asociaci�n del sujeto campesino (supra, p�rr. 51 y ss.)

 

105.        En desarrollo de esas premisas constitucionales, la Ley 2219 de 2022 es un cuerpo normativo que establece los lineamientos jur�dicos para �la constituci�n, registro, certificaci�n y vigilancia de las asociaciones campesinas y de las asociaciones agropecuarias nacionales, regionales, departamentales o municipales�[80]. El objetivo de estas disposiciones es, por un lado, facilitar las relaciones de dichas asociaciones con la administraci�n p�blica y, por otro, generar espacios para garantizar su participaci�n y su capacidad para transformar e incidir en la planeaci�n, implementaci�n y seguimiento de planes y programas estatales relativos al campesinado, el desarrollo rural, incluida la Reforma Rural Integral contenida en el Acuerdo Final de Paz.

 

106.        La exposici�n de motivos de la ahora Ley 2219 de 2022 se�al� que la iniciativa legislativa buscaba suplir dos vac�os normativos que produjeron varios decretos sobre el sector agr�cola y que afectaron la estabilidad de las asociaciones campesinas y agropecuarias[81]. El primero de esos vac�os ten�a que ver con la constituci�n, el registro y la inscripci�n de los actos de las asociaciones. En concreto, la Ley busc� uniformizar las reglas relativas al reconocimiento de la personalidad jur�dica y de los actos que se desprenden del trabajo asociativo del campesinado y del sector agr�cola, pues a partir de sucesivas reglamentaciones en la materia se produjeron tratos diferenciados altamente onerosos que perjudicaban a m�s de 15.000 asociaciones campesinas[82].

 

107.        El segundo vac�o normativo se relacionaba directamente con el objeto de esta sentencia. El Decreto 1985 de 2013, por medio del cual se reestructur� el Ministerio de Agricultura, incluy� dentro de las competencias de su oficina asesora jur�dica la funci�n de ejercer el �control y vigilancia sobre las organizaciones gremiales agropecuarias y asociaciones campesinas nacionales�[83]. El mismo art�culo indic� que correspond�a al ministerio desarrollar por v�a reglamentaria estas funciones. Posteriormente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante el concepto No. 2223 del 16 de abril de 2015[84], afirm� que el reconocimiento de esas atribuciones era inconstitucional, pues tanto el ejercicio de esas funciones como la habilitaci�n al Ministerio para expedir un reglamento requer�a una fuente legal formal, es decir, un pronunciamiento expreso del legislador. En esa medida, la Sala de Consulta estableci� que sobre esa disposici�n deb�a aplicarse la excepci�n de inconstitucionalidad[85].

 

108.        Para colmar la primera laguna, el art�culo 3 de la Ley 2219 de 2022 afirma que las asociaciones campesinas y agropecuarias son personas jur�dicas de derecho privado, sin �nimo de lucro, que pueden cubrir el �mbito nacional o territorial. Adem�s, destaca que pueden integrar uno de tres grados posibles: (i) de primer grado, es decir, las municipales o distritales que se constituyen por m�nimo 20 personas naturales o jur�dicas; (ii) de segundo grado, o sea, las de car�cter departamental o regional integradas por no menos de 10 asociaciones de primer grado; (iii) y las de tercer grado, que se componen por m�nimo 5 asociaciones de segundo grado.

 

109.        De otra parte, en virtud de la naturaleza privada y sin �nimo de lucro de estas asociaciones, el gobierno y la estructura democr�tica interna de cada instituci�n la definen los respectivos estatutos. En todo caso, el art�culo 3 estipula que la representatividad nacional o regional de los miembros debe estar asegurada en sus �rganos de administraci�n. Adem�s, podr�n constituirse como agremiaciones si as� lo desean.

 

110.        Para su constituci�n, el art�culo 4 establece que en el acto privado de sus fundadores deber� incorporar todas las formalidades propias de este tipo de personas jur�dicas, incluida la declaraci�n de la constituci�n, la aprobaci�n de los estatutos, las reglas b�sicas de funcionamiento, y la determinaci�n de los mecanismos de autogobierno, autocontrol y vigilancia interna. Adem�s, las asociaciones se registrar�n e inscribir�n sus actos ante las c�maras de comercio. Para su registro e inscripci�n, el Gobierno Nacional debe establecer el alcance de sus derechos incluidos los valores para adelantar dichos actos. Sobre el particular, deber� fijar tarifas especiales para sujetos de especial protecci�n constitucional como v�ctimas del conflicto armado, mujeres cabeza de familia, poblaci�n campesina en programas de sustituci�n de cultivos o habitantes de municipios PDET[86].

