SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADOLUIS ERNESTO VARGAS SILVAA LA SENTENCIA C-489 12INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Improcedencia por cuanto existía cargo de inconstitucionalidad (Salvamento parcial de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Procedencia (Salvamento parcial de voto)En el presente proceso en que se demandó en su totalidad la Ley 1454 de 2011 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, por los cargos de: (i) desconocimiento del pluralismo y respeto a la identidad cultural regional consagrada en el Preámbulo y en el artículo 1º de la CP; (ii) omisión legislativa por no desarrollar lo contenido en los artículos 307 y 329 CP en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en relación con las regiones como Entes Territoriales y las Entidades Territoriales Indígenas; y (iii) por un vicio de procedimiento en su formación por omisión de voto nominal y público, declarándose la Corte inhibida para fallar de fondo por presunta ineptitud sustantiva de la demanda, decisión que comparto respecto de dos de los cargos mas no así respeto del cargo por omisión legislativa, por cuanto considero, en primer lugar, que sí existía cargo por omisión legislativa relativa, y en segundo lugar, que dicho cargo ha debido prosperar.OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Configuración por omisión de definición de Regiones y Entidades Territoriales Indígenas (Salvamento parcial de voto)Si bien la Ley 1454 de 2011 regula mediante Ley Orgánica y de manera integral la materia relativa al ordenamiento territorial, omite definir unos aspectos centrales de la misma, como son los relacionados con las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas, de conformidad con los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 307 y 329 de la Constitución Política.SENTENCIA DE OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA CON EXHORTACION AL GOBIERNO Y AL CONGRESO-Adolece de graves fallas y errores de técnica de control de constitucionalidad (Salvamento parcial de voto)La sentencia incurre en una grave contradicción lógica, jurídica y constitucional, al aceptar de una parte, que existe un cargo por omisión legislativa, para posteriormente al final de la sentencia evidenciar que lo que existe en este caso es una omisión legislativa absoluta, y por tanto, sostener que la Corte no puede entrar a pronunciarse de fondo al respecto y proponer una inhibición, acompañada de unas exhortaciones al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que se expida un proyecto de ley orgánica que regule lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas, de conformidad con los artículos 307 y 329 de la CP. Además, la sentencia no aplica de manera correcta ni la doctrina, ni la jurisprudencia constitucional en esta materia, ya que con los errores que comete no diferencia entre la omisión legislativa relativa y la absoluta, y no aplica los criterios jurisprudenciales fijados pacífica y consolidadamente por esta Corte para determinar la existencia de cargo por omisión legislativa relativa, y a partir de ello entrar a analizar de manera correcta la prosperidad del cargo. También se evidencia otra falla grave de técnica de control de constitucionalidad, al proponer un fallo inhibitorio, y al mismo tiempo proponer exhortaciones al Congreso, cuando este tipo de exhortaciones presuponen necesariamente un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte.EXHORTACION AL GOBIERNO Y AL CONGRESO-Improcedencia en omisión legislativa absoluta (Salvamento parcial de voto)Referencia: expediente D-8693 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones” Magistrada Ponente:ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGOCon el debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito salvar parcialmente mi voto a la presente sentencia, como paso a exponer a continuación:
1. En el presente proceso se demandó toda la Ley 1454 de 2011 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, por tres cargos: (i) desconocimiento del pluralismo y respeto a la identidad cultural regional consagrada en el Preámbulo y en el artículo 1º de la CP; (ii) omisión legislativa por no desarrollar lo contenido en los artículos 307 y 329 CP en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en relación con las regiones como Entes Territoriales y las Entidades Territoriales Indígenas; y (iii) por un vicio de procedimiento en su formación por omisión de voto nominal y público.En esta sentencia la Corte se declara inhibida para fallar de fondo por presunta ineptitud sustantiva de la demanda en relación con los tres cargos.
2. En relación con los cargos por (i) violación del Preámbulo y el artículo 1º de la CP por irrespeto de la identidad cultural regional, y (ii) por vicio de forma por omisión de la votación nominal y pública; este Magistrado comparte la inhibición decidida por la sentencia, dado que se evidencia la ineptitud sustantiva de la demanda, en razón a que los cargos adolecen de los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia.3. Sin embargo en relación con la resolución del cargo por omisión legislativa, el suscrito Magistrado encuentra que la sentencia (i) adolece de fallas graves de técnica de control de constitucionalidad; y (ii) que sí existía cargo, y adicionalmente éste ha debido prosperar. 3.1 En primer lugar, a mi juicio, la sentencia incurre en una grave contradicción lógica, jurídica y constitucional, al aceptar de una parte, que existe un cargo por omisión legislativa –el cual deja en principio sin determinar de qué omisión legislativa se trata-, para posteriormente al final de la sentencia, luego de unas extensas consideraciones de fondo, evidenciar que lo que existe en este caso es una omisión legislativa absoluta, y por tanto, sostener que la Corte no puede entrar a pronunciarse de fondo al respecto y proponer una inhibición, acompañada de unas exhortaciones al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que se expida un proyecto de ley orgánica que regule lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas, de conformidad con los artículos 307 y 329 de la CP.Esta postura asumida en la sentencia es a todas luces contradictoria, por cuanto (i) la Corte no puede aceptar que hay cargo, lo cual implica necesariamente que debe pronunciarse de fondo, para luego inhibirse; (ii) si la Corte acepta que hay cargo respecto de la omisión legislativa alegada en la demanda, ello conlleva necesariamente que se acepta que se trata de un cargo por omisión legislativa relativa, ya que si la Corte evidencia de entrada que lo que el actor alega es una omisión legislativa absoluta, ello presupone que en realidad no existe cargo verdadero, y en ese caso, la Sala no puede entrar a pronunciarse de fondo, ni a realizar consideraciones sustanciales en la parte considerativa de la sentencia, sino que obligatoriamente debe entrar a inhibirse; (iii) la sentencia se contradice igualmente cuando reconoce y reitera que la Corte solo puede entrar a conocer y a pronunciarse de fondo en relación con un cargo por omisión legislativa relativa, más no por uno de omisión legislativa absoluta, para no obstante lo anterior, aceptar que existe un cargo por omisión, sin aplicar los criterios que ha fijado la Corte al establecer cuándo existe omisión legislativa relativa, y entrar a realizar consideraciones de fondo, para posteriormente retractarse y contradecirse al afirmar que lo que existe en realidad es una omisión legislativa absoluta, lo cual supone que en realidad no hay cargo y que debió inhibirse de entrada, sin realizar consideraciones de fondo; (iv) de esta manera, el proyecto no reconoce que, si lo que la demanda alega es una omisión legislativa absoluta, en realidad no existe cargo y que no puede realizar consideraciones de fondo, como lo hace esta sentencia, para luego, en forma contradictoria, terminar inhibiéndose. Es claro entonces para este Magistrado, que la sentencia comete el error inicial de aceptar que existe cargo, lo cual implica que se trata de un cargo por omisión legislativa relativa respecto del cual la Corte debe necesariamente pronunciarse de fondo, para luego al final contradecirse y afirmar que en realidad no hay cargo, al presuntamente evidenciar una omisión legislativa absoluta y proponer contradictoriamente una inhibición, lo cual es un error de técnica constitucional.3.2 De otra parte, considero que la sentencia, a pesar de que trata de mostrar una erudición en el tema relativo a la omisión legislativa, y cita la jurisprudencia de la Corte, no aplica de manera correcta ni la doctrina, ni la jurisprudencia constitucional en esta materia, ya que en el fondo, al cometer los errores mencionados en el acápite anterior, no diferencia claramente entre la omisión legislativa relativa y la absoluta, y no aplica los criterios jurisprudenciales fijados pacífica y consolidadamente por esta Corte para determinar la existencia de cargo por omisión legislativa relativa, y a partir de ello entrar a analizar de manera correcta la prosperidad del cargo.3.3 A juicio de este Magistrado, lo que debió hacer la sentencia, para realizar debidamente el control de constitucionalidad y aplicar correctamente los criterios jurisprudenciales pacíficos y consolidados en materia de omisión legislativa, era (i) determinar preliminarmente la existencia de cargo verdadero por omisión legislativa relativa, a partir de los criterios consolidados y pacíficos fijados por la jurisprudencia constitucional para ello; y (ii) si se determinaba que había cargo por omisión legislativa relativa, entrar ahí sí a pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad o inexequibilidad de la ley por este respecto; y (iii) si por el contrario, se determinaba que no existe cargo, por cuanto lo que se alega en la demanda era presuntamente una omisión legislativa absoluta, respecto de la cual la Corte no podía entrar a pronunciarse, entonces sí debía entrar a inhibirse. 3.4 De otra parte, este Magistrado evidencia que el proyecto incurre en otra falla grave de técnica de control de constitucionalidad, al proponer un fallo inhibitorio, y al mismo tiempo proponer exhortaciones al Congreso, cuando este tipo de exhortaciones presuponen necesariamente un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte. 3.5 Finalmente, a nuestro juicio en este caso sí existe cargo por omisión legislativa relativa, y más allá el cargo debe prosperar, ya que la Ley 1454 de 2011 regula mediante ley orgánica y de manera integral la materia relativa al ordenamiento territorial, pero sin embargo deja sin definir unos aspectos centrales de la misma, como son los relacionados con las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas, de conformidad con los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 307 y 329 de la Constitución Política. De esta forma, este Magistrado considera que los criterios fijados por la jurisprudencia de la Corte para que se configure omisión legislativa relativa, se aplican en este caso a la ley 1454 de 2011, en relación con las materias demandadas y de conformidad con los artículos 307 y 329 de la CP, y que al existir un pronunciamiento de fondo por omisión legislativa relativa, sí debían proceder las exhortaciones propuestas por la sentencia para que el Congreso desarrolle estas dos importantes materias que dejó sin regular. 3.6 En síntesis, este Magistrado salva parcialmente su voto, por cuanto considero, en primer lugar, que sí existía cargo por omisión legislativa relativa, y en segundo lugar, que dicho cargo ha debido prosperar. Lo anterior, ya que la Ley 1454 de 2011 regula mediante Ley Orgánica y de manera integral la materia relativa al ordenamiento territorial, pero sin embargo omite definir unos aspectos centrales de la misma, como son los relacionados con las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas, de conformidad con los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 307 y 329 de la Constitución Política. De esta forma, considero que los criterios fijados por la jurisprudencia de la Corte, para que se configure omisión legislativa relativa, sí se presentan en este caso frente a la Ley 1454 de 2011, en relación con las materias demandadas y de conformidad con los artículos 307 y 329 de la CP. Adicionalmente, no comparto tampoco las exhortaciones que se hacen simultáneamente con la inhibición al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, para que se expida un proyecto de ley orgánica que regule lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas, de conformidad con los artículos 307 y 329 de la CP. A este respecto, considero que si la Corte realizaba un pronunciamiento de fondo por omisión legislativa relativa, como en mi criterio debió ocurrir, entonces sí debía proceder la exhortación al Congreso de la República para que regulara estas dos importantes materias que omitió determinar en la Ley Orgánica en mención.Con fundamento en todo lo anterior, salvo mi voto de manera parcial a esta providencia.Fecha ut supraLUÍS ERNESTO VARGAS SILVAMagistrado