Sentencia C-503/25

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

SENTENCIA C-503 DE 2025

 

Referencia: expedientes D-16.342 y D-16.364 (acumulados)

 

Asunto: demandas en contra de varios preceptos del Decreto Ley 920 de 2023, �[p]or medio del cual se expide el nuevo r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia aduanera, as� como el procedimiento aplicable�

 

Demandantes:

Nicol�s Potdevin Stein (D-16.342)

Gabriel Ibarra Pardo (D-16.364)

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogot� D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, espec�ficamente las previstas en el art�culo 241 de la Constituci�n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere sentencia en el proceso de la referencia, con fundamento en los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

En este ac�pite, la Corte realizar� una s�ntesis de esta sentencia, luego de lo cual har� una presentaci�n de los hechos relevantes, las normas demandadas, los argumentos planteados por los accionantes, las intervenciones formuladas en el t�rmino dispuesto para ello y el concepto brindado por el procurador general de la Naci�n.

 

A.          S�ntesis de la decisi�n

 

1.            La Sala Plena de la Corte conoci� dos demandas formuladas contra varios preceptos del Decreto Ley 920 de 2023, �[p]or medio del cual se expide el nuevo r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia aduanera, as� como el procedimiento aplicable�. En el expediente D-16.342, el actor dirigi� su acusaci�n contra los art�culos 36 y 110 (parciales) del Decreto Ley 920 de 2023, por considerar que vulneran los art�culos 13, 29, 150.19 y 189.10 de la Constituci�n Pol�tica. En el expediente D-16.364, el accionante plante� su demanda contra los art�culos 15, 22, 29, 36, 39, 72 y 84 (parciales) del mismo cuerpo normativo, alegando la violaci�n del pre�mbulo y de los art�culos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 29, 58, 150.10 y 214 del Texto Superior.

 

2.            Como primera cuesti�n preliminar, la Corte examin� la posible configuraci�n de la cosa juzgada constitucional, en atenci�n a que la sentencia C-072 de 2025 declar� la inexequibilidad del art�culo 68 de la Ley 2277 de 2022, que otorg� al presidente de la Rep�blica facultades extraordinarias para expedir el Decreto Ley 920 de 2023 y, por consecuencia, del propio Decreto, con efectos diferidos hasta el 20 de junio de 2026. Al respecto, la Sala precis� que, en dicha providencia, la Corte no abord� los cargos alegados en estas demandas, sino exclusivamente se refiri� a la competencia del ejecutivo para adoptar la normativa, debido a la prohibici�n de delegar en el presidente la expedici�n de c�digos. Por ende, concluy� que la cosa juzgada derivada de la referida inexequibilidad con efectos diferidos no es absoluta, sino relativa, por lo que subsiste el objeto de control, mientras la norma permanezca vigente y produzca efectos jur�dicos.

 

3.            Como segunda cuesti�n preliminar, la Sala Plena de la Corte atendi� la solicitud de la DIAN de examinar la aptitud sustancial de la demanda, y concluy� que los cargos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto del expediente D-16.342, y los cargos primero, segundo, tercero, sexto, s�ptimo y octavo del expediente D-16.364, eran ineptos para generar un pronunciamiento de fondo.

 

4.            En el expediente D-16.342, la Corte se inhibi� entonces de adelantar un examen respecto de estos alegatos: el primero, dirigido contra el numeral 2.3 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, porque se sustent� en una interpretaci�n subjetiva del actor, que no demuestra una contradicci�n constitucional concreta y se apoya principalmente en hip�tesis sobre la aplicaci�n pr�ctica de la norma; el segundo, contra el art�culo 110 del mismo decreto, pues se formularon reproches frente a normas no demandadas, se atribuy� a la disposici�n un efecto sancionatorio autom�tico que no se desprende de su texto y no se explic� de manera precisa la vulneraci�n del derecho al debido proceso; el tercero, tambi�n contra el art�culo 110, puesto que se incurri� en contradicciones sobre la naturaleza jur�dica de los sujetos involucrados y no se acreditaron los presupuestos exigidos para configurar un cargo por la presunta ocurrencia de una omisi�n legislativa relativa; el cuarto, nuevamente contra el numeral 2.3 del art�culo 36, en tanto se present� una argumentaci�n internamente incoherente y se confundi� el plano sustantivo del tipo infractor con el plano procedimental del r�gimen sancionatorio; y el quinto, contra el art�culo 110, ya que se parti� de premisas contradictorias que impiden estructurar y desarrollar un juicio de igualdad.

 

5.            A su vez, en el expediente D-16.364, la Corte concluy� que los siguientes cargos formulados eran ineptos: el primero, contra el art�culo 84 del Decreto Ley 920 de 2023, porque se bas� en una lectura parcial de la norma y en afirmaciones hipot�ticas que no permiten demostrar una afectaci�n real a la seguridad jur�dica, ni al derecho de propiedad; el segundo, contra el par�grafo 1 del art�culo 15 del mismo decreto, ya que se confundi� una disposici�n de clasificaci�n normativa con un tipo sancionatorio y no se demostr� la vulneraci�n de los principios de legalidad y tipicidad; el tercero, contra el numeral 5 del art�culo 22, en tanto la interpretaci�n del demandante no se desprende del tenor literal de la norma acusada, ni se acredit� el uso inconstitucional de conceptos jur�dicos indeterminados; el sexto, contra el numeral 1.2 del art�culo 39, puesto que se apoy� en deducciones subjetivas del actor y no se identific� con claridad la conducta sancionada, ni el par�metro constitucional vulnerado; el s�ptimo, contra los numerales 1.3 y 1.6 del art�culo 36, toda vez que no se delimit� con precisi�n el objeto del control, ni se desarroll� un reproche constitucional espec�fico; y el octavo, contra el art�culo 72, dado que se fund� en una interpretaci�n aislada de la disposici�n y careci� de un desarrollo argumentativo que permitiera adelantar un juicio de constitucionalidad.

 

6.            Por consiguiente, este Tribunal consider� que los �nicos cargos aptos para ser estudiados de fondo corresponden a los identificados como cuarto y quinto del expediente D-16.364, formulados contra el numeral 1.1. del art�culo 29, los numerales 1.2, 1.8 y 1.11 del art�culo 36, as� como el numeral 1.2 del art�culo 39 del Decreto Ley 920 de 2023. A efectos de resolver los problemas jur�dicos asociados a dichos cargos, en su parte motiva, la Corte reiter� su jurisprudencia sobre: (i) la competencia restringida del ejecutivo en la expedici�n de la legislaci�n delegada; (ii) los l�mites constitucionales a la facultad sancionatoria del Estado en materia tributaria; (iii) los tipos de responsabilidad aplicables en el �mbito sancionatorio administrativo; (iv) el alcance del principio constitucional de proporcionalidad en materia sancionatoria; y (v) las agencias de aduanas y su rol en las operaciones de comercio exterior.

 

7.            Con base en lo anterior, en primer lugar, respecto del numeral 1.11 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, la Corte resolvi� declarar su inexequibilidad, al concluir que el legislador extraordinario desbord� la competencia otorgada por el Congreso de la Rep�blica, pues tipific� como infracci�n aduanera grav�sima el incumplimiento de obligaciones laborales y parafiscales de las agencias de aduanas, materias propias del derecho laboral y de la seguridad social, cuando �nicamente estaba habilitado para regular el r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia aduanera. Adem�s, advirti� que dicha tipificaci�n desconoci� el mandato de legalidad sancionatoria, al carecer de una relaci�n material con los fines del control aduanero y los bienes jur�dicos que este protege, y genera un riesgo de vulneraci�n del principio non bis in �dem, al superponerse con otros reg�menes sancionatorios especializados.

 

8.            En segundo lugar, respecto de la expresi�n: �o cancelaci�n de la respectiva autorizaci�n�, contenida en el numeral 1.1 del art�culo 29 del Decreto Ley 920 de 2023, la Corte la declar� exequible por los cargos analizados, al considerar que la conducta sancionada afecta directamente bienes jur�dicos centrales del r�gimen aduanero y que la sanci�n prevista supera el juicio de proporcionalidad, en la medida en que el propio cuerpo dispositivo incorpora criterios de graduaci�n y exige motivaci�n suficiente para la imposici�n de las sanciones m�s severas.

 

9.            En tercer lugar, respecto de la expresi�n: �La sanci�n aplicable ser� la de cancelaci�n de la autorizaci�n como agencia de aduanas�, prevista en el numeral 1.2 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, la Corte declar� su exequibilidad condicionada, al establecer que, aunque la finalidad de la norma es leg�tima e id�nea para proteger la integridad del ciclo de comercio exterior y el adecuado funcionamiento del sistema aduanero, la imposici�n autom�tica de la cancelaci�n desconoce el principio de proporcionalidad, por lo que la autoridad debe aplicar el r�gimen de gradualidad previsto en el art�culo 22 del mismo decreto y valorar la gravedad concreta del perjuicio causado a los intereses del Estado.

 

10.        En cuarto lugar, frente a la expresi�n id�ntica contenida en el numeral 1.8 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, la Corte dispuso su exequibilidad condicionada, al advertir que el incumplimiento del deber de reporte de operaciones sospechosas no siempre presenta la misma entidad, y que la cancelaci�n autom�tica de la autorizaci�n puede resultar desproporcionada, si no se eval�an circunstancias como la gravedad del da�o, la reiteraci�n o el car�cter doloso de la conducta, conforme con los criterios legales de graduaci�n sancionatoria.

 

11.        En quinto lugar, en relaci�n con las expresiones: �sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercanc�as bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones� y �sin que dicha multa sea inferior a quinientas Unidades de Valor Tributario (500 UVT)�, contenidas en el numeral 1.2 del art�culo 39 del Decreto Ley 920 de 2023, la Corte las declar� exequibles por los cargos analizados, al concluir que la conducta sancionada compromete directamente la trazabilidad e integridad de las mercanc�as sometidas al control aduanero y que la sanci�n prevista resulta proporcional, con independencia del tipo de usuario de zona franca involucrado.

 

12.        Respecto de las normas declaradas exequibles y condicionalmente exequibles, se dispuso que continuar�an produciendo efectos jur�dicos hasta el 20 de junio de 2026, lapso dentro del cual el Congreso de la Rep�blica deber�, en ejercicio de sus competencias constitucionales y de la libertad de configuraci�n que le son propias, expedir la ley que contenga el r�gimen sancionatorio y el decomiso de mercanc�as en materia de aduanas, as� como el proceso administrativo aplicable, seg�n lo dispuesto en la sentencia C-072 de 2025.

 

B.               Hechos relevantes

 

13.        El 3 de diciembre de 2024, en ejercicio de la acci�n p�blica prevista en los art�culos 40.6, 241 y 242 de la Constituci�n, el ciudadano Nicol�s Potdevin Stein present� demanda de inconstitucionalidad en contra de los art�culos 36 y 110 (parciales) del Decreto Ley 920 de 2023, �[p]or medio del cual se expide el nuevo r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia aduanera, as� como el procedimiento aplicable�. En su criterio, las normas acusadas vulneran los art�culos 13, 29, 150 �numeral 19, literal b) � y 189.10 de la Constituci�n[1]. A dicha demanda le correspondi� el radicado n�mero D-16.342[2].

 

14.        El 13 de enero de 2025, en ejercicio de la acci�n p�blica prevista en los art�culos 40.6, 241 y 242 de la Constituci�n, el ciudadano Gabriel Ibarra Pardo tambi�n present� demanda de inconstitucionalidad en contra de los art�culos 15, 22, 29, 36, 39, 72 y 84 (parciales) del mismo Decreto. En su opini�n, los apartes demandados de los art�culos mencionados vulneran el pre�mbulo y los art�culos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 29, 58, 150.10 y 214 de la Constituci�n[3]. A esta demanda le correspondi� el radicado n�mero D-16.364[4].

 

15.        El 29 de enero de 2025, mediante acta de reparto, la Secretar�a General de la Corte comunic� al despacho sustanciador la decisi�n de acumular la demanda D-16.364 al expediente D-16.342[5].

 

16.        En auto del 14 de febrero de 2025, el magistrado sustanciador admiti� las demandas acumuladas, por cinco (5) cargos en el expediente D-16.342 y ocho (8) en el expediente D-16.364, orientados a solicitar la exclusi�n del ordenamiento jur�dico de las expresiones acusadas. En la misma providencia dispuso (i) correr traslado al procurador general de la Naci�n para la emisi�n del concepto correspondiente; (ii) fijar en lista el proceso; (iii) comunicar al presidente de la Rep�blica y a los Ministerios de Hacienda y Cr�dito P�blico y de Comercio, Industria y Turismo la iniciaci�n del tr�mite; (iv) invitar a entidades, organizaciones y expertos a intervenir; y (v) practicar las pruebas decretadas[6].

 

17.        El 3 de marzo de 2025, el apoderado de la Direcci�n de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante, DIAN) present� la respuesta al cuestionario formulado mediante auto del 14 de febrero de 2025[7]. Tras su an�lisis, se advirti� la necesidad de mayor precisi�n en la informaci�n suministrada, por lo cual, en auto del 10 de marzo de 2025, el magistrado sustanciador requiri� a la DIAN ampliar su respuesta y dispuso la solicitud de concepto t�cnico a expertos en la materia, de conformidad con el art�culo 10 del Decreto Ley 2067 de 1991[8].

 

18.        El 15 de mayo de 2025, el procurador general de la Naci�n manifest� su impedimento para participar en el proceso de constitucionalidad de la referencia y, en consecuencia, para emitir el concepto previsto en el art�culo 278.5 de la Constituci�n. Al respecto, precis� que �(�) las disposiciones del Decreto Ley 920 demandado fueron expedidas con fundamento en las facultades especiales otorgadas por el art�culo 68 de la Ley 2277 de 2022, en cuyo tr�mite atend[i�] las funciones y deberes propios del cargo de secretario general del Senado de la Rep�blica�[9]. Sobre el particular, en el auto 989 del 2 de julio de 2025, la Sala Plena decidi� declarar infundado el impedimento propuesto[10].

 

19.        El 1� de julio de 2025, el magistrado Vladimir Fern�ndez Andrade manifest� su impedimento para participar en el presente proceso, por �haber intervenido en la expedici�n de la disposici�n acusada�, en su entonces calidad de secretario jur�dico de la Presidencia de la Rep�blica. Se�al� que el 24 de enero de 2024 present� impedimento para decidir y participar en el debate de constitucionalidad del expediente D-15.613, iniciado en virtud de la demanda dirigida contra los art�culos 7, 9, 25, 29, 31, 35, 36, 48, 69 y 72 (parciales) del Decreto Ley 920 de 2023 aqu� demandado. Advirti� que dicho impedimento se fund� en las mismas razones ahora esbozadas y fue aprobado por la Sala Plena en tal oportunidad. En esta misma l�nea, en sesi�n del 2 de julio de 2025, la Corte declar� fundado el impedimento �para participar y decidir el proceso D-16342 y D-16364 AC�.

 

20.        Cumplidos los tr�mites previstos en el art�culo 242 de la Constituci�n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede esta Corporaci�n a decidir sobre la demanda de la referencia.

 

C.          �Normas demandadas en el expediente D-16.342

 

21.        A continuaci�n, se transcribe el contenido de las disposiciones acusadas en el expediente D-16.342, conforme con su publicaci�n en el Diario Oficial No. 52.418 del 6 de junio de 2022, subrayando los apartados normativos demandados:

 

�DECRETO 920 DE 2023

(junio 6)

 

Por medio del cual se expide el nuevo r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia aduanera, as� como el procedimiento aplicable.

 

El presidente de la Rep�blica de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el art�culo 68 de la Ley 2277 de 2022, y

 

CONSIDERANDO (�)

 

Art�culo 36. Infracciones aduaneras de las agencias de aduanas y sanciones aplicables. Adem�s de las infracciones aduaneras y sanciones previstas en los art�culos 29, 31 y 33 del presente decreto, las agencias de aduanas y los almacenes generales de dep�sito, cuando act�en como agencias de aduanas, ser�n sancionados por la comisi�n de las siguientes infracciones aduaneras: (�)

 

2. Graves. (�)

 

2.3. Hacer incurrir a su mandante o usuario de comercio exterior que utilice sus servicios, en infracciones administrativas aduaneras que conlleven la imposici�n de sanciones, el decomiso de las mercanc�as o la liquidaci�n de mayores tributos aduaneros. La sanci�n aplicable ser� de multa equivalente al veinte por ciento (20%) del valor de la sanci�n impuesta, del valor de la mercanc�a decomisada o del mayor valor a pagar determinado en la liquidaci�n oficial, incluida la sanci�n. (�)

 

**

 

Art�culo 110. Contenido del Requerimiento Especial Aduanero. El Requerimiento Especial Aduanero, contendr� los aspectos de la declaraci�n aduanera que se proponen modificar; la cuantificaci�n de los tributos aduaneros, rescate y/o las sanciones, que se proponen; la vinculaci�n del agente de aduanas para efectos de deducir la responsabilidad que le pueda caber; as� como del garante y de los terceros a que hubiere lugar; los hechos que constituyen la infracci�n; y las normas en que se sustentan.�

 

D. ������Argumentos de la demanda en el expediente D-16.342

 

22.        El demandante afirm� que las disposiciones acusadas vulneran el principio de igualdad, las garant�as del debido proceso y los deberes impuestos por el Constituyente al legislador y al ejecutivo para la ordenaci�n del r�gimen aduanero (art�culos 13, 29, 150.19[11] y 189.10 de la Constituci�n). Al respecto, sustent� cinco (5) cargos:

 

23.       En el primer cargo, el actor cuestiona el numeral 2.3 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, por la indeterminaci�n de la expresi�n �hacer incurrir�. En su opini�n, tal manifestaci�n no define con claridad la conducta sancionable ni los elementos que la configuran, lo que vulnera los principios de legalidad y tipicidad y, en consecuencia, el derecho al debido proceso. Afirma que la conjunci�n de los verbos �hacer incurrir� tiene un alcance tan amplio que �se hace difuso el l�mite de responsabilidad entre el usuario aduanero autor de la infracci�n y la agencia de aduanas�, pues podr�a interpretarse que cualquier sanci�n impuesta al importador se extiende autom�ticamente a su agente, �independientemente del alcance de sus obligaciones o de sus capacidades t�cnicas y operativas�^[12], y sin que medie prueba de su participaci�n o culpa. A su juicio, la falta de precisi�n de la norma deja en manos de la autoridad administrativa la posibilidad de �llenar de contenido la expresi�n �hacer incurrir� sin limitaci�n, interpretaci�n o restricci�n alguna�, lo que confiere a la DIAN un margen excesivo de discrecionalidad. Para sustentar esta afirmaci�n, rese�a el Oficio 9075554 de 2021, en el que la citada entidad gubernamental reconoci� la necesidad de delimitar los casos en que una agencia de aduanas �hace incurrir� a su mandante en una infracci�n.

 

24.       En el segundo cargo, el accionante cuestiona el art�culo 110 del Decreto Ley 920 de 2023, por cuanto permite vincular autom�ticamente a las agencias de aduanas en el procedimiento sancionatorio a trav�s del requerimiento especial aduanero, con el fin de deducir la responsabilidad en la que pueda haber incurrido y proponer la imposici�n de una sanci�n en su contra[13]. En su criterio, la norma desconoce el derecho de defensa y el principio de proporcionalidad, pues sanciona a la agencia por la conducta del importador, sin analizar si existi� dolo, culpa o relaci�n causal entre su actuaci�n y la infracci�n[14]. En este sentido, sostiene que esta vinculaci�n genera un �prejuzgamiento�, ya que la responsabilidad de la agencia se determina desde el inicio del tr�mite, sin investigaci�n aut�noma, ni actividad probatoria que permita establecer su grado de participaci�n. De este modo, la sanci�n se impone de forma autom�tica junto con la del importador, a pesar de que este es el �nico obligado al pago de tributos y sanciones derivados de la declaraci�n aduanera.

 

25.       En el tercer cargo, el demandante sostiene que el art�culo 110 del Decreto Ley 920 de 2023 incurre en una omisi�n legislativa relativa, al no prever un tr�mite administrativo, posterior e independiente, para determinar la responsabilidad de las agencias de aduanas. En su criterio, la ausencia de tal regulaci�n desconoce el deber del legislador de garantizar un procedimiento administrativo con las etapas y garant�as propias del debido proceso, conforme lo ha se�alado esta Corte en la sentencia C-441 de 2021. Afirma que, al igual que los importadores, las agencias de aduanas deber�an contar con un tr�mite propio que les permita establecer �(�) la manera en que dicho agente hizo incurrir a su mandante en una infracci�n aduanera�, sin que se les impongan sanciones dentro del mismo proceso dirigido contra los importadores[15]. Bajo esta consideraci�n, se reafirma que la investigaci�n contra la agencia debe iniciarse �nicamente cuando exista una decisi�n en firme que ratifique la infracci�n del importador, y a partir de all� determinar si este actu� inducido o no por su agente[16].

 

26.       En el cargo cuatro, el actor vuelve a cuestionar el art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, pues considera que la expresi�n �hacer incurrir�, vulnera el derecho de defensa de las agencias de aduanas, al atribuirles responsabilidad sin permitirles controvertir los elementos subjetivos de la infracci�n. A su juicio, la norma presume la responsabilidad de la agencia por el solo hecho de que el importador haya sido sancionado, configurando un r�gimen de responsabilidad objetiva contrario a los principios del debido proceso y a las garant�as de defensa en materia sancionatoria. Explica que, aunque la DIAN analiza el dolo o la culpa para determinar si la agencia �hizo incurrir al importador en una infracci�n al r�gimen aduanero�, en la pr�ctica no se les ofrece la oportunidad de demostrar su diligencia o ausencia de intenci�n[17].

 

27.        Por �ltimo, en el cargo quinto, el accionante sostiene que el art�culo 110 del Decreto Ley 920 de 2023, al prever un procedimiento sancionatorio para el importador, pero no uno independiente para la agencia de aduanas, pese a que ambos pueden ser declarantes dentro del r�gimen de importaci�n, vulnera el principio de igualdad. Al efecto, plantea un juicio en tres pasos. En primer lugar, identifica que el importador y la agencia de aduanas son sujetos comparables, ya que pueden ostentar la condici�n de declarantes dentro del r�gimen de aduanas de importaci�n; participan en la misma transacci�n objeto de fiscalizaci�n; y ambos sujetos son sancionables a trav�s del mismo procedimiento y en virtud del mismo r�gimen[18]. En segundo lugar, evidencia un trato dis�mil, dado que el importador cuenta con un procedimiento para determinar su responsabilidad, mientras que la agencia carece de un tr�mite aut�nomo que establezca si efectivamente �hizo incurrir� a su mandante en la infracci�n[19]. Y, en tercer lugar, afirma que no existe una justificaci�n razonable para esa diferencia, lo que genera una situaci�n m�s gravosa para la agencia de aduanas, en tanto no se le garantiza un procedimiento con las etapas y garant�as del debido proceso[20].

 

28.        Con fundamento en los cinco (5) cargos expuestos, como pretensi�n principal, el demandante solicit� que los preceptos demandados sean declarados inexequibles. Como pretensi�n subsidiaria, solicit� que se declare la exequibilidad condicionada, en el entendido de que �la vinculaci�n de la agencia de aduanas para efectos de deducir la responsabilidad que le pueda caber no conlleva la posibilidad de establecer su responsabilidad de manera autom�tica como infractor del r�gimen de aduanas, lo cual deber� adelantarse en un proceso independiente y posterior. Entendiendo por posterior, cuando efectivamente (i) exista un acto administrativo en firme que sancione al importador, y (ii) se establezca que la agencia de aduanas s� hizo incurrir a dicho importador en la infracci�n imputada�[21].

 

Tabla 01. S�ntesis de los cargos de la demanda del expediente D-16.342.

 

E. ����Normas demandadas en el expediente D-16.364

 

29.            En este ac�pite se transcribe el contenido de las disposiciones acusadas en el expediente D-16.364, publicadas en el mismo Diario Oficial No. 52.418 del 6 de junio de 2022, subrayando los apartados normativos demandados:

 

�DECRETO 920 DE 2023

(junio 6) (�)

 

Art�culo 15. Clases de infracciones y tipos de sanciones. Las infracciones administrativas aduaneras de que trata el presente T�tulo se califican como leves, graves y grav�simas, y ser�n sancionadas con amonestaci�n, multas, suspensi�n o cancelaci�n de la autorizaci�n, inscripci�n o habilitaci�n para ejercer actividades, seg�n corresponda a la naturaleza de la infracci�n y a la gravedad de la falta.

 

La autoridad aduanera aplicar� las sanciones por la comisi�n de las infracciones, sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal, fiscal o cambiar�a que pueda derivarse de las conductas o hechos investigados y de la obligaci�n de subsanar los errores que hayan dado lugar a su comisi�n.

 

La sanci�n de amonestaci�n consiste en un llamado de atenci�n formal y escrito que hace la autoridad aduanera y quedar� registrado en el Servicio Inform�tico de Registro de Infractores y Antecedentes Aduaneros de la Unidad Administrativa Direcci�n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) (INFAD).

 

La sanci�n de suspensi�n surtir� efecto para la realizaci�n de operaciones posteriores a la fecha de ejecutoria del acto administrativo que la impone. Las actuaciones que estuvieren en curso deber�n tramitarse hasta su culminaci�n.

 

La sanci�n de cancelaci�n surtir� efecto para la realizaci�n de operaciones posteriores a la fecha de ejecutoria del acto administrativo que la impone.

 

Las sanciones previstas en este T�tulo se impondr�n sin perjuicio del pago de los tributos aduaneros a que haya lugar en cada caso.

 

Par�grafo 1�. La clasificaci�n de las nuevas obligaciones que establezca la normatividad aduanera deber� corresponder a las consecuencias derivadas de su incumplimiento, catalogadas como infracciones de categor�a 1, 2, 3, 4 o 5, de acuerdo con los siguientes criterios:

 

A. Las infracciones de categor�a 1 obedecen a incumplimientos de obligaciones de categor�a 1. Estas infracciones corresponden a las cometidas por parte de los usuarios aduaneros habilitados, autorizados, calificados, inscritos o registrados que conlleven a la introducci�n de mercanc�as por lugar no habilitado u omitiendo la presentaci�n de los documentos que la amparan, a la sustracci�n, ocultamiento de mercanc�as del control aduanero, a la simulaci�n de operaciones de comercio exterior, a la introducci�n de mercanc�as de prohibida importaci�n, al uso de medios irregulares para la obtenci�n de la autorizaci�n, habilitaci�n, calificaci�n o registros, as� como aquellas conductas que impliquen o tengan por efecto el no pago de los tributos aduaneros, afecten la salud, la seguridad nacional, la seguridad en las fronteras y la seguridad de la cadena log�stica.

 

El incumplimiento de obligaciones de categor�a 1 ser� sancionado con multa del cien por ciento (100%) del valor FOB de la mercanc�a o el valor de su aval�o, el que sea mayor, sin que dicha multa sea inferior a cuatro mil Unidades de Valor Tributario (4000 UVT) por operaci�n.

 

Dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado, se podr� imponer en sustituci�n de la sanci�n de multa, sanci�n de suspensi�n por tres (3) meses o de cancelaci�n de la autorizaci�n, inscripci�n, calificaci�n, habilitaci�n o registro.

 

El uso de medios irregulares para la obtenci�n de la autorizaci�n, habilitaci�n, calificaci�n o registros dar� lugar a la sanci�n de cancelaci�n.

 

B. Las infracciones de categor�a 2 obedecen a incumplimientos de obligaciones de categor�a 2. Estas infracciones corresponden a las cometidas por parte de los usuarios aduaneros distintos a los previstos en el literal A. del presente par�grafo, que conlleven, a la introducci�n de mercanc�as por lugar no habilitado u omitiendo la presentaci�n de los documentos que la amparan, a la sustracci�n, ocultamiento de mercanc�as del control aduanero, a la simulaci�n de operaciones de comercio exterior, la introducci�n de mercanc�as de prohibida importaci�n, as� como aquellas conductas que afecten la estabilidad fiscal, la salud, la seguridad nacional, la seguridad en las fronteras y la seguridad de la cadena log�stica.

 

El incumplimiento de obligaciones de categor�a 2 ser� sancionado con multa del cien por ciento (100%) del valor FOB de la mercanc�a o el valor de su aval�o, el que sea mayor. En el evento de no conocerse dicho valor, la sanci�n ser� equivalente a mil Unidades de Valor Tributario (1000 UVT).

 

C. Las infracciones de categor�a 3 obedecen a incumplimientos de obligaciones de categor�a 3. Estas infracciones corresponden a aquellas que conlleven al incumplimiento de los tr�mites aduaneros que puedan dar lugar a un menor pago de tributos aduaneros, a que la mercanc�a se considere como no declarada, al incumplimiento de los requisitos para el ingreso, permanencia y/o salida de mercanc�a desde y hacia una zona franca, a la obtenci�n de beneficios a los que no se tiene derecho, al incumplimiento de restricciones legales o administrativas, a la violaci�n a los derechos de propiedad intelectual, al incumplimiento de obligaciones y requisitos as� como al mantenimiento de los mismos para la habilitaci�n, autorizaci�n, inscripci�n o registro de un usuario aduanero.

 

El incumplimiento a las obligaciones categor�a 3 ser� sancionado con multa de cuatrocientas Unidades de Valor Tributario (400 UVT).

 

D. Las infracciones de categor�a 4 obedecen a incumplimientos de obligaciones de categor�a 4. Estas infracciones corresponden a aquellas que conlleven al incumplimiento de los t�rminos y condiciones establecidos en los procesos aduaneros; que obstaculicen el control y la realizaci�n de la actividad adelantada por la autoridad aduanera.

 

Las infracciones que no se encuentren dentro de las categor�as 1, 2 y 3, se considerar�n infracciones de categor�a 4 siempre que exista una obligaci�n en la normatividad aduanera.

El incumplimiento de las obligaciones categor�a 4 ser� sancionado con multa de ciento cincuenta Unidades de Valor Tributario (150 UVT).

 

E. Las infracciones de categor�a 5 obedecen a incumplimientos de obligaciones de categor�a 5. Estas infracciones corresponden a la afectaci�n menor en los procesos aduaneros como un mecanismo de prevenci�n para evitar su repetici�n, incentivando la cultura de cumplimiento en los usuarios aduaneros.

 

Las infracciones clasificadas como categor�a 5 ser�n sancionadas con amonestaci�n.

 

Las infracciones categor�a 1 y 2 se entender�n como infracciones grav�simas, las infracciones categor�a 3 se entender�n como infracciones graves y las infracciones de categor�a 4 y 5 se entender�n como infracciones leves. (�)

 

**

 

Art�culo 22. Gradualidad. En los siguientes eventos, la sanci�n se graduar� como se indica en cada caso: (�)

 

5. Cuando una infracci�n establezca la posibilidad de imponer en lugar de la sanci�n de multa, la cancelaci�n o suspensi�n de la autorizaci�n, habilitaci�n o reconocimiento, teniendo en cuenta la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado, la autoridad aduanera deber� fundamentar en el acto administrativo, algunos de los siguientes criterios:

 

5.1. Afectaci�n a la seguridad nacional,

5.2. Afectaci�n a la salud o salubridad p�blica,

5.3. Vulneraci�n de los intereses econ�micos del Estado,

5.4. Incumplimiento al Convenio Internacional de Especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES),

5.5. Afectaci�n al patrimonio cultural,

5.6. Impacto de la medida sobre el comercio exterior,

5.7. Antecedentes del presunto infractor en sanciones catalogadas como graves o grav�simas durante los �ltimos tres (3) a�os. (�)

 

**

 

Art�culo 29. Infracciones aduaneras de los declarantes en el r�gimen de importaci�n y sanciones aplicables. Las infracciones aduaneras en que pueden incurrir los declarantes del r�gimen de importaci�n y las sanciones asociadas a su comisi�n son las siguientes:

 

1. Grav�simas.

 

1.1. Sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercanc�as bajo control aduanero. La sanci�n ser� de multa equivalente al cien por ciento (100%) del valor FOB de la mercanc�a, sin que dicha multa sea inferior a quinientas Unidades de Valor Tributario (500 UVT). Si las mercanc�as fueren recuperadas, dentro de los diez (10) d�as siguientes a la ocurrencia del hecho, la sanci�n se reducir� en un ochenta por ciento (80%).

 

Cuando el declarante sea una agencia de aduanas, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado de acuerdo con lo previsto en el numeral 5 del art�culo 22 de este decreto, se podr� imponer, en sustituci�n de la sanci�n de multa, sanci�n de suspensi�n hasta por tres (3) meses, o cancelaci�n de la respectiva autorizaci�n, sin perjuicio del cumplimiento de la obligaci�n de pago de los tributos aduaneros correspondientes a la mercanc�a que fue objeto de sustracci�n o sustituci�n. (�)

 

**

 

Art�culo 36. Infracciones aduaneras de las agencias de aduanas y sanciones aplicables. Adem�s de las infracciones aduaneras y sanciones previstas en los art�culos 29, 31 y 33 del presente decreto, las agencias de aduanas y los almacenes generales de dep�sito, cuando act�en como agencias de aduanas, ser�n sancionados por la comisi�n de las siguientes infracciones aduaneras:

 

1. Grav�simas. (�)

 

1.2. Prestar los servicios de agenciamiento aduanero a personas naturales o jur�dicas respecto de las cuales se determine la ocurrencia de alguna de las circunstancias consagradas en el numeral 10 del art�culo 7� del presente decreto. La sanci�n aplicable ser� la de cancelaci�n de la autorizaci�n como agencia de aduanas. �(�)

 

1.3. No mantener o no subsanar dentro de la oportunidad legal los requisitos se�alados en los numerales 4, 5, 7 y 8 del art�culo 36 del Decreto n�mero 1165 de 2019, o aquel que lo modifique, adicione o sustituya. La sanci�n aplicable ser� la de cancelaci�n de la autorizaci�n como agencia de aduanas. (�)

 

1.6. Permitir que act�en como agentes de aduanas ante la Unidad Administrativa Especial Direcci�n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), personas incursas en alguna de las causales de inhabilidad o incompatibilidad contempladas en el art�culo 55 del Decreto n�mero 1165 de 2019, o aquel que lo modifique, adicione o sustituya. La sanci�n aplicable ser� la de cancelaci�n de la autorizaci�n como agencia de aduanas. (�)

 

1.8. No reportar a la Unidad Administrativa Especial Direcci�n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), o a las autoridades competentes las operaciones sospechosas que detecten en el ejercicio de su actividad, relacionadas con evasi�n, contrabando, lavado de activos e infracciones cambiarias. La sanci�n aplicable ser� la de cancelaci�n de la autorizaci�n como agencia de aduanas. (�)

 

1.11. No vincular a sus empleados de manera directa y formal o incumplir con las obligaciones laborales, aportes parafiscales incluidos los aportes a la seguridad social por salud, pensiones y riesgos profesionales. La sanci�n aplicable ser� de multa de dos mil cuatrocientas diecis�is Unidades de Valor Tributario (2416 UVT). (�)

 

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Art�culo 39. Infracciones aduaneras de los usuarios operadores de las zonas francas y sanciones aplicables. Constituyen infracciones aduaneras en que pueden incurrir los usuarios operadores de las Zonas Francas y las sanciones asociadas con su comisi�n, las siguientes:

 

1. Grav�simas. (�)

 

1.2. Sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercanc�as bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones. La sanci�n ser� de multa equivalente al cien por ciento (100%) del valor FOB de la mercanc�a, sin que dicha multa sea inferior a quinientas Unidades de Valor Tributario (500 UVT). Si las mercanc�as fueren recuperadas, dentro de los diez (10) d�as siguientes a la ocurrencia del hecho, la sanci�n se reducir� en un ochenta por ciento (80%). (�)

 

**

 

Art�culo 72. Sanci�n a aplicar cuando no sea posible aprehender la mercanc�a. Cuando no sea posible aprehender la mercanc�a porque no fue puesta a disposici�n de la autoridad aduanera y no se prob� su legal introducci�n y permanencia en el territorio aduanero nacional, la autoridad aduanera proceder� con la aplicaci�n de una sanci�n de multa equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduanas, o, en su defecto, de su aval�o, que se impondr� al importador y al poseedor o tenedor, seg�n corresponda.

 

El porcentaje de la multa ser� del ciento cincuenta por ciento (150%) del valor de aval�o, cuando se adjunten las pruebas con las que se justifique que no es posible poner la mercanc�a a disposici�n, por tratarse de perecedera, haber sido consumida, destruida, transformada, ensamblada o por imposibilidad jur�dica, entendi�ndose por esta �ltima, el embargo, secuestro, y dem�s medidas adoptadas por orden de autoridad judicial o administrativa.

 

Cuando las mercanc�as fueron objeto de toma de muestras, durante el control simult�neo y con base en el resultado del an�lisis merceol�gico reportado con posterioridad al levante, se establezca que se trata de mercanc�as diferentes, estas podr�n ser declaradas con el pago de rescate a que haya lugar, dentro de los quince (15) d�as h�biles siguientes al requerimiento para ponerla a disposici�n ante la autoridad aduanera, so pena de iniciar el proceso sancionatorio para la imposici�n de la sanci�n a que hace referencia el presente art�culo seg�n corresponda.

 

Cuando no sea posible ubicar al importador, poseedor o tenedor, tambi�n se podr� imponer la sanci�n prevista en el inciso anterior, a quien de alguna manera intervino en la introducci�n de las mercanc�as al pa�s; o en el transporte, el almacenamiento, el agenciamiento aduanero o comercializaci�n, salvo que alguno de estos �ltimos suministre informaci�n que conduzca a la aprehensi�n de las mercanc�as, o a la ubicaci�n del importador, o poseedor o tenedor de las mismas. (�)

 

**

 

Art�culo 84. Efectos del acta de aprehensi�n en la autorizaci�n de levante. El levante otorgado a las mercanc�as constituye una autorizaci�n, cuya vigencia est� sometida a la satisfacci�n continua de los requisitos que dieron lugar a su otorgamiento.

 

En consecuencia, con el acta de aprehensi�n queda autom�ticamente suspendido el levante en relaci�n con las mercanc�as objeto de la medida mientras se resuelve si procede o no su decomiso. En firme el acto administrativo que ordena el decomiso de las mercanc�as, se entiende cancelado autom�ticamente el levante de la declaraci�n de importaci�n correspondiente�.

�

F. ���Argumentos de la demanda en el expediente D-16.364

 

30.        �El accionante afirma que los apartes demandados de los art�culos 15, 22, 29, 36, 39, 72 y 84 del Decreto Ley 920 de 2023 vulneran el principio de seguridad jur�dica, el mandato de proporcionalidad, las garant�as del debido proceso, el derecho a la propiedad y el modelo de delegaci�n legislativa, (pre�mbulo y art�culos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 29, 58, 150.10 y 214 de la Constituci�n). Al respecto, sustent� ocho (8) cargos:

 

31.        En el primer cargo, el accionante cuestiona el art�culo 84 del Decreto Ley 920 de 2023, al considerar que condiciona la vigencia del derecho a la propiedad sobre las mercanc�as importadas a la �satisfacci�n continua� de los requisitos que dieron lugar a su reconocimiento inicial. A su juicio, esta previsi�n impide determinar con certeza el momento en que se consolida de manera definitiva el derecho de dominio, pues �ni siquiera el cumplimiento de los requisitos legales y administrativos para importar, que son aprobados por la misma DIAN al otorgar el levante�[22], garantizan que la importaci�n haya finalizado. Sostiene que esta indeterminaci�n vulnera el principio de seguridad jur�dica, al generar incertidumbre sobre la posibilidad de disponer libremente de las mercanc�as �legal y l�citamente introducidas al territorio nacional�. Adem�s, considera que se afecta el derecho de propiedad ya consolidado, porque, incluso, despu�s de concedido el levante, la autoridad podr�a �cambiar de parecer en cualquier momento y proceder a cancelar ese acto administrativo�[23], desconociendo los efectos de una situaci�n jur�dica definida conforme a derecho.

 

32.        En el segundo cargo, el demandante cuestiona apartes del art�culo 15 del Decreto Ley 920 de 2023, al considerar que su falta de precisi�n en la definici�n de las clases de infracciones y tipos de sanciones �generan un escenario propicio para la arbitrariedad y la indefensi�n de los usuarios aduaneros�[24]. A su juicio, la formulaci�n ambigua de la norma impide identificar las conductas sancionables, lo que deja a los usuarios en una situaci�n de incertidumbre sobre las acciones que pueden generar consecuencias legales y afecta la proporcionalidad en la imposici�n de las sanciones. Asimismo, advierte que la expresi�n �normativa aduanera� es tan amplia que puede producir interpretaciones divergentes entre autoridades y particulares, afectando la previsibilidad y seguridad jur�dica del r�gimen sancionatorio. En su criterio, la disposici�n desconoce las reglas aplicables a los tipos en blanco en el �mbito del derecho administrativo sancionatorio, pues no fija criterios claros ni remisiones precisas que orienten su aplicaci�n[25].

 

33.        En el tercer cargo, el actor reprocha apartes del art�culo 22 del Decreto Ley 920 de 2023, por facultar a la autoridad administrativa para �realizar una graduaci�n de las sanciones con fundamento en una serie de conceptos jur�dicos indeterminados�. A su juicio, el uso de expresiones amplias y ambiguas, como �intereses del Estado�, �seguridad nacional�, �salud o salubridad p�blica�, �intereses econ�micos del Estado�, �patrimonio cultural� o �impactos sobre el comercio exterior�, otorga un margen excesivo de discrecionalidad a los funcionarios encargados de aplicar las sanciones aduaneras, generando un escenario de inseguridad jur�dica[26]. Sostiene que la norma no establece reglas m�nimas que orienten la interpretaci�n o delimitaci�n de los criterios de graduaci�n, lo que permite la imposici�n de sanciones sin un marco claro y verificable. Por ende, considera que se vulneran los principios de legalidad y tipicidad, as� como el debido proceso en materia sancionatoria[27].

 

34.        En el cuarto cargo, el accionante cuestiona el numeral 1.11 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, por facultar a la autoridad administrativa para sancionar a las agencias de aduanas y a los almacenes de dep�sito que act�en como tales, por la no vinculaci�n laboral de sus colaboradores o el incumplimiento en el pago de aportes al sistema de seguridad social. Considera que dicha previsi�n desconoce el debido proceso y la proporcionalidad, al permitir la imposici�n de una doble sanci�n por un mismo hecho y habilitar la aplicaci�n de medidas desproporcionadas respecto de infracciones ajenas a la materia aduanera. A su juicio, la norma vulnera el principio non bis in �dem[28], pues la DIAN carece de competencia para imponer sanciones derivadas de incumplimientos laborales o de seguridad social. En ese sentido, considera que la disposici�n excede las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la Rep�blica, las cuales estaban expresamente limitadas a la regulaci�n del r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia aduanera[29].

 

35.        En el quinto cargo, el demandante sostiene que algunos apartes de los art�culos 29, 36 y 39 del Decreto Ley 920 de 2023 desconocen el principio de proporcionalidad en las actuaciones administrativas sancionatorias, al prever sanciones excesivas e injustificadas, en particular la cancelaci�n de la autorizaci�n como agencia de aduanas, pese a que las conductas sancionadas podr�an ser objeto de medidas menos gravosas.

 

36.        Respecto del numeral 1.1 del art�culo 29, argumenta que la norma agrava las sanciones cuando el declarante es una agencia de aduanas, sin criterios objetivos que orienten a la autoridad sobre la gravedad del perjuicio, ni sobre la definici�n del tipo de sanci�n (multa, suspensi�n o cancelaci�n)[30].

 

37.        En relaci�n con el numeral 1.2 del art�culo 36, alega que permite sancionar a la agencia con la cancelaci�n de su autorizaci�n, por hechos de terceros ajenos a su control. En cuanto al numeral 1.8 del art�culo 36, estima desproporcionada la sanci�n de cancelaci�n de la autorizaci�n, por omitir el reporte de operaciones sospechosas relacionadas con el contrabando, lavado de activos o infracciones cambiarias, pues no valora el elemento subjetivo de la conducta, ni distingue entre omisiones dolosas y culposas. Posteriormente, reiterando argumentos planteados en el cargo cuarto, cuestiona el numeral 1.11 del art�culo 36, porque sancionar a las agencias con la cancelaci�n de la autorizaci�n por el incumplimiento de obligaciones laborales, es desproporcionado.

 

38.        Finalmente, cuestiona el numeral 1.2 del art�culo 39, en el que se establece una sanci�n para los usuarios operadores de zonas francas por sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercanc�as bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones. Advierte que la norma no distingue las funciones de los usuarios operadores, industriales y comerciales de zona franca y los sanciona a todos por igual.

 

39.        En el cargo sexto, el demandante vuelve a cuestionar el numeral 1.2 del art�culo 39 del Decreto Ley 920 de 2023. Considera que dicha disposici�n desconoce los principios de responsabilidad personal y de presunci�n de inocencia en materia sancionatoria, al imponer una sanci�n sin exigir la verificaci�n de la autor�a o culpabilidad individual. En su opini�n, ello implica asumir que los usuarios operadores son los �nicos que pueden extraviar la mercanc�a, �sin que se realice verificaci�n alguna al respecto�[31], cuando en realidad tambi�n pueden intervenir terceros sobre los cuales el operador no tiene control directo. Adem�s, considera que la sanci�n resulta desproporcionada, pues no guarda correspondencia con las funciones efectivas de los usuarios operadores de zona franca[32].

 

40.        En el s�ptimo cargo, el accionante sostiene que los numerales 1.3 y 1.6 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 desconocen los principios de proporcionalidad, responsabilidad personal y reserva de ley, al sancionar a las agencias de aduanas con la cancelaci�n de la autorizaci�n por conductas o acciones de sus socios. Agrega que no es razonable impedir que un socio de una agencia cancelada �pueda ser nuevamente socio de otra dentro de los cinco a�os siguientes�, pues ello afecta de manera grave su derecho a continuar ejerciendo la actividad profesional[33]. Advierte que �la responsabilidad de la agencia de aduanas como entidad independiente no deber�a ser confundida con la responsabilidad personal de sus socios�[34]. Finalmente, sostiene que las sanciones cuestionadas vulneran el principio de reserva de ley, al no haber sido reguladas mediante el debate democr�tico exigido por la Constituci�n.

 

41.        Por �ltimo, en el cargo octavo, el actor cuestiona la constitucionalidad del art�culo 72 del Decreto Ley 920 de 2023, al considerar que vulnera los principios de proporcionalidad y responsabilidad personal en materia sancionatoria. Se�ala que la disposici�n permite a la DIAN imponer multas equivalentes al 200% o 150% del valor en aduanas de la mercanc�a cuando no es posible su aprehensi�n, sin atender razones que justifiquen tal imposibilidad. A su juicio, la norma autoriza la imposici�n de sanciones incluso en casos en que el bien haya sido consumido o vendido tras el levante, lo que estima desproporcionado. Asimismo, reprocha que la sanci�n pueda extenderse a cualquier interviniente en la operaci�n de importaci�n, sin valorar su grado de participaci�n o responsabilidad en los hechos que dieron lugar a la aprehensi�n fallida de la mercanc�a. Finalmente, advierte que la norma otorga a la autoridad una facultad excesiva para perseguir a cualquier part�cipe del comercio exterior y exigir informaci�n de la que eventualmente no disponga, desconociendo el principio de responsabilidad subjetiva.

 

42.        Con fundamento en los ocho (8) cargos expuestos, el accionante solicit� que todos los preceptos demandados sean declarados inexequibles.

 

Tabla 02. S�ntesis de los cargos de la demanda del expediente D-16.364.

 

G.              Intervenciones ciudadanas y conceptos en ambas demandas

 

43.        A continuaci�n, la Sala sintetizar� los conceptos remitidos por las instituciones p�blicas, las organizaciones, entidades y expertos invitados y los ciudadanos que intervinieron en el proceso. Para ello, precisa que el t�rmino de fijaci�n en lista transcurri� entre los d�as 9 y 30 de abril de 2025, seg�n certific� la Secretar�a General de la Corte[35]:

 

Tabla 03. Intervenciones y conceptos.

 

(i)               Argumentos de inhibici�n

 

44.        La Direcci�n de Impuestos y Aduanas Nacionales[39] solicita que la Corte se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente, que se declare la exequibilidad de los apartes demandados. Al respecto, sostiene que las demandas incumplen las cargas argumentativas exigidas, pues carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, al no demostrar c�mo las normas acusadas vulneran el derecho a la propiedad y los principios de seguridad jur�dica y proporcionalidad.

 

45.        Por lo dem�s, afirma que la expresi�n �hacer incurrir�, prevista en el numeral 2.3 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 (en adelante, R�gimen Sancionatorio Aduanero o RSA), tiene larga data en el ordenamiento jur�dico y se justifica en la funci�n p�blica que ejercen las agencias de aduanas. A su juicio, no se desconoce el debido proceso ni el derecho a la defensa, pues estos pueden ejercerse a partir del requerimiento especial aduanero. Asimismo, sostiene que el art�culo 15, al clasificar las sanciones previstas en el RSA, responde a la naturaleza din�mica del comercio internacional; y el art�culo 22, al prever distintos niveles sancionatorios, desarrolla los principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad, sin contrariarlos.

 

46.        De igual modo, la DIAN considera que los numerales 1.1 del art�culo 29, 1.2, 1.8 y 1.11 del art�culo 36, y 1.2 del art�culo 39 del RSA son expresiones leg�timas del ius puniendi del Estado. Aduce que el art�culo 29 no concede discrecionalidad a los funcionarios; el numeral 1.2 del art�culo 36 debe interpretarse sistem�ticamente con el numeral 10 del art�culo 7; el numeral 1.11 garantiza la vinculaci�n formal laboral del personal de las agencias; el art�culo 39 impone una sanci�n proporcionada por el extrav�o de mercanc�as bajo control del usuario operador; y el numeral 1.8 del art�culo 36 sanciona, de manera adecuada, la omisi�n de reportar delitos graves.

 

47.        En cuanto al art�culo 72, la DIAN sostiene que no se desconocen los principios de proporcionalidad ni de responsabilidad personal, dado que la Administraci�n puede vincular a quienes tengan relaci�n con el obligado aduanero, garantizando su derecho de defensa. Finalmente, estima que el art�culo 84 tambi�n debe ser declarado exequible, en la medida en que impone al importador la carga de acreditar, cuando la autoridad lo requiera, el cumplimiento de los requisitos de importaci�n, incluso con posterioridad al levante de la mercanc�a.

 

(ii)        Argumentos de exequibilidad

 

48.        El Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico[40] solicit� declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. En relaci�n con el numeral 2.3 del art�culo 36 y el art�culo 110 del Decreto Ley 920 de 2023, sostuvo que ambas normas se ajustan a la Constituci�n, pues no desconocen el derecho de defensa ni el debido proceso de las agencias de aduanas. Respecto del art�culo 84, se�al� que tambi�n debe ser declarado exequible, en tanto impone al importador la carga de acreditar, ante las autoridades aduaneras, y cuando estas lo requieran, el cumplimiento de los requisitos previstos en la normativa vigente para la importaci�n de mercanc�as.

 

49.        En lo que concierne al art�culo 15, el Ministerio explic�, en l�nea con lo planteado por la DIAN, que su contenido no vulnera el debido proceso, sino que establece una clasificaci�n de las sanciones previstas en el RSA. Dicha clasificaci�n, basada en criterios de gravedad y proporcionalidad, satisface los principios de tipicidad, legalidad y proporcionalidad. Con el mismo razonamiento, consider� que el art�culo 22 resulta conforme con la Carta, pues prev� una graduaci�n de sanciones que responde a la diversidad de infracciones posibles.

 

50.        De igual modo, sostuvo que el numeral 1.1 del art�culo 29, los numerales 1.2, 1.3, 1.6 y 1.8 del art�culo 36, y el numeral 1.2 del art�culo 39 son exequibles, en tanto desarrollan los deberes reforzados que ostentan las agencias de aduanas en el cumplimiento de sus funciones y buscan salvaguardar el inter�s p�blico.

 

51.        Finalmente, el Ministerio consider� que el art�culo 72 no vulnera los principios de proporcionalidad ni de responsabilidad personal, pues la sanci�n se fundamenta en la intervenci�n del sujeto en la introducci�n irregular de mercanc�as al territorio nacional.

 

52.        La Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes[41] manifest� que solo el art�culo 15 resulta exequible. Sin embargo, advirti� que, al tratarse de una norma de categorizaci�n ya declarada inexequible por la sentencia C-072 de 2025, su permanencia en el ordenamiento cesar� conforme a lo all� dispuesto, por lo que un nuevo pronunciamiento de la Corte �resultar�a inocuo�, dado que dicha disposici�n no servir� de gu�a para las sanciones que en adelante establezca el Congreso de la Rep�blica.

 

53.        La Asociaci�n Nacional de Navieros y Agentes Mar�timos (ASONAV)[42] defendi� la constitucionalidad del art�culo 22 del Decreto Ley 920 de 2023 pues, en su criterio, la norma limita la discrecionalidad de la DIAN.

 

(iii)     Argumentos de inexequibilidad

 

54.        La Federaci�n Colombiana de Agentes Log�sticos en Comercio Internacional (FITAC)[43] respald� varios de los cargos formulados por los demandantes, en especial, aquellos relacionados con la vulneraci�n de los principios de seguridad jur�dica, debido proceso y responsabilidad personal. La Federaci�n sostuvo que el numeral 2.3 del art�culo 36 y el art�culo 110 del Decreto Ley 920 de 2023 confieren a la DIAN facultades que exceden el �mbito administrativo, al permitirle definir responsabilidades propias del derecho civil contractual entre agencias de aduanas e importadores, sin las garant�as procesales de un juicio civil. Por ello, solicit� que, de mantenerse dichas disposiciones, se condicione su constitucionalidad a la exigencia de procedimientos diferenciados que garanticen plenamente el derecho de defensa.

 

55.        Apoy� la declaratoria de inexequibilidad del art�culo 84, por desconocer la naturaleza del levante como acto administrativo definitivo, al subordinar su eficacia a verificaciones posteriores. Tambi�n consider� inconstitucional el par�grafo 1� del art�culo 15, en la medida en que configura una ley marco en materia sancionatoria, lo cual ha sido proscrito por la jurisprudencia constitucional. Finalmente, objet� el inciso del art�culo 72 que faculta a la Administraci�n para sancionar a cualquier interviniente en la cadena log�stica, sin acreditar su responsabilidad personal, lo que, en su criterio, convierte la multa en un mecanismo de recaudaci�n y no en una sanci�n ajustada a los principios del derecho sancionador.

 

56.        Diana Richardson[44] centr� su concepto en defender la inexequibilidad del art�culo 72, cuyo inciso 4 vulnera, en su opini�n, el derecho al debido proceso consagrado en el art�culo 29 de la Constituci�n, porque permite la imposici�n de sanciones a sujetos de derecho a quienes no puede atribuirse la conducta sancionable. Al respecto, se�al� que la norma exige a personas distintas del importador la acreditaci�n de la legal introducci�n y permanencia de la mercanc�a en el territorio nacional, de manera que desconoce las diferencias funcionales entre los actores de la cadena log�stica. A su juicio, la disposici�n impone consecuencias id�nticas a sujetos con obligaciones y roles distintos, contrariando el principio de responsabilidad personal.

 

57.        Por otra parte, en relaci�n con el numeral 1.2 del art�culo 39, la interviniente sostuvo que la falta grav�sima atribuida a los operadores de zonas francas por el extrav�o de mercanc�as carece de conexidad con sus funciones, pues estos se limitan a autorizar el ingreso y la salida de los bienes sin intervenir en su manipulaci�n o transporte. Por lo tanto, la responsabilidad corresponde a los usuarios industriales, de servicios o comerciales, quienes s� tienen control directo sobre las mercanc�as. Agreg� que la sanci�n prevista resulta desproporcionada, en la medida en que recae sobre los operadores por conductas de terceros, lo cual excede la potestad sancionadora de la Administraci�n.

 

58.        Gustavo Adolfo Lorenzo Ortiz[45] solicit� declarar inexequibles la totalidad de las disposiciones demandadas, porque vulneran los principios de seguridad jur�dica, legalidad y tipicidad, as� como el derecho al debido proceso. En relaci�n con la seguridad jur�dica, advirti� que el ordenamiento sancionador no admite la existencia de �tipos en blanco�, pues ello otorgar�a a la Administraci�n un margen excesivo de discrecionalidad para imponer sanciones sobre conductas indeterminadas. Respecto de los derechos consolidados, indic� que los art�culos 15 y 36 desconocen la exigencia constitucional de precisi�n normativa, al no describir de manera clara y un�voca las conductas sancionables, ni determinar el sujeto activo responsable o las posibles atenuantes aplicables. Finalmente, consider� que las normas acusadas tambi�n vulneran el debido proceso y los principios de legalidad y tipicidad, pues no hay correspondencia entre cada una de las conductas infractoras y su respectiva sanci�n, requisito indispensable para asegurar la previsibilidad y racionalidad del r�gimen sancionatorio.

 

59.        El Instituto Colombiano de Derecho Procesal (ICDP)[46] sostuvo que la expresi�n �hacer incurrir� contenida en el art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 configura una sanci�n de car�cter subjetivo, raz�n por la cual procede su declaratoria de inexequibilidad. De igual manera, consider� que el art�culo 110 vulnera el derecho de defensa de las agencias de aduanas, en tanto su vinculaci�n a un proceso sancionatorio deber�a exigir la sanci�n previa al importador.

 

60.        La Universidad de los Andes[47] solicit� declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas, con excepci�n del art�culo 15. Para sustentar esta posici�n reiter� y desarroll� los argumentos expuestos en las demandas, en especial aquellos relacionados con la vulneraci�n de los principios de legalidad, debido proceso y proporcionalidad en el r�gimen sancionatorio aduanero.

 

61.        La Asociaci�n Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI)[48] solicit� declarar la inexequibilidad del art�culo 22 y del numeral 1.2. del art�culo 39 del Decreto Ley 920 de 2023. En su concepto, el art�culo 22 vulnera el principio de responsabilidad personal, al desconocer que las sanciones administrativas deben fundarse en la conducta individual del infractor. En cuanto al art�culo 39, consider� que la disposici�n no supera el juicio de proporcionalidad, pues la sanci�n prevista no resulta id�nea ni necesaria para alcanzar el fin leg�timo perseguido por el legislador.

 

62.        La Asociaci�n Nacional de Comercio Exterior (ANALDEX)[49] present� escrito de coadyuvancia a las demandas acumuladas. Reiter� los argumentos formulados por los demandantes frente a cada una de las disposiciones sometidas a control, compartiendo las razones de inconstitucionalidad expuestas.

 

63.        El Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)[50] solicit� declarar inexequibles las disposiciones demandadas, con excepci�n del numeral 1.2 del art�culo 39, sobre el cual no emiti� pronunciamiento. Frente a los cargos formulados en el expediente D-16.342, se�al� que el numeral 2.3 del art�culo 36 vulnera el principio de legalidad, al otorgar a la autoridad aduanera potestades discrecionales que permiten sancionar sin la determinaci�n clara de la conducta infractora. No obstante, aclar� que dicha disposici�n no desconoce el derecho de defensa, en tanto no impide a las agencias de aduanas controvertir las decisiones administrativas. En cuanto al art�culo 110, consider� que debe ser declarado inexequible por carecer de un procedimiento espec�fico que garantice a las agencias de aduanas el ejercicio pleno del derecho de defensa.

 

64.        En relaci�n con los cargos presentados en el expediente D-16.364, manifest� que: (i) el art�culo 84 debe ser declarado inexequible, por no otorgar certeza al importador respecto del momento en que las mercanc�as se consideran legalmente introducidas al territorio nacional; (ii) el art�culo 15 consagra �tipos en blanco� sin cumplir los requisitos constitucionales para su validez; (iii) el art�culo 22 debe declararse inexequible, al contener conceptos jur�dicos vagos y amplios que permiten arbitrariedad administrativa en contrav�a de los principios de legalidad, tipicidad y debido proceso; (iv) el numeral 1.11 del art�culo 36 desconoce el principio non bis in �dem; (v) los numerales 1.1 del art�culo 29, 1.2, 1.8 y 1.11 del art�culo 36, y 1.2 del art�culo 39 imponen sanciones desproporcionadas y, por ende, vulneran el principio de proporcionalidad; (vi) los numerales 1.3 y 1.6 del art�culo 36 resultan contrarios a la Constituci�n por su indebida remisi�n al Decreto 1165 de 2019 y por desconocer el principio de responsabilidad personal; y (vii) el art�culo 72 debe ser declarado inexequible por vulnerar los principios de proporcionalidad y responsabilidad personal.