 

111.        En lo que concierne espec�ficamente a esta sentencia, la Ley crea un sistema de inspecci�n, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias que, de conformidad con el art�culo 7, busca asegurar el cumplimiento de �sus estatutos, las leyes y los decretos relacionados con su constituci�n y funcionamiento�. A continuaci�n, la Corte detalla el contenido de esas funciones a prop�sito del an�lisis constitucional de las disposiciones demandadas.

 

1.4.          El par�grafo 2 del art�culo 7 de la Ley 2219 de 2022 es constitucional

 

112.        La disposici�n demandada se ajusta a la Constituci�n pues implica un desarrollo de la potestad reglamentaria que reconoce expresamente el art�culo 189-11 Superior, sin desconocer el principio de reserva de ley previsto en el art�culo 150-8 constitucional. En lo que sigue la Corte sustentar� su posici�n.

 

113.        El par�grafo demandado se�ala que el Ministerio de Agricultura expedir� una reglamentaci�n mediante la cual desarrollar� las funciones de inspecci�n, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias. Estas funciones no ser�n establecidas por el reglamento, pues el mismo art�culo 7 las crea. Adem�s, asigna la responsabilidad de llevarlas a cabo a dos entidades: el Ministerio de Agricultura en el orden nacional, y las secretar�as municipales o distritales en el nivel territorial.

 

114.        Por otra parte, los art�culos 8, 9 y 10 definen el alcance de cada una de las funciones descritas en el art�culo 7, un ejercicio de determinaci�n que no se encuentra en la Constituci�n y que, a falta de definiciones legales precisas en cada campo t�cnico y especializado, ejerc�a la Corte Constitucional mediante su jurisprudencia[87]. Efectivamente, la Corte defini� por mucho tiempo estas funciones del siguiente modo:

 

�La funci�n de inspecci�n consiste en la facultad de solicitar y/o verificar informaci�n o documentos en poder de las entidades sujetas a control;

 

�La vigilancia hace alusi�n al seguimiento y evaluaci�n de las actividades de la entidad vigilada;

 

�El control �en sentido estricto� corresponde a la posibilidad de que la autoridad ponga en marcha correctivos, lo cual puede producir la revocatoria de la decisi�n del controlado o la imposici�n de sanciones�[88].

 

115.        A partir de estas definiciones, la Corte ha considerado que en los reg�menes de inspecci�n, vigilancia y control pueden concurrir medidas preventivas y sancionatorias. Para ello, el legislador debe (i) distinguir entre las finalidades que persigue cada funci�n; (ii) establecer los objetivos que persigue cada procedimiento, incluidas las circunstancias en las que se activa la facultad sancionatoria y la preventiva; y (iii) disponer un procedimiento que garantice el debido proceso tanto en los escenarios cautelares como el sancionatorio, por separado[89].

 

116.        En el presente caso, el legislador cumpli� con estos deberes, no s�lo en el inicio del art�culo 7, sino en normas posteriores dentro del mismo articulado que deben interpretarse de forma sistem�tica con la disposici�n acusada, como se pasa a explicar.

 

117.        Distinci�n de finalidades y definici�n de objetivos perseguidos. El legislador defini� separadamente cada funci�n y estableci� los objetivos perseguidos en su desarrollo. En el art�culo 8, la Ley 2219 de 2022 establece la funci�n de inspecci�n como aquella que le permite a las entidades encargadas �solicitar, requerir y analizar la informaci�n que requieran con el objetivo de establecer de manera general el cumplimiento del r�gimen jur�dico aplicable�. Es decir, tanto el alcance de la funci�n preventiva como los fines que persigue son claros.

 

118.        En la misma l�nea, el art�culo 9 define la funci�n de vigilancia, y se�ala que se trata de una atribuci�n que faculta a las entidades encargadas de adelantarla para �de manera puntual� velar por que las asociaciones campesinas y agropecuarias cumplan con el ordenamiento jur�dico de acuerdo con su constituci�n y en desarrollo de sus actividades.

 

119.        Por �ltimo, el art�culo 10 cumple su parte al establecer el alcance de la funci�n de control. La disposici�n se�ala que al Ministerio de Agricultura y a las respectivas secretar�as de gobierno municipales o distritales les corresponde �evitar, superar y sancionar los efectos de la comisi�n de infracciones al r�gimen que regula las asociaciones campesinas y, las asociaciones agropecuarias�. El art�culo, adem�s, establece que en desarrollo de esta funci�n podr�n desarrollar, entre otras, medidas preventivas o correctivas. Finalmente, la norma dispone que en desarrollo de la potestad sancionatoria las entidades podr�n adelantar tr�mites administrativos sancionatorios contra los sujetos pasivos cuando se encuentre m�rito para ello.

 

120.        Como puede observarse, tanto las funciones preventivas como las sancionatorias est�n claramente definidas y son distinguibles entre s� por disposici�n expresa del legislador. Adem�s, el par�grafo 1 del art�culo 7 estipula que estas tres funciones son de naturaleza eminentemente administrativa, de modo que no se pueden entender como manifestaciones del control fiscal, disciplinario o penal. En todo caso, es importante se�alar que las medidas que se podr�n adoptar en desarrollo de estas facultades tendr�n un car�cter preventivo por defecto y s�lo excepcionalmente sancionatorio. Las �ltimas deber�n tener en cuenta los l�mites precisos que la garant�a al debido proceso impone al derecho administrativo sancionatorio, y que se discuten a profundidad en la siguiente secci�n, donde la Corte analiza la constitucionalidad de la expresi�n demandada del art�culo 11.

 

121.        Para finalizar este punto, los conceptos potencialmente indeterminados empleados en esta regulaci�n como �r�gimen jur�dico aplicable�, �ordenamiento jur�dico� y �r�gimen que regula las asociaciones campesinas y, las asociaciones agropecuarias�, deben entenderse como remisiones al conjunto normativo integrado por la Ley 2219 de 2022 -que constituye el marco jur�dico de estas asociaciones-, los estatutos de las asociaciones en los que est� vertida la voluntad de los fundadores, y la legislaci�n complementaria que disponga el Congreso en la materia. Esto es as� porque el legislador no puede usurpar la voluntad de quienes libremente deciden agrupar sus intereses mediante esta forma de asociatividad, de manera que el uso de categor�as abiertas es indispensable para garantizar que el r�gimen de inspecci�n, vigilancia y control se circunscriba a examinar el cumplimiento de la ley y de la voluntad de sus fundadores, tal como le se�ala el art�culo 189-26 de la Constituci�n.

 

122.        Por lo tanto, la Corte considera que la distinci�n de finalidades y determinaci�n de objetivos se cumple en este caso.

 

123.        Disponer el procedimiento aplicable. La disposici�n acusada se�ala que el Ministerio de Agricultura deber� expedir un reglamento para el ejercicio de las funciones descritas. Asimismo, establece una remisi�n normativa a los procedimientos administrativos del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La remisi�n normativa por s� misma muestra que el legislador no declin� en su deber de establecer el procedimiento aplicable al ejercicio de estas funciones, pues adem�s de abrir la puerta para una reglamentaci�n detallada, indic� que deben seguirse las pautas del procedimiento administrativo general, previsto en el T�tulo III, Cap�tulo I del CPACA.

 

124.        Adem�s, la remisi�n normativa al CPACA tambi�n dota de seguridad jur�dica el tr�mite a reglamentar y satisface el deber de establecer sus l�neas generales, tal y como exige el principio de reserva de ley en asuntos sancionatorios. En efecto, que el legislador haya delegado en el Ejecutivo la potestad de reglamentar el procedimiento no significa que no haya disposiciones legales precisas. Por el contrario, por mandato expreso del art�culo 47 del CPACA,

 

�[l]os procedimientos administrativos de car�cter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el C�digo Disciplinario �nico se sujetar�n a las disposiciones de esta Parte Primera del C�digo. Los preceptos de este C�digo se aplicar�n tambi�n en lo no previsto por dichas leyes�.

 

125.        Esto quiere decir que incluso cuando el legislador no hace una remisi�n normativa directa sobre el procedimiento sancionatorio aplicable, operan autom�ticamente las normas contenidas en el T�tulo III, Cap�tulo III del CPACA. En ese sentido, no cabe duda de que, al desarrollar las funciones de inspecci�n, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias, el legislador cumpli� con su deber de determinar el tr�mite correspondiente a la funci�n de control, que es la que eventualmente podr�a tener implicaciones sancionatorias. As�, con la remisi�n a los procedimientos tanto ordinario como sancionatorio de la Ley 1437 de 2011 o CPACA, quedan impl�citas las formas de iniciarlos, se�aladas en los art�culos 4 y 47 de ese cuerpo normativo.

 

126.        Sin embargo, una interpretaci�n que permita concluir que el Gobierno est� autorizado a definir unilateralmente los procedimientos sancionatorios aplicables en desarrollo de las funciones de control es inadmisible constitucionalmente, tal como lo reconoci� el Ministerio de Agricultura en su intervenci�n. En consecuencia, la Corte considera oportuno se�alar que, en el marco de las facultades de reglamentaci�n conferidas al presidente en esta Ley, debe entenderse de forma estricta que el tr�mite aplicable es el previsto en el CPACA, o el que disponga de forma espec�fica el legislador. De este modo, la Corte condicionar� la exequibilidad de la norma para que quede claro que el procedimiento administrativo aplicable a estas funciones es en general el que desarrolla el art�culo 1 y siguientes del CPACA, y s�lo excepcionalmente, para las funciones de naturaleza sancionatoria, el r�gimen procedimental previsto en el art�culo 47 y siguientes.

 

127.        Por �ltimo, no cabe duda de que el legislador ten�a la potestad de desarrollar estas funciones, no s�lo en virtud del art�culo 150-8 sino, tambi�n, a partir del art�culo 189-26, que establece en cabeza del presidente la funci�n de ejercer la inspecci�n y vigilancia sobre las instituciones de utilidad com�n. Sobre el particular, es fundamental reiterar que tanto la Constituci�n como la Ley objeto de escrutinio constitucional se�alan expresamente que el prop�sito de esas funciones no es otro que asegurar la vigencia del orden jur�dico y el cumplimiento de los prop�sitos vertidos en el acto de creaci�n de estas asociaciones. En otras palabras, estas funciones persiguen la materializaci�n de la voluntad de quienes se unen a trav�s de esos procesos asociativos, en el entendido en que los fines all� dispuestos se articulan con la especial protecci�n de la que goza el campesinado en nuestra Constituci�n.

 

128.        En suma, la disposici�n analizada es exequible porque la Constituci�n no proh�be una delegaci�n amplia de la facultad de reglamentar las funciones de inspecci�n, vigilancia y control, pues el deber del legislador es establecer unas pautas generales, esenciales y relevantes para su ejercicio, circunstancia que la Corte acredit� plenamente en el examen concreto del par�grafo acusado.

 

129.        Esta potestad se extiende tambi�n al desarrollo de las funciones de inspecci�n, vigilancia y control que el Estado adelanta sobre las instituciones de utilidad com�n como las asociaciones, pues los par�metros sobre la reserva de ley en estos casos tampoco impiden la delegaci�n, s�lo la indeterminaci�n absoluta e insuperable[90].

 

130.        Del examen adelantado hasta ac� la Corte concluye que la delegaci�n creada por el legislador en el par�grafo 2 del art�culo 7 de la Ley 2219 de 2022 es compatible con el principio de reserva de ley en materia de inspecci�n, vigilancia y control. En consecuencia, esta Corporaci�n declarar� exequible la disposici�n acusada.

 

1.5.          La expresi�n �as� como, imponer otras sanciones�, es inconstitucional

 

131.        La norma demandada, contenida en el art�culo 11 de la Ley 2219 de 2022, desconoce el principio de legalidad en materia sancionatoria y, por lo tanto, viola el derecho al debido proceso y es inconstitucional. En las l�neas subsiguientes la Corte explica su razonamiento.

 

132.        Para empezar, esta disposici�n crea una habilitaci�n de origen legal para que el Ejecutivo, en este caso el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, desarrolle un r�gimen para sancionar a las asociaciones campesinas o agropecuarias de car�cter nacional cuando, en ejercicio de sus actividades incumplan o excedan los l�mites �impuestos por la ley, por la voluntad de sus fundadores o por sus propios estatutos�. Seg�n el art�culo, la facultad de imponer estas sanciones corresponder�a al mismo Ministerio de Agricultura y a las secretar�as de gobierno municipales y/o distritales.

 

133.        La reglamentaci�n a la que se refiere esta disposici�n es la misma que el legislador previ� en el par�grafo 2 del art�culo 7 de la Ley 2219 de 2022 que, como ya se dijo, es constitucional. La cuesti�n entonces es establecer si la habilitaci�n reglamentaria relativa a la definici�n de sanciones en desarrollo de las funciones de inspecci�n, vigilancia y control -particularmente �stas-, es constitucional. La respuesta es negativa porque, aunque el legislador previ� las conductas objeto de reproche, las autoridades encargadas de sancionarlas y el procedimiento que deben seguir para hacerlo, desconoci� por completo su deber de definir el tipo de sanciones, su contenido material y los par�metros b�sicos para reglamentarla.

 

134.        El art�culo 11 se refiere a dos tipos de medidas en cabeza del Ministerio de Agricultura y de las secretar�as de gobierno en el nivel municipal. Por un lado, las habilita para suspender temporalmente los actos considerados como ilegales e imputables a las asociaciones campesinas y agropecuarias del nivel nacional. Por otro lado, se�ala que podr�n aplicar �otras sanciones� a partir de un r�gimen que debe desarrollar el Ministerio de Agricultura por v�a reglamentaria. Esto quiere decir que el art�culo prev� dos tipos de consecuencias para la conducta antijur�dica de dichas asociaciones. Una, delimitada de forma precisa por la misma disposici�n (suspensi�n de los actos), y otra, que debe ser definida completamente por el Ministerio en ejercicio de la potestad reglamentaria.

 

135.        En aplicaci�n de los subprincipios de reserva de ley y de tipicidad en materia sancionatoria, vale la pena recordar que la jurisprudencia exige que el legislador defina (i) las conductas objeto de reproche o elementos que permitan determinarlas con precisi�n; (ii) las sanciones aplicables, en particular, su contenido material y los par�metros b�sicos para reglamentarla; (iii) las autoridades llamadas a aplicar las sanciones; y (iv) el procedimiento sancionatorio o sus l�neas generales. Con base en estas subreglas es claro que, en principio, el Legislador puede delegar en cabeza del Ejecutivo la facultad de reglamentar un r�gimen sancionatorio, siempre y cuando la ley indique de forma precisa los criterios para ello. Dichos par�metros, adem�s, deber�n servir para ejercer un eventual control de legalidad[91].

 

136.        En este punto, y s�lo para efectos ilustrativos, la Corte se referir� a otras disposiciones contenidas en la Ley 2219 de 2022, pues s�lo a partir de una lectura sistem�tica de la norma acusada es posible entender que, aunque se satisfacen algunos elementos del subprincipio de tipicidad en este particular r�gimen sancionatorio, no sucede lo mismo con la determinaci�n de las sanciones aplicables.

 

137.        Sobre las conductas reprochables, al comienzo del art�culo 11 el legislador establece claramente que las conductas objeto de sanci�n son aquellas que impliquen un incumplimiento o exceso de los l�mites que la ley, la voluntad de los fundadores o los estatutos le imponen a las asociaciones campesinas o agropecuarias del nivel nacional. Esto quiere decir que, aunque hay una indeterminaci�n en la caracterizaci�n de los comportamientos censurables, el legislador opt� por hacer una remisi�n normativa que permite determinar la naturaleza exacta de la infracci�n, como qued� dicho en el p�rrafo 121 de esta Sentencia. Estas remisiones son reconocidas como un ejercicio leg�timo de la libertad de configuraci�n legislativa en materia administrativa sancionatoria[92], y son admisibles en tanto no supongan tipos completamente en blanco, es decir, que no precisen los elementos esenciales de las conductas t�picas[93].

