Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALEJANDRO LINARES CANTILLO A LA SENTENCIA C-486 16 MP. MARÍA VICTORIA CALLE CORREAEn sesión del siete (07) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) el pleno de esta Corporación, contando con la mayoría necesaria, declaró INEXEQUIBLE el artículo 89 de Ley 1769 de 2015 "por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2016” con efectos retroactivos a partir del 1o de enero de 2016, es decir, desde que entró a regir la ley anual de presupuesto para la presente vigencia fiscal. Dicha providencia indicó, entre otras, que "o artículo demandado no contiene una estimación de ingresos, una autorización de gastos, o una norma que propicie la debida ejecución del presupuesto, aspectos que caracterizan e incluso definen las normas que hacen parte de la ley anual de presupuesto. La norma no guarda entonces relación con los distintos aspectos que conforman una ley anual de presupuesto. Lo que hace es, como lo indica el accionante, regular de forma permanente aspectos relativos al pago de una prestación social y, en consecuencia, asociados al derecho al trabajo " (se subraya).Al respecto concluyó lo siguiente:"En el caso objeto de estudio y, en la medida en que de acuerdo con el análisis precedente, el legislador decidió adoptar una medida regresiva, como es la modificación y el retroceso en el goce efectivo de un derecho fundamental en el marco de una ley anual de presupuesto; y en que esa decisión normativa afecta a un grupo de trabajadores que debe ser especialmente protegido en el orden constitucional colombiano, la Corte considera necesario dar efectos retroactivos a esta providencia. Así las cosas, evidenciando que se pudieron presentar pagos tardíos a las cesantías que implican mora, la Corporación le dará efectos retroactivos a esta decisión, para que se paguen los intereses de mora de acuerdo a la legislación anterior, es decir el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006" (se subraya).Con el acostumbrado y debido respeto a la decisión de la mayoría, fundamento mi apartamiento en la (i) falta de análisis de la temporalidad de las disposiciones contenidas en la ley anual del presupuesto, (ii) el cumplimiento por parte del artículo 89 de las características de unidad de materia y el respeto a la prohibición de regresividad de los derechos económicos, sociales y culturales -DESC- y (iii) la injustificada decisión de inexequibilidad con efectos retroactivos respecto de las cesantías liquidadas y pagadas durante la vigencia del artículo 89 de Ley 1769 de 2015.Vigencia de la ley anual de presupuestoEn primer lugar, conforme al mandato del artículo 346 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo No. 3 de 2011, esta Corporación ha continuamente considerado que por la naturaleza jurídica de la ley en mención, la misma se encuentra sometida al límite temporal del año fiscal sobre el cual recae. Es así como, pese a haber declarado inexequible el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014 "Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015 ", esta Corte en la sentencia C-704 de 2015, respecto de la temporalidad de la ley, reiteró lo siguiente:"La ley anual de presupuesto no puede considerarse solo como un simple ejercicio contable, puesto que la misma, en realidad, impone determinada disciplina al Gobierno a través de reglas vinculantes que ordenan, prohíben y autorizan determinadas acciones presupuéstales por parte del Ejecutivo. En términos de la sentencia en comento la jurisprudencia ha admitido enfáticamente la fuerza restrictiva del presupuesto, es decir la característica en virtud de la cual sólo pueden ejecutarse los gastos previamente definidos en él, y el carácter de "autorizaciones de gastos" hasta por un tope máximo, que se atribuye a las normas que decretan apropiaciones. Características estas que denotan el valor normativo del que se reviste el presupuesto y el contenido material de sus normas. En efecto, si es propio de las leyes en sentido material el ordenar, prohibir, o autorizar, y la normas del presupuesto anual que decretan gastos son de un lado autorizaciones de gasto y de otro, en virtud de su fuerza restrictiva, prohibiciones de superar los límites de gastos en ellas señaladas, es obvio que de una lado autorizan y de otro prohíben, por lo cual su contenido normativo es indiscutible. Así mismo, la jurisprudencia se ha referido a la especialidad del gasto público, principio según el cual las partidas aprobadas por el Congreso no pueden destinarse a fines distintos de aquel para el cual fueron aprobadas, y finalmente ha