 

65.        La Asociaci�n Nacional de Navieros y Agentes Mar�timos (ASONAV)[51] solicit� declarar la inexequibilidad del numeral 2.3 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, al considerar que: (i) faculta a la DIAN para ejercer funciones propias de un juez civil; (ii) sus decisiones podr�an erigirse en precedentes ineludibles en eventuales procesos judiciales entre agencias de aduanas e importadores; (iii) el tr�mite administrativo no ofrece las mismas garant�as procesales que un juicio civil; y (iv) la disposici�n permite imponer sanciones fundadas en criterios de responsabilidad objetiva. Respecto del art�culo 110, consider� que es igualmente inconstitucional, pues habilita la intervenci�n de la DIAN en asuntos que deber�an tramitarse en la jurisdicci�n civil, por lo que la norma solo podr�a mantenerse en el ordenamiento si se condiciona su constitucionalidad, en el sentido de exigir que la DIAN adelante un procedimiento administrativo independiente para determinar la responsabilidad de la agencia de aduanas distinto del que se surte contra el importador, a fin de garantizar plenamente el derecho a la defensa.

 

66.        As� mismo, el interviniente consider� que el art�culo 84 vulnera la seguridad jur�dica, al supeditar la consolidaci�n del derecho a la propiedad sobre las mercanc�as al cumplimiento posterior de requisitos tras el otorgamiento del levante, y que el par�grafo 1 del art�culo 15 incurre en la creaci�n de tipos en blanco sin remisi�n normativa expresa, lo cual quebranta el principio de legalidad y excede la potestad reglamentaria del ejecutivo. Finalmente, se afirma que el art�culo 72 desconoce el principio de responsabilidad personal, al permitir sanciones contra transportadores, sin acreditarse su participaci�n directa o culpabilidad en los hechos, contrariando las garant�as propias del derecho sancionador.

 

67.        La Asociaci�n de Mujeres Aduaneras[52] frente al expediente D-16.342, sostuvo que el art�culo 110 del Decreto Ley 920 de 2023 vulnera la Constituci�n, al permitir que la autoridad aduanera vincule y sancione a las agencias de aduanas sin acreditar previamente la materializaci�n de la conducta infractora. Del mismo modo, consider� que la expresi�n �hacer incurrir� contenida en el numeral 2.3 del art�culo 36 debe ser declarada inexequible, por facultar a la autoridad administrativa para interpretar y aplicar discrecionalmente las sanciones, en detrimento del derecho al debido proceso. En su concepto, la norma incurre, adem�s, en una omisi�n legislativa relativa, al no prever un procedimiento aut�nomo e independiente para establecer la responsabilidad de las agencias de aduanas, lo que impide el ejercicio de una defensa plena y diferenciada respecto de la de los importadores. En sustento de su posici�n, invoc� los principios de veracidad, autenticidad y legalidad en la circulaci�n de mercanc�as reconocidos en el Acuerdo sobre Facilitaci�n de Mercanc�as de la Organizaci�n Mundial de Comercio y en el Convenio de Kyoto de la Organizaci�n Mundial de Aduanas, instrumentos que promueven la observancia de los principios de legalidad, tipicidad y debido proceso en el derecho aduanero.

 

68.        En relaci�n con el expediente D-16.364, apoy� la declaratoria de inexequibilidad de varias disposiciones. En particular: (i) del art�culo 84, por vulnerar los principios de seguridad jur�dica y de confianza leg�tima, y el derecho a la propiedad de los usuarios aduaneros; (ii) del par�grafo 1 del art�culo 15, por tratarse de una extralimitaci�n del poder reglamentario, en tanto ampl�a el �mbito sancionatorio sin base legal suficiente, en contrav�a del debido proceso y la seguridad jur�dica; (iii) del art�culo 22, por dejar al arbitrio del funcionario de la DIAN la imposici�n de sanciones, desconociendo con ello el principio de tipicidad; y (iv) del numeral 1.2 del art�culo 39, por vulnerar la seguridad jur�dica, al atribuir responsabilidad a los operadores de zona franca por la custodia de mercanc�as, funci�n que corresponde exclusivamente a los usuarios calificados.

 

69.        Ramiro Ara�jo Segovia[53] present� escrito de coadyuvancia a las demandas acumuladas, en el que respald� las pretensiones de inconstitucionalidad respecto del par�grafo 1 del art�culo 15 y del inciso 4 del art�culo 72 del Decreto Ley 920 de 2023. En su criterio, ambas disposiciones vulneran el derecho al debido proceso, al permitir la imposici�n de sanciones sin una determinaci�n clara de la conducta infractora ni de los sujetos responsables.

 

H.              Concepto de la Procuradur�a General de la Naci�n en ambas demandas

 

70.        El 23 de julio de 2025, el procurador general de la Naci�n solicit� a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-072 de 2025, mediante la cual se declar� la inexequibilidad del art�culo 68 de la Ley 2277 de 2022, que revisti� al presidente de la Rep�blica de facultades extraordinarias para expedir un nuevo r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia de aduanas, as� como del procedimiento aplicable a seguir por la DIAN y, por consecuencia, del Decreto Ley 920 de 2023, �[p]or medio del cual se expide el nuevo r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia aduanera, as� como el procedimiento aplicable�. Dicha providencia difiri� los efectos de la inexequibilidad hasta el 20 de junio de 2026[54].

 

71.        Por virtud de lo anterior, considera que se configura la cosa juzgada constitucional absoluta que impide un nuevo pronunciamiento sobre la validez del contenido del Decreto Ley 920 de 2023, con independencia de que los cargos de las presentes demandas sean diferentes a los ya examinados. Agreg� que el diferimiento de los efectos no habilita un nuevo control constitucional, pues, al haber sido declarado inexequible, el Decreto dej� de formar parte del ordenamiento jur�dico, y cualquier an�lisis posterior sobre su contenido carece de objeto.

 

II.              CONSIDERACIONES

 

72.        En este ac�pite la Corte realizar� una presentaci�n de su competencia para resolver las demandas bajo estudio, resolver� cuestiones previas relativas a la posible configuraci�n de la cosa juzgada constitucional y a la aptitud de las demandas, formular� los problemas jur�dicos y la metodolog�a de decisi�n, presentar� los apartados dogm�ticos relevantes para la soluci�n del caso y, finalmente, resolver� los problemas jur�dicos propuestos.

 

A.          Competencia

 

73.        La Corte Constitucional es competente para resolver las demandas de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el art�culo 241.5 de la Constituci�n[55], por dirigirse contra disposiciones contenidas en un decreto ley dictado por el presidente de la Rep�blica con fundamento en el art�culo 150.10 de la Carta, esto es, el Decreto Ley 920 de 2023, �[p]or medio del cual se expide el nuevo r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia aduanera, as� como el procedimiento aplicable�.

 

B.           Primera cuesti�n preliminar: cosa juzgada constitucional

 

74.        En los art�culos 243 de la Carta Pol�tica, 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y 21 del Decreto 2067 de 1991, se establece que �los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr�nsito a cosa juzgada constitucional�. En este sentido, se ha sostenido que sus decisiones �son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos generales� y, por ello, �en principio, la Sala Plena no puede pronunciarse sobre un asunto debatido y fallado con anterioridad�[56].

 

75.        Ante la necesidad de pronunciarse sobre demandas relacionadas con normas examinadas previamente, este Tribunal ha elaborado una clasificaci�n del referido fen�meno, indicando que, �en primer lugar, existe la cosa juzgada formal que opera cuando la Sala Plena ya se pronunci� sobre la disposici�n demandada y que trae como consecuencia que la Corte Constitucional deba estarse a lo resuelto en la sentencia previa. En segundo lugar, existe la cosa juzgada material que se presenta cuando se acusa una disposici�n que es formalmente distinta, pero que tiene un contenido normativo id�ntico al de otra que ya fue controlada por esta Corporaci�n en sede de control de constitucionalidad�[57].

 

76.        Con el prop�sito de verificar la configuraci�n de dichas tipolog�as y, por consiguiente, disponer estarse a lo resulto en el fallo precedente, se debe verificar: �Primero, que la demanda proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposici�n jur�dica ya estudiada en una sentencia anterior. Segundo, que se presenten los mismos argumentos o cuestionamientos en el fallo antecedente. Tercero, que no haya variado el par�metro normativo de control�[58].

 

77.        As� mismo, esta Corporaci�n ha expresado que, entre otras, puede presentarse la �cosa juzgada absoluta y relativa�, que se establecen �teniendo en cuenta el cargo de inconstitucionalidad y, en particular, la amplitud del pronunciamiento previo de la Corte�. En concreto, �ser� cosa juzgada absoluta, cuando la primera decisi�n agot� cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada. Ser� cosa juzgada relativa si la Corte en una decisi�n anterior juzg� la validez constitucional solo desde la perspectiva de algunos de los cargos posibles. En el primer caso, por regla general, no ser� posible emprender un nuevo examen constitucional. En el segundo, por el contrario, ser� posible examinar la norma acusada desde la perspectiva de las nuevas acusaciones�[59]. 

 

78.        En punto de ello, se ha se�alado que la �cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas analizadas y encontradas contrarias a la Carta Pol�tica son expulsadas del ordenamiento jur�dico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusi�n o debate�. Ciertamente, �cuando la decisi�n ha consistido en declarar la inconstitucionalidad de una norma�, por regla general, en relaci�n con las demandas subsiguientes se genera una sustracci�n de materia de an�lisis, ya que �no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corte�[60].

 

79.        Con todo, en virtud de los fallos de inexequibilidad con efectos diferidos, a partir de la sentencia C-088 de 2014[61], esta Corporaci�n precis� que cuando se �ordena el aplazamiento de la declaratoria de inconstitucionalidad� y, �posteriormente se presenta una demanda en contra de la misma disposici�n cuando a�n se encuentra vigente, por un vicio (�) no abordado en la sentencia anterior�, �no se presenta esta sustracci�n de materia porque la norma a�n se encuentra vigente y adem�s puede producir efectos jur�dicos�. En consecuencia, �decae el fundamento de la prohibici�n de control� y, por ende, �es viable una nueva revisi�n a la luz de la nueva acusaci�n propuesta por el demandante, y un nuevo fallo en relaci�n con esta�.

 

80.        En este orden de ideas, a efectos de determinar si es posible realizar un nuevo examen ante una demanda contra un cuerpo normativo declarado inexequible con efectos diferidos, se debe verificar que: (i) el aplazamiento de los efectos de inconstitucionalidad no haya finalizado, pues una vez se ha agotado el t�rmino concedido en la sentencia previa, se consolida el fen�meno de cosa juzgada absoluta y, por ello, se presenta una sustracci�n de materia de an�lisis; y (ii) los cargos planteados en la nueva demanda no sean los mismos previamente analizados, dado que en este caso se presenta el fen�meno de cosa juzgada formal[62].

 

81.        Pues bien, en la presente oportunidad, se tiene que el procurador general de la Naci�n sostuvo que se configura el fen�meno de la cosa juzgada constitucional absoluta como consecuencia de la sentencia C-072 de 2025 adoptada por este Tribunal y, por consiguiente, solicit� estarse a lo resulto en dicha decisi�n[63].

 

82.        Sobre el particular, se observa que en dicho pronunciamiento se declar� inexequible, con efectos diferidos hasta el 20 de junio de 2026, el art�culo 68 de la Ley 2277 de 2022, que revisti� al presidente de la Rep�blica de facultades extraordinarias para expedir un nuevo r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia de aduanas, e inexequible por consecuencia el Decreto Ley 920 de 2023, �[p]or medio del cual se expide el nuevo r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia aduanera, as� como el procedimiento aplicable�. Lo anterior, al encontrar vulnerado el art�culo 150.10 de la Constituci�n, que proh�be conceder facultades extraordinarias para la expedici�n de c�digos. En opini�n de la posici�n mayoritaria, la facultad concedida implicaba la adopci�n de un cuerpo normativo general, �nico y completo del r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia de aduanas, con las caracter�sticas propias de uno de tales instrumentos (refiriendo a la sistematicidad, armon�a e integralidad)[64].

 

83.        �Al respecto, la Sala considera que la solicitud del procurador general de la Naci�n de estarse a lo resuelto en la sentencia C-072 de 2025 no est� llamada a prosperar, porque, conforme con la jurisprudencia en vigor, en el presente caso se configura el fen�meno de la cosa juzgada relativa, que habilita un nuevo pronunciamiento de la Corte Constitucional, seg�n pasa a explicarse.

 

84.        En primer lugar, se tiene que subsiste el objeto de control constitucional, dado que las disposiciones del Decreto Ley 920 de 2023 acusadas se encuentran produciendo efectos a la fecha. Precisamente, el referido cuerpo dispositivo fue declarado inexequible con efectos diferidos hasta el 20 de junio de 2026 y, por ello, en la actualidad son aplicables sus disposiciones a los procedimientos sancionatorios aduaneros. En este sentido, en la sentencia C-072 de 2025, esta Corte sostuvo que:

 

�Tal y como se ha explicado, entre otras, en las sentencias C-737 de 2001 y C-852 de 2005, el diferimiento de los efectos de un fallo de la Corte Constitucional s�lo procede de manera excepcional, cuando quiera que se haya demostrado que los efectos de una inexequibilidad inmediata generar�an afectaciones m�s graves de lo dispuesto en la Carta Pol�tica que la subsistencia temporal de la norma inconstitucional en el ordenamiento jur�dico. Por esta raz�n, la Sala considera que la mejor alternativa, en el presente caso, es modular los efectos de la sentencia y recurrir a una inconstitucionalidad diferida, como lo ha hecho en varias oportunidades, a fin de nuevamente, otorgar al Congreso un plazo para que expida la ley que regule el r�gimen sancionatorio y el decomiso de mercanc�as en materia de aduanas, as� como el procedimiento aplicable y d� cumplimiento a la orden dispuesta en la Sentencia C-441 de 2021, sin que la norma declarada inexequible pierda vigencia inmediatamente, y por tanto, tampoco lo pierda el Decreto Ley 920 de 2023.

 

As�, el actual r�gimen sancionatorio aduanero y del decomiso de mercanc�as en materia de aduanas, contenido en el Decreto Ley 920 de 2023, se mantendr� vigente hasta que, dentro del plazo perentorio que la Sala determine, se expida la ley correspondiente. La Corte proceder�, entonces, en la parte resolutiva de esta sentencia a declarar la inexequibilidad con efectos diferidos del art�culo 68 de la Ley 2277 de 2022 hasta el 20 de junio de 2026. Si en ese lapso es expedida la ley que constituya el r�gimen sancionatorio y el decomiso de mercanc�as en materia de aduanas, as� como el procedimiento aplicable en estas materias, entonces, la inconstitucionalidad constatada carecer� de efecto por sustracci�n de materia. Por el contrario, si el anterior plazo expira sin que el Congreso de la Rep�blica act�e de conformidad con lo ordenado en esta providencia, la inconstitucionalidad declarada surtir� plenos efectos a partir del 21 de junio de 2026� (�nfasis a�adido).

 

85.        En segundo lugar, se tiene que los cargos planteados en las demandas de la referencia difieren de los reproches que dieron lugar a declarar inexequible con efectos diferidos el Decreto Ley 920 de 2023. Ciertamente:

 

(i) En el proceso D-15.887, que finaliz� con la expedici�n de la sentencia C-072 de 2025, la Corte declar� inexequible con efectos diferidos el Decreto Ley 920 de 2023, por desconocer la prohibici�n constitucional consagrada en el numeral 10 del art�culo 150 de la Carta Pol�tica, referente a la imposibilidad de conceder facultades extraordinarias para expedir c�digos[65].

 

(ii) En el proceso D-16.342 se cuestionan los art�culos 36 y 110 del Decreto Ley 920 de 2023, por presuntamente vulnerar los art�culos 13, 29, 150.19 y 189.10 del Texto Superior, sin alegarse el desconocimiento de la referida prohibici�n constitucional[66]. En efecto, se aduce la infracci�n de diversas garant�as del derecho al debido proceso, la configuraci�n de una omisi�n legislativa relativa y la violaci�n del principio de igualdad.

 

(iii) En el proceso D-16.364 se reprochan los art�culos 15, 22, 29, 36, 39, 72 y 84 del Decreto Ley 920 de 2023, por la presunta violaci�n del pre�mbulo y de los art�culos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 29, 58, 150.10 y 214 de la Constituci�n, sin cuestionarse la prohibici�n superior de delegar en el ejecutivo la expedici�n de c�digos[67]. Ello, puesto que, por un lado, si bien se alega el desconocimiento del art�culo 150.10 de la Carta Pol�tica, lo cierto es que la acusaci�n se refiere al exceso en el ejercicio de las facultades otorgadas, en cuanto se regularon asuntos de seguridad social y laborales, pese a que la delegaci�n se circunscrib�a a materias aduaneras; y, del otro, se cuestiona el desconocimiento de los principios de seguridad jur�dica, responsabilidad personal y proporcionalidad, as� como de las garant�as del debido proceso, el derecho de propiedad y la reserva de ley en materia sancionatoria.

 

86.            En este orden de ideas, a diferencia de la posici�n defendida por el procurador general de la Naci�n, esta Corte es competente para pronunciarse de fondo sobre los cargos planteados en las demandas de la referencia, siguiendo la tesis jurisprudencial vigente, conforme a la cual la cosa juzgada derivada de una inexequibilidad diferida no es absoluta sino relativa, de acuerdo con el contenido y alcance de los cargos presentados, mientras se cumple el plazo dispuesto por este Tribunal para consolidar sus efectos (hip�tesis en la cual se tornar�a en absoluta)[68]. Lo anterior, con el fin de preservar la supremac�a constitucional, garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, as� como asegurar la coherencia del orden jur�dico y evitar vac�os normativos[69].

 

C.          Segunda cuesti�n preliminar: examen de aptitud de la demanda^[70]

 

87.        Siempre que los ciudadanos instauren acciones p�blicas de inconstitucionalidad tendr�n la carga de cumplir unos m�nimos argumentativos. Este mandato se deriva de lo dispuesto en el art�culo 2 del Decreto 2067 de 1991, seg�n el cual, �las demandas en las acciones p�blicas de inconstitucionalidad� contendr�n �las razones� por las cuales la Constituci�n, o alguno de sus art�culos espec�ficos, han sido trasgredidos. En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte estableci� que todo cargo contenido en una demanda, para ser estudiado de m�rito, deber�a ser claro, cierto, espec�fico, pertinente y suficiente.

 

88.        Para la Corte, es importante que, en sus escritos, los demandantes presenten �razones que (i) pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminan a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qu� sentido espec�fico se produjo su infracci�n (especificidad). Solo as�, reunidos los elementos relevantes para el juicio, se suscitar� una duda m�nima sobre la validez de la ley (suficiencia)�[71]. 

 

89.        En trat�ndose de cargos por posible omisi�n legislativa relativa, la jurisprudencia ha se�alado que, a efectos de cumplir a cabalidad con los requisitos anteriores, la argumentaci�n de la demanda debe demostrar que: (i) �exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo�; (ii) �exista un deber espec�fico impuesto directamente por el Constituyente al Congreso que resulta omitido�; (iii) �la exclusi�n t�cita o expresa de los casos o ingredientes carezca de una raz�n suficiente�; y (iv) �la falta de justificaci�n y objetividad de la exclusi�n genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma�[72].

 

90.        Igualmente, la Corte ha establecido que, aunque el auto admisorio es el momento procesal id�neo para evaluar la aptitud de la demanda, la Sala Plena puede reabrir ese an�lisis cuando los intervinientes, los expertos invitados, la Procuradur�a o incluso los magistrados adviertan posibles deficiencias en la demanda. Tales contribuciones enriquecen el expediente y proporcionan elementos adicionales para efectuar un estudio completo y detallado de la competencia de la Corte para pronunciarse de fondo, teniendo en cuenta las opiniones y conceptos de todos los actores involucrados[73].

 

91.        En el asunto de la referencia, la DIAN solicit� a la Corte proferir una decisi�n inhibitoria, pues cuestion� el cumplimiento de las cargas argumentativas exigidas por la jurisprudencia constitucional, al considerar que los escritos de demanda carecen de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. Por ello, corresponde a la Corte realizar el examen de admisibilidad sustancial a la luz de los criterios jurisprudenciales que delimitan el concepto de la violaci�n.

 

�(i) ���An�lisis de aptitud de los cargos en el expediente D-16.342

 

92.            El primer cargo se formul� contra la expresi�n �hacer incurrir�, contenida en el numeral 2.3 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, que prev�, como infracci�n grave de las agencias de aduanas, �hacer incurrir a su mandante o usuario de comercio exterior que utilice sus servicios, en infracciones administrativas aduaneras que conlleven la imposici�n de sanciones, el decomiso de las mercanc�as o la liquidaci�n de mayores tributos aduaneros�. En efecto, el reproche se dirige a cuestionar la presunta vulneraci�n de los principios de tipicidad y legalidad en materia sancionatoria, ya que, en opini�n del demandante, la expresi�n �hacer incurrir� es ambigua e indeterminada, lo que impide delimitar con claridad la conducta sancionable y deja un amplio margen de discreci�n interpretativa a la autoridad administrativa, que podr�a sancionar autom�ticamente a la agencia por los hechos del agenciado.

 

93.            De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad exige (i) una garant�a material seg�n la cual deben existir normas previas (lex previa) y definidas con un grado de certeza razonable (lex certa), que permitan prever las conductas infractoras y las consecuencias jur�dicas aplicables; y (ii) una garant�a formal que impone que la habilitaci�n para el ejercicio del poder sancionador por parte de la administraci�n tenga fundamento en una norma de rango legal^[74]. A su turno, el principio de tipicidad se estructura sobre tres elementos b�sicos: (i) la descripci�n espec�fica y determinada de la conducta sancionable, ya sea en el mismo juicio normativo o de forma determinable a partir de otras disposiciones jur�dicas; (ii) la definici�n clara del contenido material de la sanci�n aplicable; y (iii) la correlaci�n entre la conducta descrita y la sanci�n prevista[75].

 

94.            Para demostrar que el aparte demandado desconoce lo anterior, el demandante adujo que �no existe en el resto del art�culo, ni en el resto del articulado�, ni en las disposiciones del Decreto 1165 de 2019[76], una definici�n de �hacer incurrir�. En su opini�n, la ausencia de claridad sobre cu�ndo y c�mo debe entenderse el alcance de la expresi�n acusada podr�a interpretarse en el sentido de que cualquier �sanci�n al importador, ser�a responsabilidad de su agente�, desconociendo sus obligaciones y capacidades t�cnicas y operativas. A pesar de ello, el accionante tambi�n sostiene que el �sentido natural y obvio de las palabras� permitir�a entender la expresi�n como la �acci�n u omisi�n de la agencia de aduanas� que conduce al usuario a infringir el r�gimen aduanero[77].

 

95.            En criterio de la Sala, pese a la tensi�n que, en principio, surge en la argumentaci�n por la inclusi�n del �ltimo razonamiento en la argumentaci�n sobre el sentido natural y obvio de las palabras, el planteamiento permite comprender el reproche constitucional formulado y, por tanto, satisface el requisito de claridad, en tanto se entiende que se cuestiona la indeterminaci�n de la normativa.

 

96.            Con todo, sobre el requisito de certeza, la Sala encuentra que la acusaci�n recae sobre una proposici�n jur�dica que el demandante deduce de manera subjetiva, por lo que no se acredita este requisito. En su opini�n, la agencia ser� sancionada sin motivaci�n o prueba de su participaci�n en la comisi�n de la infracci�n, la cual se �deducir� autom�ticamente�, pues si al importador lo sancionan, a la agencia de aduanas tambi�n, en tanto esta �ser� responsable de todas las faltas del importador�[78].

 

97.            Sin embargo, este argumento parte de una premisa que no se desprende objetivamente del contenido normativo acusado. En efecto, la lectura de la disposici�n no permite concluir que cualquier situaci�n que genere una sanci�n al importador haga autom�ticamente responsable a la agencia de aduanas, ni que esta responda por todas las faltas de aquel. Tampoco permite inferir que la expresi�n demandada except�e la aplicaci�n del procedimiento administrativo sancionatorio o elimine la necesidad de acreditar la responsabilidad del presunto infractor conforme con las reglas propias del derecho administrativo sancionador. Por el contrario, corresponde a la autoridad administrativa, en el marco del procedimiento sancionatorio, y posteriormente al juez competente, en sede de control jurisdiccional, establecer, en cada caso concreto, si concurren los presupuestos para atribuir responsabilidad.

 

98.            En esa medida, el demandante atribuye a la norma unos efectos jur�dicos hipot�ticos que no se desprenden de su tenor literal ni de su contexto normativo. Lo anterior se refuerza si se considera que el actor tampoco demuestra por qu� el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el Decreto Ley 920 de 2023 no ofrece garant�as suficientes al debido proceso, cuando el art�culo 28 de dicha regulaci�n contempla causales de exoneraci�n de responsabilidad que pueden ser alegadas por el operador, tales como la fuerza mayor, el caso fortuito o el cumplimiento de una orden leg�tima de autoridad competente distinta de la autoridad aduanera.

 

99.            La Sala tambi�n encuentra que, en este caso, tampoco se cumple el requisito de especificidad, ya que el demandante no desarroll� razones concretas que expliquen de qu� manera la expresi�n acusada vulnera los principios de legalidad y tipicidad. Si bien afirma que la locuci�n �hacer incurrir� es ambigua e indeterminada, no explica por qu� esa supuesta indeterminaci�n resulta incompatible con las exigencias constitucionales derivadas de dichos principios. En particular, no expone las razones por las cuales el aparte demandado carece de un grado de determinaci�n admisible ni desarrolla un reproche que permita evidenciar, desde una perspectiva constitucional, la contradicci�n entre la disposici�n acusada y los art�culos del Texto Superior invocados. Por el contrario, su argumentaci�n se limita a formular afirmaciones generales sobre los eventuales problemas que podr�a suscitar la aplicaci�n de la norma. En consecuencia, la demanda no concreta el concepto de la violaci�n.

 

100.       As� mismo, la demanda no cumple con el requisito de pertinencia, porque las situaciones que expone son hipot�ticas y se limitan a advertir lo que podr�an ser ejemplos de problemas de aplicaci�n de la norma. Para ilustrar, se�ala que, �si por alg�n aspecto que escapa a la capacidad o competencia de la agencia�, el importador llega a ser sancionado, la agencia sufrir� la misma consecuencia[79]. Sin embargo, no explica por qu� esos supuestos, cuya ocurrencia depender�a de la aplicaci�n de la disposici�n en casos concretos, evidencian una contradicci�n objetiva entre la expresi�n demandada y la Constituci�n. Por consiguiente, la Sala advierte que los reproches descansan en escenarios hipot�ticos sobre los efectos que podr�a producir la aplicaci�n de la norma, mas no en su contenido normativo, por lo que el cargo carece de la naturaleza constitucional necesaria.

 

101.       Por �ltimo, la Sala tambi�n encuentra incumplido el requisito de suficiencia, porque los argumentos se quedaron en una inconformidad subjetiva sobre la conveniencia de la norma, que no logr� suscitar una duda m�nima sobre su inconstitucionalidad. En consecuencia, se proceder� a emitir una decisi�n inhibitoria respecto de este cargo, pues �nicamente se logr� acreditar la carga de claridad.

 

102.       El segundo cargo se dirige contra el art�culo 110 del Decreto Ley 920 de 2023, que regula el contenido del requerimiento especial aduanero y dispone que este deber� incluir, entre otros aspectos, �la vinculaci�n del agente de aduanas para efectos de deducir la responsabilidad que le pueda caber�. La Sala Plena entiende que el reproche consiste en la supuesta vulneraci�n del derecho al debido proceso, al disponer la vinculaci�n de la agencia de aduanas dentro del requerimiento especial dirigido al importador, sin prever un procedimiento aut�nomo para determinar su responsabilidad individual.

 

103.       Al respecto, se considera que el cargo carece de claridad. Aunque formalmente se dirige contra el art�culo 110, la argumentaci�n tambi�n cuestiona el contenido de los art�culos 106, 107, 108, 109, 112, 113 y 114 del Decreto Ley 920 de 2023, que regulan el procedimiento administrativo sancionatorio, sin que tales disposiciones hayan sido cuestionadas materialmente. Adem�s, el actor presenta una argumentaci�n internamente contradictoria, pues afirma que la sola vinculaci�n de la agencia de aduanas constituye una sanci�n anticipada, pero al mismo tiempo reconoce la existencia de un procedimiento administrativo sancionatorio con etapas posteriores encaminadas a determinar la responsabilidad. En esas condiciones, no resulta posible establecer con precisi�n cu�l es el contenido normativo efectivamente cuestionado, ni el alcance del reproche constitucional formulado.

 

104.       Del mismo modo, la Sala encuentra incumplido el requisito de certeza, pues el demandante sostiene que el art�culo 110 permite �sancionar, autom�ticamente, a la agencia de aduanas desde el inicio� de la investigaci�n contra el importador, lo que constituir�a una forma de �prejuzgamiento�[80]. Sin embargo, esa conclusi�n no se deriva objetivamente del contenido de la disposici�n demandada, sino de una interpretaci�n construida por el actor al margen de su tenor literal y de su lectura sistem�tica dentro del r�gimen previsto por el Decreto Ley 920 de 2023. En efecto, la expresi�n acusada dispone �nicamente la vinculaci�n del agente de aduanas �para efectos de deducir la responsabilidad que le pueda caber�, premisa que resulta distinta de la imposici�n autom�tica de una sanci�n que el demandante le atribuye. Por tal motivo, el cargo se edifica sobre un entendimiento de la norma que no corresponde a su contenido normativo[81].

 

105.       La Sala Plena tambi�n encuentra incumplido el requisito de especificidad, porque el actor no explica c�mo ni por qu� la expresi�n demandada vulnera concretamente el art�culo 29 de la Constituci�n. En efecto, aunque reconoce que el procedimiento administrativo sancionatorio contempla la vinculaci�n de las partes, la posibilidad de responder al requerimiento especial, la pr�ctica de pruebas y la expedici�n del acto administrativo que decide de fondo, no desarrolla razones de naturaleza constitucional que permitan demostrar por qu� la vinculaci�n prevista en el art�culo 110, por s� misma, desconoce el derecho de defensa o equivale a una sanci�n anticipada. En consecuencia, el cargo no plantea una oposici�n concreta y verificable entre el contenido de la disposici�n demandada y el mandato superior invocado.

 

106.       Tampoco se satisface el requisito de pertinencia, pues el reproche no se fundamenta en un contraste entre la disposici�n acusada y un mandato constitucional espec�fico, sino en la apreciaci�n del demandante sobre c�mo deber�a dise�arse el procedimiento administrativo sancionatorio. En realidad, la acusaci�n expresa una discrepancia frente a la opci�n legislativa consistente en vincular a la agencia de aduanas desde el requerimiento especial, sin demostrar que la Constituci�n exija un modelo procedimental distinto o proh�ba el previsto en la norma demandada.

