ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-493/20 Expedientes acumulados: D-13587 y D-13602. Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019., "[p]or (sic) el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Pese a estar de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría de la Sala sobre la parte resolutiva de la sentencia, aclaro mi voto sobre algunos aspectos que, en mi opinión, requieren precisiones en relación con el control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo, tanto por su contenido material -en particular por incumplimiento del principio de unidad de materia-, como por vicios de procedimiento en la elaboración y aprobación del plan. La Sala Plena, al analizar el cargo formulado por violación al principio de unidad de materia, determinó que la norma acusada constituye una regulación de carácter estrictamente tributario, destinada a financiar los costos implicados en la realización de los trámites de consulta previa, a cargo de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior. El fallo concluyó que no existía relación entre el cobro de la tasa creada y alguna de las metas, objetivos o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Señaló el fallo que la norma "no guarda una conexidad instrumental, inmediata y directa, con ninguno de los pactos del Plan Nacional de Desarrollo, ni con los objetivos, líneas y estrategias en las cuales aquellos se estructuran". Adicionalmente, consideró que pese a tratarse de una norma de carácter permanente y de contenido tributario, tampoco se halla justificación alguna sobre las razones por las cuales era necesario su uso, desde el punto de vista de las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo. Dicho esto, me permito aclarar el voto frente a los argumentos jurídicos expuestos por la Sala Plena en relación con el principio de unidad de materia, teniendo en cuenta la naturaleza de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo que, según la Constitución, no implica el ejercicio de una facultad legislativa general. Su objeto se limita a señalar los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno, a la vez que establecer el plan de inversiones públicas durante el período de un gobierno (art. 339 C.P.). Por ello, las únicas normas que admite son aquellas de carácter meramente instrumental, requeridas para poner en marcha un plan de desarrollo específico. En efecto, tal y como la ha advertido la jurisprudencia constitucional, "el principio de unidad de materia es más riguroso en la ley del plan y por ende el control constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores"110. Esta ley, a diferencia de las demás leyes ordinarias, es "aprobatoria" del plan gubernamental, cuyo objetivo esencial es (i) fijar las políticas públicas en materia económica, social y ambiental, que adelantará el gobierno durante el respectivo período presidencial, y (ii) adoptar el plan de inversiones públicas junto con los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión. En dicha ley aprobatoria se deben determinar también los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan. Medidas que la Corte ha asimilado a normas expedidas en ejercicio de la función legislativa del Congreso y a las que, por la misma razón, les aplica el control de constitucionalidad propio de la legislación ordinaria. Ello conduce a un primer problema consistente en la pretensión de indagar por la conexidad de las medidas con los objetivos generales del plan a efectos de establecer si se justifica la imposición de cargas tributarias. Evidentemente resulta inadecuado fundar la unidad de materia en la conexidad de las medidas con tales objetivos, por dos razones: (i) porque las medidas solo tienen por finalidad impulsar el cumplimiento del plan, no ejecutarlo ni implementarlo más allá del período cuatrienal para el cual se adopta, y (ii) porque los objetivos que contiene el plan, en los términos del artículo 338 de la Constitución, son los de largo plazo, lo cual excede el período presidencial para el cual se adopta el plan. Y, en segundo lugar, el procedimiento legislativo especial de aprobación del plan está diseñado precisamente para su aprobación en un término de tres meses. En el procedimiento legislativo así concebido, la deliberación democrática se ve reducida por razón de la función "aprobatoria" que cumple el Congreso y por la temporalidad de las medidas que adopta, incluso por la falta de competencia del Congreso para imponerle al Gobierno la parte general del plan (objetivos, metas y políticas), tanto que los desacuerdos, si los hubiere, "no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia" (art. 341 C.P.). En consecuencia, considero que la naturaleza de las medidas (instrumentales para impulsar el cumplimiento del plan) y su vocación de temporalidad (el período cuatrienal del Gobierno), impiden la adopción de normas de carácter tributario, pues su aprobación presenta un déficit de deliberación democrática insuperable en el trámite de las leyes del plan, dada su naturaleza y finalidades. En efecto, el articulo 150, numeral 3, de la Constitución, establece que corresponde al Congreso hacer las leyes y que, por medio de ellas ejerce, entre otras, la función de "Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos. Por su parte la Ley 152 de 1994 establece, al regular el contenido de la parte general, que en esta se determinarán "los procedimientos y mecanismos generales" para lograr los objetivos y metas y, al regular el contenido del plan de inversiones, que contendrá "la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución". Por ello la jurisprudencia ha señalado que se trata de medidas instrumentales que cumplen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. No es posible, en consecuencia, interpretar que dichas disposiciones contemplan la posibilidad de ejercer, al expedir la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, las facultades legislativas ordinarias o las propias del legislador orgánico o estatutario. Otras razones refuerzan esta conclusión. El plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas se aprueba mediante ley ordinaria para cuya adopción se requiere mayoría simple. No es necesario, entonces, construir amplios consensos para su aprobación, y no resulta indispensable, en consecuencia, mayor deliberación, pues basta con que la aprueben la mayoría de los asistentes a cada sesión. Cabría señalar, al menos por este aspecto, que en la ley aprobatoria del plan no se pueden regular materias que requieran mayoría absoluta u otro tipo de mayorías especiales. Por tales razones, en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no se pueden adoptar medidas que requieran procedimientos especiales o mayorías calificadas, en particular no pueden modificar leyes orgánicas, estatutarias, establecer impuestos, determinar la estructura de la administración ni, mucho menos, conferir facultades extraordinarias al presidente de la República. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 La Magistrada resolvió admitir las demandas de la referencia mediante Auto del 06 de diciembre de 2019. 2 Escrito de demanda, expediente D-13587, pág. 22. 3 Ibídem, pág. 24. 4 Ibídem, pág. 35. 5 Ibidem. 6 Ministerio del Interior. Oficio 0FI19-43914-DCP-2500. Respuesta del 10 de octubre de 2019, a la solicitud de información elevada por el Senador Alexandr López Maya. Documento que fue anexado con el expediente D-13602. 7 Escrito de demanda, expediente D-13602, pág. 15. 8 Ibidem. 9 "(...) tanto en el artículo como la justificación del Gobierno se habla de "el interesado" sin especificar las calidades de ese interesado o la cualificación del mismo, por ende, de una interpretación amplia se puede deducir que siempre uno de los interesados será la comunidad étnica, entonces es menester preguntarse ¿a ellos se les cobrará la consulta previa?, otro interesado puede ser el municipio que quiere expedir por ejemplo, la política pública de grupos étnicos ¿ellos que tienen el deber de realizar la política, tendrán que pagar al Ministerio por cumplir su obligación?, las personas jurídicas como ONG'S conformadas por miembros de la comunidad que quieren desarrollar proyectos en su territorio ¿deberán pagar la consulta previa?. Si se quiere cobrar a las grandes empresas (multinacionales, petroleras, mineras, etc) que quieren explotar el territorio, ¿la opción adecuada es gravando la consulta previa? o especificando que si tienen interés en la explotación de los recursos naturales deberán contribuir con alguna cuota o aporte al Ministerio." Ibidem. 10 Escrito de demanda, expediente D-13602, pág. 26. 11 Dado que las demandas fueron acumuladas, las intervenciones se dirigen contra los cargos planteados ya sea en una u otra de las demandas. 12 Señalan que ssí se sostuvo en la exposición de motivos que consta en la Gaceta del Congreso 273 de 2019, donde se dijo con esta medida "se fortalece el mecanismo de Consulta Previa, dotándolo de recursos necesarios para garantizar de manera efectiva este derecho." Se cita "Colombia, Congreso de la República, Gaceta del Congreso 273, 26 de abril de 2019". 13 Intervención conjunta de la Presidencia de la República y el Ministerio del Interior, pág. 16-17. 14 Intervención conjunta de la Presidencia de la República y el Ministerio del Interior, pág. 19. 15 Ibídem, pág. 20. 16 Ibidem, págs. 21-24. 17 Ibídem, págs. 21-26. 18 Ibídem, pág. 34. 19 Ibídem, pág. 35. 20 Ibídem, pág. 37. 21 Intervención del Senador Feliciano Valencia Medina, pág. 3. 22 Ibídem, pág. 4. 23 Ibídem, pág. 5. 24 Intervención de la Universidad de Nariño, pág. 5. 25 Intervención del ciudadano Ronald José Valdés Padilla, pág. 12 26 Concepto del Procurador General No. 6719, pág. 6. 27 Ibídem, pág. 7. 28 Ibídem, pág. 11. 29 Ver, sentencias C-623 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterada en la Sentencia C-031 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 30 Estos criterios fueron recogidos de la jurisprudencia desde la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), y han sido utilizados de manera reiterada, uniforme y pacífica por la Corte Constitucional. Para un recuento enunciativo ver, entre otras, la Sentencia C-105 de 2018 (M.P. Diana Fajardo Rivera), nota al pie N° 26. 31 Demanda 1 cargo 1, y demanda 2 cargo 4. 32 Demanda 1 cargo 5, demanda 2 cargo 2. 33 "a) Los costos de honorarios de los profesionales necesarios para realizar la ruta metodológica y la preconsulta, así como, los costos de viáticos y gastos de viaje de traslado de los mencionados profesionales. // b) Los costos de honorarios de los profesionales necesarios para el desarrollo del procedimiento de consulta previa, así como, los costos de viáticos y gastos de viaje de traslado de los mencionados profesionales. // c) Los costos correspondientes al uso y acceso a la Información sobre presencia de comunidades. 34 "Los costos señalados en el literal b) del presente artículo se calcularán de conformidad con la ruta metodológica acordada entre las partes y la preconsulta. A este cálculo se adicionará un porcentaje del 1% del valor inicial para imprevistos. // El costo señalado en el literal c) del presente artículo corresponderá al 1% del valor final de los componentes a) y b). // El Ministerio del Interior deberá fijar anualmente el valor de los honorarios y viáticos de los profesionales contratados para llevar a cabo el procedimiento de la consulta previa." 35 "La tarifa será liquidada en dos etapas. En una primera se determinará el valor de los costos señalados en el literal a) que deberá ser pagada antes del inicio del trámite. Una segunda correspondiente a los numerales b) y c) dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al acuerdo de la ruta metodológica." 36 Sentencia T-704 de 2016. M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 37 Ibídem. 38 Ver, entre otras, las sentencias T-129 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-080 de 2017. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, reiteradas en la Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes. 39 Según la Directiva en mención, en la determinación de procedencia de la consulta previa la DANCP deberá tramitar la solicitud que presente la entidad promotora o el ejecutor del proyecto, así como solicitar y consultar la información correspondiente en diversas entidades, para decidir la petición. En la preconsulta, se deberá realizar un diálogo previo con las autoridades representativas de las comunidades étnicas para definir la ruta metodológica, la cual deberá señalar las fechas y lugares de las reuniones, el tiempo de duración de la consulta, así como demás aspectos logísticos, incluyendo los que se requieran para el desarrollo de reuniones no presenciales. La consulta implica ya el diálogo entre el Estado, la entidad promotora o el ejecutor del proyecto y las comunidades étnicas, para que la DANCP asegure el cumplimiento del deber de garantizar la participación, real, oportuna y efectiva sobre la toma de decisiones proyecto, que puedan afectar directamente a las comunidades étnicas, con el fin de proteger su identidad étnica y cultural. Y el seguimiento a los acuerdos comprende el aseguramiento a la debida ejecución de las medidas de manejo acordadas entre la entidad promotora o el ejecutor del proyecto y la comunidad étnica, o establecidas por la DANCP en aplicación del test de proporcionalidad. 40 Sentencias C-495 de 1996. M.P. Fabio Morón Diaz y C-1179 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 41 Sentencia SU-213 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes. 42 Proyecto 227 de 2019 Senado y 311 de 2019 Cámara. La exposición de motivos y el texto original sometido a consideración consta en la Gaceta del Congreso 033 de 2019. 43 Gaceta del Congreso 211 de 2019. Texto aprobado por las comisiones conjuntas. 44 Gaceta 273 de 2019. Ponencia para debate en Plenaria de la Cámara de Representantes. pág.
12. En el mismo sentido, ver Gaceta 272 de 2019, Ponencia para debate en Plenaria del Senado de la República. pág. 12. 45 Ver páginas 12 y 20 de la intervención. 46 Ibidem. 47 "Los costos señalados en el literal b) del presente artículo se calcularán de conformidad con la ruta metodológica acordada entre las partes y la preconsulta. A este cálculo se adicionará un porcentaje del 1% del valor inicial para imprevistos. // El costo señalado en el literal c) del presente artículo corresponderá al 1% del valor final de los componentes a) y b). // El Ministerio del Interior deberá fijar anualmente el valor de los honorarios y viáticos de los profesionales contratados para llevar a cabo el procedimiento de la consulta previa." 48 "La tarifa será liquidada en dos etapas. En una primera se determinará el valor de los costos señalados en el literal a) que deberá ser pagada antes del inicio del trámite. Una segunda correspondiente a los numerales b) y c) dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al acuerdo de la ruta metodológica." 49 En la Sentencia C-155 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), la Corte sostuvo: "Base gravable. En este punto la Corte considera que, de alguna manera, el artículo 338 de la Constitución orienta los parámetros a tener en cuenta para la determinación de la base gravable, en la medida en que faculta a las autoridades (administrativas) para fijar la tarifa a partir de los costos de los servicios y los beneficios reportados." 51 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 52 Constitución Política, artículo
158. Ver también artículo 169 respecto a la correspondencia que debe existir entre el título de las leyes y su contenido. 53 Sentencia C-285 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. Ver también C-440 de 2020. M.P. (e) Richard S. Ramírez Grisales y C-047 de 2018. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. En esta última providencia, la Corte explicó: "El objetivo de esta garantía constitucional [de la unidad de materia] consiste en racionalizar y tecnificar la actividad legislativa, de tal manera que: (i) exista coherencia normativa sistemática reflejada al interior de la Ley con el resto del ordenamiento jurídico; (ii) se impida la inclusión súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia de normas extrañas, aisladas, inconexas y contrarias al objeto de la ley; sobre las cuales no haya existido un verdadero debate; (iii) se consolide la voluntad democrática en el marco de una deliberación pública transparente. Por consiguiente, se restringe la formación de las leyes a un contexto temático determinado, que propende por un diálogo legislativo coherente, informado y productivo y que, como consecuencia de ello; (iv) se garantice la protección de la seguridad jurídica; y (v) se facilite el conocimiento y cumplimiento de la norma por parte de la sociedad y, en particular, de sus destinatarios." Cita original con pies de página. 54 Ver sentencias C-026 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. 55 "Si el Congreso ha previsto él mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa, independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos temas, viola la Constitución cuando incluye cánones específicos que, o bien no encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del articulado. // Estos principios se han reafirmado y aplicado en varias providencias de la Corte. // Empero, no pueden ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles." Sentencia C-390 de 1996. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 56 Ver sentencias C-400 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-933 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa. 57 Sentencias C-1025 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-095 de 2020. José Fernando Reyes Cuartas. 58 Sentencia C-026 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo, citando a su vez, la Sentencia C-539 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 59 Sentencias C-394 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 60 Sentencia C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 61 Sentencia C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-191 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-394 de 2012. M.P. Humberto Sierra Porto; C-219 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, y C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. 62 Sentencias C-219 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-095 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 63 C-047 de 2018. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 64 Sentencia C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. 65 Sentencia C-219 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 66 Sentencia C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. 67 Sentencia C-415 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 68 Sentencia C-539 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 69 Sentencia C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 70 Sentencia C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo. En la Sentencia C-305 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte sostuvo: "Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación." 71 Ver Sentencia C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. 72 Sentencias C-026 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. C-440 de 2020. M.P. (e) Richard Ramírez Grisales. 73 Sentencias C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-539 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-219 de 2019. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 74 Sentencia C-453 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera y C-095 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. En la Sentencia C-016 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), la Sala Plena analizó la constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 1753 de 2015, que modificó el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, sobre las sanciones aplicables a quienes hacen parte del sector de las tecnologías de la información y de las telecomunicaciones. La Corte encontró que la disposición demandada se ajustaba al principio de unidad de materia porque al establecer o fortalecer un régimen sancionatorio para las infracciones que afectan al sector de las TIC se está contribuyendo de manera cierta al avance y desarrollo de dichas tecnologías. Estos dos aspectos -avance y desarrollo de las TIC- hacen parte de los pilares reconocidos en la parte general de le Ley de Plan, en concreto los de "Paz" y "Equidad", y opera también como un instrumento del eje transversal de "competitividad e infraestructura estratégicas". En este caso, la Sala subrayó que la disposición acusada había sido ampliamente debatida en el Congreso. 75 Sentencias C-795-04. M.P. (e) Rodrigo Uprimny Yepes; C-377-08. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-394 de 2012. M.P. Humberto Sierra Porto; C-453 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 76 Ver Sentencias C-008 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas, y C-092 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos. 77 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 78 En este asunto, la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 240 de la Ley 1955 de 2019, que prevé que los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a los recursos de la UPC serán gestionados por las EPS, quienes los financiarán con cargo al techo o presupuesto máximo que les transfiera para tal efecto la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). La Sala Plena determinó que el precepto se enmarca en el marco del pacto por la equidad del Plan y respeta la unidad de materia, pues además de cumplir los requisitos de conexidad directa, teleológica y estrecha, de manera directa e inmediata, incorpora una regulación instrumental, temporal y dirigida a impulsar el cumplimiento del Plan. En relación con la temporalidad, en el fallo se explicó que, según la ADRES, "la norma "no es transversal al sistema de seguridad social ni posee un carácter de permanencia en el orden jurídico, en tanto no regula aspectos sustanciales del sistema, y su implementación se produce en cumplimiento de una política de Gobierno, que podría ser diferir [sic] con lo dispuesto en un futuro Plan Nacional de Desarrollo." 79 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 80 La Sala determinó que el artículo 336 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (1955 de 2019) desconocía el principio de unidad de materia, al haber derogado el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, que conformaba un equipo conjunto de auditoría para hacer una evaluación de todos los beneficios tributarios y cada una de las personas jurídicas del régimen de zonas francas, con lo cual, sostuvo la Corte, "modifica la legislación ordinaria permanente y termina por comprometer la vocación de transitoriedad de la ley del plan". 81 M.P. (e) Richard Ramírez Grisales. 82 La Sala consideró que la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, que otorgaba responsabilidades de administración a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial, generaba un cambio de responsable, lo cual implica que otra autoridad deba asumir el costo y compromiso de dicha guarda de vehículos. Como resultado, señaló, "la derogatoria mencionada no t[iene] por efecto únicamente articular el nuevo orden jurídico que impone la regulación introducida por la Ley 1955 de 2019, sino regular un asunto particular, que es inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y excede la regulación propia del cuatrienio." 83 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 84 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 85 En la Sentencia en mención la Corte analizó la constitucionalidad de dos normas incluidas de Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1955 de 2019), acusadas de violación al principio de unidad de materia. La primera norma (artículo 18) establecía una modificación a las contribuciones especiales, previstas en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), que debía ser pagada por las personas prestadoras y entidades sujetas a la regulación, inspección, vigilancia y control de las respectivas entidades. La segunda norma fijaba una contribución especial adicional, de carácter temporal, a cargo de todas las personas vigiladas por la citada Superintendencia y a favor del Fondo Empresarial administrado por dicho ente de control. La Sala concluyó que ambos preceptos eran inconstitucionales, no solo porque no se relacionaban de forma directa e inmediata con los pactos estructurales de legalidad, emprendimiento y equidad, ni con los objetivos generales establecidos a partir de éstos. Determinó, además, que a partir del documento sobre Bases del Plan Nacional de Desarrollo, no se observaba justificación alguna sobre las razones por las cuales era imperioso incidir en las cargas tributarias a cargo de los ciudadanos en una Ley de Planeación cuya vocación es inicialmente transitoria. La Sala Plena concluyó que no se proporcionó una motivación suficiente en orden a suplir la reducción del principio democrático en el trámite y aprobación de una iniciativa de carácter tributario, más aún cuando ello puede resultar a su vez en un vaciamiento de las competencias ordinarias del Congreso, que tiene a su cargo el diseño de la política fiscal y la regulación del sector de los servicios públicos domiciliarios, en los términos del artículo 150.23 de la Constitución. En el supuesto de la segunda norma, la Sala aclaró que, si bien disponía la creación de un tributo que sin carácter permanente pues su vigencia expiraba en el año 2022, modificaba el régimen de los servicios públicos domiciliarios, no obstante lo cual, su finalidad no se hallaba justificada en el documento de bases del Plan Nacional de Desarrollo. 86 Sentencia C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 87 Sentencia C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. 88 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 89 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 90 M.P. Diana Fajardo Rivera. 91 De acuerdo con la Sentencia C-008 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas (ver fundamento jurídico número 87), la jurisprudencia constitucional ha reconocido de forma reiterada que las "Bases del Plan Nacional de Desarrollo" hacen parte integral del Plan, y se incorporan a este. Así por ejemplo las sentencias C-1062 de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-747 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo; C-363 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo; C-218 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; C-620 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; C-519 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-453 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-105 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. 92 Las bases del Plan señala: "- Región Pacífico: Diversidad para la equidad, la convivencia pacífica y el desarrollo sostenible. - Región Caribe: Una transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad. - Seaflower Región: Por una región próspera, segura y sostenible. - Región Central: Centro de innovación y nodo logístico de integración productiva nacional e internacional. - Región Santanderes: Eje logístico, competitivo y sostenible de Colombia. - Región Amazonia: Desarrollo sostenible por una Amazonia viva. - Eje Cafetero y Antioquia: Conectar para la competitividad y el desarrollo logístico sostenible. - Región Llanos - Orinoquía: Conectar y potenciar la despensa sostenible de la región con el país y el mundo. - Región Océanos: Colombia, potencia bioceánica." 93 "Los costos señalados en el literal b) del presente artículo se calcularán de conformidad con la ruta metodológica acordada entre las partes y la preconsulta. A este cálculo se adicionará un porcentaje del 1% del valor inicial para imprevistos. // El costo señalado en el literal c) del presente artículo corresponderá al 1% del valor final de los componentes a) y b). // El Ministerio del Interior deberá fijar anualmente el valor de los honorarios y viáticos de los profesionales contratados para llevar a cabo el procedimiento de la consulta previa." 94 "La tarifa será liquidada en dos etapas. En una primera se determinará el valor de los costos señalados en el literal a) que deberá ser pagada antes del inicio del trámite. Una segunda correspondiente a los numerales b) y c) dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al acuerdo de la ruta metodológica." 95 Subsección
1. Legalidad para el sector ambiental y minero energético. Subsección. Legalidad para la transparencia de las finanzas públicas. Subección
3. Legalidad para la protección social. Subsección
4. Legalidad en materia de infraestructura. Subsección
5. Legalidad de la propiedad. 96 Intervención conjunta del Gobierno nacional. pág. 16. 97 Ibid. pág. 17. 98 Documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. pág.
45. Consultado el 01 de octubre de 2020 en https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/Paginas/Bases-del-Plan-Nacional-de-Desarrollo-2018-2022.aspx 99 Ibid. pág. 231. 100 Ibídem. 101 Ibid. pág. 231. 102 Intervención conjunta de la Presidencia de la República y el Ministerio del Interior. pág. 16-17. 103 Documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. pág.
45. Consultado el 7 de noviembre de de 2020 en https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/Paginas/Bases-del-Plan-Nacional-de-Desarrollo-2018-2022.aspx, p. 83 104 Sentencia C-453 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera; y C-095 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. En la Sentencia C-016 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), la Sala Plena analizó la constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 1753 de 2015,104 que modificó el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, sobre las sanciones aplicables a quienes hacen parte del sector de las tecnologías de la información y de las telecomunicaciones. La Corte encontró que la disposición demandada se ajusta al principio de unidad de materia porque al establecer o fortalecer un régimen sancionatorio para las infracciones que afectan al sector de las TIC se está contribuyendo de manera cierta al avance y desarrollo de dichas tecnologías. Estos dos aspectos -avance y desarrollo de las TIC- hacen parte de los pilares reconocidos en la parte general de le Ley de Plan, en concreto los de "Paz" y "Equidad", y opera también como un instrumento del eje transversal de "competitividad e infraestructura estratégicas". En este caso, la Sala subrayó que la disposición acusada había sido ampliamente debatida en el Congreso. 105 "Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones". 106 http://www.secretariasenado.gov.co/legibus/legibus/gacetas/2019/GC_0033_2019.pdf 107 http://www.secretariasenado.gov.co/legibus/legibus/gacetas/2019/GC_0211_2019.pdf 108 La ley 1955 de 2019 se publicó en el Diario Oficial 50.964 del 25 de mayo de 2019 y la demanda se presentó el 12 de noviembre de 2019. 109 http://www.secretariasenado.gov.co/legibus/legibus/gacetas/2019/GC_0273_2019.pdf 110 Corte Constitucional, Sentencia C-574 de 2004. Véase también la Sentencia C-453 de 2016. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 51