 

138.        Algo similar ocurre con la identificaci�n de las autoridades competentes para aplicar el r�gimen sancionatorio. El art�culo 11 se�ala que tanto la suspensi�n de los actos infractores como la imposici�n de otras sanciones es una atribuci�n asignada a dos autoridades: el Ministerio de Agricultura y las secretar�as de gobierno en el nivel municipal o distrital. Es decir, la ley s� precisa qu� entidades est�n llamadas a imponer las sanciones que correspondan sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias del nivel nacional.

 

139.        En cuanto a la definici�n del procedimiento, la Corte ya dijo arriba que la remisi�n normativa que el par�grafo 2 del art�culo 7 permite concluir que, en desarrollo de las finalidades sancionatorias propias de la funci�n de control, es claro que el tr�mite aplicable es el previsto en el art�culo 47 y subsiguientes del CPACA, con las salvedades formuladas en el p�rrafo 126 de la decisi�n. En esa medida, los lineamientos procesales a seguir son claros y sus pasos espec�ficos son determinables.

 

140.        Sin embargo, el elemento relativo a las sanciones no supera el examen de tipicidad. El art�culo se�ala de forma vaga que las autoridades ya mencionadas podr�n �imponer otras sanciones�, sin especificar cu�les son o, cuando menos, establecer un marco temporal o cuantitativo que no podr� exceder el Ejecutivo al determinar el alcance y contenido de dichas sanciones. En otras palabras, el legislador delega absolutamente la facultad de determinar cu�l es la consecuencia jur�dica de incurrir en la conducta antijur�dica contemplada en la primera parte del art�culo 11. La ausencia total de un marco de orden legal preciso da lugar al ejercicio irrestricto de la facultad reglamentaria y, por lo tanto, abre espacios a la arbitrariedad que son inadmisibles constitucionalmente en materia sancionatoria[94].

 

141.        En conclusi�n, aunque la expresi�n demandada cumple con el deber de enunciar de forma determinable las conductas objeto de reproche, las autoridades llamadas a sancionarlas y el procedimiento aplicable, no lo hace respecto de las sanciones, es decir, el punto central de la disposici�n. En ausencia de estos elementos cruciales de la tipicidad, resultaba indelegable la facultad de establecer las sanciones aplicables. Dicho de otro modo, el legislador no pod�a suplir su silencio a trav�s de la autorizaci�n para que el Ejecutivo emitiera un reglamento al respecto. En esa medida, la activaci�n legal de la potestad reglamentaria en este caso es inconstitucional.

 

142.        Por las razones expuestas, la Corte encuentra que la disposici�n acusada desconoce los subprincipios de tipicidad y reserva de ley, propios del principio de legalidad que integra el debido proceso en materia administrativa sancionatoria. De este modo, la Corte proceder� a declarar inexequible la expresi�n �as� como, imponer otras sanciones�, por violar los art�culos 29 y 189-11 de la Constituci�n Pol�tica de Colombia.

�

143.        En este contexto, la Corte considera oportuno subrayar que, con la declaratoria de inexequibilidad de la expresi�n cuestionada, queda claro que el r�gimen sancionatorio aplicable deber� ser definido por el legislador siguiendo las premisas dispuestas en esta decisi�n.� S�lo en dicho evento, el Ejecutivo podr� acudir a la facultad prevista en el par�grafo 2 del art�culo 7 para reglamentar las disposiciones sancionatorias que por ahora son inexistentes. Esto, sin perjuicio de la medida preventiva de suspensi�n temporal que el art�culo 11 de la Ley en cuesti�n previ� de manera expl�cita, la cual no fue demandada ni integrada al objeto del presente pronunciamiento.

III. DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el par�grafo 2 del art�culo 7 de la Ley 2219 de 2022, en el entendido de que el procedimiento aplicable para imponer sanciones es el previsto en la Ley 1437 de 2011 o el que disponga el legislador.

 

SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLE la expresi�n �as� como, imponer otras sanciones�, contenida en el art�culo 11 de la Ley 2219 de 2022, por desconocer el derecho al debido proceso y los l�mites a la facultad reglamentaria en cabeza del presidente, en los t�rminos de esta sentencia.

 

 

Notif�quese y c�mplase,

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Presidente

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

---