 

107.       Finalmente, la argumentaci�n tampoco cumple el requisito de suficiencia, ya que no aporta elementos de juicio que permitan suscitar una duda m�nima sobre la constitucionalidad de la expresi�n acusada. En particular, al fundarse en una interpretaci�n que no se desprende objetivamente del contenido de la disposici�n y al no ofrecer razones concretas que expliquen la supuesta vulneraci�n del debido proceso, el cargo no proporciona los elementos argumentativos necesarios para provocar un juicio de constitucionalidad. Por ello, la Corte proceder� a proferir una decisi�n inhibitoria respecto del segundo cargo formulado.

 

108.       El tercer cargo tambi�n se dirige contra el previamente citado art�culo 110 del Decreto Ley 920 de 2023 y se fundamenta en la existencia de una omisi�n legislativa relativa, derivada de la falta de previsi�n normativa de un tr�mite sancionatorio, posterior e independiente, para establecer la responsabilidad de las agencias de aduanas.

 

109.       Como se dijo, trat�ndose de cargos por posible omisi�n legislativa relativa, la jurisprudencia ha se�alado que la demanda debe cumplir los requisitos generales de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, pero con una carga argumentativa reforzada, propia de esta modalidad de acusaci�n. En ese sentido, el actor debe demostrar: (i) la existencia de una disposici�n normativa respecto de la cual se predique la omisi�n; (ii) que esta excluya de sus consecuencias jur�dicas un supuesto asimilable o haya omitido un ingrediente constitucionalmente exigido; (iii) que dicha exclusi�n carezca de una justificaci�n objetiva y suficiente y genere una desigualdad negativa frente a quienes s� est�n cobijados por la regulaci�n; y (iv) que la omisi�n sea consecuencia del incumplimiento de un deber espec�fico impuesto por la Constituci�n al legislador[82].

 

110.       A efectos de demostrar lo anterior, el demandante expone los siguientes argumentos: (i) la acusaci�n se dirige contra una norma espec�fica que �no dispuso que la responsabilidad individual de las agencias de aduanas, y su posible sanci�n, se dar� en un procedimiento separado, independiente y posterior�; (ii) las agencias se encuentran en una situaci�n f�ctica y jur�dica �asimilable� al importador, porque ambos est�n sujetos a sanciones de la DIAN por hechos relacionados con la misma transacci�n; (iii) no existe una raz�n suficiente para justificar la ausencia de un proceso �separado, posterior e independiente�, pues la agencia deber�a ser sancionada �nicamente despu�s de establecida la responsabilidad del importador y no de manera simult�nea; y (iv) existe un trato desigual entre el importador y la agencia de aduanas, porque para el primero no se requiere �hacer incurrir a otro sujeto en la infracci�n�, mientras que, para el segundo, �la sanci�n procede si ha hecho incurrir al importador� en infracci�n. A pesar de ello, a su juicio, la agencia queda expuesta desde el inicio a una sanci�n autom�tica y concomitante[83].

 

111.       Sobre el particular, la Sala advierte que el cargo no satisface las exigencias argumentativas requeridas para provocar un pronunciamiento de fondo. En primer lugar, la acusaci�n carece de claridad, pues el actor estructura su reproche sobre premisas que resultan inconsistentes entre s�. En efecto, inicialmente sostiene que las agencias de aduanas y los importadores se encuentran en una situaci�n f�ctica y jur�dica asimilable, por cuanto ambos pueden ser sancionados con ocasi�n de una misma operaci�n aduanera. Sin embargo, posteriormente afirma que la naturaleza jur�dica de ambos sujetos es distinta, sin explicar c�mo esa diferencia resulta compatible con la equivalencia que constituye el presupuesto indispensable del cargo por omisi�n legislativa relativa.

 

112.       En segundo lugar, el cargo no cumple el requisito de certeza, porque parte de una interpretaci�n parcial del contenido normativo acusado. El demandante asume que el art�culo 110 del Decreto Ley 920 de 2023 impone una responsabilidad autom�tica de las agencias de aduanas dentro del mismo procedimiento adelantado contra el importador y, a partir de esa premisa, concluye que el legislador omiti� establecer un procedimiento independiente. Sin embargo, esa lectura prescinde del examen sistem�tico del r�gimen sancionatorio previsto en el mismo Decreto Ley, cuya estructura responde a la l�gica de determinar, dentro de una misma actuaci�n administrativa, las infracciones y las sanciones por operaci�n y no por declaraci�n, precisamente, �en aras de fortalecer las garant�as procesales para los usuarios aduaneros�[84]. En consecuencia, el cargo no se dirige contra el contenido normativo realmente existente, sino contra una interpretaci�n construida por el actor que no se desprende objetivamente de la regulaci�n demandada.

 

113.       En tercer lugar, la acusaci�n tampoco satisface el requisito de especificidad, pues el demandante no desarrolla razones concretas de naturaleza constitucional que permitan evidenciar por qu� el procedimiento previsto en la norma vulnera el debido proceso o el derecho de defensa de las agencias de aduanas. Su argumentaci�n se limita a afirmar que el procedimiento deber�a adelantarse de manera posterior e independiente, pero no explica por qu� el modelo dise�ado por el legislador resulta incompatible con las garant�as constitucionales, ni identifica el contenido espec�fico del art�culo 29 del Texto Superior que habr�a sido desconocido.

 

114.       Por la misma raz�n, el cargo tampoco cumple el requisito de pertinencia, pues el reproche descansa, en realidad, sobre una discrepancia con la opci�n de pol�tica legislativa acogida por el legislador. El demandante expresa su preferencia por un modelo procedimental distinto, en el que la investigaci�n contra la agencia �nicamente pueda iniciarse una vez concluido el procedimiento seguido contra el importador, pero no demuestra que la Constituci�n imponga ese dise�o espec�fico, ni que el modelo actualmente previsto resulte contrario a un mandato constitucional.

 

115.       Finalmente, en cuanto a la suficiencia, la acusaci�n tampoco satisface las exigencias argumentativas reforzadas propias de los cargos por omisi�n legislativa relativa. En particular, el actor no identifica un deber espec�fico impuesto por la Constituci�n al legislador que hiciera constitucionalmente obligatoria la consagraci�n de un procedimiento sancionatorio separado, independiente y posterior para las agencias de aduanas. Tampoco demuestra que la supuesta exclusi�n normativa carezca de una justificaci�n objetiva y constitucionalmente relevante ni explica de qu� manera la regulaci�n vigente genera una desigualdad negativa entre sujetos que se encuentren en situaciones constitucionalmente equiparables.

 

116.       Estas deficiencias argumentativas impiden suscitar una duda m�nima sobre la constitucionalidad de la disposici�n demandada y, por consiguiente, el cargo carece de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia para ser examinado de fondo. As� las cosas, la Sala proceder� a emitir una decisi�n inhibitoria respecto de esta acusaci�n.

 

117.       El cuarto cargo se plantea contra el ya mencionado numeral 2.3 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, por el presunto desconocimiento del derecho a la defensa, como componente del debido proceso.

 

118.       A pesar de la confusa fundamentaci�n, la Sala tratar� de identificar el argumento del demandante. En este cargo, el actor sostiene que la expresi�n �hacer incurrir� constituye un �descriptor esencialmente subjetivo�, que exigir�a a la DIAN analizar el dolo o la culpa de la agencia de aduanas respecto de la infracci�n cometida por el importador. No obstante, de forma contradictoria, tambi�n afirma que, en virtud de lo dispuesto en el art�culo 110 del mismo Decreto Ley, la DIAN presumir�a la responsabilidad de la agencia, la vincular�a al proceso y la sancionar�a de manera autom�tica y simult�nea con el importador, sin posibilidad real de ejercer su defensa. Seg�n su tesis, el procedimiento no permitir�a a la agencia desvirtuar la imputaci�n de culpa, pues �su responsabilidad se presume con base en normas de car�cter objetivo�, lo cual, a su juicio, convierte la vinculaci�n procesal en una sanci�n anticipada[85].

 

119.       El demandante agrega que ello resulta incoherente con la naturaleza del r�gimen sancionatorio aduanero, que califica como un �r�gimen de responsabilidad objetiva� aplicable a los importadores, en el que basta verificar la conducta sin evaluar su culpabilidad. A diferencia de estos, afirma, la agencia se ver�a sometida a un r�gimen distinto que exige responsabilidad subjetiva, pero no le permite demostrarla. Para sustentar lo anterior, el demandante presenta como ejemplos situaciones hipot�ticas[86].

 

120.       Al respecto, la Corte advierte que el cargo formulado carece del requisito de claridad, en tanto la argumentaci�n del demandante presenta inconsistencias l�gicas que impiden identificar con precisi�n el reproche constitucional planteado. Por un lado, afirma que la expresi�n �hacer incurrir� constituye un descriptor subjetivo que exige a la autoridad administrativa acreditar el dolo o la culpa de la agencia de aduanas; pero, de manera contradictoria, sostiene que la responsabilidad de la agencia se presume de forma autom�tica y objetiva, sin posibilidad real de defensa, como consecuencia de la sola vinculaci�n procesal prevista en el art�culo 110. No explica, entonces, por qu� considera que la expresi�n demandada vulnera el debido proceso y el derecho a la defensa, pues reconoce en su argumento que la redacci�n exige que la DIAN analice el dolo o la culpa de la agencia, aunque en el primer cargo hab�a sostenido lo contrario.

 

121.       La acusaci�n tampoco satisface el requisito de certeza, porque el reproche se construye a partir de una comprensi�n de las disposiciones demandadas que no se deriva objetivamente de su contenido normativo. Mientras sostiene que el numeral 2.3 del art�culo 36 exige verificar un elemento subjetivo de responsabilidad, atribuye al art�culo 110 el efecto de imponer autom�ticamente una sanci�n a la agencia de aduanas, por el solo hecho de su vinculaci�n al procedimiento. Sin embargo, dicha interpretaci�n no surge del tenor de esa disposici�n, que expresamente prev� la vinculaci�n del agente de aduanas �para efectos de deducir la responsabilidad que le pueda caber�. Por ende, el cargo se edifica sobre una premisa interpretativa que no corresponde al contenido normativo efectivamente previsto por el Decreto Ley 920 de 2023.

 

122.       De igual manera, el cargo incumple el requisito de especificidad, porque no desarrolla razones concretas que expliquen de qu� manera la expresi�n demandada vulnera el derecho al debido proceso o el derecho de defensa. Las afirmaciones del actor mezclan el an�lisis del elemento subjetivo previsto en el tipo sancionatorio con el procedimiento mediante el cual se determina la eventual responsabilidad de la agencia de aduanas, sin explicar por qu� esa relaci�n comporta una infracci�n espec�fica de la Constituci�n. En consecuencia, la demanda no plantea una oposici�n objetiva y verificable entre el contenido de la disposici�n acusada y el art�culo 29 del Texto Superior.

 

123.       Por lo dem�s, el cargo pretende sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada con fundamento en ejemplos hipot�ticos sobre la manera como eventualmente ser�a aplicada la disposici�n demandada, lo cual le resta pertinencia, pues el reproche no se dirige propiamente contra el contenido normativo de la disposici�n sino contra escenarios eventuales de aplicaci�n. Todo lo anterior hace que tampoco se satisfaga el requisito de suficiencia, al no suscitar una duda m�nima sobre la constitucionalidad de la norma demandada. Por ende, la Sala proceder� a emitir una decisi�n inhibitoria a su respecto.

 

124.       El quinto y �ltimo cargo de la demanda D-16.342 se formula contra el art�culo 110 del Decreto Ley 920 de 2023, por el presunto desconocimiento del principio de igualdad, al prever un procedimiento administrativo sancionatorio para el importador y no uno independiente para determinar la responsabilidad de la agencia de aduanas, pese a que ambos ostentan la calidad de declarantes y pueden ser sancionados por los mismos hechos. Afirma que esta situaci�n carece de una justificaci�n constitucional objetiva y razonable para establecer un trato diferenciado, lo que agrava la situaci�n de las agencias, al privarlas de garant�as procesales equivalentes, y las pone en desventaja frente al principal obligado tributario.

 

125.       Para analizar la procedencia del cargo sobre la presunta vulneraci�n del derecho a la igualdad corresponde verificar si se cumplen los requisitos jurisprudenciales que habilitan este juicio. Sobre el particular, la Corte ha se�alado que no basta con afirmar que una norma establece un trato desigual o discriminatorio. Es necesario que el demandante identifique de manera concreta el criterio de comparaci�n que permita determinar si los sujetos o grupos comparados se encuentran en situaciones equivalentes y, en consecuencia, si resulta exigible un trato igual. En este sentido, quien formula la demanda debe indicar con precisi�n: (i) en qu� consiste el trato diferenciado; (ii) cu�l es el criterio sobre el cual se estructura esa diferencia; (iii) por qu� los sujetos o grupos comparados deber�an recibir el mismo trato; y (iv) por qu� la diferencia normativa carece de una raz�n suficiente que la justifique^[87].

 

126.       Para sustentar lo anterior, el actor sostiene: (i) que la agencia de aduanas y su agenciado �ostentan la condici�n de declarantes en el r�gimen de importaci�n�, y que est�n sujetos al �mismo procedimiento administrativo sancionatorio�, pues participan en la misma transacci�n objeto de fiscalizaci�n; (ii) existe un �trato f�ctico y jur�dico dis�mil�, porque para el importador hay un procedimiento que permite determinar si se configur� una infracci�n aduanera, mientras que, para las agencias, no existe un �procedimiento aut�nomo e independiente� que determine la forma en que habr�an hecho incurrir al importador en una infracci�n, lo cual genera un �trato desigual entre iguales�; y (iii) no existe fundamento adecuado para el trato diferenciado, pues si ambos hicieron parte de �la misma transacci�n�, son declarantes ante la autoridad aduanera y el procedimiento es el mismo, se vulnera el art�culo 13 del Texto Superior al establecer un proceso para uno, pero no para el otro[88].

 

127.       Para la Sala, el cargo incumple el requisito de claridad, porque el demandante formula afirmaciones que se excluyen entre s�. Por un lado, sostiene que las agencias de aduanas y los importadores se encuentran en una situaci�n f�ctica y jur�dica asimilable, en tanto act�an como declarantes ante la autoridad aduanera, participan en la misma operaci�n de comercio exterior y se sujetan al mismo procedimiento sancionatorio. Sin embargo, a partir de esas mismas premisas concluye que la disposici�n acusada establece un trato desigual entre ambos sujetos por no prever un procedimiento aut�nomo e independiente para las agencias. Estas afirmaciones resultan incompatibles entre s� e impiden identificar con precisi�n el reproche constitucional planteado.

 

128.       La acusaci�n tampoco satisface el requisito de certeza, porque el tratamiento desigual que el actor atribuye al art�culo 110 no se desprende objetivamente de su contenido normativo. En efecto, la demanda parte de la premisa seg�n la cual la disposici�n presume la responsabilidad de la agencia de aduanas y la sanciona autom�ticamente mediante su vinculaci�n al procedimiento adelantado contra el importador. Sin embargo, esa interpretaci�n no corresponde al tenor de la disposici�n, que prev� la vinculaci�n del agente de aduanas �para efectos de deducir la responsabilidad que le pueda caber�. As�, el cargo se construye sobre una consecuencia jur�dica que el actor infiere de la norma, pero que no emerge de su contenido objetivo.

 

129.       Igualmente, el cargo incumple el requisito de especificidad, pues no desarrolla un verdadero juicio de contradicci�n entre la disposici�n demandada y el art�culo 13 de la Constituci�n. El actor no identifica con precisi�n el criterio de comparaci�n constitucionalmente relevante ni explica por qu� las agencias de aduanas y los importadores, pese a las diferencias propias de su intervenci�n en la operaci�n aduanera, deb�an recibir exactamente el mismo tratamiento procesal. Tampoco demuestra por qu� la ausencia de un procedimiento independiente constituye, por s� misma, una discriminaci�n constitucionalmente prohibida. En esas condiciones, la demanda no ofrece razones concretas que permitan adelantar el juicio integrado de igualdad exigido por la jurisprudencia.

 

130.       Tampoco se satisface el requisito de pertinencia, porque el reproche se fundamenta esencialmente en la apreciaci�n del demandante sobre c�mo deber�a estructurarse el procedimiento administrativo sancionatorio. En realidad, la acusaci�n expresa una discrepancia frente a la decisi�n legislativa de tramitar en una misma actuaci�n administrativa la eventual responsabilidad del importador y de la agencia de aduanas, sin demostrar que la Constituci�n imponga la existencia de procedimientos independientes o proh�ba el modelo adoptado por el legislador extraordinario.

 

131.       Finalmente, el cargo tampoco cumple el requisito de suficiencia, porque las deficiencias advertidas impiden suscitar una duda m�nima sobre la constitucionalidad de la disposici�n acusada. La ausencia de un criterio de comparaci�n claramente definido, la construcci�n del reproche sobre una interpretaci�n que no se deriva objetivamente del contenido de la norma y la falta de razones concretas que evidencien una posible vulneraci�n del art�culo 13 del Texto Superior privan a la Corte de los elementos argumentativos necesarios para adelantar un examen de fondo.

 

132.       En consecuencia, el quinto cargo carece de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, raz�n por la cual la Corte se inhibir� de emitir un pronunciamiento de fondo a su respecto. En este sentido, al examinar la aptitud de la demanda D-16.342, se puede concluir lo siguiente:

 

Tabla 04. S�ntesis del an�lisis de aptitud de la demanda del expediente D-16.342.

 

133.       Por consiguiente, en la parte resolutiva de esta sentencia la Corte se inhibir� de adoptar una decisi�n frente a la demanda D-16.342, en tanto la misma no cumpli� con las exigencias m�nimas requeridas para estructurar en debida forma el concepto de la violaci�n, en los t�rminos previamente expuestos.

 

(ii)             An�lisis de aptitud de los cargos en el expediente D-16.364

 

134.       Respecto de esta demanda se formularon ocho (8) cargos contra distintos apartados normativos del Decreto Ley 920 de 2023. En el primer cargo, el actor alega que algunos apartes del art�culo 84 del Decreto Ley 920 de 2023 son inconstitucionales. El art�culo demandado dispone, en referencia a los efectos que produce el acta de aprehensi�n en la autorizaci�n de levante, que �[este �ltimo] otorgado a las mercanc�as constituye una autorizaci�n, cuya vigencia est� sometida a la satisfacci�n continua de los requisitos que dieron lugar a su otorgamiento�. Asimismo, establece que �[e]n firme el acto administrativo que ordena el decomiso de las mercanc�as, se entiende cancelado autom�ticamente el levante de la declaraci�n de importaci�n correspondiente�.

 

135.       El demandante explica que el levante es una figura jur�dica de derecho aduanero definida en el art�culo 3 del Decreto 1165 de 2019[89], por medio de la cual la DIAN �autoriza y permite al usuario aduanero disponer totalmente de las mercanc�as importadas, una vez se compruebe que se cumplieron los requisitos legales para ello�. En su opini�n, la disposici�n demandada desconoce el principio de seguridad jur�dica y el derecho a la propiedad (pre�mbulo y art�culos 1, 2, 4, 5, 6 y 58 de la Carta Pol�tica)[90].

 

136.       En concreto, se�ala que, en materia aduanera, es fundamental que �los usuarios tengan seguridad de que, una vez superen los requisitos legales y/o administrativos de importaci�n, podr�n disponer y gozar del derecho de dominio de las mercanc�as introducidas legalmente� al pa�s. Adem�s, considera que se �somete la vigencia del derecho de propiedad a la �satisfacci�n continua� de los requisitos que dieron lugar a su otorgamiento�, aun cuando los mismos fueron cumplidos y aprobados por la DIAN al momento de otorgar el levante, lo cual implica que �nunca se tendr� certeza por completo sobre el derecho a disponer libremente de las mercanc�as� que ingresaron legalmente al pa�s, y tampoco del momento en que finaliza el tr�mite de importaci�n. Por otra parte, el actor se�ala que la norma demandada permite que la autoridad administrativa pueda �cancelar� de forma autom�tica el levante, lo que, en su opini�n, implica para el administrado una �carga permanente y vitalicia�, que no debe soportar[91].

 

137.       Para la Sala Plena, los argumentos del accionante son claros, en la medida en que se logra comprender que, en su criterio, la disposici�n acusada desconoce el principio de seguridad jur�dica y el derecho a la propiedad, al someter la vigencia del levante a la �satisfacci�n continua� de los requisitos que dieron lugar a su otorgamiento, y al disponer que el decomiso produce la �cancelaci�n autom�tica� del levante. En su entender, ello implica que el importador nunca tiene certeza sobre la consolidaci�n de su derecho de dominio, porque la administraci�n conserva una facultad permanente de revocatoria incompatible con las garant�as constitucionales previamente mencionadas.

 

138.       Sin embargo, el cargo carece de certeza, en la medida en que realiza una lectura parcial de la disposici�n acusada y una revisi�n incompleta del r�gimen aduanero. En efecto, el actor omite considerar que el art�culo 84 demandado se inserta en el T�tulo III sobre el �Decomiso�, Secci�n 2, relativa al �Procedimiento de decomiso ordinario� del Decreto Ley en cita, cuyo prop�sito es �establecer el cumplimiento de los tr�mites aduaneros en la introducci�n y permanencia de las mercanc�as extranjeras en el pa�s; y solo proceder� cuando se tipifique alguna de las causales de aprehensi�n establecidas en este decreto�[92].

 

139.       A su vez, el art�culo 68 de esta misma normativa se�ala que el decomiso �solo proceder� cuando se tipifique alguna de las causales de aprehensi�n establecidas en este Decreto�, y en aplicaci�n del procedimiento administrativo establecido en el T�tulo IV. Dichas causales est�n previstas de manera taxativa en el art�culo 69 del Decreto Ley y delimitan estrictamente los supuestos en que procede la aprehensi�n[93]. Por lo tanto, no se advierten razones para explicar por qu� entiende el demandante que la cancelaci�n del levante puede producirse en cualquier circunstancia o por decisi�n arbitraria de la autoridad aduanera, y no �nicamente cuando queda en firme el acto administrativo que ordena el decomiso, tal como expresamente lo dispone la norma acusada. Por ende, la aproximaci�n realizada por el actor no corresponde al tenor literal ni al alcance sistem�tico de la disposici�n demandada, sino a un entendimiento construido a partir de una lectura fragmentaria del r�gimen jur�dico.

 

140.       En cuanto al requisito de especificidad, la Sala estima que tampoco se satisface. Aunque el demandante afirma que la disposici�n acusada vulnera el principio de seguridad jur�dica y el derecho a la propiedad, no desarrolla razones concretas que permitan establecer de qu� manera el contenido normativo del art�culo 84 desconoce el pre�mbulo y los art�culos 1, 2, 4, 5, 6 y 58 de la Carta Pol�tica. En efecto, sus argumentos se limitan a sostener, en t�rminos generales, que la vigencia del levante queda sometida a una �satisfacci�n continua� de los requisitos que dieron lugar a su otorgamiento y que ello impedir�a consolidar el derecho de dominio sobre las mercanc�as. Sin embargo, no explica por qu� esa consecuencia resulta incompatible con los mandatos constitucionales invocados ni plantea una oposici�n objetiva y verificable entre el contenido de la disposici�n demandada y el par�metro superior de control.

 

141.       Tampoco se satisface el requisito de pertinencia, pues el reproche se fundamenta principalmente en apreciaciones sobre los eventuales efectos pr�cticos que, en criterio del actor, podr�a generar la aplicaci�n de la norma, as� como en consideraciones sobre la conveniencia del dise�o legislativo adoptado en materia de control aduanero. En particular, sostiene que el administrado soportar� una �carga permanente y vitalicia� y que �nunca se tendr� certeza por completo� sobre la consolidaci�n del derecho de dominio, sin demostrar que tales afirmaciones se desprendan de un mandato del Texto Superior espec�fico, ni explicar por qu� la Carta Pol�tica proh�be el modelo de fiscalizaci�n previsto por el legislador extraordinario. En consecuencia, el reproche no se construye a partir de razones de naturaleza estrictamente constitucional.

 

142.       Lo anterior tambi�n impide satisfacer el requisito de suficiencia, ya que los argumentos expuestos no suscitan una duda m�nima sobre la constitucionalidad de la disposici�n demandada. En efecto, la lectura parcial del art�culo acusado, la ausencia de una explicaci�n concreta sobre la forma en que la norma vulnera el principio de seguridad jur�dica y el derecho de propiedad y la falta de razones de naturaleza constitucional privan a la Corte de los elementos argumentativos necesarios para adelantar un juicio de constitucionalidad.

 

143.       Tal y como lo precis� esta Corporaci�n en la sentencia C-321 de 2024, �los reproches de inconstitucionalidad formulados exclusivamente sobre apartes normativos, sin considerar el sentido y alcance objetivo que adquieren cuando se leen de forma concordante con el resto de la legislaci�n sancionatoria de aduanas, ocasionan una falta de aptitud de la demanda, al plantear consecuencias normativas que no se corresponden con la aplicaci�n integral del Decreto Ley 920 de 2023�. En consecuencia, el cargo carece de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, por lo que la Sala Plena se declarar� inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo a su respecto.

 

144.       En el segundo cargo, el demandante considera que algunos apartes del art�culo 15 del Decreto Ley 920 de 2023 son inconstitucionales. La referida disposici�n establece las infracciones administrativas aduaneras y las sanciones en que pueden incurrir los sujetos responsables de las obligaciones tanto en esa �rea como en el comercio exterior. En su opini�n, �stas afectan el debido proceso, los principios de legalidad y tipicidad, y la exigencia de proporcionalidad (art�culos 1, 2, 6 y 29 de la Carta Pol�tica).

 

145.       En concreto, el actor considera vulnerado el derecho al debido proceso, porque la �ambig�edad y la falta de precisi�n� generan un �escenario propicio para la arbitrariedad y la indefensi�n de los usuarios aduaneros�. En su concepto, la �formulaci�n vaga� dificulta la �identificaci�n precisa de las conductas sancionables�, en abierta contradicci�n con los principios de legalidad y tipicidad que exigen a las normas claridad y precisi�n en la delimitaci�n de las conductas sancionables. Tambi�n advierte la vulneraci�n del principio de proporcionalidad de las sanciones que conlleva la afectaci�n de la �equidad en el tratamiento de los ciudadanos� y menoscaba la �eficiencia y legitimidad del sistema sancionatorio�[94].

 

146.       As� mismo, se�ala que la expresi�n �normativa aduanera� incluida en la disposici�n demandada carece de una �definici�n precisa� que permita definir su alcance y aplicaci�n. Por �ltimo, sostiene que el art�culo 15 del Decreto Ley 920 de 2023 crea tipos en blanco �sin proporcionar una claridad o directrices con respecto a su aplicaci�n o a la remisi�n correcta a otras normas�, al tiempo que �no especifica cu�les son los comportamientos que constituyen infracciones�, ni qu� criterios caben para �determinar cu�l ser�a la sanci�n impuesta para cada una de las categor�as o conductas�[95].

 

147.       Para la Sala, a pesar de la claridad del cargo, este en todo caso parte de una lectura imprecisa del alcance del par�grafo 1� del art�culo 15 del Decreto Ley 920 de 2023, raz�n por la cual carece de certeza. En primer lugar, la disposici�n demandada se ubica en el T�tulo II relativo al r�gimen sancionatorio, Cap�tulo I sobre disposiciones generales, que define las infracciones administrativas aduaneras en que pueden incurrir los sujetos responsables de las obligaciones en dicha �rea y en el comercio exterior, y las sanciones aplicables. En este contexto, el par�grafo acusado no establece sanciones concretas, sino fija los criterios para clasificar las nuevas obligaciones que establezca la normativa aduanera, de acuerdo con las consecuencias derivadas de su incumplimiento, las cuales se agrupan en categor�as de infracciones 1, 2, 3, 4 y 5. En efecto, el mismo precepto describe los par�metros que deben observarse en cada una, precisando el nivel de gravedad, el sujeto responsable y la conducta sancionable.

 

148.       En segundo lugar, los cap�tulos subsiguientes del mismo T�tulo II del Decreto Ley en cita desarrollan las infracciones concretas aplicables a cada operador del comercio exterior, siguiendo los criterios definidos en el art�culo 15. As�, se prev�n de manera espec�fica las infracciones administrativas aduaneras leves, graves y grav�simas de los declarantes en los reg�menes aduaneros (Cap�tulo 2); de los declarantes autorizados, reconocidos o inscritos (Cap�tulo 3); de los usuarios de zonas francas (Cap�tulo 4); de los dep�sitos (Cap�tulo 5); de los titulares de puertos y muelles de servicio p�blico y privado (Cap�tulo 6); las relativas al uso de los servicios inform�ticos electr�nicos (Cap�tulo 7); de los intermediarios de la modalidad de tr�fico postal y env�os urgentes (Cap�tulo 8); de los transportadores (Cap�tulo 9); de los agentes de carga internacional (Cap�tulo 10); las relativas a la valoraci�n de mercanc�as, origen y resoluciones anticipadas (Cap�tulo 11); las referentes al programa de fomento para la industria automotriz (Cap�tulo 12); y, finalmente, las dem�s infracciones administrativas aduaneras (Cap�tulo 13). Esta estructura evidencia que la norma demandada no tiene un contenido sancionatorio aut�nomo, sino que constituye un marco clasificatorio al cual se ajustan los tipos infractores espec�ficos.

 

149.       Los considerandos del decreto parecieran confirmar esta interpretaci�n, al se�alar que �la citada categorizaci�n de las infracciones se convierte en un par�metro de legalidad para la clasificaci�n de las obligaciones que haga el r�gimen aduanero sustancial expedido por el Gobierno nacional en desarrollo de la ley marco de aduanas y el numeral 25 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica�. Por lo tanto, el par�grafo acusado operar�a como una cl�usula de armonizaci�n normativa orientada a garantizar coherencia y proporcionalidad en la clasificaci�n de futuras obligaciones aduaneras, y no como una fuente de potestades sancionatorias nuevas o indeterminadas, como pareciera afirmarlo el demandante.

 

150.       En dicho escenario, la demanda no explica por qu� los criterios all� previstos configurar�an un tipo sancionatorio, ni demuestra c�mo las conductas enunciadas podr�an dar lugar, por s� mismas, a la imposici�n de sanciones. Tampoco responde por qu�, en caso de sancionarse a un sujeto responsable, la autoridad habr�a de invocar este art�culo y no las disposiciones espec�ficas que tipifican de manera detallada las infracciones correspondientes en los cap�tulos subsiguientes. En este sentido, los argumentos del actor no desvirt�an que la norma acusada se limite a definir un m�todo de clasificaci�n, de modo que calificarla como un �tipo en blanco�, tal y como lo sostiene el demandante, incumple el requisito de certeza.

 

151.       Por lo anterior, el cargo tambi�n carece de especificidad, pues el demandante no desarrolla una confrontaci�n objetiva y verificable entre el contenido normativo del par�grafo 1� del art�culo 15 del Decreto Ley 920 de 2023 y los art�culos 1, 2, 6 y 29 de la Constituci�n que invoca como par�metro de control. En efecto, aunque afirma que la disposici�n desconoce los principios de legalidad, tipicidad, debido proceso y proporcionalidad, no explica de qu� manera los criterios de clasificaci�n previstos en la norma resultan, por s� mismos, incompatibles con dichos mandatos superiores. Sus reparos parten de la premisa de que el par�grafo acusado constituye un tipo sancionatorio aut�nomo o un tipo en blanco, presupuesto que, como ya se explic�, no se desprende objetivamente de la disposici�n demandada.

 

152.       Tampoco satisface el requisito de pertinencia, pues no logra demostrar que el precepto demandado desconozca el principio de legalidad, ni que genere ambig�edades que comprometan el derecho al debido proceso o confieran excesivas facultades a la administraci�n aduanera. Por el contrario, los argumentos del actor se orientan a cuestionar eventuales problemas que podr�an surgir de la aplicaci�n de la disposici�n en casos concretos y no su contenido normativo. En consecuencia, la acusaci�n tampoco suscita una duda m�nima de inconstitucionalidad (carga de suficiencia), motivo por el cual la Corte deber� inhibirse de pronunciarse de fondo respecto de esta censura.

 

153.       En el tercer cargo, el demandante considera que algunos apartes del numeral 5 del art�culo 22 del Decreto Ley 920 de 2023 son inconstitucionales. Dicho apartado normativo establece que: �[c]uando una infracci�n establezca la posibilidad de imponer en lugar de la sanci�n de multa, la cancelaci�n o suspensi�n de la autorizaci�n, habilitaci�n o reconocimiento, teniendo en cuenta la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado�, la autoridad aduanera debe fundamentar el acto administrativo en alguno de los siguientes criterios: afectaci�n a la seguridad nacional; violaci�n a la salud o salubridad p�blica; vulneraci�n de los intereses econ�micos del Estado; incumplimiento al Convenio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES); afectaci�n al patrimonio cultural; impacto de la medida sobre el comercio exterior; y los antecedentes del presunto infractor en sanciones catalogadas como graves o grav�simas durante los �ltimos tres (3) a�os.

 

154.       El actor considera que la expresi�n �teniendo en cuenta la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado� y los criterios de �afectaci�n a la seguridad nacional�, �afectaci�n a la salud o salubridad p�blica� e �impacto de la medida sobre el comercio exterior� vulneran el derecho fundamental al debido proceso y los principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad (art�culos 1, 2, 6 y 29 de la Constituci�n). En su opini�n, estas expresiones facultan a la autoridad administrativa para graduar las sanciones con base en conceptos jur�dicos indeterminados, lo que genera escenarios de inseguridad jur�dica, ambig�edad y falta de precisi�n que podr�an dar lugar a la imposici�n de sanciones arbitrarias[96].

 

155.       Para la Sala Plena, si bien el cargo resulta claro, de la lectura literal de las expresiones demandadas no se desprende lo afirmado por el actor, motivo por el cual carece de certeza. En efecto, el tenor del numeral 5 del art�culo 22 del Decreto Ley 920 de 2023 permite advertir, prima facie, que este no parecer�a habilitar discrecionalmente a la administraci�n para aplicar conceptos jur�dicos indeterminados, sino establecer los criterios que la autoridad debe considerar al motivar la decisi�n mediante la cual sustituye la sanci�n de multa por la de cancelaci�n o suspensi�n de la autorizaci�n, habilitaci�n o reconocimiento.

 

156.       En esa medida, las expresiones acusadas no parecer�an definir los elementos de una infracci�n administrativa, como lo sostiene el demandante, sino regular la motivaci�n del acto administrativo sancionador. Esta comprensi�n tambi�n fue sostenida por la DIAN al responder las pruebas decretadas por el despacho sustanciador, al indicar que las expresiones cuestionadas cumplen una funci�n de motivaci�n de la decisi�n sancionatoria y no de definici�n de los tipos infractores. Por ello, la interpretaci�n propuesta por el actor no se desprende objetivamente del contenido de la disposici�n acusada[97].

 

157.       El cargo tambi�n parte de una lectura aislada del precepto, al sostener que �cualquier falta podr�a ser encasillada como una afectaci�n a los intereses del Estado o al comercio exterior�[98]. Sin embargo, esa conclusi�n no se deriva objetivamente del texto acusado, pues este circunscribe su aplicaci�n a aquellos eventos en los cuales la autoridad sustituye la multa por la cancelaci�n o suspensi�n de la autorizaci�n, habilitaci�n o reconocimiento, y no a cualquier conducta infractora. En consecuencia, la acusaci�n atribuye a la disposici�n un alcance normativo que no se desprende de su tenor literal.

 

158.       Por otra parte, aunque el actor desarrolla una exposici�n te�rica general sobre los conceptos jur�dicos indeterminados, dirigida a explicar que su utilizaci�n solo resulta admisible en determinados supuestos, no explica por qu� el empleo de las expresiones acusadas compromete, en este caso, los principios de legalidad o tipicidad. En efecto, se limita a afirmar que �es dif�cil conceptuar lo que se entiende por ejemplo como afectaci�n a la seguridad nacional�[99], pero no desarrolla razones que permitan evidenciar por qu� tales nociones adolecer�an de una ambig�edad insuperable o resultar�an imposibles de precisar mediante los criterios ordinarios de interpretaci�n jur�dica, de manera que hicieran incompatible la disposici�n con las exigencias constitucionales propias del derecho administrativo sancionador.

 

159.       Tampoco sustenta las razones por las cuales considera que el uso de estos conceptos ser�a �excesivo�, ni explica de qu� manera concreta su aplicaci�n depender�a de un criterio �err�neo o vago� del operador jur�dico[100]. Por ello, el cargo tambi�n carece de especificidad, pues el demandante no desarrolla una confrontaci�n objetiva y verificable entre el contenido de las expresiones demandadas y los art�culos 1, 2, 6 y 29 de la Constituci�n. Sus argumentos descansan en afirmaciones generales sobre la utilizaci�n de conceptos jur�dicos indeterminados y en escenarios hipot�ticos sobre su eventual aplicaci�n, sin explicar por qu� las expresiones acusadas resultar�an, por s� mismas, incompatibles con los principios de legalidad, tipicidad, debido proceso y proporcionalidad.

 

160.       Adem�s, la demanda tampoco satisface el requisito de pertinencia, porque los reparos formulados se dirigen a cuestionar las eventuales consecuencias que podr�a generar la aplicaci�n de la disposici�n por parte de la administraci�n, mas no su contenido normativo. En efecto, la acusaci�n se funda en la hip�tesis de que la autoridad podr�a interpretar de manera arbitraria las expresiones demandadas, sin demostrar que tal consecuencia se derive objetivamente de la disposici�n acusada.

 

161.       Finalmente, en atenci�n a la carencia de certeza, especificidad y pertinencia en la argumentaci�n, el cargo no suscita una duda m�nima sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas y, por ello, no cumple con la exigencia de suficiencia. Por consiguiente, la Corte se inhibir� de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de esta censura.

 

162.       En el cuarto cargo, el demandante acusa el contenido del numeral 1.11 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, que establece como una de las infracciones aduaneras grav�simas en las que podr�an incurrir las agencias de aduanas, el hecho de �no vincular a sus empleados de manera directa y formal o incumplir con las obligaciones laborales, aportes parafiscales, incluidos los aportes a la seguridad social por salud, pensiones y riesgos profesionales�. De acuerdo con la demanda, esta disposici�n desconoce las garant�as del debido proceso, el principio de proporcionalidad y el modelo constitucional de delegaci�n legislativa (art�culos 1, 2, 6, 29 y 150.10 de la Carta Pol�tica).

 

163.       En particular el accionante se�ala que vulnera el debido proceso, porque permite a la autoridad aduanera sancionar a las agencias de aduanas y almacenes de dep�sito que funcionen como tal, por asuntos laborales, es decir, ajenos a su objeto. Adem�s, afirma que desconoce el principio de proporcionalidad, porque habilita al ente sancionador a imponer una doble sanci�n por un mismo hecho[101].

 

164.       �En este sentido, el accionante sostiene que la aplicaci�n del principio del non bis in �dem no est� restringida al derecho penal, sino que se hace extensiva a todo el universo del derecho sancionatorio. Asimismo, que la Corte ha considerado �que una misma persona puede ser juzgada dos veces por los mismos hechos cuando la jurisdicci�n es diferente dado que tales hechos son calificados como infracciones diversas por reg�menes sancionadores distintos�. Y, adem�s, no existe vulneraci�n de este principio cuando las �sanciones impuestas son de distinta naturaleza y por autoridades de distinta jurisdicci�n y competencia�[102].

 

165.       Con todo, seguidamente, el accionante advierte que si bien es cierto la DIAN cuenta con facultades sancionatorias y dentro de sus competencias y facultades se encuentran las referidas a la administraci�n y control de obligaciones, derechos y deberes en asuntos de aduana, lo cierto es que el numeral 1.11 del art�culo 36, �abarca una situaci�n que excede las facultades sancionatorias de la DIAN en materia tributaria, pues implica la posibilidad de imponer sanciones de naturaleza administrativa en el marco del derecho laboral, evidenciando que la naturaleza jur�dica de la sanci�n prevista en el Decreto 920 de 2023 es administrativa, y por tanto, es diferente a las multas de naturaleza tributaria que impone la DIAN para conseguir el recaudo de los tributos�[103]. Dichas facultades sancionatorias, en su opini�n, est�n en cabeza del Ministerio del Trabajo, la Unidad de Gesti�n Pensional y Parafiscales (UGPP) y el Ministerio de Salud y Protecci�n Social.

 

166.       El accionante tambi�n considera que la disposici�n demandada excede el marco de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la Rep�blica para la expedici�n de un nuevo r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia de aduanas, mediante el art�culo 68 de la Ley 2277 de 2022, en tanto se regula un tema de naturaleza, eminentemente, laboral y de la seguridad social. En virtud de lo anterior, resalta que, en los t�rminos de la habilitaci�n legal, �no pueden incluirse otro tipo de infracciones previstas en otras ramas del derecho� diferentes a las propias de la especialidad aduanera.

 

167.       Para la Sala Plena, esta acusaci�n es clara, porque el actor sostiene, de manera comprensible, que la autoridad aduanera sanciona asuntos laborales que, a su juicio, les corresponder�an a otras entidades del Estado, lo que desconoce el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al permitir la imposici�n de una doble sanci�n por un mismo hecho. Asimismo, afirma que el presidente de la Rep�blica incluy� en la regulaci�n conductas que no guardan relaci�n con la materia aduanera, excediendo las facultades extraordinarias conferidas por el legislador.

 

168.       As� mismo, la fundamentaci�n de la demanda es cierta, pues ambos cuestionamientos recaen directamente sobre el contenido verificable del numeral 1.11 del art�culo 36, cuya literalidad incorpora como infracci�n el incumplimiento de las obligaciones laborales y los aportes a la seguridad social asignando su control a la DIAN.

 

169.       Igualmente, la argumentaci�n es espec�fica, ya que expone una oposici�n normativa concreta y verificable entre el precepto acusado y los art�culos 1, 2, 6, 29 y 150.10 de la Constituci�n. En efecto, el actor sostiene, por una parte, que el numeral demandado desconoce el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al habilitar a la DIAN para sancionar el incumplimiento de obligaciones laborales y de seguridad social que, en su criterio, corresponden a otras autoridades administrativas, permitiendo incluso la imposici�n de una doble sanci�n por un mismo hecho. Por otra parte, afirma que la disposici�n excede el �mbito material de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la Rep�blica, al incorporar dentro del r�gimen sancionatorio aduanero una materia de naturaleza laboral y de seguridad social.

 

170.       Tambi�n el cargo es pertinente, puesto que la argumentaci�n tiene naturaleza eminentemente constitucional, en la medida en que los cuestionamientos formulados se sustentan en la presunta vulneraci�n del debido proceso, el principio de proporcionalidad y los l�mites materiales de las facultades extraordinarias previstas en el art�culo 150.10 de la Carta Pol�tica.

 

171.       Finalmente, la fundamentaci�n es suficiente, dado que los argumentos desarrollados por el actor suscitan una duda m�nima sobre la conformidad constitucional del precepto acusado, tanto en lo que respecta a la facultad atribuida a la DIAN para sancionar el incumplimiento de obligaciones laborales y de seguridad social, como en relaci�n con el eventual exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la Rep�blica. En consecuencia, se concluye que el cargo supera el examen de aptitud, por lo que le corresponde a este Tribunal adelantar el estudio de fondo sobre la constitucionalidad del numeral 1.11 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023.

 

172.       En el cargo quinto, el actor demanda la constitucionalidad del numeral 1.1 del art�culo 29; los numerales 1.2, 1.8 y 1.11 del art�culo 36; y el numeral 1.2 del art�culo 39 del Decreto 920 de 2023. Al respecto, considera que las anteriores disposiciones desconocen el debido proceso y el principio de proporcionalidad (pre�mbulo y art�culos 6, 13 y 29 de la Carta Pol�tica). Lo anterior, pues dichas normas �disponen consecuencias sancionatorias desproporcionadas y excesivas, siendo que las conductas constitutivas de las infracciones reprochadas bien podr�an ser merecedoras de sanciones menos lesivas de los derechos e intereses de los administrados�[104], de manera que sea posible garantizar la continuidad en el ejercicio de derechos como la libertad de empresa, la libre competencia o el derecho al trabajo.

 

173.       En particular, el numeral 1.1 del art�culo 29 dispone que una infracci�n aduanera grav�sima en la que puede incurrir un declarante en el r�gimen de importaci�n es �sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercanc�as bajo control aduanero�. En estos casos, cuando el declarante sea una agencia de aduanas, se podr� imponer sanci�n de suspensi�n hasta por tres (3) meses o �cancelaci�n de la respectiva autorizaci�n�, en lugar de la multa. Sobre este punto, considera el demandante que la sanci�n �deviene excesiva y desproporcionada�[105], porque establece, sin raz�n suficiente, un r�gimen especial cuando quien comete la infracci�n es un agente de aduanas, r�gimen en el que la sanci�n es la m�s gravosa y la decisi�n queda al arbitrio de la autoridad administrativa.

 

174.       El numeral 1.2 del art�culo 36 se�ala que las agencias de aduanas y los almacenes generales de dep�sito, cuando act�en como agente de aduanas, ser�n sancionados por la infracci�n aduanera grav�sima de �prestar servicios de agenciamiento aduanero a personas naturales o jur�dicas respecto de las cuales se determine la ocurrencia de las circunstancias consagradas en el numeral 10 del art�culo 7�[106] de la misma normativa. Dispone que la sanci�n aplicable ser� la cancelaci�n de la autorizaci�n como agencia de aduanas. Al respecto, considera el actor que se trata de una medida desproporcionada, porque �implica la imposibilidad absoluta de desarrollar su actividad econ�mica por cuenta de hechos de terceros�[107].

 

175.       El numeral 1.8 del art�culo 36 dispone, como infracci�n aduanera grav�sima, no reportar a la DIAN o a las autoridades competentes �las operaciones sospechosas que detecten en el ejercicio de su actividad, relacionadas con evasi�n, contrabando, lavado de activos e infracciones cambiarias�. Establece que la sanci�n aplicable es la cancelaci�n de la autorizaci�n como agencia de aduanas. Al respecto, considera el demandante que la sanci�n resulta desproporcionada, porque la omisi�n de reporte de una actividad sospechosa puede no necesariamente obedecer al ��nimo de encubrirla, ni a la connivencia con tales conductas�[108], sino a un error o falla administrativa o procedimental.

 

176.       El numeral 1.11 del art�culo 36 hace referencia a la falta de vinculaci�n de los empleados de manera directa y formal o incumplir con las obligaciones laborales y los aportes parafiscales. Dispone que la sanci�n aplicable ser� multa de 2416 UVT[109]. Al respecto, considera el demandante que dicha sanci�n �excede cuantiosamente la gran mayor�a de sanciones pecuniarias que dispone el r�gimen sancionatorio aduanero�[110], que excepcionalmente superan las 1000 UVT, y que no est� propiamente relacionada con actividades de comercio exterior, de manera que no es adecuada, necesaria, ni proporcional.

 

177.       Por �ltimo, el numeral 1.2 del art�culo 39 dispone que ser� una infracci�n aduanera grav�sima, en la que pueden incurrir los usuarios operadores de las zonas francas, la de �sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercanc�as bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones�. Establece que la sanci�n ser� del 100% del valor free on board (FOB) de la mercanc�a[111], �sin que dicha multa sea inferior a 500 UVT�. En su opini�n, impone id�ntica sanci�n a los usuarios operadores de las zonas francas y a los usuarios industriales y comerciales de las mismas, aunque tienen roles y funciones diferentes.

 

178.       La Sala Plena constata que el cargo cumple los requisitos argumentativos exigidos para habilitar un estudio de fondo. En efecto, la fundamentaci�n resulta clara, porque expone de forma comprensible el concepto de violaci�n alegado, consistente en la posible desproporci�n de las sanciones previstas en los art�culos demandados. En particular, el actor cuestiona: (a) la posibilidad de imponer la suspensi�n o cancelaci�n de la autorizaci�n a las agencias de aduanas por la conducta prevista en el numeral 1.1 del art�culo 29; (b) la cancelaci�n de la autorizaci�n como consecuencia de prestar servicios de agenciamiento aduanero a personas respecto de las cuales concurran las circunstancias previstas en el numeral 10 del art�culo 7; (c) la cancelaci�n de la autorizaci�n por la omisi�n de reportar operaciones sospechosas; (d) la multa prevista para el incumplimiento de obligaciones laborales y de seguridad social; y (e) la sanci�n pecuniaria prevista para los usuarios operadores de zonas francas, pese a las diferencias funcionales frente a los usuarios industriales y comerciales.

 

179.       Asimismo, la argumentaci�n es: (i) cierta, en la medida en que los cuestionamientos recaen directamente sobre el contenido literal verificable de las disposiciones acusadas, las cuales establecen las sanciones cuya razonabilidad controvierte el demandante; y (ii) espec�fica, puesto que identifica de manera puntual las normas demandadas y explica por qu�, en cada caso, las consecuencias sancionatorias previstas resultar�an incompatibles con el derecho al debido proceso y el principio de proporcionalidad.

 

180.       En concreto, el demandante sostiene que: (a) la suspensi�n o cancelaci�n prevista en el numeral 1.1 del art�culo 29 establece un r�gimen especial, el cual carece de justificaci�n suficiente; (b) la cancelaci�n contemplada en el numeral 1.2 del art�culo 36 resulta irrazonable, porque impide el ejercicio de la actividad econ�mica por hechos de terceros; (c) la misma sanci�n prevista en el numeral 1.8 del art�culo 36 desconoce que la omisi�n de reportar operaciones sospechosas puede obedecer a errores administrativos; (d) la multa establecida en el numeral 1.11 del mismo art�culo excede la generalidad de las sanciones pecuniarias previstas en el r�gimen aduanero y no guarda relaci�n con actividades propias del comercio exterior; y (e) el numeral 1.2 del art�culo 39 establece un tratamiento sancionatorio id�ntico para sujetos que desempe�an funciones diferentes.

 

181.       Igualmente, los reproches son pertinentes, debido a que se fundamentan en par�metros constitucionales relacionados con el principio de proporcionalidad del derecho sancionador administrativo y el debido proceso, sin invocar simples juicios de conveniencia o criterios de legalidad.

 

182.       Por lo dem�s, la fundamentaci�n es suficiente, pues los argumentos desarrollados suscitan una duda razonable sobre la compatibilidad de las sanciones previstas en las disposiciones acusadas con los principios y derechos de jerarqu�a constitucional invocados, lo que amerita un examen material por parte de la Corte. En consecuencia, este cargo supera el an�lisis de aptitud y procede el estudio de fondo de sus diferentes reproches.

 

183.       En punto de ello, la Sala advierte que dentro de este cargo el demandante vuelve a cuestionar el numeral 1.11 del art�culo 36, que ya hab�a sido objeto de acusaci�n en el cargo cuarto. Sin embargo, observa que, en esta oportunidad, el reproche se centra exclusivamente en la graduaci�n de la sanci�n pecuniaria prevista para esa conducta, de manera que la Corte lo estudiar� en caso de que, al realizar el an�lisis de fondo de la primera alegaci�n realizada en su contra, determine la exequibilidad de la habilitaci�n sancionatoria. Esto, porque solo en ese escenario resulta jur�dicamente relevante pronunciarse de manera diferenciada sobre la graduaci�n espec�fica de la sanci�n incorporada en dicha disposici�n.

 

184.       En el sexto cargo, el accionante vuelve a demandar el numeral 1.2 del art�culo 39 del Decreto Ley 920 de 2023 que establece, como una de las infracciones aduaneras grav�simas en la que pueden incurrir los usuarios operadores de zonas francas, el hecho de �sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercanc�as bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones�. Considera que la infracci�n relacionada con extraviar las mercanc�as vulnera el debido proceso y el principio de responsabilidad personal (art�culos 6 y 29 de la Constituci�n), porque desconoce la diferencia de los roles y funciones que desempe�a cada uno de los cuatro tipos de usuarios de las zonas francas (operadores, industriales de bienes, industriales de servicios y comerciales).

 

185.       Espec�ficamente, sostiene que la disposici�n desconoce el principio de responsabilidad personal debido a que el usuario operador de zona franca no podr�a cometer esa conducta. En efecto, se�ala que, de acuerdo con las funciones asignadas mediante la Ley 1004 de 2005[112], este �no tiene una relaci�n directa con las mercanc�as bajo control aduanero almacenadas en esta �rea�. En consecuencia, estar�a siendo sancionado por el hecho de terceros, sin mediar un an�lisis de culpabilidad. Adem�s, indica que el verbo rector �extraviar� no comporta una �actuaci�n positiva, mal intencionada o con el prop�sito de ocultar, distraer o modificar una mercanc�a�, por lo que, en ning�n caso, podr�a ser imputable al usuario operador[113].

 

186.       La Sala constata que el cargo sexto carece de claridad, pues el actor no delimita con precisi�n un concepto de violaci�n aut�nomo, ni diferenciable del planteado en el cargo quinto. Esto, porque reproduce sustancialmente los mismos argumentos sobre el rol de los usuarios operadores de las zonas francas. Adem�s, el demandante no identifica de manera univoca y consistente el par�metro de control, ya que en algunos apartes invoca los art�culos 6 y 29 de la Constituci�n, mientras que en otros fundamenta su reproche en las funciones previstas en la Ley 1004 de 2005[114]. Esta ambig�edad impide establecer con precisi�n si el cuestionamiento se dirige a evidenciar una contradicci�n con la Carta Pol�tica o con disposiciones de rango legal. A ello se suma que, en relaci�n con la alegada vulneraci�n del principio de responsabilidad personal, el demandante incurre en contradicciones, al afirmar, de un lado, que el sujeto activo de la infracci�n es el usuario operador y, del otro, que la norma permitir�a sancionar sin determinar al autor de la conducta[115].

 

187.       El cargo tampoco cumple el requisito de certeza, porque el planteamiento del demandante es una deducci�n subjetiva de la norma que no recae sobre una proposici�n real. De la lectura objetiva de la disposici�n acusada no se desprende que el usuario operador pueda ser sancionado por hechos de terceros, ni que la conducta de �extraviar� mercanc�as excluya necesariamente la existencia de dolo o culpa. En consecuencia, se trata de apreciaciones hipot�ticas o interpretaciones personales sobre el alcance y aplicaci�n de la norma.

 

188.       En el mismo sentido, el demandante parte de un supuesto f�ctico inexacto, al sostener que un usuario operador �no podr�a� cometer la conducta grav�sima de extraviar las mercanc�as bajo control aduanero, pues, conforme con el art�culo 3 de la Ley 1004 de 2005, utilizado por el propio demandante como fundamento de su alegaci�n, el usuario operador es la persona jur�dica autorizada para dirigir, supervisar, administrar, promocionar y desarrollar una o varias zonas francas, as� como para calificar a sus usuarios, lo que implica funciones de gesti�n y control sobre la operaci�n de dichas zonas. En este contexto, el actor no demuestra que, en ejercicio de esa calidad, el usuario operador no pueda cometer la conducta o tener responsabilidad por omisi�n en su supervisi�n, ni acredita que la tipificaci�n de la infracci�n desconozca el principio de culpabilidad. Incluso, el actor se contradice al reconocer en su propio escrito que el usuario operador tendr�a un �deber de cuidado�, derivado de las funciones administrativas que ejerce en la zona franca[116].

 

189.       Tampoco se desprende del texto acusado que la disposici�n permita sancionar sin an�lisis de culpabilidad o que impida al usuario operador ejercer su derecho de defensa. El precepto no pareciera excluir la posibilidad de que quien sea vinculado en el procedimiento sancionatorio demuestre la ausencia de responsabilidad o la inexistencia de un nexo causal entre su actuaci�n y el hecho infractor. En este sentido, el actor no sustenta por qu� el dise�o normativo implicar�a una sanci�n autom�tica, ni explica c�mo se desconocen los principios de responsabilidad personal y presunci�n de inocencia.

 

190.       De igual manera, el cargo no satisface el requisito de pertinencia. En efecto, buena parte de la argumentaci�n se fundamenta en la supuesta contradicci�n entre la disposici�n acusada y las funciones asignadas al usuario operador por la Ley 1004 de 2005, lo que plantea un problema de interpretaci�n y armonizaci�n entre normas legales, ajeno al juicio abstracto de constitucionalidad. Asimismo, el reproche se apoya en juicios de conveniencia acerca de qui�n deber�a ser el sujeto sancionable y sobre la intencionalidad que, a juicio del actor, deber�a caracterizar la conducta de �extraviar� mercanc�as. Tales cuestionamientos no evidencian una oposici�n objetiva entre la disposici�n demandada y la Constituci�n, sino una discrepancia con la pol�tica sancionatoria adoptada por el legislador extraordinario.

 

191.       Adicionalmente, sobre el monto de la sanci�n prevista, el demandante hace un esfuerzo por desarrollar un juicio de proporcionalidad, el cual, en todo caso, se limita a afirmar que la sanci�n ser�a desproporcionada porque se impone a alguien que, seg�n �l, �no podr�a� cometer la conducta, sin ofrecer argumentos jur�dicos ni criterios de comparaci�n que permitan evaluar dicha afirmaci�n a la luz de los fines constitucionales del r�gimen aduanero[117]. Por consiguiente, los reproches se reducen al �mbito de la conveniencia o de la opini�n del demandante.

 

192.       En conclusi�n, los argumentos del actor no logran suscitar una duda m�nima sobre la validez constitucional del precepto demandado, pues el cargo carece de claridad en la formulaci�n del concepto de violaci�n y del par�metro de control, se fundamenta en interpretaciones subjetivas de la disposici�n acusada y en cuestionamientos de naturaleza legal y de conveniencia que no plantean un aut�ntico problema de constitucionalidad. Por tanto, el sexto cargo no satisface los requisitos de suficiencia. As� las cosas, la Corte se inhibir� de emitir un pronunciamiento de fondo al respecto.

 

193.       En el cargo s�ptimo, el demandante cuestiona dos infracciones aduaneras grav�simas contempladas en el art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, en las que podr�an incurrir las agencias de aduanas y que resultan sancionables con la cancelaci�n de la autorizaci�n. La primera, en el numeral 1.3, se refiere a �no mantener o subsanar dentro de la oportunidad legal los requisitos se�alados en los numerales 4, 5, 7 y 8 del art�culo 36 del Decreto 1165 de 2019�. La segunda, en el numeral 1.6, se refiere a permitir que act�en como agentes de aduanas ante la DIAN �personas incursas en alguna de las causales de inhabilidad o incompatibilidad contempladas en el art�culo 55 del Decreto 1165 de 2019�.

 

194.       En un escenario de aparente integraci�n normativa no anunciada, explica el demandante que las agencias de aduanas ser�n sancionadas �por las inhabilidades de sus socios�, en particular, por la inhabilidad de haber tenido tal calidad en una agencia sancionada con la cancelaci�n de la autorizaci�n para funcionar dentro de los cinco (5) a�os anteriores a la eventual vinculaci�n a la agencia. En su opini�n, ello desconoce los art�culos 1, 2, 5, 6, 29 y 150 de la Constituci�n, al vulnerar los principios de proporcionalidad, responsabilidad personal y reserva de ley.

 

195.       Espec�ficamente, estima que se trata de una �gran arbitrariedad�, porque se sanciona a una persona por el hecho de haber sido socio de una agencia sancionada, sin que �necesariamente [el sujeto] ostente alguna responsabilidad por omisi�n o por acci�n� en lo que motiv� la sanci�n, impidi�ndole ejercer sus derechos a la libertad econ�mica, a la asociaci�n y a la propiedad. Considera esencial que se diferencie entre �la responsabilidad personal de los socios y la agencia en su conjunto (�) especialmente cuando dichas acciones no est�n relacionadas con las operaciones aduaneras de la empresa�. Finalmente, agrega que tambi�n se vulnera el principio de reserva de ley, porque las normas demandadas hacen una remisi�n normativa al Decreto 1165 de 2019, que resulta indispensable para verificar la tipificaci�n de la conducta, pero que no tiene fuerza de ley[118].

 

196.       Para la Sala, el demandante no precisa con claridad si su reproche recae sobre los numerales 1.3 y 1.6 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, o sobre el contenido de los numerales 4, 5, 7 y 8 del art�culo 36 y del art�culo 55 del Decreto 1165 de 2019. La ausencia de una formulaci�n univoca del objeto de control impide identificar el alcance del juicio de validez que se pretende activar, pues no se comprende si el demandante pretende la inconstitucionalidad de las disposiciones del Decreto Ley 920 de 2023 o del Decreto 1165 de 2019.

