ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA MARÍA VICTORIA CALLE CORREA A LA SENTENCIA C-494 16OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Incorporación de nuevo requisito según el cual demandante debe demostrar la existencia de una norma implícita de exclusión (Aclaración de voto)DEMANDA CUYA UNICA PRETENSION ES DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Corte puede fallar de fondo cuando la acción plantee un problema abstracto de inconstitucionalidad y en cuanto a partir de la acción se justifique mínimamente la decisión del actor de no pedir la inexequibilidad total o parcial de la norma (Aclaración de voto)Cuando la única pretensión de la demanda es la exequibilidad condicionada de la norma acusada, debe tenerse en cuenta que incluso en ciertos casos la Corte puede fallar de fondo una acción así. Lo que se exige en estos casos, además de una demanda en forma, es que la acción plantee un problema abstracto de inconstitucionalidad, y que a partir de ella se justifique mínimamente la decisión del actor de no pedir la inexequibilidad total o parcial de la norma. A un demandante no se le puede exigir –como condición para que su demanda sea admitida y estudiada de fondo- que pida la inexequibilidad total de un precepto o de parte de él, cuando según sus propias convicciones razonablemente fundadas considera que la norma no es integral o parcialmente inexequible, pero sí que lo es mientras no exista un condicionamiento específico de la Corte, debidamente justificado por el actor en cada procesoReferencia: expediente D-11139. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 387 de 1997 y contra el parágrafo 2 del artículo 60 (parcial) de la Ley 1448 de 2011.Demandante: Enán Enrique Arrieta BurgosMagistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZCon el debido respeto por las decisiones de la Sala aclaro mi voto para precisar lo siguiente:Creo que una decisión inhibitoria de 52 páginas es, de antemano, un poco extraña y, en esta oportunidad, considero que ello ocurre porque el proyecto parece tener varias orientaciones distintas: a la vez que la Corte se declara inhibida para fallar, pretende concluir, en el marco de una argumentación de fondo, que la norma es exequible. Y, además de esas dos alternativas de decisión, señala que tal vez el actor plantea la existencia de una omisión legislativa absoluta.En síntesis, incorpora un nuevo requisito para las demandas por omisión legislativa relativa, según el cual la persona debe demostrar la existencia de una norma implícita de exclusión. Esta exigencia no solo aumenta el rigor y formalismo de la acción pública de inconstitucionalidad, sino que crea un requisito más adecuado para un ejercicio teórico que para una acción pública.El actor cuestiona dos normas claves para el manejo de la situación de las personas víctimas de desplazamiento forzado, en tanto ambas se refieren a un concepto de desplazado y de desplazamiento en el que solo se habla de aquella persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional. En los 2 cargos de la demanda, uno de ellos afirma que existe un vacío regulativo, en general, para las personas desplazadas que cruzaron la frontera, que se proyecta en diversos frentes, como el acceso a un recurso judicial efectivo, la reparación, la vivienda digna, la atención humanitaria, entre otros. El segundo indica que la norma viola los derechos de los desplazados externos, desde la definición, pues aunque estos se encuentran en situación fáctica similar desde un punto de vista relevante no obtienen los mismos beneficios ni derechos previstos en la política pública para la atención a la población desplazada. Al analizar la aptitud de la demanda, aparte de los requisitos argumentativos, y los propios de la omisión legislativa, el proyecto propone que esta exige al actor demostrar la existencia de una norma implícita de exclusión, que habilita la función reconstructiva de la Corte. Indica, en fin, que esta exigencia también habría sido planteada en la sentencia C-020 de 2015, en la que la Corporación aceptó que un demandante puede plantear una petición de exequibilidad condicionada. Indicó que, según esa sentencia, el actor debe precisar con claridad cuál es el condicionamiento que debe adoptar la Corte, para que la demanda sea procedente. Vale la pena recordar lo dicho en la C-020 de 2015, para constatar que las subreglas que se pretenden imponer en esta oportunidad son mucho más exigentes que las que se establecieron en aquella decisión:“En primer lugar es necesario definir si hay un cargo de inconstitucionalidad planteado en términos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. [6] Este es un presupuesto imprescindible de competencia de la Corte en el control constitucional de las leyes ordinarias (CP art 241 num 4). La jurisprudencia ha considerado por lo mismo que incluso las demandas que se orientan a solicitar la exequibilidad condicionada de una norma pueden ser estudiadas y resueltas de fondo, si proponen un cargo apto de inconstitucionalidad. En concordancia con esto, la Corte ha sostenido por ejemplo en la sentencia C-149 de 2010 que “cuando el actor fundamenta su pretensión en un cargo de inconstitucionalidad que cumple con todos los requisitos legales y jurisprudenciales, no cabe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda en razón a que la pretensión se oriente a obtener una sentencia de exequibilidad condicionada”.[7]”.5.2. En segundo lugar se debe establecer si además de la petición de exequibilidad condicionada, se plantea una solicitud de inexequibilidad. No es esta una condición necesaria para fallar de fondo, pero en caso de que haya otras solicitudes, además de la de exequibilidad condicionada, la acción pública que presenta cargos aptos puede resolverse de fondo sin ulteriores exigencias, toda vez que incluso si una pretensión no es apta, la otra sí lo es. Por esto mismo, la Corte ha estudiado, sin exigir el cumplimiento de específicos requisitos adicionales, demandas que plantean solicitudes de exequibilidad condicionada cuando estas son adicionales a otra de inexequibilidad, bien sea que las primeras se planteen como principales[8] o subsidiarias[9] de esta última. 5.3. En tercer lugar, cuando la única pretensión de la demanda es la exequibilidad condicionada de la norma acusada, debe tenerse en cuenta que incluso en ciertos casos la Corte puede fallar de fondo una acción así.[10] Lo que se exige en estos casos, además de una demanda en forma, es que la acción plantee un problema abstracto de inconstitucionalidad, y que a partir de ella se justifique mínimamente la decisión del actor de no pedir la inexequibilidad total o parcial de la norma. A un demandante no se le puede exigir –como condición para que su demanda sea admitida y estudiada de fondo- que pida la inexequibilidad total de un precepto o de parte de él, cuando según sus propias convicciones razonablemente fundadas considera que la norma no es integral o parcialmente inexequible, pero sí que lo es mientras no exista un condicionamiento específico de la Corte, debidamente justificado por el actor en cada proceso. Lo contario, como lo señala el Procurador General de la Nación, equivale a imponerle una carga de deslealtad procesal al ciudadano, quien estaría entonces ante el imperativo de pedir algo con lo cual razonablemente está en desacuerdo. Además es tanto como adjudicarle a la persona que interpone la acción, al menos en ciertos casos, la carga de obrar contra la inviolabilidad de sus propias convicciones morales, lo cual resulta aparte de innecesario constitucionalmente inaceptable a la luz de las libertades consagradas en la Carta. Como dijo esta Corporación en la sentencia C-149 de 2010:“[…] cuando el actor fundamenta su pretensión en un cargo de inconstitucionalidad que cumple con todos los requisitos legales y jurisprudenciales, no cabe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda en razón a que la pretensión se oriente a obtener una sentencia de exequibilidad condicionada. Pretender lo contrario no es razonable en cuanto ello implicaría imponerle al demandante una carga que, incluso, prima facie, podría resultar contraria a la Constitución, como cuando, por ejemplo, se acusa una norma legal que establece un beneficio que responde a un imperativo constitucional, pero que se ha restringido, injustificadamente, a ciertos sujetos con exclusión de otros que también debieran estar incluidos. En ese caso es claro que la exclusión que se deriva de la ley es contraria a la Constitución, pero no parece razonable, a la luz del ordenamiento superior, exigir al demandante que solicite la declaratoria de inexequibilidad de la disposición como tal, con lo cual se perdería el beneficio para todos sus destinatarios, sin permitirle solicitar lo que en definitiva, de constatarse la hipótesis de inconstitucionalidad planteada por el demandante, puede hacer y posiblemente hará la Corte, cual es un pronunciamiento de exequibilidad condicionada. Dicho de otra manera, de acuerdo con la línea argumentativa que proponen algunos intervinientes y que aquí se cuestiona, en un caso como el que se acaba de exponer, un requisito de técnica procesal, le impondría al demandante que, como condición para acceder a una decisión de exequibilidad condicionada que purgue la disposición acusada de sus contenidos contrarios a la Constitución, solicite que