explicado como el presupuesto es instrumento de la política macroeconómica pública, rasgos estos del presupuesto que también lo ubican como verdadera ley en sentido material, superando la concepción que lo mira como un mero acto administrativo descriptivo de ingresos y gastos, condición para su efectivo recaudo o ejecución" (se subraya).En ese sentido, la interpretación del artículo 89 en cuanto a la vigencia de pagos debió realizarse a la luz de lo dispuesto en la misma Ley 1769 de 2015 intitulada "por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del o de enero al 31 de diciembre de 2016", respecto de su ámbito temporal, y cuando menos en lo siguiente: (i) en el artículo 1o de esa misma ley se expresa que tiene una vigencia temporal de un año al indicar "Fíjense los cómputos del presupuesto de rentas y recursos de capital del Tesoro de la Nación para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2016"; (ii) el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, Ley 38 de 1989, artículo 10 indica que "El año fiscal comienza el 1o de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción"; y (iii) en el artículo 4o de la Ley 179 de 1994 se establece que "Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y las homeostasis".De lo anterior se constata que no era procedente darle la calificación de permanente al artículo 89 de la Ley 1796 de 2015, teniendo en cuenta que se trata de una típica norma de ejecución presupuestal, máxime si se tiene en cuenta que la ley que regula el reconocimiento y pago de las cesantías de los servidores públicos, Ley 1071 de 2006, se encuentra vigente.Cumplimiento de las características de unidad de materia y respeto a la prohibición de regresividad de los DESCEn segundo lugar, estimo que la norma demandada no desconocía el principio de unidad de materia o el principio de no regresividad en materia de derechos sociales, en tanto que el artículo 89 de la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2016, se dirigía expresamente a establecer dentro del presupuesto de gastos el desembolso de las cesantías para el personal docente, cuyo procedimiento difiere sustancialmente del que se aplica a los demás servidores públicos y por ello implica que el cómputo del plazo para dicho desembolso se prolongue por unos días más, sin embargo no pretendía modificar de modo permanente el régimen sustancial de las cesantías del Magisterio. Adicionalmente, los intereses de mora son un accesorio del derecho principal de recibir una cesantía, razón por la cual no estamos frente a la afectación de una garantía constitucional.Por el contrario, la norma declarada inexequible perseguía una finalidad que no fue explorada en la sentencia C-486 de 2016, consistente en que dentro del género de los servidores públicos, el grupo de los maestros, fue el único incluido dentro de la ley anual de presupuesto con la única finalidad de que tuvieran un rubro especial para garantizar el pago oportuno de sus cesantías y de llegarse a producir mora en ese desembolso, la norma previo el pago de intereses por cada día retardo. Por la misma razón, no existía regresividad alguna que afectara el goce efectivo del derecho de los docentes.Efecto retroactivo injustificadoTal y como lo manifestó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de los gastos se tenía presupuestado la forma de pago declarada inexequible, sin que la sentencia efectuara una ponderación respecto de las cesantías efectivamente pagadas en la vigencia fiscal 2016 de la norma en comento. Desconociendo la confianza legítima de la administración respecto de la cancelación de ese gasto y por seguridad jurídica no era aconsejable que la Corte creara vacíos jurídicos e interpretativos respecto de obligaciones de trabajadores extintas mediante el pago, generando con la falta de justificación de la retroactividad de la decisión, una mayor congestión judicial y detrimento del erario al introducir nuevos conceptos de moratorias y créditos para la presente anualidad.Así, en virtud de que el proyecto que culminó en la sentencia C-486 de 2016 consideró erróneamente que el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 modificaba permanente las cesantías del personal docente, vulneraba la unidad de materia y establecía una regulación regresiva de cara a los derechos económicos, sociales y culturales, y sin mayor sustento le otorgó efectos retroactivos a la inexequibilidad allí declarada, en los párrafos que preceden dejo expuestas las razones de mi disenso respecto de la decisión de la mayoría.Respetuosamente, ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado