SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOMAURICIO GONZALEZ CUERVOA LA SENTENCIA C-494 15NORMAS SOBRE CREACION, FIJACION Y MODIFICACION DE LIMITES DE DISTRITOS ESPECIALES-Proceso de formación no se ajustó a lo previsto para las leyes orgánicas por lo que ha debido declararse su inexequibilidad (Salvamento de voto)CREACION, FIJACION Y MODIFICACION DE LIMITES DE DISTRITOS ESPECIALES-Normas fueron debatidas y aprobadas por mayoría absoluta como si fuese una ley ordinaria (Salvamento de voto)NORMAS SOBRE CREACION, FIJACION Y MODIFICACION DE LIMITES DE DISTRITOS ESPECIALES-Ni en título ni en objeto se alude de manera directa o indirecta, a una ley orgánica (Salvamento de voto)Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8, 9 y 18 de la Ley 1617 de 2013, “por la cual se expide el régimen para los distritos especiales”.Salvo mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-494 de 2014, aprobada por la Sala Plena en sesión del cinco (5) de agosto de dos mil quince (2015), en la cual se decidió declarar exequibles, por los cargos examinados, los artículos 8, 9 y 18 de la Ley 1617 de 2013. Mi discrepancia se funda en las siguientes razones:1. La sentencia en comento pretende resolver dos problemas jurídicos, a saber: (i) si crear distritos especiales y fijar o modificar sus límites son contenidos normativos propios de una ley orgánica, y (ii) de serlo, si su proceso de formación se ajustó a lo previsto para las leyes orgánicas. Comparto la primera respuesta que da la sentencia, en el sentido de afirmar que dichos contenidos son propios de una ley orgánica, pero me aparto de la segunda respuesta de la sentencia, pues, pese a ser aprobadas por la mayoría calificada prevista en el artículo 151 de la Constitución, el proceso de formación de estas normas no se ajustó a lo previsto para las leyes orgánicas.2. En efecto, las disposiciones demandadas fueron debatidas y aprobadas como si fuesen parte de una ley ordinaria. Esta circunstancia no cambia porque su aprobación haya sido por mayoría absoluta, ya que así también puede aprobarse, en la práctica, cualquier otro tipo de ley, incluso las leyes ordinarias.
3. La mayoría, al analizar el proceso de formación de la Ley 1617 de 2013, considera que la voluntad del legislador fue clara, expresa e inequívoca en el sentido de aprobar una ley orgánica. Esta consideración se funda (i) en circunstancias posteriores a la formación de la ley, como es el caso de la certificación dada por el Secretario General del Senado de la República; (ii) en circunstancias esporádicas y aisladas, como la alusión expresa a la naturaleza orgánica del proyecto que hiciera el Representante a la Cámara Hugo Orlando Velásquez Jaramillo o en las constancias de los secretarios de las comisiones primeras de ambas cámaras; y (iii) en alusiones generales e indirectas, como las que se hacen en la exposición de motivos a la Sentencia C-313 de 2009 y al artículo 150.4 de la Constitución.4. A partir de los anteriores fundamentos, se podría afirmar que el autor de la exposición de motivos: el Ministro del Interior, tenía noticia de que se trataba de una ley orgánica; que uno de los congresistas: Hugo Orlando Velásquez Jaramillo, también la tenía; que los secretarios de las comisiones primeras eran diligentes en hacer constar las mayorías; y que el Secretario General del Senado de la República hace apreciaciones luego de los hechos. Sin embargo, la mayoría no se refiere a elementos de juicio relevantes, contenidos en la propia ley, que pueden dar mejor noticia de su propósito. Me refiero a que ni en su título ni en su objeto (art. 1) se alude siquiera, de manera directa o indirecta, a una ley orgánica.
5. En este contexto, no es posible apreciar que en el Congreso de la República se tuviera conciencia de estar tramitando un proyecto de ley orgánica y, por ende, tampoco es posible apreciar que hubiese una voluntad clara al respecto. Al no haber esta conciencia y esta voluntad, la circunstancia episódica de que el proyecto haya sido aprobado por mayoría absoluta, no es suficiente para considerar que las normas demandadas se hayan ajustado en su proceso de formación a lo previsto para las leyes orgánicas. Por lo tanto, ha debido declararse su inexequibilidad. Respetuosamente, MAURICIO GONZALEZ CUERVOMagistrado ---pies de página--- Decreto 2067 de 1991. Artículo 6º. “…Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará...” Corte Constitucional. Sentencia C-593 de 2014. Corte Constitucional. Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718. Ver, entre otras, las Sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001. Artículo 81 C.E. C-1042 de 2007. M.P. Humberto Sierra Porto. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Alvaro Echeverry y otros. "Ponencia sobre la función legislativa". en Gaceta Constitucional. No 51, p
2. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. C-423 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz. M.P. Alejandro Martínez Caballero. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Corte Constitucional, Sentencias C-600A de 1995 y C-077 de 2012. Corte Constitucional. Sentencia C-600A de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Corte Constitucional. Sentencia C-600 A de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Y continua la cita: "“…en tales circunstancias, y teniendo en cuenta la libertad de configuración del Congreso, es admisible que, dentro de ciertos límites, la propia legislación orgánica defina su alcance en relación con el ordenamiento territorial”. Ver Sentencia C-244 de 2001. M.P. Carlos Gaviria Díaz. Corte Constitucional, Sentencia C- 432 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. C-1042 de 2007. M.P. Humberto Sierra Porto: “En el tema de las leyes orgánicas, la aplicación del principio jerárquico implica afirmar que, en razón de su especial caracterización constitucional, aquélla ocupa un lugar superior a aquel de las leyes ordinarias. De allí que la ley ordinaria no podría entrar a modificar o derogar ningún aspecto contenido en la ley orgánica, por cuanto se estaría oponiendo o contrariando los dictados de una norma jurídica ubicada en un plano superior”. Corte Constitucional, Sentencia C-283 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, citada en la Sentencia C- 1175 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza. M.P. Mauricio González Cuervo, “En suma, la temática de la ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT) recae, principalmente, en: (i) la distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales, y (ii) las reglas de formación de Entidades Territoriales cuyo proceso de constitución corresponde al Legislador. Se trata, en el primer caso, de que el poder que conforma el concepto de autonomía territorial se halle preservado en normas superiores a las meramente legales; y, en segundo término, que la conformación de entidades territoriales se regule por reglas legales especiales -orgánicas- que no puedan ser modificadas casuísticamente. Nótese que el proceso de formación de municipios -entidad territorial básica- no es, con razón, materia de la legislación orgánica territorial: ello se debe a que la creación de municipios corresponde a las asambleas departamentales a través de ordenanza -con arreglo a los requisitos legales establecidos en el código de régimen municipal- y no al Congreso de la República a través de ley; y para asegurar la sujeción de las ordenanzas a las leyes del régimen municipal, no es necesario que éstas ostenten la categoría orgánica que sí se requiere frente a las leyes de constitución de entidades territoriales”. Corte Constitucional, Sentencia C-313 de 2009. M.P. Mauricio González Cuervo. Gaceta del Congreso No. 876, martes 22 de noviembre de 2011, páginas 17 y s.s. Ibídem Ibídem Gaceta del Congreso No. 901 de 2012. Ver Gaceta No. 268 de 2012 Ibídem. Acta 29 de la Sesión Ordinaria de la Comisión Primera del 27 de marzo de 2012. Ibídem. Gaceta del Congreso No. 301 de 2012. Gaceta del Congreso No. 445 de 2012. Ibídem. Gaceta del Congreso 445 de 2012. Gaceta del Congreso 46 de 2013. Gaceta del Congreso 66 de 2013.Acta de Comisión 29 del 28 de Noviembre de 2012 Senado. Ibídem. Gaceta del Congreso 89 de 2013 Gaceta del Congreso 90 de 2013. Ibídem. Acta Número 29 del 27 de marzo de 2012 El Secretario de la Comisión Primera de la Cámara indicó en el desarrollo del debate lo siguiente: “Ha sido aprobado el título con la mayoría exigida en la Constitución y la ley, para los proyectos de naturaleza orgánica”. El Secretario General del Senado de la República, Gregorio Eljach, certificó por escrito a la Corporación mediante escrito de 13 de abril de 2015 que el trámite surtido para aprobar la ley 1617 de 2013 fue el de ley orgánica. C-313 de 2009 y C-600A de 1995. “…el principio de autonomía territorial se manifiesta, entre otros contenidos, en que las entidades territoriales –municipios [y distritos] incluidos- gocen de autonomía para la gestión de sus propios intereses, lo que implica gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales –artículo 287 de la Constitución-. Aunque las entidades territoriales ejercen competencias que se consideran propias, será la ley la encargada de determinar la distribución de dichas competencias entre la Nación y las mencionadas entidades –artículo 288 de la Constitución-“. Corte Constitucional. Sentencia C-123 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos. “Constitución Política. Título I De Los Principios Fundamentales, Artículo 1°: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. Corte Constitucional. Sentencias C-1246 de 2001, C-540 de 2001, C-289 de 2014, C-052 de 2015, entre otras. Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Corte Constitucional. Sentencia C-1017 de 2012. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. “(…) Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3° de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito: (…)16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias. (…)”. Gaceta del Congreso No. 876 de 2011, exposición de motivos, página
18. Gaceta del Congreso No. 268 de 2012. Gaceta del Congreso No. 66 de 2013. Corte Constitucional. Sentencias C-1246 de 2001, C-540 de 2001, C-289 de 2014, C-052 de 2015, entre otras. Sentenica C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver también, sentencias C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, y C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.