toda la disposición sea excluida del ordenamiento, asunto que no solo no desea, sino que además, en el ejemplo planteado, resultaría contrario a la Constitución, puesto que implicaría suprimir un beneficio cuya consagración legal, como se dijo, obedece a un imperativo Constitucional”.6. En este caso, las accionantes presentan una demanda con cargos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, como antes se mostró. Si bien no plantean una pretensión adicional de inexequibilidad, distinta a la de exequibilidad condicionada de la norma, expresan de forma razonable no sólo un problema abstracto de inconstitucionalidad, sino que además hacen explícitos los motivos por los cuales a su juicio no es posible solicitar la inexequibilidad de la disposición cuestionada. En efecto, el problema abstracto de inconstitucional se cifra en que hay una población que puede considerarse joven, a la luz de criterios que se exponen con suficiencia en la demanda, y que recibe un tratamiento diferenciado en la regulación de las pensiones de invalidez, a pesar de que en concepto de las accionantes debe recibir el mismo trato en esta materia. La razón por la cual las ciudadanas no solicitan la inexequibilidad de la norma, es que una solicitud en ese sentido en su opinión “atentaría y ocasionaría un daño a la población joven que es la que se busca proteger con la norma”. Luego lo que se pide en la acción pública no es que la protección prevista en la norma acusada desaparezca, sino que se extienda más allá de los confines definidos actualmente en términos de edad inferior a 20 años, lo cual puede expresarse con una petición de exequibilidad condicionada.”.También se dice en la sentencia que debe determinarse si además del condicionamiento, se propone una petición de inexequibilidad, pues aunque no es condición necesaria para el ejercicio de la acción, `su existencia sí se convierte en un parámetro adicional de examen para efectos de determinar la aptitud del cargo´. Esta afirmación, en apariencia poco relevante, cambia una vez más lo dicho en la C-020 de 2015, pues no queda claro qué significa que se convierta en parámetro adicional para el examen de aptitud. Lo que se sostuvo, en aquella oportunidad, es que si la pretensión de inexequibilidad es apta, igual procede el examen de fondo. Fecha ut supra,María Victoria Calle CorreaMagistrada ---pies de página--- El aparte que se suprime fue declarado inexequible en la Sentencia C-280 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Este parágrafo fue declarado exequible en la citada Sentencia C-280 de 2013, “bajo el entendido de que la definición allí contenida no podrá ser razón para negar la atención y la protección prevista por la Ley 387 de 1997 a las víctimas de desplazamiento forzado”. Cabe aclarar que la demanda fue inicialmente inadmitida mediante auto del 14 de diciembre de 2015, en el que se consideró que no se satisfacían las cargas de pertinencia, especificidad y suficiencia. Luego, ante la presentación en término del escrito de corrección por parte del demandante y dadas las dudas vinculadas con la aptitud del cargo, el Magistrado Sustanciador decidió dar curso al presente proceso. Por esta razón, en este acápite, se tendrán en cuenta los argumentos expuestos tanto en la demanda como en el escrito de corrección que configuran la razón de la acusación. “Artículo 2.
1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
2. Cada Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter.
3. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que: a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales; b) La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollará las posibilidades de recurso judicial; c) Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.” “Artículo
25. Protección Judicial.
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados partes se comprometen: a. a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.” “Artículo
16. Acceso a los tribunales.
1. En el territorio de los Estados Contratantes, todo refugiado tendrá libre acceso a los tribunales de justicia.
2. En el Estado Contratante donde tenga su residencia habitual, todo refugiado recibirá el mismo trato que un nacional en cuanto al acceso a los tribunales, incluso la asistencia judicial y la exención de la cautio judicatum solvi.
3. En los Estados Contratantes distintos de aquel en que tenga su residencia habitual, y en cuanto a las cuestiones a que se refiere el parágrafo 2, todo refugiado recibirá el mismo trato que un nacional del país en el cual tenga su residencia habitual”. “2.1. Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o que se les indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por un tribunal independiente e imparcial”; “2.2. Los Estados darán prioridad de forma manifiesta al derecho de restitución como medio preferente de reparación en los casos de desplazamiento y como elemento fundamental de justicia restitutiva. El derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no efectivo el regreso de los refugiados y desplazados a quienes les asista ese derecho”; “12.3. Los Estados deben adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y judiciales apropiadas para apoyar y facilitar el proceso de restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio. Los Estados deben proporcionar a todos los organismos competentes los recursos financieros, humanos y de otra índole necesarios para que realicen plenamente su labor de forma justa y oportuna”; “13.4. Los Estados deben garantizar que todos los refugiados y desplazados, cualquiera sea el lugar en que residan durante el período de desplazamiento, puedan acceder a los procedimientos de reclamación de la restitución ya sea en los países de origen, en los países de asilo o en los países a los que hayan huido. Los Estados deben garantizar que todas las personas afectadas tengan conocimiento de los procedimientos de reclamación de la restitución y que la información sobre dichos procedimientos se ponga fácilmente a su disposición, ya sea en los países de origen, en los países de asilo o en los países a los que hayan huido”; “18.1. Los Estados deben velar porque el derecho de los refugiados y desplazados a la restitución de sus viviendas, sus tierras y su patrimonio se reconozca como un componente esencial del Estado de Derecho. Los Estados deben garantizar el derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio adoptando todas las medidas legislativas necesarias, incluida la aprobación, la modificación, la reforma o la revocación de las leyes, los reglamentos o las prácticas pertinentes. Los Estados deben establecer un marco jurídico para la protección del derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio que sea claro y coherente y, cuando proceda, que esté unificado en una sola ley”; “19.1. Los Estados no deben aprobar ni aplicar leyes que menoscaben el proceso de restitución, como leyes de abandono o prescripción arbitrarias, discriminatorias o injustas por alguna razón”; “19.2. Los Estados deben adoptar de inmediato medidas para revocar las leyes injustas o arbitrarias y las que produzcan algún otro efecto discriminatorio respecto del disfrute del derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio, así como proporcionar recursos jurídicos a quienes hasta entonces se hayan visto injustamente perjudicados por la aplicación de dichas leyes”. El actor también señala que las disposiciones cuestionadas desconocen “los desarrollos jurisprudenciales y doctrinales que, a nivel internacional, se han sentado por vía de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Comité de Derechos Humanos de la ONU, (…), el Comité Ejecutivo del ACNUR, relatores especiales, informes y declaraciones aprobadas en el seno de la Asamblea General de la ONU, todos ellos, espacios, órganos y mecanismos encargados de la interpretación y aplicación de los citados instrumentos internacionales de derechos humanos”. En esta sentencia se planteó que es procedente el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad para solicitar una declaratoria de exequibilidad condicionada, cuando se cumplan las siguientes condiciones: (i) en primer lugar, es necesario definir si hay un cargo de inconstitucionalidad formulado en términos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, como lo exige la jurisprudencia reiterada de esta Corporación; (ii) en segundo lugar, se debe establecer si además de la petición de exequibilidad condicionada, se propone una solicitud de inexequibilidad, pues aunque no se trata de una condición necesaria para fallar de fondo, sí otorga mayores elementos de juicio para entender que la acusación se planteó en debida forma; y (iii) en tercer lugar, cuando la única pretensión de la demanda es la exequibilidad condicionada, lo que se requiere es que el actor plantee un problema abstracto de inconstitucionalidad, a través del cual se justifique mínima-mente la decisión de no pedir la inexequibilidad total o parcial de la norma acusada. Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951. EL ACNUR señala la siguiente definición de refugiado: “es una persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de su país; o que careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores no quiera regresar a él”. http: www.acnur.org a-quien-ayuda refugiados quien-es-un-refugiado Convención Americana de Derechos Humanos, art.
22. El aparte pertinente dispone que: “(…)
7. Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos y de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales”. Folio 32 del cuaderno principal. Folio 33 del cuaderno principal. Folio 33 del cuaderno principal. Folio 34 del cuaderno principal. Este mismo punto se reitera en un aparte del escrito de corrección cuando manifiesta que: “Desde el punto de vista fáctico no cabe duda de que existen similitudes relevantes en lo que atañe al origen y a las afectaciones sufridas por víctimas del desplazamiento forzado interno y por víctimas refugiadas, asiladas o personas en situación irregular o regular que se han visto forzadas a abandonar el territorio nacional por causas asociadas al conflicto armado. En todos estos casos, (…), y atendiendo [a] una perspectiva neta-mente objetiva, es posible identificar una coacción que obliga a una persona a abandonar su lugar de domicilio y, como consecuencia de esta amenaza, se produce una afectación multidimensional que vulnera, entre otros, los derechos a la libre locomoción, a la vivienda, a la familia, al patrimonio, a la identidad, etc. De esta suerte, tanto en su origen como en sus consecuencias, estamos en presencia de fenómenos de migración forzada perfectamente homologables desde el punto de vista fáctico. Y, como hemos dicho, a tal punto ello es así que diferentes normas internacionales como el mandato del ACNUR y los principios pinheiro equiparan en gran medida los derechos de estas poblaciones y, por ende, los deberes a cargo del Estado de origen de cara a su tutela”. Folios 35 y 36 del cuaderno principal. En relación con los antecedentes de la ley de víctimas, se transcribe la norma propuesta en la ponencia para segundo debate en el Senado de la República, correspondiente al actual parágrafo 2 del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011. Al respecto, se consagraba que: “Parágrafo
2. Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro y FUERA del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, violencia generalizada o violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario”. Énfasis conforme al texto resaltado por el actor. Como medidas administrativas se mencionan (a) la posibilidad de solicitar el registro como víctima de los colombianos domiciliados en el exterior (Decreto 4800 de 2011, art. 27); (b) la existencia de una guía u orientaciones generales sobre atención, asistencia y reparación para colombianos víctimas en el exterior en el marco de la Ley 1448 de 2011, en la que, en palabras del accionante, “se contemplan medidas de reparación para aquellas víctimas del conflicto armado residentes en un país extranjero y, además, se prevé la aplica-ción de medidas de asistencia y atención para aquellas víctimas que deseen regresar al país. Incluso, y aunque parezca una contradicción en sus términos, el Estado colombiano apoya procesos de retorno y reubicación de aquellas personas respecto de las cuales el desplazamiento es causante de su salida del país” (folio 7 del cuaderno principal) y (c) una respuesta a un derecho de petición por parte UARIV del 11 de diciembre de 2015, en el que ante la pregunta sobre las víctimas del desplazamiento forzado que han registrado como lugar de recepción un país extranjero, se manifestó que: “A corte de 30 de noviembre de 2015, se registran 951 eventos de desplazamiento incluidos (al menos una persona incluida) en cuya declaración se indicó que el sitio de arribo fue en otro país. De este total, 808 fueron eventos registrados por declaraciones recibidas en los consulados y 143 eventos registrados en declaraciones recibidas en Colombia” (folio 65 del cuaderno principal). Se cita la Sentencia T-838 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en el siguiente aparte: “Para la Sala es claro que la situación del accionante no se ajusta al concepto de desplazamiento forzado, no obstante, los motivos por los cuales debió huir de su lugar de residencia a otro país si lo convierten en víctima, toda vez que manifestó haber recibido amenazas de muerte por parte de grupos armados al margen de la ley en razón de su orientación sexual”. Énfasis de acuerdo con el texto resaltado por el actor. Folio 39 del cuaderno principal. Folio 10 del cuaderno principal. Ibídem. Expresamente se dice que: “A nivel de derecho interno, como es sabido, el derecho a un recurso efectivo se materializa, claramente, en el derecho al debido proceso judicial y administrativo (Artículo 29 C.N). Pues bien, todo lo anterior cobra relevancia en tanto que, a juicio del suscrito, el derecho a un recurso efectivo –íntimamente ligado con el derecho a la reparación–, implica, de cara a las personas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado, la existencia de mecanismos administrativos y judiciales que contemplen medidas de asistencia, atención y reparación. Fundamentalmente, para el caso de las personas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado, al igual que con las víctimas de desplazamiento forzado interno, este recurso efectivo debe materializarse, entre otros, en un conjunto de medidas que reconozcan las consecuencias diferenciales del hecho victimizante. (…) Sin embargo, las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011 limitan el acceso a la mayoría de estos derechos de acuerdo con la definición que hacen del desplazado, esto es, conforme a un criterio territorial que restringe el goce efectivo de los mismos sólo a aquellas personas que han migrado dentro de las fronteras nacionales. En la lógica de estas disposiciones normativas, las personas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado no tendrían ni siquiera derecho a solicitar el retorno a Colombia”. Folios 50 y 51 del cuaderno principal. Énfasis de acuerdo con el texto original. Al respecto, se afirma que: “Quisiera, con lo anterior, hacer énfasis en la necesidad y en el deber del Estado colombiano de establecer programas administrativos de reparación a las víctimas, reconociendo la especificidad del hecho victimizante que los ha afectado. En particular, resultan indispensables mecanismos efectivos, rápidos, suficientes y adecuados, generalmente de carácter administrativo, en el marco de programas de reparación que reconozcan las particularidades del hecho victimizante que afecta a las personas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado, las cuales, al tenor de las normas acusadas, son sistemáticamente ignoradas. De allí la importancia de que el legislador consagre procedimientos administrativos de reparación para las personas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado en función del daño sufrido individualmente, y en particular de criterios como el tipo de crimen, la vulnerabilidad de la víctima, enfoques diferenciales, etc. A mi juicio, los procedimientos administrativos que se encuentren previstos para las víctimas de desplazamiento forzado interno, que incluyen, entre otros componentes, la indemnización de 17 SMLMV y el acceso a vivienda, podría ser un referente de aplicación por equivalente.” Folio 52 del cuaderno principal. Énfasis de acuerdo con el texto original. En particular, se expone lo siguiente: “Asumiendo las deficiencias consagradas en los artículos 1 de la Ley 187 de 1994 (sic) y 60 de la ley 1448 de 2011, normas parcialmente demandadas, los artículos 66 de la Ley 1448 de 2011 y 71 a 78 del Decreto 4800 de 2011 establecen el derecho al retorno y a la reubicación como una medida de restablecimiento exclusiva de la población víctima de desplazamiento forzado interno. El artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4829 de 2011 limitan, asimismo, el derecho a la restitución de tierras frente a aquellas víctimas de despojo o abandono forzado de tierras como consecuencia del desplazamiento forzado interno. Pues bien, estas exclusiones evidentes y la ausencia de normas que regulan estos derechos frente a la población víctima de desplazamiento forzado externo, permiten sostener que el Estado colombiano incumple sus compromisos internacionales en esta materia”. En este cargo, el elemento preponderante es la supuesta violación a los Principios Pinheiro, en los que se observan un marco de protección que cobija en términos similares a los refugiados y a los desplazados. Folios 53 a 55 del cuaderno principal. Folio 55 del cuaderno principal. Folio 56 del cuaderno principal. “Artículo
66. Retornos y reubicaciones. Con el propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los derechos, a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento.” “Artículo
71. Del retorno. El retorno es el proceso mediante el cual la persona o el hogar víctima de desplazamiento forzado deciden regresar al sitio del cual fueron desplazados con el fin de asentarse indefinidamente.” “Artículo
72. De la reubicación. La reubicación es el proceso mediante el cual la persona o el hogar víctima de desplazamiento forzado deciden asentarse en un lugar distinto del que se vieron forzados a salir.” “Parágrafo
1. La población víctima del desplazamiento forzado, accederá a los programas y proyectos diseñados por el Gobierno, privilegiando a la población mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos mayores desplazados y la población discapacitada desplazada.” “Artículo
12. Subsidio en especie para población vulnerable. Las viviendas resultantes de los proyectos que se financien con los recursos destinados a otorgar subsidios familiares de vivienda por parte del Gobierno Nacional, así como los predios destinados y o aportados a este fin por las entidades territoriales incluyendo sus bancos de Suelo o Inmobiliarios, se podrán asignar a título de subsidio en especie a los beneficiarios que cumplan con los requisitos de priorización y focalización que establezca el Gobierno Nacional a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Sin perjuicio de lo anterior, la asignación de las viviendas a las que hace referencia el presente artículo beneficiará en forma preferente a la población que se encuentre en alguna de las siguientes condiciones: a) que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y o d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro de la población en estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad y adultos mayores.”. “(…) Se entiende por abandono forzado de tierras la situación temporal o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento durante el periodo establecido en el artículo 75.” Decreto 2569 de 2014, art.
23. La norma en cita dispone que: “Artículo
23. Superación de la situación de vulnerabilidad derivada del desplazamiento forzado. Se entenderá que una persona víctima del desplazamiento forzado ha superado la situación de vulnerabilidad originada en dicho hecho victimizante cuando se ha estabilizado socioeconómicamente. Para ello se tendrá en cuenta la medición de los derechos a la identificación, salud (incluye atención psicosocial), educación, alimentación, generación de ingresos (con acceso a tierras cuando sea aplicable), vivienda y reunificación familiar, según los criterios del índice global de restablecimiento social y económico, sea que lo haya hecho con intervención del Estado o por sus propios medios. Parágrafo
1. Se podrá declarar que una persona víctima del desplazamiento forzado ha superado la situación de vulnerabilidad, aún en los casos en que no haya tomado la decisión de retornar o reubicarse en el lugar donde reside actualmente. (…)”. Decreto 4800 de 2011, arts. 102 y
103. Estas normas señalan que: “Artículo
102. Ayuda humanitaria inmediata. Las entidades territoriales deben garantizar ayuda humanitaria inmediata a las víctimas de hechos diferentes al desplazamiento forzado ocurridos durante los últimos tres (3) meses, cuando estas se encuentren en situación de vulnerabilidad acentuada como consecuencia del hecho. Esta ayuda debe cubrir los componentes de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio. Las entidades territoriales deben suministrar esta ayuda a las víctimas que la requieran hasta por un (1) mes. Este plazo puede ser prorrogado hasta por un mes adicional en los casos en que la vulnerabilidad derivada del hecho victimizante lo amerite. Parágrafo. Las entidades territoriales deben destinar los recursos necesarios para cubrir los componentes de la ayuda humanitaria en los términos del presente artículo.” “Artículo
103. Ayuda humanitaria para hechos victimizantes diferentes al desplazamiento forzado. La Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas suministra, por una sola vez, la ayuda humanitaria a que se refiere el artículo 49 de la Ley 418 de 1997, y sus prórrogas correspondientes, de acuerdo a la afectación derivada del hecho victimizante y de las circunstancias de tiempo, modo y lugar del mismo. Parágrafo. En los casos en que la victimización obedezca a múltiples hechos, la ayuda humanitaria estará dirigida a mitigar la afectación derivada de estos hechos de manera integral.” Folio 172 del cuaderno principal. Ibídem. La norma en cita dispone que: “Artículo
204. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, y de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 30, garantizará que las víctimas de que trata la presente ley que se encuentren fuera del país sean informadas y orientadas adecuadamente acerca de sus derechos, medidas y recursos.” Por su parte, el artículo 30, referente al principio de publicidad, señala que: “El Estado a través de las diferentes entidades a las cuales se asignan responsabilidades en relación con las medidas contempladas en esta ley, deberá promover mecanismos de publicidad eficaces, los cuales estarán dirigidos a las víctimas. A través de estos deberán brindar información y orientar a las víctimas acerca de los derechos, medidas y recursos con los que cuenta, al igual que sobre los medios y rutas judiciales y administrativas a través de las cuales podrán acceder para el ejercicio de sus derechos.” Sobre el particular, se afirma que: “(…) en el artículo 3 de la ley de víctimas se establece que para efectos de la misma ley, [dicho concepto incluye a] aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. En este caso, no hay limitantes relacionadas con la ubicación especial de aquellas personas que sean víctimas en los términos de la mencionada ley. Por el contrario, a lo largo del cuerpo normativo, lo que se presenta son algunos elementos aplicables de manera especial a aquellas víctimas que se encuentran en condición de desplazamiento fuera del país”. De acuerdo con la norma en cita, se establece que: “La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, reglamentará el procedimiento para garantizar que las personas víctimas de desplazamiento forzado que se encuentren fuera del territorio nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3 de la presente Ley, sean incluidas en los programas de retorno y reubicación de que trata el presente artículo.” Folio 140 del cuaderno principal. Ley 1448 de 2011, art. 66, parágrafo
2. La norma en cita dispone que: “La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, reglamentará el procedimiento para garantizar que las personas víctimas de desplazamiento forzado que se encuentren fuera del territorio nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3 de la presente Ley, sean incluidas en los programas de retorno y reubicación de que trata el presente artículo.” “Artículo
77. Esquemas especiales de acompañamiento para la población retornada y reubicada. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas desarrollará esquemas especiales de acompañamiento para atender de manera prioritaria aspectos relacionados con vivienda, seguridad alimentaria, ingresos y trabajo, a los hogares en proceso de retorno o reubicación individuales o colectivos en zonas rurales y urbanas. Los esquemas de acompañamiento incluirán acciones específicas de carácter comunitario y psicosocial dirigidas a generar capacidad en las víctimas en la adquisición de habilidades que les permitan garantizarse una subsistencia digna y una integración comunitaria satisfactoria. Estas acciones se articularán con las demás medidas de asistencia, atención y reparación integral de las víctimas, en los Planes de Retorno y Reubicación. Parágrafo 1°. La implementación de los esquemas especiales de acompañamiento se hará bajo criterios de focalización definidos por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas en concordancia con los principios de gradualidad y complementariedad. Los esquemas de acompañamiento se implementarán sin consideración a la relación jurídica de dominio que las víctimas tengan con su lugar de habitación. Parágrafo 2°. Los esquemas especiales de acompañamiento tendrán una duración máxima de dos (2) años y se aplicarán de manera preferente a aquellos retornos o reubicaciones que se deriven de los procesos de restitución de bienes inmuebles. Parágrafo 3°. La población víctima del desplazamiento que se encuentre fuera del territorio nacional y que manifieste su voluntad de retornar o reubicarse podrá ser incorporada en los esquemas especiales de acompañamiento.” “Artículo
27. Solicitud de registro. Quien se considere víctima en los términos del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, deberá presentar ante el Ministerio Público la solicitud de registro en los términos establecidos en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011. La solicitud de registro permitirá la identificación de la víctima y la obtención de los demás datos de información básica, que comprenderán como mínimo los contenidos en el artículo 33 del presente decreto. (…). Parágrafo. Las víctimas colombianas domiciliadas en el exterior, podrán presentar la solicitud ante la embajada o consulado del país donde se encuentren. En los países en que no exista representación del Estado colombiano, podrán acudir al país más cercano que cuente con misión diplomática colombiana. En este caso, la representación diplomática de que se trate deberá remitir la solicitud a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en un término no mayor a ocho (8) días, contados a partir de la recepción de la solicitud.” Folio 117 del cuaderno principal. “Se entiende por desplazados internos las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”. Folio 116 del cuaderno principal. Folio 118 del cuaderno principal. Folio 229 del cuaderno principal. Folios 231 y 232 del cuaderno principal. El artículo 75 dispone que: “Titulares del derecho a la restitución. Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3º de la presente ley, entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo.” Folio 200 del cuaderno principal. En este punto se cita la Sentencia C-820 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo, en la que se destaca el carácter especial de la acción de restitución y se la concibe como un mecanismo adecuado para la reparación de quienes han sufrido despojo o abandono forzado dentro del marco amplio que establece la Ley 1448 de 2011, en relación con el concepto de víctima. Folio 155 del cuaderno principal. Folio 157 del cuaderno principal. Al respecto, se aclara que “el procedimiento de declaración y valoración para determinar la inclusión en el Registro Único de Víctimas (…) no tiene en cuenta el estatus migratorio del declarante. La decisión de inclusión obedece al análisis de los hechos y que éstos estén enmarcados en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011”. “Artículo
25. Derecho a la reparación integral. Las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han sufrido como consecuencia de las violaciones de que trata el artículo 3º de la presente Ley. La reparación comprende las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de estas medidas será implementada a favor de la víctima dependiendo de la vulneración en sus derechos y las características del hecho victimizante. (…)”. En palabras del interviniente, la exención en el servicio militar se consagra a favor de todas las víctimas, incluidas aquellas que se encuentran en el exterior, conforme se deriva de lo previsto en el artículo 140 de la Ley 1448 de 2011. Por su parte, el 9 de abril de cada año, a través de los consulados colombianos, se adelantan espacios presenciales “de conmemoración, orientación, atención, toma de declaración, entrega de actos administrativos y actualización de datos, entre otros. Estas jornadas iniciaron en el año 2014 y han sido replicadas hasta hoy”. Esta práctica se ha reproducido con jornadas especiales de atención y orientación en el exterior, como lo fue la celebrada el año pasado en el municipio de San Lorenzo (Ecuador), en donde se tomó más de 110 declaraciones y se procedió a su trámite. Folio 162 y 163 del cuaderno principal. “Mediante la cual se actualizan los criterios de priorización para el acceso de las víctimas a las medidas de reparación integral en el marco de los principios de gradualidad y progresividad previstos en los artículos 17 y 18 de la Ley 1448 de 2011, 8 y 155 del Decreto 4800 de 2011, y el Decreto 1377 de 2014, y se derogan las resoluciones 223 de 8 de abril y 106 de 20 de septiembre de 2013”. Básicamente dispone medidas de carácter aduanero, tributario y financiero. En el aparte pertinente, el artículo 3 de la ley en cita dispone que: “Artículo
3. Tipos de retorno. Los siguientes tipos de retorno se consideran objeto de la presente ley: a) Retorno solidario. Es el retorno que realiza el colombiano víctima del conflicto armado interno, como también aquellos que obtengan la calificación como pobres de solemnidad. Este tipo de retorno se articulará con lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011”. Folio 164 del cuaderno principal. Folio 213 del cuaderno principal. Se aclara que aun cuando el refugio es meramente declarativo y no constitutivo, es preciso que exista un acto de reconocimiento oficial del Estado receptor. Folio 215 del cuaderno principal. Sobre el particular se cita el principio 1.2, conforme al cual: “Los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas se aplican por igual a todos los refugiados, desplazados internos y demás personas desplazadas que se encuentren en situaciones similares y hayan huido de su país pero que tal vez no estén encuadradas en la definición jurídica de refugiado (en lo sucesivo, "refugiados y desplazados"), a quienes se haya privado de forma arbitraria o ilegal de sus anteriores hogares, tierras, bienes o lugares de residencia habitual, independientemente de la naturaleza del desplazamiento o de las circunstancias que lo originaron.” Énfasis de acuerdo con el texto de intervención. Folio 219 de cuaderno principal. Folio 81 del cuaderno principal. Folio 84 del cuaderno principal. De manera puntual, el interviniente sugiere que la Corte aborde los siguientes cuestionamientos: “¿El Estado de origen, en este caso Colombia, no debería abordar las necesidades específicas de las víctimas en el exterior, definiendo de manera expresa y clara medidas y procedimientos de reparación?; ¿El Estado colombiano no debería consultar a los Estados donde viven las víctimas en el exterior para establecer estrategias y mecanismos binacionales e incluso multilaterales con el objetivo de planificar e implementar, de manera conjunta y organizada, soluciones duraderas para las víctimas con base en los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad?; Dentro del derecho internacional y de acuerdo con la legislación nacional del país de origen (Colombia), ¿cuáles son las implicaciones para terceros países, de que el país de origen ofrezca reparación a las víctimas en el exterior?; ¿Cuál es el papel de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en dichos procesos, ya que este organismo internacional tiene por mandato brindar protección a las personas refugiadas?; ¿El ACNUR se encargaría también de las víctimas en el exterior que no cuentan con el estatus de refugiados?; ¿Qué significa ‘reparación’ para las personas refugiadas y otras víctimas en el exterior, y cuáles son sus necesidades diferenciales en este sentido?; [y] ¿cuáles son las consecuencias políticas de las dinámicas fronterizas frecuentemente tensas que acompañan a los flujos de refugiados, para la implementación de cualquier medida de reparación dirigida a las víctimas en el exterior?”. Folio 83 del cuaderno principal. Sobre el particular, cita el artículo 4 de la ley en mención, conforme al cual: “Para el retorno solidario, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Relaciones Exteriores deberá realizar en un plazo no mayor a seis (6) meses un Plan de Retorno Solidario que contemple alianzas interinstitucionales y de cooperación, que permita brindar las herramientas para facilitar el acceso a servicios de salud y adquisición de vivienda, capacitaciones a nivel laboral, así como de asistencia social mediante asesorías jurídicas y psicológicas.” Al respecto destaca que el Decreto 1067 de 2015 reglamentó el Fondo Especial para la Migración, sin incluir una partida concreta para financiar el retorno solidario. Folio 187 del cuaderno principal. La norma en cita dispone que: “Artículo
21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente.” Para la interviniente, más allá de las distintas manifestaciones terminológicas que se utilizan en el derecho internacional, la “invitación de la comunidad internacional es a unificar el lenguaje y adoptar la acepción más amplia posible, esta es el refugio, en aras de dar mayor y mejor protección a las personas que son víctimas de esta situación”. Folio 126 del cuaderno
1. Para ilustrar su punto destaca los siguientes aspectos: (i) las personas mencionadas en la demanda se integran al concepto de víctima, así lo reconoció este Tribunal en la Sentencia T-832 de 2014; (ii) como consecuencia de lo anterior, con miras a su reparación integral tienen derecho a la ayuda humanitaria y a las medidas de restitución en general, lo que incluye la recuperación de sus tierras y la indemnización adminis-trativa; (iii) estas medidas han sido aplicadas por el Gobierno Nacional adecuándolas a la realidad de las personas que han salido del país, como se advierte en las guías, decretos y resoluciones que se han expedido sobre el particular. Folio 269 del cuaderno principal. Folio 278 del cuaderno principal. “Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)
4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.” Énfasis por fuera del texto original. La norma en cita dispone que: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1.- Interpretar, reformar y derogar las leyes”. En la Sentencia C-104 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, se manifestó que: “el control de constitucionalidad de las leyes es una función jurisdiccional que se activa, por regla general, a través del ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos, para lo cual se exige la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, sin perjuicio de los casos en los que la propia Constitución impone controles automáticos, como ocurre con las leyes aprobatorias de tratados internacionales o las leyes estatutarias.” No obstante, con el propósito de que la Corte pueda ejercer su función de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta, es obligatorio que dicha acusación reúna los requisitos mínimos consagrados en el Decreto 2067 de 1991, en los términos en que han sido definidos por la jurisprudencia constitucional. De no ser así, y si el caso llega a la instancia de decisión de la Sala Plena, este Tribunal deberá proferir un fallo inhibitorio, por la ineptitud sustantiva de la demanda. Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y C-236 de 1997. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Decreto 2067 de 1991, art.
6. Sentencia C-874 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En el mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013 y C-281 de 2013. En esta última expresamente se expuso que: “Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).” M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Véase, por ejemplo, la Sentencia C-508 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería. Sobre el particular, se pueden consultar las Sentencias C-864 de 2008, C-029 de 2009, C-149 de 2010 y C-020 de 2015. Sentencia C-587 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sentencia C-686 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sentencia C-353 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Sentencia C-357 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En concordancia con lo anterior, en la Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, se expuso que: “cuando el actor fundamenta su pretensión en un cargo de inconstitucionalidad que cumple con todos los requisitos legales y jurisprudenciales, no cabe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda en razón a que la pretensión se oriente a obtener una sentencia de exequibilidad condicionada”. M.P. María Victoria Calle Correa. Sentencia C-020 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. En esta oportunidad se cuestionó la limitación de edad que se introducía en la disposición acusada (20 años), con miras a obtener la pensión especial de invalidez para la población joven, pues se generaba una norma implícita de exclusión contraria al orden constitucional, al relegar sin una justificación suficiente, en términos de razonabilidad y proporciona-lidad, a un grupo de personas que también podían ser incluidas como jóvenes. Ibídem. Énfasis por fuera del texto original. Ibídem. Sentencia C-543 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Al respecto, en la Sentencia C-664 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, se expuso que: “Las omisiones legislativas hacen referencia a la inactividad del legislador o el incumplimiento por parte de este último de su deber de legislar expresamente señalado en la Constitución. No se trata, entonces, simplemente de un no hacer sino que consiste en un no hacer algo normativamente predeterminado, se requiere por lo tanto la existencia de un deber jurídico de legislar respecto del cual la conducta pasiva del legislador resulta constitucionalmente incompatible para que ésta pudiera ser calificada de omisión o inactividad legislativa, en otro supuesto se trataría de una conducta jurídicamente irrelevante, meramente política, que no infringe los limites normativos que circunscriben el ejercicio del poder legislativo”. Énfasis por fuera del texto original. Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias C-540 de 1997 y C-041 de 2002. CP art.
241. Véanse, entre otras, las Sentencias C-185 de 2002, C-1172 de 2004, C-444 de 2009, C-666 de 2009, C-427 de 2010, C-936 de 2010, C-545 de 2011, C-083 de 2013, C-352 de 2013, C-616 de 2014, C-584 de 2015 y C-233 de 2016. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Énfasis por fuera del texto original. Cfr. Sentencias C-543 96 y C-1549 2001. Sentencia C-986 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Sentencia C-352 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Sentencia C-352 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Folio 34 del cuaderno principal. Para lo cual se alude a los Principios Pinheiro en los numerales previamente citados. Folio 10 del cuaderno principal. Folio 56 del cuaderno principal. Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio del Interior, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Unidad de Restitución de Tierras, Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y el ciudadano Vicente F. Benítez R. Este resumen se realiza con independencia de las razones expuestas por cada interviniente para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la expresión demandada. Abogados sin Fronteras Canadá, Instituto de Estudios Sociales y Culturales de la Pontificia Universidad Javeriana y Universidad Libre. Se excluye la exposición de razones que se vinculan con una eventual decisión de fondo. Comisión Colombiana de Juristas. Instituto de Estudios Sociales y Culturales de la Pontificia Universidad Javeriana. Universidad Externado de Colombia. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Los Principios Deng –que han sido utilizados como criterio relevante de interpretación– refieren al concepto de desplazado como “las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”. Énfasis por fuera del texto original. El parágrafo 2° del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011 dispone que: “Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3° de la presente ley”. Énfasis por fuera del texto original. El artículo 1° de la Ley 387 de 1997 señala que: “Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertades personas han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”. Énfasis por fuera del texto original. Para justificar el entendimiento de este condicionamiento, en la sentencia en cita, la Corte destacó: “Entre tales sujetos protegidos se encuentran las personas afectadas por acciones constitutivas de infracción a los derechos humanos ocurridas al margen del conflicto armado interno, como pueden ser las que actualmente perpetran las denominadas bandas criminales, los desmovilizados de grupos armados que en lugar de reintegrarse a la vida civil hubieren reincidido en su accionar delictivo, e incluso, como quedó dicho, quienes se han visto afectados por desastres de la naturaleza generados por los actores del conflicto. Frente a este escenario debe recordarse que en muchas de estas ocasiones el desplazamiento, con toda su carga de penurias y dificultades, viene a ser una forma de protección, en cuanto es la única opción que permite resguardarse de peligros aún peores como los resultantes de las situaciones descritas, a partir de lo cual resulta injustificado que las víctimas de tales situaciones se vieran privados de las compensaciones y beneficios que la ley y la jurisprudencia han desarrollado de tiempo atrás, como forma alternativa para garantizar que el Estado cumpla respecto de ellos los deberes previstos en el artículo 2° del texto constitucional.” M.P. Nilson Pinilla Pinilla. En esta ocasión, se declaró la exequibilidad de la posibilidad otorgada al Gobierno Nacional en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997, para reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado. Para la Corte, dicha atribución es válida, a partir de la necesidad de ajustar el concepto a las circunstancias cambiantes que podrían conducir a una migración, bajo el entendido de que la propia ley introduce unos criterios mínimos delimitados por la jurisprudencia y por los instrumentos internacionales pertenecientes al bloque de constitucionalidad, entre los cuales, se encuentra que la coacción debe obligar al afectado a desplazarse “dentro del territorio nacional”. Puntualmente, en uno de sus apartes, se explica que: “(…) desde el punto de vista jurídico, (…) el concepto de desplazado no es un derecho o facultad sino una noción que describe una situación fáctica cambiante, de la cual se desprende la exigibilidad de derechos y garantías para el afectado y su núcleo familiar, y de ahí que deba ser entendida y aplicada de manera amplia con arreglo al principio pro homine, tal como lo recomiendan la jurisprudencia de esta corporación y los organismos internacionales, tomando en consideración, por lo menos tres elementos básicos identificados en los antecedentes reseñados: (i) la coacción, que hace necesario el traslado, (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación y (iii) la inminencia o efectiva ocurrencia de hechos que puedan propiciar desarraigo.” Luego, al hacer referencia desarrollo del concepto de desplazado que existe a nivel internacional, se expone que: “(…) la Comisión de Derechos Humanos, hoy Consejo de Derechos Humanos, acogiendo los trabajos realizados por el Relator Temático Francis Deng, adoptó en 1998 la resolución titulada “Principios Rectores de los Desplazamientos Internos”, cuyo artículo 2º consagra la siguiente descripción en torno a los desplazados: (…) las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos humanos o por catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”. Énfasis por fuera del texto original. M.P. María Victoria Calle Correa. En esta oportunidad se declaró la exequibilidad del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, en el que se incluye el concepto de víctima. No obstante lo anterior, al precisar el concepto de desplazado, se mencionó que son dos los requisitos esenciales: (i) la coacción que hace necesario el traslado; y (ii) “la permanencia dentro de las fronteras de la propia Nación”. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. En esta ocasión, la Corte se pronunció sobre varias disposiciones de la Ley 1448 de 2011, entre ellas, el artículo
60. A este respecto, además de señalar que la noción de desplazado es concordante con los Principios Deng, refiere, entre otros, como elementos esenciales, (i) al traslado o migración dentro del territorio nacional, (ii) a la dejación del lugar que habitualmente sirve de residencia o donde se desarrollan actividades económicas, (iii) al carácter forzado y no voluntario de esa decisión; y (iv) a la amenaza directa con la vida, la integridad física y o la seguridad o libertad personales como razón que sustenta dicha determinación. M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia, al plantear la necesidad de delimitar el concepto del desplazado, se concluyó que: “Sea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia Nación. Si estas dos condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la menor duda de que se está ante un problema de desplazados”. Folio 33 del cuaderno principal. Énfasis por fuera del texto original. Folio 58 del cuaderno principal. Folio 37 del cuaderno
1. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta sentencia, la Corte abordó una solución concreta al problema plantado por el actor, en el sentido de considerar que los refugiados, asilados o demás migrantes irregulares que cruzan las fronteras no pueden ser reconocidos como víctimas del desplazamiento forzado, más sí como sujetos pasivos del resto de conductas victimizantes vinculadas con el conflicto armado interno, por lo que al tenor del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 también son beneficiarios de las medidas allí previstas. Al respecto, este Tribunal señaló que: “Partiendo de lo anterior, cuando la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas afirma que el señor [xx] no reúne los requisitos para ser considerado víctima del desplazamiento forzado por no haber migrado dentro del territorio colombiano, sino que lo hizo fuera de las fronteras nacionales, hace una interpretación restrictiva de la Ley 1448 de 2011, pues equipara el concepto de víctima con el de desplazado, reduciendo con ello al ámbito de protección que la misma norma le otorga al accionante. Para la Sala es claro que la situación del accionante no se ajusta al concepto de desplazamiento forzado, no obstante, los motivos por los cuales debió huir de su lugar de residencia a otro país sí lo convierten en víctima, toda vez que manifestó haber recibido amenazas de muerte por parte de grupos armados al margen de la ley en razón de su orientación sexual. (…)”. Lo anterior, bajo la lógica que: “(…) de acuerdo con la Ley 1448 de 2011, es víctima la persona que con ocasión del conflicto armado y por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, haya sufrido un daño como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de las normas internacionales de Derecho Humanos. Teniendo en cuenta que la misma norma establece expresamente que las personas que sufren desplazamiento forzado también hacen parte del universo de víctimas del conflicto armado interno, para la Sala es claro que existen hechos victimizantes diferentes al desplazamiento como el secuestro, homicidio, desaparición forzada, delitos contra la libertad e integridad sexual, reclutamiento de niños, etc., igualmente ocurridos con ocasión del conflicto armado.” Énfasis por fuera del texto original. Folios 39 y 40 del cuaderno principal. Énfasis por fuera del texto original. Folio 8 del cuaderno principal. Énfasis por fuera del texto original. Folio 9 del cuaderno principal. Énfasis por fuera del texto original. Folio 10 del cuaderno principal. Énfasis de acuerdo con el texto original. En términos de la Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, el objeto de una acusación corresponde al precepto jurídico que, a juicio del actor, es contrario al ordenamiento constitucional. Folio 34 del cuaderno principal. Folio 56 del cuaderno principal. Sentencia C-352 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. La norma en cita dispone que: “Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito (…) y contendrán: (…)
3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados”. “Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1° de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”. Su contenido se puede consultar en la nota a pie No.
125. Las normas en cita disponen que: “Artículo
149. Garantías de no repetición. El Estado colombiano adoptará, entre otras, las siguientes garantías de no repetición: (…) a) [difundir] (…) la información sobre los derechos de las víctimas radicadas en el exterior”. “Artículo
204. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 30, garantizará que las víctimas de que trata la presente ley y que se encuentren fuera del país sean informadas y orientadas adecuadamente acerca de sus derechos, medidas y recursos”. El artículo 2.2.2.3.1 del Decreto 1084 de 2015 establece que: “Solicitud de registro. Quien se considere víctima en los términos del artículo 3o de la Ley 1448 de 2011, deberá presentar ante el Ministerio Público la solicitud de registro en los términos establecidos en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011. (…) Parágrafo. Las víctimas colombianas domiciliadas en el exterior, podrán presentar la solicitud ante la embajada o consulado del país donde se encuentren. En los países en que no exista representación del Estado colombiano, podrán acudir al país más cercano que cuente con misión diplomática colombiana. En este caso, la representación diplomática de que se trate deberá remitir la solicitud a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en un término no mayor a ocho (8) días, contados a partir de la recepción de la solicitud.” Folios 158 y 159 del cuaderno principal. Folio 157 del cuaderno principal. Se trata de (i) la “guía sobre atención, asistencia y reparación a las víctimas en el exterior en el marco de la Ley 1448 de 2011 y legislación complementaria”; (ii) “las orientaciones generales para colombianos as víctimas en el exterior sobre el acceso a medidas de atención, asistencia y reparación en el marco de la Ley 1448 de 2011”, y (iii) “las orientaciones generales para funcionarios a cargo de implementar la Ley 1448 de 2011 en el exterior”. En la Resolución No. 090 de 2015 se priorizará para el acceso a la indemnización por vía administrativa, entre otras, a las “víctimas de todos los hechos susceptibles de indemnización que se encuentren fuera del territorio nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 y que tengan una cuenta bancaria en el país en el que estén domiciliados o residenciados o una cuenta a su nombre en Colombia”. Folios 198 y subsiguientes del cuaderno principal. La norma en cita dispone que: “Titulares del derecho a la restitución. Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de éstas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3 de la presente ley, entre el 1° de enero de 1991 y el término de vigencia de la ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas for-zadamente, en los términos establecidos en este capítulo”. De las 8.492 personas incluidas en el RUV, según informa la UARIV, un total de 6.093 corresponde al hecho victimizante desplazamiento forzado. Folios 157 y 158 del cuaderno principal. El parágrafo 2 del artículo 66 consagra que: “La unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas reglamentará el procedimiento para garantizar que las personas víctimas del desplazamiento forzado que se encuentren fuera del territorio nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3 de la presente ley, sean incluidas en los programas de retorno y reubicación de que trata el presente artículo”. El artículo 3 de la ley en cita dispone que: “Los siguientes tipos de retorno se consideran objeto de la presente ley: a) Retorno solidario. Es el retorno que realiza el colombiano víctima del conflicto armado interno (…)”. Folio 163 del cuaderno principal. Folio 40 del cuaderno principal. Decreto 2569 de 2014 y Decreto 4800 de 2011. En la demanda se dice que las víctimas en el exterior no tienen derecho al retorno, en virtud de la limitación prevista en el inciso primero del artículo 66 en favor de los desplazados, cuando el parágrafo 2 dispone que: “La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas reglamentará el procedimiento para garantizar que las personas víctimas de desplazamiento forzado que se encuentren fuera del territorio nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3 de la presente ley, sean incluidas en los programas de retorno y reubicación de que trata el presente capítulo”. En uno de los apartes de la demanda se señala que: “(…) Si la honorable Corte considera necesario incluir a las víctimas de desplazamiento forzado externo en todas y cada una de las disposiciones que regulan los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado interno, ruego del Máximo Tribunal Constitucional el control oficioso que estime acertado”. Folio 3 del cuaderno principal. Al respecto, es preciso aclarar que quien haya solicitado el reconocimiento de la condición de refugiado y cuya solicitud todavía no haya sido evaluada de forma definitiva por el país de acogida, tiene –en todo caso – la condición de refugiado, si reúne las condiciones que ameritan su protección. Es un mandato del derecho internacional, la regla conforme a la cual el reconocimiento que hacen las autoridades del refugio es mera-mente declarativa de tal situación, y no constitutiva. Así se manifiesta que: “Lo que se pretende es que la protección que la Ley 1448 de 2011 brinda a las víctimas del desplazamiento forzado interno sea extensible o aplicable en términos similares a los refugiados, asilados o aquellas personas en situación regular o irregular que se han visto forzadas a migrar a un país extranjero como consecuencia del conflicto armado (…)”. Folio 33 del cuaderno principal. Textualmente se dice lo siguiente: “(…) lo que se censura en el presente proceso es la omisión en que incurre el legislador en las normas acusadas, la cual deviene de la ausencia de mecanismos diferenciales de asistencia, atención y reparación a favor de personas que se han visto forzadas a migrar hacia un país extranjero como consecuencia del conflicto armado, esto es, el objeto de censura es la inexistencia de mecanismos específicos, como en efecto existen para la población desplazada, que brinden una adecuada protección mediante el acceso a recursos efectivos que garanticen, entre otros, los derechos al retorno y a la reparación”. Folio 34 del cuaderno principal. Sentencia C-715 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, se expuso que: “Se debe señalar con claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas, toda vez que la realización de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales”. Esta precedente ha sido reiterado recientemente en las Sentencias C-104 y 179 de 2016. "Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”. Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones." Sentencia T-832 de 2014. Sentencia T-832 de 2014. Folio
50. Corte Constitucional, Sentencia C-330 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa, fundamento jurídico n°3.2. Corte Constitucional, Sentencias C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico n° 2.2.1., C-533 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, fundamento jurídico n° 3.1., y C-330 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico n°
7. Folio
50. Corte Constitucional, Sentencias C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico n° 2.2.1., C-533 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, fundamento jurídico n° 3.1., y C-330 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico n° 7. "Costumbre contra legem es la norma contraria a la ley creada por el Estado, ya se limite a la inobservancia de la misma, o establezca una solución diferente a la contenida en ella. Los dos casos implican que la ley escrita entra en desuso" (Subrayas no originales). Sentencia C-224 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, fundamento jurídico sexto, A.c. Ibídem., fundamento jurídico sexto, B.a. Nota al pie n° 138: "Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1 ° de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno". (Subrayas originales) Folio 48 Centro Nacional de Memoria Histórica (2015). Una nación desplazada: informe nacional del desplazamiento forzado en Colombia. CNMH - UARIV : Bogotá, p.
26. Centro Nacional de Memoria Histórica (2014). Cruzando la frontera: memorias del éxodo hacia Venezuela. El caso del rio Arauca. CNMH - UARIV : Bogotá, pp. 285-286. Ibídem., p.
292. MP María Victoria Calle Correa