 

197.       En todo caso, la Sala no es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los numerales 4, 5, 7 y 8 del art�culo 36, ni del art�culo 55, ambos del Decreto 1165 de 2019, en tanto se trata de disposiciones contenidas en un decreto reglamentario, desprovistas de rango legal, cuyo control escapa al �mbito de competencia que el art�culo 241 de la Constituci�n le asigna a esta Corporaci�n. Por ende, el cargo dirigido, as� sea de manera impl�cita, contra tales disposiciones resulta inepto por falta de competencia de la Corte, as� como improcedente para adelantar un examen de su contenido ante su manifiesta impertinencia, al no confrontar un mandato del Texto Superior con una disposici�n legal, sino con un precepto reglamentario.

 

198.       Ahora bien, la Sala advierte que, aun en el evento de que se aceptara una relaci�n inescindible entre las referidas normas legales y reglamentarias que, eventualmente, conllevara a examinar estas �ltimas disposiciones a fin de determinar la validez de aquellas, los argumentos del demandante tampoco satisfar�an las exigencias argumentativas del concepto de la violaci�n.

 

199.       En concreto, el demandante centra su reproche en dos causales previstas en el art�culo 55 del Decreto 1165 de 2019: (i) haber sido condenado dentro de los cinco (5) a�os inmediatamente anteriores a la solicitud de autorizaci�n, por la comisi�n de conductas punibles se�aladas en el art�culo 611 del mismo decreto (numeral 1); y (ii) haber sido socio o representante legal de una agencia sancionada con cancelaci�n de su autorizaci�n dentro de los cinco (5) a�os anteriores a la eventual vinculaci�n, siempre que haya estado vinculado al momento del hecho sancionable, o haya participado en su comisi�n �seg�n fallo de responsabilidad en firme, expedido por autoridad competente� (numeral 7).

 

200.       Pues bien, en relaci�n el numeral 1 del art�culo 55 del Decreto 1165 de 2019[119], se advierte que remite a las conductas tipificadas en el art�culo 611 del mismo decreto, el cual fue derogado expresamente por el art�culo 155 del Decreto Ley 920 de 2023. Ello supone que la argumentaci�n del actor se dirige, en este punto, contra una disposici�n carente de vigencia. La falta de actualidad normativa, o de claridad del accionante sobre la disposici�n contra la cual dirige su acusaci�n, afecta la certeza y la suficiencia del cargo, porque elimina la posibilidad real de lesi�n al derecho fundamental invocado.

 

201.       Las mismas carencias se presentan en torno al reproche del numeral 7, ya que se observa que el contenido normativo de esta causal exige, para la configuraci�n de la inhabilidad, que la persona haya estado vinculada como socio o representante legal en el momento del hecho que dio lugar a la sanci�n, o que haya participado en la comisi�n del hecho sancionable seg�n fallo de responsabilidad en firme. Lo anterior permite evidenciar que la consecuencia jur�dica no se aplica por el mero v�nculo societario, sino en raz�n de la participaci�n en la infracci�n aduanera o de la conexidad probada con la conducta sancionada. De este modo, la norma s� pareciera contemplar un criterio de imputaci�n personal, pues no consagra responsabilidad objetiva ni presunci�n autom�tica de culpabilidad, en los t�rminos en que lo afirma el demandante, quien tampoco demuestra por qu� tal regla, orientada a proteger la transparencia y la idoneidad del servicio de agenciamiento aduanero, ser�a contraria al principio de responsabilidad individual.

 

202.       Por lo dem�s, el actor no desarrolla ning�n an�lisis respecto de las dem�s causales de inhabilidad contenidas en el art�culo 55 del Decreto 1165 de 2019, ni explica por qu� ser�a constitucionalmente reprochable su aplicaci�n conjunta para configurar la infracci�n prevista en los numerales 1.3 y 1.6 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023. La ausencia de cr�tica diferenciada y, por ello, espec�fica, impide configurar un problema de constitucionalidad aut�nomo frente a este conjunto normativo.

 

203.       En suma, m�s all� de la falta de competencia de la Corte para examinar disposiciones sin rango de ley, la argumentaci�n del demandante tampoco satisface el requisito de suficiencia, pues se apoya en una norma derogada y omite el contenido verificable del r�gimen de inhabilidades, sin demostrar en qu� sentido concreto se transgreden los principios constitucionales invocados.

 

204.       En cualquier caso, la Sala podr�a prescindir del examen de las disposiciones que carecen de rango legal y centrar su an�lisis en el �nico reproche dirigido exclusivamente contra los numerales 1.3 y 1.6 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, frente a los cuales s� es competente, este es, la violaci�n al principio de reserva de ley.

 

205.       Sobre el particular, la Sala encuentra dicho cuestionamiento carece de certeza, ya que parte de una premisa subjetiva, seg�n la cual la tipicidad de la conducta se encuentra exclusivamente en el Decreto Reglamentario 1165 de 2019. En efecto, observa la Sala que tanto la conducta como la sanci�n est�n previstas en el Decreto Ley 920 de 2023, y la remisi�n se limita a aspectos complementarios relativos a los requisitos e inhabilidades, sin desbordar el marco habilitante del art�culo 150.19 de la Constituci�n. Adem�s, la conducta sancionable pareciera determinable y se desprende de los numerales 1.3 y 1.6 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, aspecto que no fue controvertido, por lo cual no se genera una duda sobre su correspondencia con el principio de legalidad y tipicidad en materia sancionatoria (suficiencia).

 

206.       En estas condiciones, al no satisfacerse los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional para evaluar de fondo una acusaci�n de inconstitucionalidad, y al carecer la Corte de competencia para pronunciarse sobre las disposiciones reglamentarias invocadas, la Corte debe inhibirse respecto del estudio material del presente cargo.

 

207.       En el cargo octavo, el demandante cuestiona la constitucionalidad del art�culo 72 del Decreto Ley 920 de 2023, que regula la sanci�n aplicable cuando no es posible aprehender la mercanc�a. En su criterio, los apartes acusados vulneran los art�culos 1, 2, 5, 6, 29 y 214 de la Constituci�n Pol�tica, por desconocer los principios de proporcionalidad y de responsabilidad personal.

 

208.       El demandante afirma que, cuando la DIAN no pueda aprehender un bien, puede aplicar una multa del 200% del valor en aduanas al importador, �sin valorar las razones por las cuales se presenta esa situaci�n�[120]. Sostiene que, aun cuando se justifique �de manera leg�tima� que no se cuenta con el bien que la DIAN est� solicitando en aprehensi�n, podr� imponer una sanci�n del 150% del valor en aduanas. Adem�s, que aun en el hipot�tico caso en el que el bien haya sido consumido o vendido, luego de haber obtenido su levante, la DIAN podr�a imponer sanciones, lo cual �resulta abiertamente desproporcionado�. As� mismo, el actor alega que la citada entidad podr�a sancionar �sin f�rmula de juicio y sin valorar las condiciones particulares� a cualquier interviniente en la operaci�n de importaci�n, aunque �no tenga nada que ver� con la imposibilidad de ubicar los principales interesados[121].

 

209.       De igual manera, considera que la norma permite sancionar a quien de alguna manera haya intervenido en la introducci�n de mercanc�as al pa�s, �aun cuando la conducta realmente sancionada que lleva a que se presente una causal de aprehensi�n no haya sido cometida por esta�[122]. Finalmente, estima que la disposici�n demandada le da �abierta libertad a la autoridad de perseguir� a cualquier interviniente de una operaci�n de comercio exterior y exigirle que aporte informaci�n que podr�a no tener[123].

 

210.       Sobre el particular, la Sala considera que el cargo, en sus dos facetas, proporcionalidad y responsabilidad personal, no cumple a cabalidad con las cargas argumentativas para derivar en un pronunciamiento de fondo, conforme pasa a detallarse.

 

211.       Para empezar, se recuerda que, por una parte, el art�culo demandado establece que �[c]uando no sea posible aprehender la mercanc�a porque no fue puesta a disposici�n de la autoridad aduanera y no se prob� su legal introducci�n y permanencia en el territorio aduanero nacional, la autoridad aduanera proceder� con la aplicaci�n de una sanci�n de multa equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduanas, o, en su defecto, de su aval�o, que se impondr� al importador y al poseedor o tenedor, seg�n corresponda�.

 

212.       De otra parte, cuando no sea posible poner la mercanc�a a disposici�n por tratarse de mercanc�a perecedera, consumida, destruida, transformada, ensamblada, o por imposibilidad jur�dica, la norma prev� la multa del 150% del valor en aduanas o de su aval�o. Adicionalmente, cuando no sea posible ubicar al importador, poseedor o tenedor, se indica que la autoridad aduanera podr� imponer la sanci�n prevista a quien intervino en la introducci�n, transporte, almacenamiento, agenciamiento aduanero o comercializaci�n de la mercanc�a, salvo que alguno de estos �ltimos aporte informaci�n eficaz que permita la aprehensi�n de los bienes o la identificaci�n del responsable directo.

 

213.       Pues bien, la Sala considera que el cargo no satisface el requisito de claridad. La exposici�n del demandante resulta de dif�cil comprensi�n, en la medida en que mezcla, sin distinci�n clara, tres supuestos normativos distintos (la multa del 200%, la multa del 150% y la responsabilidad de terceros intervinientes), atribuy�ndoles indistintamente el calificativo de desproporcionados o arbitrarios, sin precisar a cu�l de ellos se dirige cada reproche puntual. A esta confusi�n se suma que el actor no distingue con nitidez si, respecto de los intervinientes en la cadena log�stica, lo que cuestiona es la existencia misma de un r�gimen de responsabilidad subsidiaria, la ausencia de un elemento subjetivo de culpabilidad, o la extensi�n de los sujetos pasivos de la sanci�n. Esta forma indiferenciada de plantear el cargo impide a la Corte identificar con precisi�n el contenido normativo objeto de reproche y el alcance espec�fico de cada una de las censuras formuladas.

 

214.       El cargo tampoco cumple el requisito de certeza. Por un lado, del tenor literal de la norma se desprende con claridad que la disposici�n establece dos condiciones de car�cter conjuntivo para la imposici�n de la sanci�n del 200%: (i) que la mercanc�a no haya sido puesta a disposici�n de la autoridad aduanera, y (ii) que no se haya probado su legal introducci�n y permanencia en el territorio aduanero nacional. La conjunci�n �y� evidencia que ambas circunstancias deben concurrir de manera simult�nea para que proceda la sanci�n prevista, y no solo la primera, como lo se�ala el demandante. No basta, por tanto, la sola falta de presentaci�n f�sica de la mercanc�a, si a la vez se acredita su ingreso legal al pa�s.

 

215.       La misma l�gica conjuntiva rige para la multa del 150%, pues, adem�s de la imposibilidad material de entrega, por tratarse de mercanc�a perecedera, consumida, destruida, transformada o ensamblada, debe concurrir la ausencia de prueba sobre la legal introducci�n y permanencia de la mercanc�a en el territorio aduanero nacional. En consecuencia, ninguna de las dos sanciones se habilita de manera autom�tica por la sola imposibilidad de presentaci�n f�sica, como lo sugiere el actor, lo que evidencia la falta de certeza de este extremo del cargo.

 

216.       Por otro lado, en lo que respecta a la responsabilidad de los terceros intervinientes, el demandante efect�a una lectura parcial y subjetiva de la disposici�n, pues concentra su reproche exclusivamente en el inciso final del art�culo 72, sin reparar en que el inciso primero brinda el contexto normativo indispensable para comprender el esquema de responsabilidad all� previsto, que exige la elusi�n del control de la autoridad aduanera y la falta de acreditaci�n de la legal introducci�n y permanencia de la mercanc�a.

 

217.       A ello se suma que el actor pasa por alto que el aparte cuestionado parece dirigido a sancionar la complicidad o el favorecimiento de dichas conductas, y no la mera intervenci�n objetiva en la cadena log�stica, como lo demuestra el hecho de que la propia disposici�n releva de responsabilidad a quien �suministre informaci�n que conduzca a la aprehensi�n de las mercanc�as, o a la ubicaci�n del importador, poseedor o tenedor de las mismas�. Esta lectura fragmentada, que desatiende la articulaci�n entre el inciso primero, el inciso final y la cl�usula de exoneraci�n, impide tener certeza sobre el alcance real de la norma que se acusa de contrariar el principio de responsabilidad personal.

 

218.       As� mismo, el cargo carece de especificidad. En cuanto a la alegada desproporcionalidad, el actor se limita a calificar la sanci�n como �abiertamente desproporcionada�, sin precisar en qu� consiste el exceso alegado a la luz del contenido completo del art�culo 72 que, como se explic�, establece condiciones conjuntivas y modula la intensidad de la sanci�n, seg�n exista o no justificaci�n de la imposibilidad de presentar la mercanc�a. Aunado a ello, el demandante no desarrolla un juicio de proporcionalidad que confronte de manera concreta la medida con cada uno de los elementos normativos de la disposici�n, ni identifica con precisi�n los apartes cuya aplicaci�n conjunta o aislada generar�a el efecto desproporcionado que denuncia.

 

219.       En cuanto a la responsabilidad personal, la argumentaci�n resulta igualmente vaga y gen�rica, pues pretende demostrar que los sujetos enunciados en el inciso final carecen de toda responsabilidad frente a la elusi�n del control de la autoridad o la ilegalidad del ingreso y permanencia de la mercanc�a, sin reparar en que su participaci�n en la cadena log�stica implica el deber de facilitar el control de las autoridades aduaneras y, en caso de ser requeridos, de prestar la colaboraci�n correspondiente, que es precisamente lo que exige y, ante su incumplimiento, sanciona la norma acusada. En ambos extremos se trata de alegaciones gen�ricas que no permiten estructurar un cargo espec�fico de inconstitucionalidad, sin que corresponda a la Corte, en sede de aptitud sustantiva, suplir esa carga argumentativa adelantando un juicio de fondo sobre la proporcionalidad o la responsabilidad de los sujetos sancionados.

 

220.       A la par, el cargo no satisface el requisito de pertinencia. Respecto de la proporcionalidad, el cuestionamiento se sustenta en apreciaciones de conveniencia o de pol�tica sancionatoria, como la severidad de las multas frente a los distintos escenarios que plantea el actor, antes que en un contraste normativo con el texto constitucional, lo que traslada el debate a un terreno ajeno al control abstracto de constitucionalidad.

 

221.       En torno a la responsabilidad personal, el demandante incorpora ejemplos hipot�ticos que resultan igualmente impertinentes, pues se basan en un entendimiento subjetivo de la disposici�n y no en su aplicaci�n pr�ctica, que sanciona la falta de colaboraci�n con la autoridad aduanera. Para ilustrar, y en l�nea con una de las hip�tesis planteadas por el actor, un transportista que particip� en la cadena log�stica no ser�a responsable si informa el lugar donde recogi� y entreg� la mercanc�a, esto es, si da cuenta de su actuaci�n y ofrece la ayuda correspondiente a las autoridades, lo cual se ajusta a los deberes previstos en el art�culo 95 de la Constituci�n; en cambio, si obstruye dicha colaboraci�n, podr� ser sancionado conforme con los par�metros de graduaci�n previstos en la normativa. En ambos casos, la interpretaci�n del actor a�sla elementos normativos del tipo y, al hacerlo, construye un reproche basado en una premisa incompleta y ajena al juicio de constitucionalidad.

 

222.       Finalmente, el cargo carece de suficiencia, pues la lectura parcial y subjetiva de la norma, tanto en lo que ata�e a la proporcionalidad de las sanciones como a la responsabilidad de los intervinientes en la cadena log�stica, as� como la generalidad de su confrontaci�n con la Constituci�n, no alcanzan a desvirtuar la presunci�n de constitucionalidad de la disposici�n acusada ni permiten estructurar un juicio de validez.

 

223.       As� las cosas, al no cumplirse los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, la Sala concluye que el cargo octavo no es apto para activar el control abstracto de constitucionalidad, por lo que la Corte debe inhibirse respecto de su estudio de fondo. As� pues, al examinar la aptitud de la demanda D-16.364, se puede concluir lo siguiente:

 

Tabla 05. S�ntesis del an�lisis de aptitud de la demanda del expediente D-16.364.

 

224.       Conclusi�n sobre el an�lisis de aptitud de las demandas. En s�ntesis, la Sala concluye que los cargos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto del expediente identificado con la radicaci�n D-16.342, as� como los cargos primero, segundo, tercero, sexto, s�ptimo y octavo del expediente D-16.364, no cumplen con los requisitos m�nimos de certeza, claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia, explicados puntualmente frente a cada uno de ellos y en lo que a cada carga corresponde, por lo que resultan ineptos para activar un juicio de constitucionalidad. En consecuencia, la Corte se inhibir� de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de estas acusaciones. Por el contrario, al verificar que los cargos cuarto y quinto del expediente D-16.364 s� satisfacen las exigencias argumentativas requeridas por la jurisprudencia para el control abstracto, la Sala proceder� a su estudio de fondo en el cap�tulo siguiente.

 

D.          Problemas jur�dicos respecto de los cargos admitidos

 

225.       En atenci�n a los cargos admitidos, y a las razones que respecto de estos plantearon los intervinientes, los problemas jur�dicos que debe resolver la Corte son los siguientes:

 

�Tabla 06. Problemas jur�dicos de la demanda D-16.364 (cargos cuarto y quinto).

 

226.       Para resolver los problemas jur�dicos planteados, la Sala Plena adoptar� la siguiente metodolog�a. En primer lugar, estudiar� la competencia restringida del ejecutivo en la expedici�n de la legislaci�n delegada (t�tulo E). En segundo lugar, reiterar� los l�mites constitucionales a la facultad sancionatoria del Estado en materia tributaria a la luz del debido proceso, y los principios de legalidad y tipicidad en el dise�o del r�gimen aduanero y sancionatorio (t�tulo F). En tercer lugar, examinar� los tipos de responsabilidad aplicables en el �mbito sancionatorio administrativo, en particular, la distinci�n entre la responsabilidad subjetiva y objetiva, as� como los est�ndares constitucionales que determinan su validez (t�tulo G). En cuarto lugar, analizar� el alcance del principio de proporcionalidad en materia sancionatoria, en t�rminos de adecuaci�n, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto (t�tulo H). En quinto lugar, rese�ar� la importancia de las agencias de aduanas y su rol en las operaciones de comercio exterior (t�tulo I). Y, sobre la base de estos desarrollos, en sexto lugar, proceder� con el estudio del contenido normativo demandado y su compatibilidad o no con la Constituci�n Pol�tica (t�tulo J).

 

E.           Delegaci�n legislativa. L�mites constitucionales

 

227.       La delegaci�n legislativa en favor del presidente de la Rep�blica constituye una t�cnica de ordenaci�n normativa prevista por el Constituyente para facilitar la regulaci�n expedita de determinadas materias, sin necesidad de agotar el procedimiento legislativo ordinario. Esta figura se materializa en la decisi�n del Congreso de la Rep�blica de habilitar temporalmente al Jefe de Estado para expedir normas con fuerza de ley sobre asuntos espec�ficos, sin que ello implique el desplazamiento definitivo de la competencia legislativa, pues las c�maras conservan la facultad de modificar, adicionar o derogar las disposiciones expedidas en ejercicio de la habilitaci�n^[124].

 

228.       En ese contexto, conviene recordar que la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 incorpor� esta t�cnica de producci�n normativa en el numeral 10 del art�culo 150 de la Constituci�n, al facultar al Congreso de la Rep�blica para revestir, de manera temporal y bajo condiciones espec�ficas, al presidente de la Rep�blica de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, en los siguientes t�rminos:

�

�Art�culo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (�)

 

10. Revestir, hasta por seis meses, al presidente de la Rep�blica de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia p�blica lo aconseje. Tales facultades deber�n ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobaci�n requerir� la mayor�a absoluta de los miembros de una y otra C�mara.

 

El Congreso podr�, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podr�n conferir para expedir c�digos, leyes estatutarias, org�nicas, ni las previstas en el numeral 19 del presente art�culo, ni para decretar impuestos�.

 

229.       Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que, �al encontrarse la funci�n legislativa en cabeza del Congreso, la posibilidad de que el ejecutivo asuma esa competencia a trav�s de decretos es excepcional y de interpretaci�n restrictiva, pues constituye una alteraci�n al reparto ordinario de facultades normativas�^[125].

 

230.       Por consiguiente, se ha advertido que, �con el fin de evitar posibles abusos en el ejercicio de las potestades extraordinarias concedidas por el Congreso al presidente de la Rep�blica�, el Gobierno tiene �la obligaci�n de ejercer la facultad legislativa transitoria dentro de los l�mites o par�metros fijados en el acto condici�n que otorga la delegaci�n, debiendo restringir la actividad normativa estrictamente a las materias all� descritas�^[126].

 

231.       Ciertamente, �la ley de facultades extraordinarias opera como par�metro para verificar la constitucionalidad� del decreto ley. En consecuencia, �el desconocimiento de los l�mites establecidos por la norma habilitante ocasiona la inexequibilidad, porque es la Constituci�n la que establece el car�cter limitado de las facultades presidenciales�[127].

 

232.       En este sentido, esta Corte ha explicado que, �so pena de ser declarados inexequibles, los decretos que dicte el Presidente s�lo pueden versar sobre los asuntos estrictamente se�alados en la ley habilitante, por lo que no resulta admisible en el control de constitucionalidad: (i) desplegar hermen�uticas que permitan establecer extensiones o analog�as, (ii) identificar la existencia de facultades impl�citas, o (iii) autorizar que el Jefe de Estado, so pretexto de un artificial encadenamiento entre las materias objeto de la autorizaci�n que se le confiere, incursione en el campo del legislador ordinario�[128].

 

233.       En suma, se reitera que �el juicio de validez de los decretos leyes debe buscar que la disposici�n expedida verse sobre asuntos estrictamente reconocidos en la ley habilitante�[129]. En efecto, los decretos �solo pueden versar sobre los asuntos estrictamente se�alados en la [dicha] ley; es decir, el Gobierno solo puede ocuparse de las materias all� indicadas, sin lugar a extensiones ni analog�as. En esta direcci�n, los decretos leyes sobre materias distintas a las definidas por el Congreso suponen una extralimitaci�n en las facultades conferidas�, que �invalidan la �rbita propia del legislador ordinario� y, por ello, son inconstitucionales[130].

 

F.           Derecho administrativo sancionador en materia aduanera. L�mites constitucionales

 

234.       El derecho administrativo sancionador es una manifestaci�n del ius puniendi, que consiste en la aplicaci�n de medidas coercitivas por parte de las autoridades que ejercen funciones de naturaleza administrativa frente a particulares o a servidores p�blicos, cuando estos incurren en actuaciones que afectan o amenazan el ordenamiento jur�dico[131]. De acuerdo con la jurisprudencia, �a trav�s del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservaci�n y restauraci�n del ordenamiento jur�dico, mediante la imposici�n de una sanci�n que no solo repruebe sino que tambi�n prevenga la realizaci�n de todas aquellas conductas contrarias al mismo�[132].

 

235.       Esta Corporaci�n ha sostenido que en el derecho administrativo sancionador, como expresi�n punitiva del Estado relacionada con la investigaci�n y juzgamiento de una determinada conducta encaminada a deducir responsabilidades e imponer una sanci�n administrativa, son aplicables, mutatis mutandis, los mismos principios constitucionales que rigen en materia penal y las garant�as del debido proceso que se predican de toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, entre ellos, los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y responsabilidad personal[133].

 

236.       Ahora bien, dentro del derecho administrativo sancionador existen categor�as diferenciadas de expresiones que se derivan de su aproximaci�n general, seg�n el �mbito de las materias que regulan, cada una de las cuales presenta particularidades vinculadas con su finalidad, sujetos activos y pasivos, procedimientos y tipos de sanciones. Una de estas manifestaciones espec�ficas es la que opera en materia aduanera, cuyo prop�sito es garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del r�gimen de comercio exterior y de aduanas, que se desarrolla en cumplimiento de los mandatos constitucionales previstos en los literales b) y c) del numeral 19 del art�culo 150[134] y en el numeral 25 del art�culo 189[135] del Texto Superior.

 

237.       En la sentencia C-441 de 2021, la Corte concret� el r�gimen sancionatorio aduanero como aquel marco que regula las infracciones administrativas que pueden cometer los responsables de obligaciones aduaneras, as� como las sanciones correspondientes y los procedimientos aplicables. Incluye reglas sobre la caducidad de la acci�n administrativa, los errores formales no sancionables, las causales de exoneraci�n de responsabilidad, y establece las causales de aprehensi�n y decomiso de mercanc�as. Adem�s, fija los procedimientos administrativos para el decomiso, la imposici�n de sanciones, la liquidaci�n oficial de tributos, la declaratoria de incumplimiento y la efectividad de garant�as, junto con reglas probatorias, recursos procedentes, revocatoria directa y firmeza de los actos administrativos[136].

 

238.       Desde esta perspectiva, la imposici�n de sanciones por el incumplimiento de deberes aduaneros constituye una actividad propia de la administraci�n p�blica, y no del poder jurisdiccional[137]. Esta competencia recae en la DIAN, por ser la encargada de controlar y exigir el cumplimiento de tales deberes en el marco de la funci�n p�blica. Conforme con el art�culo 3 del Decreto Ley 920 de 2023, y sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades, la DIAN es la entidad facultada para verificar la legalidad de las operaciones de comercio exterior y el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los usuarios aduaneros. En ejercicio de tales facultades de fiscalizaci�n cuenta con atribuciones relativas a la investigaci�n de infracciones, la imposici�n de sanciones, as� como la aprehensi�n y el decomiso de mercanc�as.

 

239.       El Decreto Ley 920 de 2023 tutela bienes jur�dicos esenciales para el funcionamiento del comercio exterior. En primer lugar, ampara la seguridad de la cadena log�stica de bienes, al prevenir riesgos asociados al contrabando, la circulaci�n de mercanc�as il�citas y el fraude aduanero, garantizando as� la trazabilidad y confiabilidad de las operaciones. En segundo lugar, salvaguarda la competitividad del comercio internacional, promoviendo pr�cticas transparentes y eficientes que fortalezcan la confianza entre los actores econ�micos y faciliten el intercambio de bienes en condiciones equitativas. Esta doble protecci�n justifica la imposici�n, sobre los usuarios aduaneros, de un deber de diligencia reforzado, acorde con el impacto que su actividad genera en el inter�s p�blico y en el orden econ�mico.

 

240.       Derecho al debido proceso en materia sancionadora aduanera. El derecho al debido proceso, consagrado en el art�culo 29 de la Constituci�n Pol�tica, constituye una garant�a estructural que se aplica a toda actuaci�n judicial o administrativa, sin excepci�n. Este derecho implica que ninguna persona podr� ser sancionada sin la observancia de un procedimiento previamente establecido que respete los principios de legalidad, defensa, contradicci�n y doble instancia, entre otros. En t�rminos generales, la Corte ha identificado varios elementos esenciales del debido proceso: (i) el derecho de acceso a la jurisdicci�n o a la administraci�n; (ii) el derecho al juez natural; (iii) el derecho a la defensa y a ser o�do; (iv) la publicidad y celeridad del proceso; y (v) la independencia e imparcialidad del funcionario competente[138].

 

241.       En el �mbito administrativo abarca un conjunto de garant�as destinadas a proteger al administrado en todas las fases de la actuaci�n p�blica. De esta manera, incluye derechos como el de ser informado de las actuaciones que lo involucren, el acceso al expediente, la oportunidad de presentar y controvertir pruebas, as� como la posibilidad de impugnar las decisiones que le sean adversas.

 

242.       Estas garant�as adquieren particular relevancia en el derecho administrativo sancionador. En esta materia, en la sentencia C-412 de 2015, la Corte sostuvo que, para el ejercicio de la potestad sancionatoria a cargo de la administraci�n, el debido proceso se concreta a trav�s de tres exigencias principales: (i) la existencia de una ley previa que defina las conductas sancionables, los sujetos responsables y los tipos de sanci�n, permitiendo habilitar al ejecutivo, en aspectos t�cnicos y operativos, dentro de los m�rgenes fijados por el legislador; (ii) la proporcionalidad entre la infracci�n y la sanci�n; y (iii) el sometimiento de toda actuaci�n sancionatoria a las normas procedimentales vigentes, lo cual incluye el derecho de defensa y al acceso a recursos efectivos.

 

243.       En el �mbito aduanero, estas garant�as se aplican al ejercicio sancionador de la DIAN, cuya potestad encuentra fundamento en la protecci�n de la seguridad de la cadena log�stica y de la competitividad del comercio internacional. As�, el r�gimen sancionatorio aduanero debe observar los principios de legalidad, tipicidad y responsabilidad subjetiva, y las decisiones deben adoptarse mediante procedimientos formales que aseguren la participaci�n efectiva del presunto infractor.

 

244.       En este contexto, se precisa que las garant�as expuestas no operan de manera id�ntica en el proceso sancionatorio administrativo y en el proceso penal. En la sentencia C-441 de 2021, la Corte advirti� que, en atenci�n al proceso sancionatorio administrativo aplicado a las conductas derivadas del contrabando y la evasi�n de impuestos, tambi�n deben cumplirse las garant�as del debido proceso, pero que ha de diferenciarse el debido proceso administrativo del proceso penal, pues el primero responde a los fines propios de la funci�n p�blica de la administraci�n y se orienta por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom�a, celeridad, publicidad e imparcialidad, en procura de la organizaci�n y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales; mientras que, en materia penal, el debido proceso, adem�s de cumplir una funci�n preventiva, tiene una finalidad retributiva, correctiva y resocializadora en la persona del infractor, considerablemente m�s gravosa.

 

245.       El principio de legalidad en materia sancionatoria aduanera. El principio de legalidad, expresamente consagrado en el art�culo 29 de la Constituci�n Pol�tica, establece que �[n]adie podr� ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa�. En el contexto del derecho administrativo sancionador, este principio opera como una garant�a fundamental que impide la arbitrariedad estatal al imponer sanciones, y exige que tanto las conductas sancionables como las sanciones, los criterios para su determinaci�n y el procedimiento aplicable est�n definidos de manera previa, clara y accesible por normas con fuerza de ley.

 

246.       Aunque la Corte ha admitido que la exigencia de este principio en sede administrativa no tiene la misma intensidad que en el �mbito penal, ello no exime al legislador del deber de establecer con suficiente precisi�n los elementos esenciales del r�gimen sancionatorio[139]. De acuerdo con la jurisprudencia, el principio de legalidad otorga una doble garant�a: (i) una formal, que impone que la habilitaci�n para el ejercicio del poder sancionador por parte de la administraci�n se sustente en una norma de rango legal; y (ii) una material, seg�n la cual deben existir normas previas (lex previa) y definidas con un grado de certeza razonable (lex certa), que permitan prever las conductas infractoras y las consecuencias jur�dicas aplicables[140].

 

247.       En relaci�n con el componente formal, se destaca su articulaci�n con el principio de reserva de ley. Por ello, no es posible que un reglamento de origen administrativo cree, de manera aut�noma, infracciones o sanciones[141]. As� lo ha sostenido la Corte al se�alar que los reglamentos s�lo pueden desarrollar o complementar tipos sancionatorios legalmente establecidos, pero sin alterar su n�cleo esencial, ni sustituir la competencia del legislador para definir las conductas objeto de reproche[142].

 

248.       En materia aduanera, la exigencia de legalidad y tipicidad cobra particular relevancia, dado que el poder sancionador se ejerce frente a operaciones complejas que involucran bienes jur�dicos de naturaleza econ�mica, como la integridad del comercio exterior o la seguridad de la cadena log�stica. Esta Corporaci�n ha destacado que, en este �mbito, el principio de legalidad exige que las normas sancionatorias sean claras, precisas, coherentes y transparentes, pues la ausencia de tales condiciones favorece la arbitrariedad regulatoria y la implementaci�n de pol�ticas p�blicas impl�citas a trav�s del r�gimen sancionatorio, en detrimento de los sujetos obligados (agencias de aduanas, importadores, transportadores, comercializadores, entre otros), quienes deben poder prever las consecuencias de sus actuaciones, al tiempo que la administraci�n ejerce su funci�n de manera objetiva y razonable[143].

 

249.       A lo anterior se suma que el principio de legalidad, en su dimensi�n material, no se agota en la mera existencia de una norma previa que describa la conducta y la sanci�n, sino que exige que dicha tipificaci�n guarde una relaci�n directa con la finalidad constitucional que justifica la existencia del respectivo r�gimen sancionatorio[144].

 

250.       En materia aduanera, como se explic� l�neas atr�s, el poder sancionador de la DIAN se orienta a proteger la seguridad de la cadena log�stica de bienes y la competitividad del comercio exterior, de suerte que las conductas tipificadas y las sanciones correspondientes deben articularse con esos prop�sitos[145]. Por consiguiente, de no existir tal relaci�n, la potestad sancionadora se desnaturalizar�a y devendr�a en un ejercicio arbitrario, ajeno a los fines que la Constituci�n atribuye a la regulaci�n del comercio exterior y de aduanas[146].

 

251.       El principio de tipicidad en el r�gimen sancionatorio aduanero. El principio de tipicidad, tambi�n denominado principio de taxatividad, constituye una garant�a esencial del derecho sancionatorio y opera como una manifestaci�n espec�fica del principio de legalidad[147]. En la jurisprudencia constitucional, este principio se estructura sobre tres elementos b�sicos: (i) la descripci�n espec�fica y determinada de la conducta sancionable, ya sea en el mismo texto normativo o de forma determinable a partir de otras disposiciones jur�dicas; (ii) la definici�n clara del contenido material de la sanci�n aplicable; y (iii) la correlaci�n entre la conducta descrita y la sanci�n prevista. La ausencia de alguno de estos elementos genera un riesgo de indeterminaci�n incompatible con la Constituci�n[148].

 

252.       La Corte ha destacado que la vigencia del principio de tipicidad no solo se exige en el �mbito penal, sino tambi�n en el derecho administrativo sancionador, incluido el r�gimen aduanero. En la sentencia C-796 de 2004, este Tribunal precis� que, para que una norma sancionatoria sea constitucionalmente v�lida, debe contener, al menos, la descripci�n de la conducta, la naturaleza y l�mites de las sanciones, y los criterios de graduaci�n aplicables[149]. Esta claridad permite restringir razonablemente la discrecionalidad de la autoridad sancionadora y previene decisiones arbitrarias que vulneren los derechos de los administrados.

 

253.       Con todo, la intensidad exigida a este principio en el derecho administrativo sancionador no es equiparable a la que rige en materia penal. En efecto, la jurisprudencia ha resaltado que, dada la variabilidad y el car�cter t�cnico de las conductas sancionables en este �mbito, es razonable que la descripci�n t�pica admita un mayor grado de flexibilidad, lo que habilita el uso de remisiones normativas, conceptos jur�dicos indeterminados o normas en blanco, siempre que sean determinables de forma razonable a partir de otras normas legales o reglamentarias, o de criterios t�cnicos que precisen los comportamientos prohibidos[150].

 

254.       En materia aduanera, donde las infracciones pueden involucrar m�ltiples sujetos y operaciones complejas de comercio exterior, la exigencia de tipicidad tiene una especial relevancia. No son admisibles los tipos sancionatorios formulados de forma amplia, vaga o indefinida, que deleguen en exceso la determinaci�n del hecho sancionable a la autoridad administrativa. Tal indeterminaci�n es incompatible con las garant�as derivadas del art�culo 29 de la Constituci�n, en particular con la seguridad jur�dica y el principio de responsabilidad subjetiva.

 

G.          Responsabilidad objetiva y subjetiva en el derecho sancionatorio administrativo

 

255.       El principio de responsabilidad personal constituye una garant�a esencial del derecho al debido proceso, que tiene fundamento en los art�culos 6 y 29 de la Constituci�n, de acuerdo con los cuales los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constituci�n y las leyes, mientras que los servidores p�blicos lo son tambi�n por omisi�n o extralimitaci�n en el ejercicio de sus funciones.

 

256.       En desarrollo de estos mandatos, la Corte ha definido el principio de responsabilidad personal como la garant�a de que �un sujeto �nicamente puede ser sancionado por actos u omisiones propios. Por lo tanto, la responsabilidad es personal e intransferible y, en virtud de su aplicaci�n, no es posible separar la autor�a de la responsabilidad�^[151]. Este principio impone, entonces, que las sanciones solo puedan recaer sobre quien haya cometido, por acci�n u omisi�n propia, la conducta sancionable, y excluye toda forma de responsabilidad atribuida por v�nculos jur�dicos, familiares, econ�micos o de cualquier otra naturaleza.

 

257.       Este mandato se complementa con el principio de necesidad de la sanci�n, seg�n el cual el ejercicio del poder sancionador del Estado solo es leg�timo cuando se dirige contra quien ha cometido el hecho sancionable o ha incumplido el deber jur�dico correspondiente. Ambos principios aseguran que la sanci�n cumpla una finalidad constitucionalmente v�lida, entre ellas, prevenir la conducta infractora y promover el respeto al ordenamiento jur�dico.

 

258.       De lo anterior se desprende que: (i) no es constitucionalmente admisible sancionar a una persona por la sola existencia de v�nculos con el autor del hecho, pues ello implicar�a un reproche por la relaci�n, y no por la conducta; y (ii) tampoco puede imponerse una sanci�n por circunstancias que no sean atribuibles a la acci�n u omisi�n del sujeto sancionado. En tales casos, no solo se desconocer�a el principio de responsabilidad personal, sino que la sanci�n perder�a su finalidad correctiva o preventiva[152].

 

259.       Ahora bien, existen dos tipos de responsabilidades personales en materia sancionatoria: subjetiva y objetiva. Como regla general, la responsabilidad objetiva se encuentra proscrita en el derecho sancionatorio colombiano, conforme con el principio nulla poena sine culpa^[153], derivado de los art�culos 1 y 29 de la Constituci�n Pol�tica. Este principio exige que toda sanci�n administrativa se funde en la verificaci�n de dolo o culpa imputable al infractor.

 

260.       Sin embargo, esta Corporaci�n ha admitido que, de manera excepcional y bajo condiciones estrictas, el legislador puede fijar sanciones basadas en responsabilidad objetiva. En concreto, �no se trata de aquellos eventos en los que el dolo o la culpa se encuentran presuntos y se invierte la carga de la prueba, ya que en estos casos el r�gimen de responsabilidad sigue siendo subjetivo, sino de los eventos en los que no se requiere el examen del dolo o la culpa del infractor, como elemento constitutivo de la responsabilidad y, por lo tanto, resulta impertinente el estudio o la prueba de la diligencia o cuidado con el que actu� el infractor en la comisi�n de la falta�^[154].

 

261.       En este contexto, la Corte ha se�alado, particularmente, en la sentencia C-616 de 2002, que la admisibilidad constitucional de reg�menes excepcionales de responsabilidad objetiva en materia administrativa se encuentra condicionada por ciertas restricciones orientadas a preservar las garant�as propias del debido proceso sancionatorio.

 

262.       En esa oportunidad, se indic� que este tipo de responsabilidad resulta compatible con la Constituci�n cuando: (i) no afecta derechos distintos del patrimonio econ�mico; (ii) consiste exclusivamente en sanciones de naturaleza monetaria; (iii) no se trata de sanciones graves, ni en sentido absoluto ni relativo; y (iv) recae �nicamente sobre acciones u omisiones propias del infractor, sin permitir imputaciones por hechos de terceros. Tales criterios buscan garantizar que el ejercicio del ius puniendi administrativo respete los valores y principios fundamentales del orden constitucional.

 

263.       En cualquier caso, la Corte ha enfatizado que, incluso en los eventos excepcionales en los que ha admitido la posibilidad de establecer reg�menes de responsabilidad objetiva, permanece inc�lume el principio de responsabilidad personal, que exige la imputaci�n de la conducta al propio infractor, sin que sea posible sancionar por hechos ajenos.

 

264.       As�, la diferencia entre los reg�menes de responsabilidad subjetiva y objetiva radica en la exigencia del examen del dolo o la culpa: mientras que en el primero este an�lisis constituye un presupuesto indispensable para la imposici�n de la sanci�n, en el segundo el legislador puede prescindir de dicho juicio en los estrictos eventos excepcionalmente admitidos por la jurisprudencia, lo que explica el car�cter restrictivo de esta modalidad de responsabilidad^[155].

 

H.          Principio de proporcionalidad en el �mbito sancionatorio administrativo

 

265.       A partir de diversos mandatos superiores, entre ellos, el car�cter garantista del Estado Social de Derecho, la protecci�n de los derechos fundamentales, la dignidad humana como eje valorativo del orden constitucional (CP pre�mbulo y art. 1), la responsabilidad de los servidores p�blicos por omisi�n o extralimitaci�n en el ejercicio de sus funciones (CP art. 6), el principio de igualdad (CP art. 13), las garant�as propias del debido proceso (CP art. 29) y la exigencia de razonabilidad de las medidas excepcionales (CP art. 214.2), la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el ordenamiento superior impone que toda medida adoptada por las autoridades p�blicas se sujete al principio de proporcionalidad. En ese sentido, la actuaci�n estatal debe responder a un fin constitucionalmente leg�timo y constituir un medio id�neo, necesario y razonable para alcanzarlo, de modo que se excluyan decisiones arbitrarias o excesivas[156].

 

266.       A efectos de verificar el cumplimiento de dicho principio, en la jurisprudencia se ha desarrollado el juicio de proporcionalidad, el cual, por razones metodol�gicas en funci�n de la libertad de configuraci�n del legislador y los bienes constitucionales en tensi�n, se clasifica en tres intensidades espec�ficas: leve, intermedio y estricto, cada una de ellas compuesta de unos elementos particulares[157]. En concreto:

 

�(i) En el test de intensidad leve -que es el ordinario- el juicio de constitucionalidad debe establecer que la finalidad y el medio sean leg�timos, esto es, constitucionalmente no prohibidos; y, que el medio sea potencialmente adecuado para alcanzar el fin.

 

(ii) En el juicio de intensidad intermedio, por su parte, el fin debe ser leg�timo e importante, por promover �intereses p�blicos valorados por la Carta o en raz�n a la magnitud del problema que el legislador busca resolver�; y el medio, adem�s de no estar prohibido, debe ser adecuado y efectivamente conducente para la consecuci�n del fin.

 

Y, finalmente, (iii) el test de intensidad estricta exige establecer que el fin es leg�timo, importante e imperioso; y el medio, adem�s de leg�timo, debe ser adecuado, efectivamente conducente y necesario para la consecuci�n del fin, esto es, que no puede ser reemplazado por uno menos lesivo. Adicionalmente, en estos casos, se exige adelantar un juicio de proporcionalidad en sentido estricto� (�nfasis propio)[158].

 

267.       A fin de seleccionar la intensidad de aplicaci�n del referido escrutinio, en la sentencia C-197 de 2025, este Tribunal ha referido una serie de criterios indicadores, as�:

 

(a) �El juicio leve se aplica cuando se analiza la razonabilidad del ejercicio legislativo en materias econ�micas, tributarias o de pol�tica internacional�.

 

(b) �El juicio intermedio opera cuando la medida interfiere con un derecho constitucional no fundamental -en su faceta prestacional progresiva- o que involucra categor�as que en algunos supuestos han sido consideradas como semi sospechosas�.

 

(c) �El juicio estricto es aplicable cuando la cuesti�n impacta un derecho constitucional fundamental que sea exigible de forma inmediata en virtud de la Constituci�n, cuando est� de por medio una categor�a sospechosa en los t�rminos del art�culo 13 de la Constituci�n o cuando recae sobre personas en condici�n de debilidad manifiesta o grupos marginados o discriminados� (�nfasis propio)[159].

 

268.       Ahora bien, esta Corporaci�n ha aplicado dicha metodolog�a, con los matices propios de cada caso, al examinar la proporcionalidad de los reg�menes sancionatorios administrativos. En particular, ha explicado que, cuando la disposici�n sometida a control comporta una restricci�n intensa de derechos fundamentales mediante el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, el examen debe adelantarse mediante un juicio estricto de proporcionalidad, de conformidad con los criterios expuestos l�neas atr�s. En consecuencia, una sanci�n administrativa ser� constitucionalmente v�lida si, y solo si, cumple simult�neamente con estos requisitos: (i) ser eficaz para cumplir los objetivos de prevenci�n y correcci�n del r�gimen jur�dico (idoneidad); (ii) representar el medio menos restrictivo disponible frente al derecho afectado (necesidad); y (iii) no generar un efecto desmesurado en comparaci�n con la gravedad de la conducta sancionada o el bien jur�dico protegido (proporcionalidad en sentido estricto)[160].

 

269.       As� las cosas, en virtud del principio de proporcionalidad las sanciones administrativas deben ser id�neas, necesarias y razonables, a fin de evitar actuaciones arbitrarias que excedan los l�mites constitucionales. Desde esta perspectiva, el referido mandato funciona como un �par�metro de correcci�n funcional de la actividad del Estado, dirigido a evitar el desequilibrio o el exceso en el ejercicio del poder p�blico�^[161].

 

I.             Agencias de aduanas y su rol en las operaciones de comercio exterior

 

270.       Las agencias de aduanas son las personas jur�dicas autorizadas por la DIAN para ejercer el agenciamiento aduanero, entendido como una �actividad auxiliar de la funci�n p�blica aduanera, de naturaleza mercantil y de servicio, orientada a garantizar que los usuarios de comercio exterior que utilicen sus servicios cumplan con las normas legales existentes en materia de importaci�n, exportaci�n, tr�nsito aduanero y cualquier operaci�n o procedimiento aduanero inherente a dichas actividades�. En ese sentido, tienen como fin esencial colaborar con las autoridades aduaneras en la estricta aplicaci�n de las normas de comercio exterior, con el prop�sito de asegurar el adecuado desarrollo de los reg�menes, modalidades y procedimientos aduaneros[162].

 

271.       Esta caracterizaci�n normativa evidencia que las agencias de aduanas ocupan una posici�n singular dentro del r�gimen aduanero, pues, aunque desarrollan una actividad econ�mica privada y prestan un servicio remunerado a los operadores, el ordenamiento jur�dico les atribuye simult�neamente funciones que contribuyen al ejercicio de las competencias estatales de inspecci�n, vigilancia y control. Por tanto, su actuaci�n trasciende la mera ejecuci�n de un mandato conferido por un particular y adquiere relevancia para el adecuado ejercicio de la funci�n p�blica aduanera[163].

 

272.       Precisamente por la naturaleza de las funciones que desempe�an, el ordenamiento jur�dico las somete a rigurosas condiciones para su autorizaci�n y funcionamiento. Para ilustrar, la habilitaci�n para ejercer el agenciamiento aduanero exige el cumplimiento de requisitos relacionados con: (i) la organizaci�n societaria bajo la forma de sociedad mercantil; (ii) la capacidad econ�mica; (iii) un patrimonio l�quido m�nimo, determinado seg�n el nivel de la agencia; (iv) la disponibilidad de infraestructura administrativa; (v) la implementaci�n de sistemas de gesti�n y mecanismos de control interno; y (vi) la contrataci�n de personal profesionalmente id�neo, con conocimientos espec�ficos o experiencia en la materia[164].

 

273.       Al respecto, se destaca que las referidas exigencias reflejan la intenci�n del Estado de exigirles a estos operadores mayores est�ndares de solvencia, organizaci�n, profesionalizaci�n y especializaci�n t�cnica, acordes con la relevancia de las funciones encomendadas. Efectivamente, las agencias de aduanas desempe�an un rol que no se limita a una actuaci�n puntual, sino que acompa�a las distintas etapas del procedimiento aduanero. As�, por ejemplo: (a) participan en el reconocimiento previo de las mercanc�as, incluso en zonas primarias aduaneras y zonas francas antes de la presentaci�n de la declaraci�n correspondiente; (b) elaboran y presentan las declaraciones aduaneras; (c) verifican el cumplimiento de los requisitos exigidos para cada operaci�n; y (d) gestionan la documentaci�n soporte y atienden los requerimientos formulados por la autoridad aduanera[165].

 

274.       De esta manera, las agencias de aduanas constituyen el principal canal de articulaci�n entre los usuarios del comercio exterior y la administraci�n aduanera. Ciertamente, su actuaci�n facilita el cumplimiento de las obligaciones legales por parte de importadores, exportadores y dem�s operadores, al tiempo que suministra a la administraci�n informaci�n esencial para el ejercicio de las funciones de fiscalizaci�n y control. As�, su intervenci�n resulta transversal al desarrollo de las operaciones y constituye un elemento determinante para el adecuado funcionamiento del sistema.

 

275.       Asimismo, esta posici�n especial determina una configuraci�n particular de su responsabilidad, pues sobre ellas recaen deberes que trascienden los derivados de la relaci�n contractual con sus clientes[166]. En efecto, su condici�n de auxiliares de la funci�n p�blica aduanera supone especiales deberes de diligencia, veracidad y colaboraci�n frente a la administraci�n, cuya observancia resulta indispensable para garantizar la efectividad del control aduanero y la protecci�n de los bienes jur�dicos cuya salvaguarda corresponde al Estado.

 

276.       La intensidad de tales deberes encuentra explicaci�n, adem�s, en la transformaci�n que ha experimentado la funci�n aduanera durante las �ltimas d�cadas. En la actualidad, las aduanas no cumplen �nicamente una funci�n auxiliar en el recaudo de los tributos derivados del comercio exterior, sino que tambi�n desempe�an un papel esencial en la prevenci�n y represi�n del contrabando, la lucha contra el lavado de activos y otras formas de criminalidad organizada transnacional, la protecci�n de la salud p�blica, la defensa de la propiedad intelectual e industrial, la preservaci�n del medio ambiente y la garant�a de la seguridad nacional[167]. Por ello, esta ampliaci�n de las funciones exige, a su vez, un r�gimen jur�dico que asegure el adecuado cumplimiento de las obligaciones de quienes intervienen profesionalmente en la agencia de aduanas, as� como un r�gimen sancionatorio que responda a criterios de razonabilidad, justicia y proporcionalidad.

 

277.       En suma, la especial posici�n que ocupan las agencias de aduanas explica que el legislador les imponga deberes reforzados y establezca un r�gimen sancionatorio espec�fico para garantizar su cumplimiento[168]. Sin embargo, esa circunstancia no releva a ley del deber de respetar los l�mites que la Constituci�n impone al ejercicio de la potestad sancionadora del Estado. Por el contrario, precisamente, porque desarrollan una actividad de alta responsabilidad, y las consecuencias derivadas del incumplimiento de sus deberes pueden resultar particularmente gravosas, las infracciones y sanciones previstas por el legislador deben satisfacer plenamente las exigencias derivadas de los principios constitucionales de legalidad, tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad.

 

J.            An�lisis de los cargos que justifican una decisi�n de fondo

 

278.       En este ac�pite, la Sala abordar� el an�lisis de los cargos respondiendo a los problemas jur�dicos planteados y determinar� cu�l es el remedio constitucional m�s adecuado, a partir de los postulados normativos y jurisprudenciales expuestos en los ac�pites anteriores.

 

-         Cargo cuarto de la demanda D-16.364: problemas jur�dicos 1 y 2

 

279.       En relaci�n con el cargo cuarto de la demanda D-16.364, se recuerda que se descart� la existencia de cosa juzgada frente al reproche de competencia, as� como que se plantearon dos problemas jur�dicos:

 

(i) �Excede el numeral 1.11 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 el l�mite material de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la Rep�blica mediante el art�culo 68 de la Ley 2277 de 2022, al incorporar dentro del r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia aduanera una infracci�n cuyo contenido regula obligaciones de naturaleza laboral y de seguridad social, ajenas a la especialidad aduanera para la cual fue habilitado el ejecutivo?

 

(ii) �Desconoce el numeral 1.11 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 el derecho al debido proceso y el principio de proporcionalidad, al tipificar como infracci�n aduanera grav�sima el no vincular directa y formalmente a los empleados de las agencias de aduanas o el incumplimiento de sus obligaciones laborales y parafiscales, habilitando as� a la DIAN para sancionar administrativamente asuntos ajenos a la materia aduanera y generando el riesgo de una doble sanci�n por los mismos hechos?

 

280.       Al respecto, este Tribunal considera que el cuarto cargo est� llamado a prosperar, puesto que el numeral 1.11 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023: (i) excede el l�mite material de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la Rep�blica mediante el art�culo 68 de la Ley 2277 de 2022, y (ii) desconoce el derecho al debido proceso y el principio de proporcionalidad, conforme pasa a explicarse.

 

281.       Para empezar, se tiene que, en trat�ndose del ejercicio de facultades extraordinarias, la competencia del presidente de la Rep�blica debe interpretarse de manera restrictiva, sin que sea admisible acudir a extensiones, analog�as, facultades impl�citas, ni a un artificial encadenamiento entre materias que permita al ejecutivo incursionar en el campo del legislador ordinario.

 

282.       Pues bien, el objeto de la habilitaci�n conferida por el art�culo 68 de la Ley 2277 de 2022 fue, precisamente y sin ambig�edad, la expedici�n de �un nuevo r�gimen sancionatorio y de decomiso de mercanc�as en materia de aduanas, as� como el procedimiento aplicable�[169]. Esta f�rmula circunscribe la competencia del Gobierno a dos ejes tem�ticos claramente identificables: (i) las infracciones y sanciones vinculadas al cumplimiento de las obligaciones propias de las operaciones de comercio exterior, y (ii) el r�gimen de aprehensi�n y decomiso de mercanc�as. Ninguno de estos ejes comprende, ni siquiera de manera incidental, la regulaci�n de las relaciones laborales entre las agencias de aduanas y su personal.

 

283.       Para determinar si el Gobierno excedi� este �mbito, es necesario confrontar, de un lado, los t�rminos precisos en que el Congreso defini� el objeto de las facultades extraordinarias y, del otro, el contenido material efectivamente incorporado en el Decreto Ley 920 de 2023.

 

284.       El objeto de la habilitaci�n. A diferencia de otras leyes de facultades que autorizan de manera amplia la �expedici�n� o �modificaci�n� de un estatuto completo, la habilitaci�n del art�culo 68 de la Ley 2277 de 2022 se formul� mediante una f�rmula doblemente calificada: el r�gimen a expedir debe ser, simult�neamente, (a) sancionatorio y de decomiso, y (b) en materia de aduanas. Esta segunda calificaci�n no es ret�rica ni accesoria: opera como un l�mite material aut�nomo, que circunscribe el �mbito tem�tico de la habilitaci�n a las infracciones, sanciones y procedimientos que tengan por objeto las obligaciones propias del ejercicio de la actividad aduanera, esto es, aquellas vinculadas con el control de las operaciones de comercio exterior, el manejo de las mercanc�as y la veracidad de la informaci�n suministrada a la autoridad aduanera, y no a cualquier obligaci�n que, por raz�n del sujeto regulado, pudiera guardar alguna relaci�n indirecta con dicha actividad.

 

285.       El contenido de la norma expedida. El Decreto Ley 920 de 2023 desarroll� ese objeto de manera consistente en la generalidad de su articulado: defini� las infracciones leves, graves y grav�simas en que pueden incurrir los distintos sujetos que intervienen en las operaciones de comercio exterior (declarantes, transportadores, depositarios, usuarios de zonas francas, entre otros), por conductas todas ellas referidas al manejo, control, declaraci�n o custodia de las mercanc�as sometidas a vigilancia aduanera, as� como el procedimiento sancionatorio y las reglas de decomiso correspondientes. As�, por ejemplo, el numeral 1.1 del art�culo 29 sanciona la sustracci�n, extrav�o, cambio o alteraci�n de mercanc�as bajo control aduanero; los numerales 1.2 y 1.8 del art�culo 36 castigan, respectivamente, la prestaci�n de servicios de agenciamiento a sujetos vinculados con actividades il�citas y la omisi�n de reportar operaciones sospechosas de contrabando o lavado de activos. En todos estos casos, la conducta tipificada y el bien jur�dico protegido (la seguridad de la cadena log�stica o la transparencia del comercio exterior) guardan una relaci�n directa y verificable con el objeto de la habilitaci�n.

 

286.       La anomal�a del numeral 1.11. Sobre ese trasfondo normativo, el numeral 1.11 del art�culo 36 constituye una disposici�n estructuralmente distinta dentro del propio decreto ley: mientras las dem�s infracciones grav�simas del art�culo 36, en principio, regulan comportamientos de las agencias de aduanas que inciden en el control aduanero propiamente dicho, el numeral 1.11 desplaza el objeto de la sanci�n hacia la relaci�n jur�dica que la agencia sostiene con su propio personal, esto es, hacia el cumplimiento de obligaciones que no se originan en el ejercicio de la actividad aduanera, sino en el contrato de trabajo y en la afiliaci�n al sistema de seguridad social.

 

287.       El objeto de regulaci�n de esta conducta (la forma de contrataci�n del personal y el cumplimiento de las cargas prestacionales y parafiscales derivadas de dicha relaci�n) pertenece, en su integridad, al derecho del trabajo y de la seguridad social, y su definici�n corresponde al C�digo Sustantivo del Trabajo, a la Ley 100 de 1993 y a la normativa que las desarrolla. La sola lectura comparada de los numerales que integran el mismo art�culo 36 evidencia que el numeral 1.11 no es una manifestaci�n adicional del mismo g�nero de infracciones aduaneras, sino una materia distinta, insertada dentro de una estructura normativa que, en todo lo dem�s, permaneci� fiel al objeto de la habilitaci�n. Esta discontinuidad interna del propio decreto ley confirma que el Gobierno se apart�, en este punto espec�fico, de los l�mites materiales que el Congreso le fij�.

 

288.       Ahora bien, la Sala no desconoce que el art�culo 51.12 del Decreto 1165 de 2019 ya preve�a, entre las obligaciones generales de las agencias de aduanas, la de �vincular a sus empleados de manera directa y formal cumpliendo con todas las obligaciones laborales, aportes parafiscales incluidos los aportes a la seguridad social por salud, pensiones y riesgos profesionales�, y que los considerandos del Decreto Ley 920 de 2023 dan cuenta de que este �ltimo desarrolla, entre otras, las infracciones derivadas del incumplimiento de obligaciones previstas en aquel decreto. Sin embargo, esta circunstancia no subsana el vicio de competencia advertido, sino que, en realidad, lo confirma.

 

289.       Ciertamente, la preexistencia de la obligaci�n en el Decreto 1165 de 2019, expedido en desarrollo de la Ley Marco 1609 de 2013 y no de las facultades extraordinarias aqu� examinadas, evidencia que se trata de un deber de naturaleza laboral que ya contaba con su propio mecanismo de exigibilidad y con las autoridades especializadas encargadas de vigilar su cumplimiento. Que dicha obligaci�n estuviera enunciada en un decreto de naturaleza aduanera no muda su objeto material ni la incorpora, por esa sola circunstancia, al �mbito de la habilitaci�n conferida por el art�culo 68 de la Ley 2277 de 2022, pues lo determinante para el juicio de competencia no es el cuerpo normativo en el que la obligaci�n se enuncia, sino la naturaleza de la materia que regula. Sostener lo contrario permitir�a al ejecutivo ampliar el �mbito de sus facultades extraordinarias por la v�a de remitirse a obligaciones ya existentes en otros ordenamientos, lo cual es precisamente la clase de extensi�n o encadenamiento artificial de materias que la jurisprudencia constitucional proscribe de manera enf�tica en el control de los decretos leyes.

 

290.       En este sentido, la circunstancia de que la agencia de aduanas deba cumplir con esta obligaci�n no autoriza al legislador extraordinario a convertir su incumplimiento en una infracci�n aduanera grav�sima, sancionable por la DIAN con una multa de 2416 UVT, pues ello supone ejercer, por v�a del decreto ley, una potestad sancionatoria en materia laboral y de seguridad social que el Congreso nunca confiri� al presidente de la Rep�blica. Distinto ser�a el caso de una obligaci�n cuyo incumplimiento comprometiera, as� fuera indirectamente, la trazabilidad de las operaciones o la seguridad de la cadena log�stica, como podr�a ocurrir, por ejemplo, con la exigencia de contar con personal en n�mero o idoneidad suficientes para el adecuado desarrollo de la actividad de agenciamiento, evento en el cual s� ser�a posible identificar una conexi�n material con los fines del r�gimen aduanero. Pero la sola forma de vinculaci�n laboral y el pago de aportes parafiscales, en s� mismos considerados, no guardan esa conexi�n, y su tipificaci�n como infracci�n aduanera revela que el Gobierno excedi� el objeto preciso de la ley habilitante.

 

291.       Por lo anterior, la Sala concluye que, al incorporar dicha infracci�n dentro del r�gimen sancionatorio aduanero, el legislador extraordinario desbord� el �mbito material de la habilitaci�n conferida por el art�culo 68 de la Ley 2277 de 2022, en desconocimiento del art�culo 150.10 de la Constituci�n.

 

292.       Aunque el exceso competencial advertido resulta, en s� mismo, suficiente para declarar la inexequibilidad del numeral 1.11 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, dado que el cargo admitido tambi�n plante� un reproche por desconocimiento del debido proceso y del principio de proporcionalidad, y en aras de dar respuesta completa a la demanda y de fortalecer las razones que sustentan esta decisi�n, la Sala se detiene, a modo de complemento, en el segundo problema jur�dico formulado.

 

293.       As� pues, se destaca que la disposici�n acusada califica como infracci�n aduanera grav�sima, en la que pueden incurrir las agencias de aduanas, el hecho de �no vincular a sus empleados de manera directa y formal o incumplir con las obligaciones laborales, aportes parafiscales, incluidos los aportes a la seguridad social por salud, pensiones y riesgos profesionales�, conducta a la que se asocia una multa de 2416 UVT.

 

294.       La Sala debe determinar si esta conducta sancionable observa los mandatos de legalidad y tipicidad en materia administrativa sancionatoria, como manifestaci�n del derecho al debido proceso y el principio de proporcionalidad, lo que exige establecer si la conducta tipificada y la sanci�n prevista guardan correspondencia material con la finalidad constitucional del r�gimen aduanero.

 

295.       En efecto, conforme con la jurisprudencia constitucional, los principios de legalidad y tipicidad en materia sancionatoria implican: (i) la estricta previsi�n legal de las conductas sancionables y (ii) la definici�n clara y precisa del contenido de la infracci�n[170]. La conducta descrita en el numeral 1.11 satisface estas exigencias formales: est� prevista en una norma con fuerza de ley, identifica de manera determinable el comportamiento reprochado, incluso por remisi�n al art�culo 51.12 del Decreto 1165 de 2019, y fija una sanci�n susceptible de aplicaci�n conforme con los criterios previamente establecidos.

 

296.       Sin embargo, la observancia de estas exigencias formales no agota el examen de constitucionalidad. Igualmente, esta Corporaci�n ha se�alado que el principio de legalidad en materia sancionatoria tambi�n (iii) exige que las conductas tipificadas y las sanciones previstas guarden correspondencia material con la finalidad constitucional del r�gimen jur�dico en el cual se incorporan, de manera que la potestad sancionadora del Estado se ejerza �nicamente para proteger los bienes jur�dicos cuya tutela justifica la existencia del respectivo r�gimen sancionatorio[171].

 

297.       Pues bien, el r�gimen sancionatorio aduanero protege un conjunto de bienes jur�dicos estrat�gicos para el adecuado funcionamiento del comercio exterior y la econom�a nacional. Entre ellos se encuentran la integraci�n econ�mica y el fomento de la producci�n nacional; la din�mica del intercambio comercial y el acceso de productos y servicios a los mercados internos y externos; la competitividad de los productos y servicios colombianos en el �mbito internacional; la seguridad de la cadena log�stica; y la protecci�n de las finanzas del Estado, al asegurar la efectiva recaudaci�n de aranceles y otros ingresos tributarios derivados de la actividad aduanera. Estos bienes justifican la existencia de mecanismos de control preventivo y sancionatorio orientados a asegurar la legalidad, transparencia y eficiencia en las operaciones de comercio exterior[172].

 

298.       Claro lo anterior, se advierte que el incumplimiento de obligaciones laborales o parafiscales por parte de las agencias de aduanas no guarda una relaci�n directa, necesaria ni proporcional con la finalidad constitucional del control aduanero. Aunque estas agencias participan en la cadena del comercio internacional y cumplen funciones t�cnicas relacionadas con la declaraci�n y legalizaci�n de mercanc�as, la manera en que vinculan y remuneran a su personal no incide en el cumplimiento de los deberes aduaneros, ni en la trazabilidad de las operaciones, ni en la transparencia del intercambio comercial, ni, en general, en los bienes jur�dicos protegidos por el r�gimen de comercio exterior.

 

299.       El objeto de protecci�n de la conducta tipificada es, entonces, el cumplimiento de obligaciones laborales y de seguridad social, materia regulada de manera especializada en el C�digo Sustantivo del Trabajo, en el sistema de seguridad social integral previsto en la Ley 100 de 1993 y en las dem�s normas que la desarrollan, as� como en el r�gimen sancionatorio propio a cargo de autoridades como el Ministerio del Trabajo y la Unidad de Gesti�n Pensional y Parafiscales (UGPP).

 

300.       En esta medida, incorporar tales conductas al r�gimen sancionatorio aduanero implica extender la potestad sancionadora de la administraci�n a un �mbito material ajeno al comercio exterior y, por lo tanto, desconocer el principio de legalidad en su dimensi�n material, al tipificar como infracci�n aduanera una conducta que no guarda conexidad con los bienes jur�dicos cuya protecci�n justifica dicho r�gimen.

 

301.       La ausencia de conexidad material entre la conducta sancionada y los fines propios del r�gimen aduanero produce, adem�s, una consecuencia constitucional adicional. La sanci�n prevista en el numeral 1.11 recae exactamente sobre el mismo hecho (el incumplimiento de obligaciones laborales y de aportes a la seguridad social) que ya es objeto de reproche y sanci�n por parte del Ministerio del Trabajo y de la UGPP, autoridades a las que la ley atribuye de manera especializada la vigilancia de tales deberes.

 

302.       Conforme lo ha explicado esta Corporaci�n, la prohibici�n del non bis in �dem se activa cuando concurren identidad de sujeto, identidad del hecho y coincidencia del fundamento sancionatorio, y la coexistencia de reg�menes sancionatorios distintos solo es constitucionalmente admisible cuando estos protegen bienes jur�dicos aut�nomos y diferenciables[173]. En este caso, la sanci�n prevista en el numeral 1.11 no protege un bien jur�dico propio y aut�nomo del r�gimen aduanero, sino que reproduce, bajo el ropaje de una infracci�n aduanera, el mismo juicio de reproche que corresponde al r�gimen laboral y de seguridad social. De ah� que la doble habilitaci�n sancionatoria genere un riesgo cierto de que una misma agencia de aduanas sea sancionada dos veces por unos mismos hechos y con el mismo fundamento, lo que resulta desproporcionado e incompatible las garant�as del debido proceso.

 

303.       En suma, adem�s de desconocer el art�culo 150.10 del Texto Superior (modelo constitucional de delegaci�n legislativa), el numeral 1.11 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 resulta desproporcionado e incompatible con el debido proceso por dos razones concurrentes. En primer lugar, porque desconoce el principio de legalidad en su dimensi�n material, al tipificar como infracci�n aduanera una conducta que no guarda relaci�n con los bienes jur�dicos cuya protecci�n justifica el r�gimen sancionatorio aduanero. Y, en segundo lugar, porque esa indebida incorporaci�n provoca una superposici�n injustificada con el r�gimen sancionatorio laboral y de seguridad social, generando un riesgo cierto de doble sanci�n por los mismos hechos y con el mismo fundamento, en contrav�a del principio del non bis in �dem. En consecuencia, el numeral 1.11 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 ser� declarado inexequible[174].

 

304.       No obstante lo anterior, esta Sala aclara que la declaratoria de inexequibilidad del numeral 1.11 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 no implica que el incumplimiento de obligaciones laborales o de aportes a la seguridad social por parte de las agencias de aduanas quede exento de consecuencia jur�dica alguna. Dichas conductas contin�an sometidas, sin soluci�n de continuidad, a los reg�menes sancionatorios especializados a cargo del Ministerio del Trabajo, la UGPP y el Ministerio de Salud y Protecci�n Social, que son los llamados constitucionalmente a proteger los bienes jur�dicos comprometidos.

 

-         Cargo quinto de la demanda D-16.364: problemas jur�dicos 3 a 7

 

305.       En cuanto al cargo quinto de la demanda D-16.364, se plantearon los siguientes cinco problemas jur�dicos:

 

(i) �Desconoce el numeral 1.1 del art�culo 29 del Decreto Ley 920 de 2023 el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al establecer, para las agencias de aduanas que sustraigan, extrav�en, cambien o alteren mercanc�as bajo control aduanero, un r�gimen sancionatorio especial y m�s gravoso (suspensi�n hasta por tres meses o cancelaci�n de la autorizaci�n, en lugar de multa) sin una justificaci�n suficiente que distinga su situaci�n de la de los dem�s declarantes?

 

(ii) �Desconoce el numeral 1.2 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al sancionar con la cancelaci�n de la autorizaci�n a las agencias de aduanas que presten servicios de agenciamiento a personas incursas en las circunstancias del numeral 10 del art�culo 7, imponiendo con ello la imposibilidad absoluta de continuar su actividad econ�mica por hechos atribuibles a terceros?

 

(iii) �Desconoce el numeral 1.8 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al sancionar con la cancelaci�n de la autorizaci�n la omisi�n de reportar operaciones sospechosas, sin distinguir entre el incumplimiento derivado de un �nimo de encubrimiento y aquel que obedece a un error o falla administrativa?

 

(iv) �Desconoce el numeral 1.2 del art�culo 39 del Decreto Ley 920 de 2023 el debido proceso y el principio de proporcionalidad, al imponer id�ntica sanci�n (el 100% del valor FOB de la mercanc�a, sin que sea inferior a 500 UVT) a los usuarios operadores de zonas francas que sustraigan, extrav�en, cambien o alteren mercanc�as bajo control aduanero, sin considerar que sus roles y funciones difieren de los de los usuarios industriales y comerciales?

 

(v) �Desconoce el numeral 1.11 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 el principio de proporcionalidad, al fijar una multa de 2416 UVT para el incumplimiento de obligaciones laborales y parafiscales, monto que excede la generalidad de las sanciones pecuniarias del r�gimen aduanero sin relaci�n directa con las actividades propias del comercio exterior?

 

306.       En relaci�n con el �ltimo problema jur�dico, se indic� que s�lo ser�a estudiado si el numeral 1.11 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 superaba el an�lisis de validez asociado al cargo cuarto, pero como el mismo no se satisfizo y, por ello, dicha norma fue declarada inexequible, la Sala se abstendr� de volver sobre dicha disposici�n, dado que cualquier consideraci�n adicional resultar�a inocua.

 

307.       En este orden de ideas, pasa la Corte a desarrollar los dem�s problemas jur�dicos, recordando que el actor sostiene que los numerales acusados de los art�culos 29, 36 y 39 del Decreto Ley 920 de 2023 resultan irrazonables en el marco del r�gimen administrativo sancionador aduanero. A su juicio, las conductas all� descritas, aunque reprochables, podr�an ser objeto de medidas menos gravosas, pues la sanci�n de cancelaci�n de la autorizaci�n como agencia de aduanas comporta la supresi�n total de la actividad econ�mica, con efectos equivalentes a una sanci�n de inhabilidad perpetua. En su criterio, ello vulnera el principio de proporcionalidad y el debido proceso[175].

 

308.       Para resolver este cargo, la Sala centrar� su an�lisis en la observancia del principio de proporcionalidad en materia sancionatoria, aplicable a la potestad punitiva del Estado en el �mbito aduanero. En atenci�n a que el reproche recae sobre varios apartes normativos con contenido aut�nomo, el examen se desarrollar� de manera individual para cada disposici�n acusada, as�: el numeral 1.1 del art�culo 29, los numerales 1.2 y 1.8 del art�culo 36, y el numeral 1.2 del art�culo 39, aplicando de forma uniforme los criterios jurisprudenciales previamente definidos sobre la proporcionalidad de las sanciones administrativas: (i) adecuaci�n; (ii) necesidad; y (iii) proporcionalidad en sentido estricto, en conexidad con la finalidad protectora del r�gimen aduanero.

 

309.       Sobre el particular, la Sala considera necesario justificar, de manera previa, por qu� el examen de estas disposiciones debe adelantarse mediante un juicio estricto de proporcionalidad. Como se explic� en el t�tulo H de la parte considerativa de esta providencia, el escrutinio estricto es aplicable cuando la medida legislativa impacta gravemente un derecho constitucional fundamental.

 

310.       En el presente caso, se advierte que las sanciones asignadas a las faltas contenidas en los numerales acusados no constituyen una simple restricci�n parcial o transitoria al ejercicio de la actividad econ�mica de la agencia de aduanas, en tanto pueden llevar a la exclusi�n definitiva del operador del �nico mercado en el que legalmente puede desarrollar su objeto social, con un efecto pr�ctico equiparable al de una inhabilidad permanente. Esta intensidad de afectaci�n trasciende el �mbito de la libertad de empresa considerada en abstracto y compromete, de manera directa, el n�cleo del derecho al trabajo y a la elecci�n de profesi�n u oficio de quienes dependen de la operaci�n de la agencia, as� como las garant�as m�nimas de defensa y proporcionalidad que informan el debido proceso sancionador, cuyo contenido esencial tambi�n tiene naturaleza fundamental.

 

311.       Por tal raz�n, y en la medida en que las sanciones examinadas tienen la potencialidad de anular, de manera irreversible, el ejercicio de una actividad econ�mica l�cita, en el �mbito del ejercicio sistem�tico de varios derechos constitucionales, la Sala examinar� su constitucionalidad bajo el est�ndar m�s exigente, esto es, verificando que el fin perseguido sea leg�timo, importante e imperioso, y que el medio, adem�s de id�neo y efectivamente conducente, resulte necesario y proporcional en sentido estricto.

 

312.       Como se dijo, el Decreto Ley 920 de 2023 establece un r�gimen sancionatorio aduanero en el que se tipifican las infracciones administrativas aplicables a los distintos usuarios del comercio exterior y se fijan las sanciones que pueden ser impuestas por su comisi�n, en funci�n de la gravedad de la conducta y del tipo de sujeto infractor.

 

313.       De conformidad con el art�culo 15 del mencionado Decreto, las infracciones administrativas aduaneras se clasifican como leves, graves y grav�simas, y las sanciones aplicables van desde la amonestaci�n hasta la cancelaci�n de la autorizaci�n, inscripci�n o habilitaci�n para operar en materia aduanera, pasando por las multas y la suspensi�n temporal. Esta clasificaci�n se funda en criterios objetivos de gravedad y funcionalidad aduanera, y su imposici�n es independiente de otras responsabilidades de orden fiscal, penal o cambiario que puedan derivarse por los mismos hechos.

 

314.       A su turno, el art�culo 22 desarrolla un sistema de gradualidad que opera como l�mite interno a la potestad sancionatoria de la DIAN. Este sistema contempla reglas para resolver hip�tesis de pluralidad de infracciones derivadas de un mismo hecho, reincidencia, y especialmente, la sustituci�n de la multa por sanciones m�s severas, como la suspensi�n o cancelaci�n de la autorizaci�n. En particular, el numeral 5 del art�culo 22 en cita dispone que, cuando la norma prevea que en lugar de la multa pueda imponerse la cancelaci�n o suspensi�n, la autoridad aduanera deber� motivar su decisi�n con base en alguno de los siguientes criterios: (i) afectaci�n a la seguridad nacional; (ii) afectaci�n a la salud o salubridad p�blica; (iii) vulneraci�n de los intereses econ�micos del Estado; (iv) incumplimiento de obligaciones relacionadas con especies protegidas o bienes culturales; (v) impacto de la medida en el comercio exterior; y (vi) antecedentes sancionatorios del infractor. Esta exigencia de motivaci�n reforzada opera como una garant�a del debido proceso administrativo y como un instrumento de control a la discrecionalidad sancionadora.

 

315.       El par�grafo 1� del art�culo 15 define cinco categor�as de infracciones, asociadas a la naturaleza y efectos de la conducta. Las infracciones de categor�a 1 y 2, que incluyen actos como la introducci�n irregular de mercanc�as o la sustracci�n de bienes bajo control aduanero, corresponden a infracciones grav�simas y pueden ser sancionadas, en determinados casos, con la cancelaci�n de la autorizaci�n, registro o habilitaci�n. El uso de medios fraudulentos o irregulares para obtener dicho estatus conlleva siempre la cancelaci�n.

 

316.       Este dise�o normativo revela que el r�gimen sancionatorio aduanero atiende a un sistema estructurado de graduaci�n y proporcionalidad interna, que reconoce la diversidad de sujetos regulados y ajusta la intensidad de la sanci�n a la naturaleza del comportamiento y a sus efectos jur�dicos. Por lo tanto, el examen de constitucionalidad de las sanciones previstas en los art�culos 29, 36 y 39 del Decreto Ley 920 de 2023 exige evaluar si, en cada caso, la sanci�n impuesta supera los juicios de adecuaci�n, necesidad y proporcionalidad, y si se ajusta a los criterios materiales y procedimentales que rigen el ius puniendi administrativo en el marco constitucional. De acuerdo con la jurisprudencia, una medida sancionatoria ser� constitucional �nicamente si supera simult�neamente estos juicios.

 

317.       Primera norma sometida a control: el numeral 1.1 del art�culo 29 del Decreto Ley 920 de 2023, califica como infracci�n aduanera grav�sima la conducta de �sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercanc�as bajo control aduanero�. Cuando el responsable es una agencia de aduanas, la norma habilita a la autoridad para sustituir la multa prevista por la sanci�n de suspensi�n de hasta tres meses o por la cancelaci�n definitiva de la autorizaci�n. El demandante considera que esta �ltima opci�n resulta excesiva y desproporcionada, en la medida en que impide continuar el ejercicio de la actividad econ�mica principal de la agencia y deja un amplio margen de discrecionalidad a la administraci�n.

 

318.       La conducta sancionada constituye una afectaci�n grave del objeto central de la operaci�n aduanera, esto es, la custodia y adecuada trazabilidad de bienes sujetos a control estatal. Este tipo de infracciones compromete directamente los fines de protecci�n fiscal, seguridad del comercio exterior y control sobre el flujo l�cito de mercanc�as, lo que exige una respuesta sancionatoria eficaz y disuasoria[176].

 

319.       En ese contexto, la Sala considera que la previsi�n examinada se ajusta al principio de proporcionalidad, conforme con los tres niveles de an�lisis definidos por la jurisprudencia constitucional:

 

Tabla 07. An�lisis de proporcionalidad del numeral 1.1 del art�culo 29 del Decreto Ley 920 de 2023.

 

320.       En consecuencia, la sanci�n prevista en el numeral 1.1 del art�culo 29 del Decreto Ley 920 de 2023, objeto de cuestionamiento en la demanda D-16.364, supera el juicio de proporcionalidad, al cumplir simult�neamente con los juicios de adecuaci�n, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. No se advierte, entonces, vulneraci�n al debido proceso administrativo, ni al principio constitucional de proporcionalidad.

 

321.       Segunda norma sometida a control: el numeral 1.2 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 establece, como infracci�n aduanera grav�sima, la prestaci�n de servicios de agenciamiento aduanero a personas naturales o jur�dicas que se encuentren en alguna de las situaciones previstas en el numeral 10 del art�culo 7 del mismo decreto: (i) no es posible ubicarlo en la direcci�n registrada en el RUT; (ii) no se acredita su solvencia econ�mica ni el origen l�cito de los fondos para la operaci�n de comercio exterior; (iii) la persona jur�dica se encuentra disuelta y liquidada, o la persona natural ha fallecido; o (iv) se evidencia la suplantaci�n de su nombre o identificaci�n para realizar operaciones de comercio exterior sin autorizaci�n. La sanci�n aplicable a las agencias de aduanas o almacenes generales de dep�sito que act�en como tales es la cancelaci�n de su autorizaci�n.

 

322.       La Sala estima que la norma estudiada no se ajusta al principio de proporcionalidad, por las siguientes razones:

 

Tabla 08. An�lisis de proporcionalidad del numeral 1.2 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023.

 

323.       En consecuencia, la sanci�n prevista en el numeral 1.2 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 no supera el juicio de proporcionalidad y vulnera garant�as del debido proceso y derechos constitucionales de las agencias de aduanas, al imponer de manera autom�tica la cancelaci�n de la autorizaci�n, sin atender a la gravedad de la conducta, ni a las circunstancias espec�ficas del caso.

 

324.       Ahora bien, el remedio que en principio corresponder�a ser�a la declaratoria de inexequibilidad de la expresi�n acusada; sin embargo, en aplicaci�n del principio de conservaci�n del derecho, y dado que la infracci�n como tal es constitucionalmente leg�tima y solo resulta excesiva en su consecuencia autom�tica, la Sala Plena declarar� exequible de manera condicionada la expresi�n: �La sanci�n aplicable ser� la de cancelaci�n de la autorizaci�n como agencia de aduanas�, contenida en el numeral 1.2 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, en el entendido de que, conforme con los criterios del art�culo 22 del mismo decreto, la autoridad competente no solo podr� imponer la sanci�n de la cancelaci�n de la respectiva autorizaci�n, sino tambi�n cualquier otra de las sanciones previstas en el mismo art�culo 36, para infracciones grav�simas, graves o leves de las agencias de aduanas, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado. Este condicionamiento asegura que la medida se aplique de forma razonada y graduada, incluida, cuando la gravedad del caso lo amerite, la cancelaci�n misma, en armon�a con las garant�as propias del derecho administrativo sancionador.

 

325.       Tercera norma sometida a control: el numeral 1.8 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 dispone como sanci�n grav�sima no reportar a la DIAN, o a las autoridades competentes, las operaciones sospechosas que detecten en el ejercicio de su actividad, relacionadas con evasi�n, contrabando, lavado de activos e infracciones cambiarias. La sanci�n aplicable ser� la cancelaci�n de la autorizaci�n como agencia de aduanas.

 

326.       Los operadores de comercio exterior, incluidos los dep�sitos p�blicos y privados, las sociedades de intermediaci�n aduanera, las sociedades portuarias, los usuarios de zona franca, las empresas transportadoras, los agentes de carga internacional, los usuarios aduaneros permanentes y los usuarios altamente exportadores, conforman un sector sometido a la vigilancia y control de la DIAN.

 

327.       Adem�s de sus obligaciones aduaneras, estas entidades est�n sujetas al cumplimiento del Sistema de Reportes a la Unidad de Informaci�n y An�lisis Financiero (UIAF), seg�n lo regulado, entre otras, por las Resoluciones 285 de 2007, 212 de 2009 y 017 de 2016. En virtud de estas normas, los operadores tienen el deber de realizar los siguientes reportes mediante el Sistema de Reporte en L�nea (SIREL): (i) el Reporte de Operaciones Sospechosas (ROS), que debe remitirse de forma inmediata cuando se tenga conocimiento de una operaci�n que genere sospecha; (ii) el Reporte de Ausencia de Operaciones Sospechosas, con periodicidad mensual; (iii) el Reporte de Transacciones Individuales en efectivo superiores a diez millones de pesos ($10.000.000) o su equivalente en otras monedas, con periodicidad mensual; y (iv) el Reporte de Ausencia de Transacciones Individuales en efectivo, que tambi�n debe enviarse mensualmente. Estas obligaciones refuerzan el deber de diligencia y transparencia de los operadores en el marco de la pol�tica nacional de prevenci�n del lavado de activos y la financiaci�n del terrorismo[177].

 

328.       En este contexto, este Tribunal encuentra que la disposici�n analizada no se ajusta al principio de proporcionalidad, as�:

 

Tabla 09. An�lisis de proporcionalidad del numeral 1.8 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023.

 

329.       En consecuencia, la sanci�n prevista en el numeral 1.8 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023 no supera el juicio de proporcionalidad y vulnera garant�as del debido proceso y derechos constitucionales de las agencias de aduanas, al imponer la cancelaci�n de la autorizaci�n de manera autom�tica, sin atender a la gravedad de la conducta, ni a las circunstancias espec�ficas del caso.

 

330.       El remedio que corresponder�a, en principio, ser�a la declaratoria de inexequibilidad de la expresi�n acusada; no obstante, en aplicaci�n del principio de conservaci�n del derecho, la Sala declarar� exequible de manera condicionada la expresi�n: �La sanci�n aplicable ser� la de cancelaci�n de la autorizaci�n como agencia de aduanas�, contenida en el numeral 1.8 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, en el entendido de que, conforme con los criterios del art�culo 22 del mismo decreto, la autoridad competente no solo podr� imponer la sanci�n de la cancelaci�n de la respectiva autorizaci�n, sino tambi�n cualquier otra de las sanciones previstas en el mismo art�culo 36, para infracciones grav�simas, graves o leves de las agencias de aduanas, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado. Este condicionamiento asegura que la medida se aplique de forma razonada y graduada, en armon�a con las garant�as propias del derecho administrativo sancionador.

 

331.       Cuarta norma sometida a control: el numeral 1.2 del art�culo 39 del Decreto Ley 920 de 2023 califica como infracci�n aduanera grav�sima la conducta de �sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercanc�as bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones�, cuando es realizada por los usuarios operadores de zonas francas. Como consecuencia, se prev� una sanci�n pecuniaria equivalente al cien por ciento (100%) del valor free on board (FOB) de la mercanc�a, �sin que dicha multa sea inferior a quinientas (500) UVT�. El actor sostiene que la sanci�n establecida desconoce el principio de proporcionalidad porque impone id�ntica consecuencia a usuarios con funciones distintas, usuarios operadores, industriales o comerciales de zona franca, sin considerar las diferencias materiales entre sus roles.

 

332.       Al examinar la norma dentro de su contexto legal y operativo, la Sala encuentra que la conducta sancionada afecta directamente el principal bien jur�dico protegido por el r�gimen de comercio exterior, que no es otro que la integridad y trazabilidad de las mercanc�as. En este sentido, la tipificaci�n como infracci�n grav�sima encuentra fundamento en la naturaleza de la actividad y el riesgo de afectaci�n del control aduanero que recae sobre estas zonas.

 

333.       La aplicaci�n de la misma sanci�n a usuarios operadores, industriales y comerciales responde a la premisa normativa de que todos ellos, en ejercicio de sus actividades, pueden tener acceso f�sico o jur�dico a la mercanc�a almacenada, seg�n lo prev� la Ley 1004 de 2005. Aunque sus funciones espec�ficas difieren, la materialidad de su v�nculo con la mercanc�a es lo que justifica que, ante la realizaci�n de la conducta sancionada, todos sean sujetos posibles de responsabilidad administrativa.

 

334.       Por consiguiente, la diferenciaci�n de roles no desvirt�a la decisi�n del legislador de fijar una sanci�n uniforme frente a una misma conducta, habida cuenta de que lo determinante en este supuesto no es la funci�n del usuario sino el impacto de la conducta sobre el control aduanero. En este sentido, se desarrolla el test de proporcionalidad, as�:

 

Tabla 10. An�lisis de proporcionalidad del numeral 1.2 del art�culo 39 del Decreto Ley 920 de 2023.

 

335.       En consecuencia, la Sala no evidencia una vulneraci�n del debido proceso ni del principio de proporcionalidad por el solo hecho de que la sanci�n sea igual para distintos tipos de usuarios, cuando la conducta objeto de reproche compromete por igual la finalidad del r�gimen aduanero, y adem�s establece en su regulaci�n elementos que permiten la gradualidad al consagrar un porcentaje asociado al valor de la mercanc�a, un m�nimo de operaci�n de la multa, y hasta la posibilidad eventual de su reducci�n.

 

336.       La disposici�n acusada se ajusta, entonces, al marco constitucional del derecho administrativo sancionador, tanto por la materialidad de la infracci�n como por la razonabilidad de la sanci�n. Por lo tanto, el numeral 1.2 del art�culo 39 del Decreto Ley 920 de 2023, en las expresiones acusadas, no vulnera la Constituci�n, y se declarar� exequible por los cargos analizados.

 

337.       En atenci�n al estudio de fondo de los cargos cuarto y quinto de la demanda D-16.364, se adoptar�n las siguientes determinaciones:

 

Tabla 11. S�ntesis del an�lisis de fondo de los cargos cuarto y quinto de la demanda D-16.364.

 

338.       Por lo dem�s, la Sala advierte que las decisiones de exequibilidad simple y de exequibilidad condicionada que se adoptan en esta providencia mantendr�n su eficacia �nicamente mientras permanezca vigente el Decreto Ley 920 de 2023, de manera que solo operar�n m�ximo hasta el 20 de junio de 2026, fecha en la que entrar� a producir efectos plenos la declaratoria de inexequibilidad integral de ese decreto, adoptada en la sentencia C-072 de 2025[178].

 

III. DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. Declararse INHIBIDA para adoptar un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Nicol�s Potdevin Stein, identificada con el radicado D-16.342, contra los art�culos 36 y 110 (parciales) del Decreto Ley 920 de 2023, por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

SEGUNDO. Declararse INHIBIDA para adoptar un pronunciamiento de fondo sobre los cargos primero, segundo, tercero, sexto, s�ptimo y octavo de la demanda de inconstitucionalidad identificada con el radicado D-16.364, presentada por el ciudadano Gabriel Ibarra Pardo, contra los art�culos 15, 22, 36, 39, 72 y 84 (parciales) del Decreto Ley 920 de 2023, por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

TERCERO. Declarar INEXEQUIBLE el numeral 1.11 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023.

 

CUARTO. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresi�n: �o cancelaci�n de la respectiva autorizaci�n� contenida en el numeral 1.1 del art�culo 29 del Decreto Ley 920 de 2023, el cual seguir� surtiendo consecuencias jur�dicas hasta el 20 de junio de 2026, de conformidad con los efectos diferidos adoptados en la sentencia C-072 de 2025.

 

QUINTO. Declarar EXEQUIBLE la expresi�n: �La sanci�n aplicable ser� la de cancelaci�n de la autorizaci�n como agencia de aduanas�, contenida en el numeral 1.2 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, en el entendido de que, conforme con los criterios del art�culo 22 del mismo decreto, la autoridad competente no solo podr� imponer la sanci�n de la cancelaci�n de la respectiva autorizaci�n, sino tambi�n cualquier otra de las sanciones previstas en el mismo art�culo 36, para infracciones grav�simas, graves o leves de las agencias de aduanas, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado. Esta determinaci�n se mantendr� hasta el 20 de junio de 2026, de conformidad con los efectos diferidos adoptados en la sentencia C-072 de 2025.

 

SEXTO. Declarar EXEQUIBLE la expresi�n: �La sanci�n aplicable ser� la de cancelaci�n de la autorizaci�n como agencia de aduanas�, contenida en el numeral 1.8 del art�culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, en el entendido de que, conforme con los criterios del art�culo 22 del mismo decreto, la autoridad competente no solo podr� imponer la sanci�n de la cancelaci�n de la respectiva autorizaci�n, sino tambi�n cualquier otra de las sanciones previstas en el mismo art�culo 36, para infracciones grav�simas, graves o leves de las agencias de aduanas, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado. Esta determinaci�n se mantendr� hasta el 20 de junio de 2026, de conformidad con los efectos diferidos adoptados en la sentencia C-072 de 2025.

 

S�PTIMO. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, las expresiones: �sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercanc�as bajo control aduanero almacenadas en sus instalaciones� y �sin que dicha multa sea inferior a quinientas Unidades de Valor Tributario (500 UVT)�, contenidas en el numeral 1.2 del art�culo 39 del Decreto Ley 920 de 2023, hasta el 20 de junio de 2026, de conformidad con los efectos diferidos adoptados en la sentencia C-072 de 2025.

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase,

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Presidente

Con aclaraci�n de voto

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General