ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-484/17 RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Interpretación restrictiva (Aclaración de voto) PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE MODIFICA EL ESTATUTO DE LA CIUDADANIA JUVENIL-Reserva de ley estatutaria recae sobre normas que establezcan regulaciones integrales o que se vinculen al núcleo esencial del derecho a la participación ciudadana, representada en el Estatuto de Ciudadanía Juvenil (Aclaración de voto) RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Indebida flexibilización del carácter estricto y circunscrito de la reserva de ley estatutaria (Aclaración de voto) PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE MODIFICA EL ESTATUTO DE LA CIUDADANIA JUVENIL-Falta de distinción entre los preceptos de la reserva de ley estatutaria y aquellos de la legislación ordinaria (Aclaración de voto) Referencia: Expedientes PE-046 Revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria No. 27/15 Senado - No. 191/15 Cámara, "por la cual se modifica la Ley estatutaria 1622 de 2013 y se dictan otras disposiciones". Magistrado Ponente (E) Iván Humberto Escrucería Mayolo Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, aclaro el voto respecto de lo decidido por la Sala Plena en el fallo C-484 de 2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo), la cual adelantó el control previo, automático e integral de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria No. 27/15 Senado - No. 191/15 Cámara, "por la cual se modifica la Ley estatutaria 1622 de 2013 y se dictan otras disposiciones".
1. En el acápite relativo a la competencia de la Corte para asumir el control de constitucionalidad mencionado, la sentencia lo funda exclusivamente en lo previsto en los artículos 153, inciso segundo, y 241 numeral 8º de la Constitución, normas que confieren a esta Corporación la competencia para pronunciarse sobre los proyectos de leyes estatutarias. A partir de esta comprobación, la Corte adelantó el estudio de la totalidad del articulado del proyecto. Aunque formalmente la asunción de competencia por parte de la Corte se muestra acertada, la misma dejó de tener en cuenta que dentro del proyecto de ley objeto de análisis concurrían contenidos propios de ley ordinaria, los cuales no podrían ser objeto de control previo, automático y definitivo. Comparto el sentido de la ponencia, en cuanto estipula que la inclusión en los proyectos de ley estatutaria de normas de carácter ordinario no conlleva su inexequibilidad. No obstante, advierto que esta circunstancia implica que el control de constitucionalidad sí deba plantearse de manera diferente, a fin de circunscribir el control propio de las normas estatutarias a aquellas que tengan este carácter. Esto con base en los argumentos siguientes:
2. La consagración constitucional del control automático, previo, integral y definitivo de los proyectos de ley estatutaria se centra en la función y jerarquía que tienen esas normas respecto de la legislación ordinaria, condiciones que exigen que adquieran un grado suficiente de estabilidad y permanencia. La normativa estatutaria está sometida a requisitos cualificados en su aprobación, precisamente porque adquiere un lugar preeminente en el sistema de fuentes de derecho, que subordina a la legislación ordinaria. Ahora bien, también debe tenerse en cuenta que la identificación de las materias que están sujetas a la reserva de ley estatutaria tiene carácter taxativo y raigambre constitucional. Así, el artículo 152 de la Constitución define los asuntos que deben ser regulados por ese trámite. En ese orden de ideas, la reserva de ley estatutaria descansa en dos supuestos definidos: (i) la previsión constitucional de normas que tienen una jerarquía superior dentro del orden jurídico y, por ende, están sometidas a criterios más estrictos de aprobación, así como al control automático de constitucionalidad; y (ii) a la definición taxativa, también por la Constitución, de aquellas materias que están sometidas a la reserva de ley estatutaria, lo que implica el carácter residual y presuntivo de la legislación ordinaria.
3. Con base en estas dos consideraciones, la jurisprudencia constitucional más reciente estipula que la reserva de ley estatutaria debe ser interpretada de manera restrictiva, precisamente con el fin de evitar que asuntos propios de la legislación ordinaria terminen erróneamente incluidos en aquella categoría normativa. De esta manera, en la sentencia C-007 de 2017130, al estudiar el problema jurídico relativo al alcance de la reserva de ley estatutaria en el caso de una demanda sobre artículos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que regulaban aspecto del derecho de petición, expresó que "dos premisas guían la identificación del trámite legislativo que sujeta a una norma: (i) la reserva de ley estatutaria se rige por una interpretación restrictiva, por lo que la regla general se mantiene a favor del Legislador ordinario y (ii) el análisis de la normativa objeto de cuestionamiento debe partir de su contenido material, sin importar su identificación formal. Adicionalmente, los criterios determinantes para establecer la aplicabilidad de la reserva de ley estatutaria en materia de derechos y deberes fundamentales son que: (i) efectivamente se trate de derechos y deberes de carácter fundamental; (ii) el objeto directo de la regulación sea el desarrollo del régimen de derechos fundamentales o el derecho; (iii) la normativa pretenda regular de manera integral, estructural y completa un derecho fundamental; (iv) verse sobre el núcleo esencial y los principios básicos del derecho o deber, es decir, que regule los aspectos inherentes al ejercicio del derecho; y (v) se refiera a la afectación o el desarrollo de los elementos estructurales del derecho, esto es, que consagre límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la estructura general y los principios del derecho." De manera análoga, para el caso analizado en esta oportunidad, no son todos los contenidos del proyecto de ley los que deben ser sometidos a la reserva de ley estatuaria, sino solamente aquellos que establezcan regulaciones integrales o que se vinculen al núcleo esencial del derecho a la participación ciudadana, representada en esta oportunidad en el Estatuto de Ciudadanía Juvenil.
4. Con todo, la presente sentencia, a pesar que advierte que se está ante contenidos legales de naturaleza ordinaria y otros que sí están cobijados por la reserva de ley estatuaria, extiende el control automático, previo, integral y definitivo a la normativa en su conjunto. Esto tiene efectos importantes en lo que respecta a la imposibilidad futura del análisis de constitucionalidad de las disposiciones con rango meramente legal, así como a la indebida flexibilización del mencionado carácter estricto y circunscrito de la reserva de ley estatutaria. Frente al primer aspecto, del hecho que el artículo 241-8 de la Constitución establezca que el control de los proyectos de ley estatuaria es definitivo, se sigue que las normas concernidas no podrán ser objeto de un nuevo análisis de constitucionalidad, salvo que se acrediten las condiciones que permiten exceptuar la cosa juzgada. Esta salvaguarda, que está justificada tratándose de normas que tienen un especial estatus en el sistema de fuentes y que, por esta razón, encuentran vocación de permanencia, no sería predicable de las demás regulaciones que, a pesar de pertenecer formalmente a la legislación estatutaria, tienen naturaleza ordinaria y, por lo mismo, pueden ser válidamente reformadas por el Legislador y a través del mecanismo común. En cuanto a lo segundo, la flexibilización de la reserva de ley estatutaria implica limitar el carácter residual y prevalente que tiene la legislación ordinaria. Así, la utilización del criterio formal que asume la presente decisión implicaría incluso un potencial vaciamiento de la competencia del Legislador ordinario, en contravía con el carácter taxativo que sobre el tópico previó el Constituyente.
5. En conclusión, a pesar que comparto lo decidido por la Corte, también advierto que hubiera resultado deseable, a fin de preservar la interpretación estricta de la reserva de ley estatutaria, que se hubiesen distinguido suficientemente los preceptos con esa naturaleza y aquellos propios de la legislación ordinaria. Esto con el fin de restringir el control de constitucionalidad previo y definitivo a los primeros y, de manera correlativa, dejar que el escrutinio judicial de las previsiones legales ordinarias se lleve a cabo solo por vía de acción. De esta manera se evita simultáneamente que la Corte se extralimite en sus precisas funciones y que se restrinja el contenido y alcance del derecho a que los ciudadanos formulen acciones en defensa de la Constitución. Como este ejercicio no fue llevado a cabo, aclaro mi voto sobre este particular. Estos son los motivos de mi aclaración de voto. Fecha ut supra, GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada