SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOLUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZA LA SENTENCIA C-493 DE 2015EXENCION DE TARIFA POR USO DE RECURSO HIDRICO PARA ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Inexistencia de presupuestos para aplicar línea jurisprudencial respecto del carácter regresivo de un precepto (Salvamento de voto)DEROGACION DE LA EXENCION TEMPORAL DEL PAGO DE UN TRIBUTO POR EL USO DEL RECURSO HIDRICO EN ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Calificación del precepto demandado como medida regresiva, partió de establecer, sin suficiente sustento argumentativo, el vínculo de la exoneración de la tasa con el derecho a la vivienda (Salvamento de voto)EXENCION DE TARIFA POR USO DE RECURSO HIDRICO PARA ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Premisas que dieron lugar a calificación de disposición legal como regresiva no soportan un análisis riguroso (Salvamento de voto)EXENCION DE TARIFA POR USO DE RECURSO HIDRICO PARA ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Aunque efectos de disposición cuestionada podrían prorrogarse más allá de la vigencia del Presupuesto General de la Nación no se tuvo en cuenta que el precepto derogado tenía vocación de vigencia limitada (Salvamento de voto)Referencia: Expediente D-10546 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, por el cual se derogó el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012Demandante: Salvador Ramírez López Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. Con el acostumbrado respeto, expongo las razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada por la Sala Plena en la Sentencia C-493 de 2015. En este fallo se declaró la inexequibilidad parcial del artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, que disponía la derogación del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, norma que a su vez prohíbe trasladar el cobro de la tasa retributiva y la tasa por el uso del agua potable a la población perteneciente a los estratos 1, 2 y 3, durante cinco años.A juicio de la Sala, el precepto cuestionado adolece de dos deficiencias insalvables: (i) por un lado, no obstante que la norma tendría un carácter regresivo al disponer la eliminación de un beneficio, establecido en favor de las personas de menores recursos, que facilita su acceso a la vivienda digna, durante el proceso de aprobación parlamentaria no se acreditó la necesidad de adoptar una medida semejante, y por otro lado, (ii) la disposición vulneraría el principio de unidad de materia porque por vía de la derogación, la norma intervino y reguló uno de los componentes de la política de vivienda en una ley de presupuesto, por lo que no existe ninguna conexión temática, sistemática, causal o teleológica entre el precepto impugnado y la ley que lo contiene. Discrepo de las dos premisas en que se soporta el razonamiento de la Sala, y las consecuencias que de tales supuestos se extrajeron. En primer lugar, estimo que no se presentan en este caso los presupuestos que permiten aplicar la línea jurisprudencial conforme a la cual, cuando el precepto impugnado tiene un carácter regresivo –en este caso por disponer la eliminación de una prestación que facilitaría el acceso a la vivienda dignada-, debe presumirse su inconstitucionalidad, la cual solo puede entenderse desvirtuada si dentro del proceso de aprobación parlamentaria se acreditó la necesidad de la medida. De una parte, en la sentencia se asume sin un detenido análisis que el precepto impugnado tiene un carácter regresivo, en cuanto elimina la prohibición de trasladar el cobro de la tasa retributiva y de la tasa por uso del agua potable a la población de los estratos 1, 2 y
3. No obstante, el examen de las referidas tasas a la luz de los imperativos del paradigma de la Constitución ambiental pone en entredicho esta connotación regresiva, sobre la cual se estructuró la declaratoria de inexequibilidad. En efecto, las tasas a las que se refiere la normativa impugnada constituyen medidas correctivas y compensatorias orientadas a cobrar un valor por el uso de las fuentes hídricas y por la generación de vertimientos, y por tanto, encaminadas a la recuperación del patrimonio ambiental y a la inversión en proyectos de descontaminación y monitoreo de la calidad del agua. Este tipo de tasas se enmarca, entonces, dentro de las directrices que orientan la política ambiental en el país, en el sentido de que la utilización de los recursos naturales como la atmósfera, el agua y el suelo, que provoque un deterioro ambiental, una disminución en los recursos disponibles o que tenga por efecto “introducir o arrojar desechos, desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean el resultado de actividad antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas”, se sujetará al pago de las tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades desplegadas. Mediante este cobro, entonces, las personas asumen, al menos parcialmente, el impacto ambiental que producen, y contribuyen a la recuperación del entorno en proporción al daño provocado. En atención a la importancia de este instrumento dentro de la política ambiental del país, y dado el vínculo de esta herramienta con la protección y recuperación de los recursos naturales, y especialmente con el derecho fundamental al agua, la calificación de la medida como regresiva ameritaba al menos evaluar esta dimensión del precepto impugnado, y su repercusión en el haz de derechos fundamentales establecidos en la Carta Política, y en especial el derecho al agua, y en los imperativos derivados de la Constitución ecológica. La Sala optó por efectuar un análisis lineal y unidimensional, para concluir que la medida era regresiva porque afectaba indirectamente el derecho a la vivienda de grupos vulnerables. Así las cosas, el efecto de la decisión de la Sala Plena será la eliminación de una tasa con alto valor ambiental, sin que exista una fuente alternativa de financiación. Así mismo, la calificación del precepto demandado como medida regresiva, partió de establecer, sin suficiente sustento argumentativo, el vínculo de la exoneración de la tasa con el derecho a la vivienda, señalando que la medida había sido incluida en la legislación en materia de vivienda, y que en general, el pago de servicios públicos domiciliarios, como el servicio de agua y alcantarillado, tiene repercusiones importantes en el acceso a la vivienda. Sin embargo, dada la interdependencia entre los derechos fundamentales, para adscribir una prestación al núcleo esencial del derecho a la vivienda, no bastaba con argumentar que el valor de uno de los servicios públicos domiciliarios puede tener alguna incidencia en el acceso a la vivienda o que la medida cuestionada se enmarca dentro de una ley referida a la vivienda, sino que se debía establecer un vínculo directo y riguroso entre la prestación analizada y el derecho fundamental con el que se pretende vincular; bajo este tipo de asociación de la Sala, laxa y flexible, cualquier prestación podría ser adscrita a cualquier derecho. Y finalmente, la calificación de la medida atacada como regresiva parte de desconocer los términos en que se otorgó el beneficio legal: (i) así, el argumento de la Sala Plena parte de asumir que la norma cuya derogación se dispuso tenía una vocación de vigencia indefinida, y que por este motivo no podía ser anulada; no obstante, según el mismo artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, la prohibición allí prevista para trasladar el cobro de las tasas a las personas de los estratos 1, 2 y 3, operaría únicamente por cinco años; en este orden de ideas, lo que para el legislador constituía sólo un beneficio de orden temporal, en el fallo se desnaturaliza y se termina por convertir en un estándar constitucional y en una prestación inamovible en virtud de la prohibición de regresividad; (ii) además, en el proyecto se presupone que en virtud del precepto impugnado, automáticamente se tornan exigibles la tarifa retributiva y la tarifa por el uso de agua potable para las personas de los estratos 1, 2 y 3, cuando su establecimiento, cobro y traslado a los referidos grupos es una decisión que corresponde a las autoridades distritales y municipales, quienes pueden abstenerse válidamente de adoptar este tipo de medidas y buscar fuentes alternativas de financiación para la protección de los recursos hídricos. En definitiva, las premisas que dieron lugar a la calificación de la disposición legal como regresiva, no soportan un análisis riguroso. El segundo tipo de discrepancias recaen sobre la tesis de la Sala Plena de que el legislador tenía una carga reforzada de demostrar la necesidad de eliminar el beneficio legal, y que como durante el trámite de aprobación legislativa esto no habría sucedido, debía mantenerse la presunción de inconstitucionalidad. Esta tesis prescinde de varios elementos constitucionalmente relevantes, cuyo análisis no podía ser omitido: (i) de una parte, fundamentar la inconstitucionalidad material de la ley a partir de un presunto déficit deliberativo del legislador, llevaría también a concluir en la inconstitucionalidad de la disposición legal que se pretende revivir, pues como se advirtió a la largo del trámite judicial, la prohibición de cobrar las tasas se efectuó sin existir fuentes alternativas de financiación, y sin que el Congreso se hubiere cerciorado del impacto y la sostenibilidad económica, ambiental y social de la medida; y como consecuencia de esto, la Corte declara inexequible una norma sobre la base de una presunta insuficiencia del debate parlamentario, para revivir una norma que fue derogada justamente por ser el resultado de la desatención e improvisación de ese mismo legislador; (ii) de igual modo, el fallo tampoco tuvo en cuenta que aunque el precepto demandado derogó un beneficio creado en el mismo año, lo que denotaría un precario análisis en la adopción inicial de la medida, la referida exención tenía un vocación temporal limitada en el tiempo, como quiera según el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 la prohibición de traslado del cobro de las tasas operaría solo hasta por cinco años. La segunda base decisional del fallo es la presunta transgresión del principio de unidad de materia, porque a juicio de la Sala Plena, la medida dispuesta en el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012 no guarda ningún tipo de conexidad temática, sistemática, causal o teleológica con la ley en la que se enmarca, teniendo en cuenta que la Ley 1537 de 2012 es la Ley de Presupuesto, que los efectos de la derogatoria dispuesta en el precepto impugnado se extienden más allá del año 2013, y que “si bien podría discutirse la existencia de una mínima relación de conexidad causal, teleológica y temática entre la norma demandada y la ley general de presupuesto, debido a que ambas tienen que ver con los recursos del Estado, resulta para la Sala claro que no existe una conexión sistemática entre la derogatoria de una norma que hacía parte de la política general de vivienda y las orientaciones anuales sobre el manejo de rentas y gastos incorporados en la Ley anual de presupuesto del año 2013”. Discrepo de este argumento por tres razones básicas.De una parte, la Sala prescindió de un elemento constitucionalmente relevante que debía ser incorporado al análisis, en el sentido de que la medida declarada inexequible tenía por objeto preservar los recursos que debían incorporarse al presupuesto. En este sentido, el suscrito coincide con los planteamientos de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que la Sala Plena no consideró ni valoró, para la cual, la disposición demandada sí tenía un vínculo temático y teleológico con la ley de presupuesto, porque era la condición para liberar recursos que de otro modo, tendrían que estar a cargo del Presupuesto General de la Nación. De otra parte, la conclusión de la Sala Plena parte de una visión restringida sobre el contenido, sentido y finalidad del presupuesto, pues éste no es solo una ordenación de recursos, sino que constituye, ante todo, una herramienta macroeconómica para la materialización del Plan Nacional de Desarrollo, que fija derroteros claros y precisos en materia de vivienda y en materia de protección ambiental. La valoración de la Sala Plena parte de considerar el presupuesto como una ordenación de recursos, prescindiendo de su función económica y social, y a la luz de esta perspectiva limitada y estrecha, sin tener en cuenta su carácter instrumental, concluye que la medida atacada había rebasado el ámbito propio del presupuesto.Finalmente, aunque los efectos de la disposición cuestionada podrían prorrogarse más allá de la vigencia del Presupuesto General de la Nación, la Sala Plena no tuvo en cuenta que el precepto derogado también tenía una vocación de vigencia limitada, porque como ya se expresó anteriormente, la prohibición para trasladar el cobro de la tasa retributiva y por el uso del agua a la población de los estratos 1, 2 y 3, operaría solo por cinco años. Por ello no es de recibo el argumento de que los efectos de la norma se proyectan más allá del año 2013, porque la derogación versó sobre una norma que por su mismo diseño normativo, estaba concebida para expirar en sus efectos en el corto plazo. Teniendo en cuenta que ninguno de los cargos esbozados por los accionantes estaba llamado a prosperar, y que estimo que las premisas que fundamentan el juicio de constitucionalidad en la Sala Plena son inaceptables, así como la conclusión que de ellas se deriva, en mi criterio, la Corte ha debido declarar la exequibilidad del precepto impugnado,Fecha ut supra,LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZMagistrado