Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOJOSÉ FERNANDO REYES CUARTASA LA SENTENCIA C-483/20PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneración (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Respeto (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración (Salvamento de voto)Con el acostumbrado y debido respeto por las decisiones de la sala plena de la Corte Constitucional, presento mis razones de disenso con la sentencia C-483 de 2020. Se trata de la decisión de declarar inexequible, con efectos diferidos, el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018. Esa disposición creó unos cargos transitorios dentro de la planta global de la Contraloría General de la República que se encarga de la vigilancia y control fiscal del Sistema Nacional de Regalías.La sala plena consideró que el proceso de aprobación de esa disposición vulneró los principios de publicidad, consecutividad y democrático. Asimismo, la Corte indicó que el Congreso de la República había desconocido el principio de unidad de materia. En criterio de la mayoría, el legislador no podía incluir en el presupuesto bianual del Sistema Nacional de Regalías aspectos organizacionales y laborales de la Contraloría General de la República.El eje de mi disenso se basa en una lectura deliberativa del procedimiento legislativo y en el efecto útil tanto del principio de la instrumentalidad de las formas como del principio de conservación del derecho. Con base en esos postulados considero que la información aportada al proceso de control de constitucionalidad permitía inferir que el Congreso de la República no había incurrido en ninguno de los vicios declarados por la Corte Constitucional.En primer lugar, debo señalar que la propia sala plena reconoció que las dos cámaras del Congreso de la República tuvieron la oportunidad de conocer y debatir tanto la disposición como el contenido normativo del que fuera finalmente el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018. Así lo reconoció la propia sentencia cuando manifestó:“240. Es cierto que el artículo 38 finalmente incorporado en el marco de la Ley 1942 de 2018 fue incluido en el debate legislativo desde la ponencia para primer debate surtido conjuntamente en las comisiones de asuntos económicos de ambas cámaras y, que, en adelante, tras la precisión realizada en el primer debate sobre la vigencia de la planta temporal, el artículo no sufrió alteración alguna, siendo conocido por las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República en el informe de ponencia publicado el 4 de diciembre de 2018 (fundamento jurídico No. 108), un día antes de la sesión de discusión y votación.241. Así mismo, se evidencia que antes de que llegara a la Cámara de Representantes la proposición de adoptar el proyecto de ley aprobado ya por la plenaria del Senado de la República, la Cámara de Representantes había decidido negativamente sobre la proposición formulada para modificar el artículo 38 y, además, votado afirmativamente el texto del artículo propuesto por la ponencia. Adicionalmente, es de destacar que el Senado de la República no hizo tampoco modificación alguna al texto del artículo 38 y que la aprobación recayó sobre el texto del artículo 38 propuesto en la ponencia radicada para esa sesión. En ese marco, además, se encuentra que la ponencia para segundo debate en Cámara y Senado era idéntica en relación, por lo menos, con este artículo” (negrita fuera de texto).La sala consideró que esa clara e irrefutable coincidencia no era suficiente para satisfacer los principios de publicidad y consecutividad. En el criterio de la mayoría de la Corte, la información con la que contaba la plenaria de la Cámara de Representantes para votar el texto aprobado por la plenaria del Senado era insuficiente y poco clara.Sobre esta conclusión me interesa destacar una perspectiva deliberativa y material de los ritos procesales que constituyen el pilar fundamental del sistema democrático. De manera que no propongo una flexibilización de las reglas que rigen el procedimiento legislativo, ni una lectura consecuencialista de tales disposiciones. Por el contrario, considero que esas normas procesales son funcionales a un sistema legislativo deliberativo en el que todos los interesados en la aprobación de una norma puedan participar en un debate igualitario. Eso significa que todas las perspectivas interesadas sean escuchadas en igualdad de condiciones y que sus posiciones sean objeto de amplio debate. Esa es una forma de entender la democracia y sus procedimientos como un diálogo público entre iguales.Bajo esa perspectiva considero que las dos preguntas fundamentales eran las siguientes: ¿observó el Congreso de la República las reglas procedimentales básicas con el objetivo de que la aprobación de la disposición y del contenido normativo del artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 fuera el resultado de una deliberación en la que participaran todos los interesados, sus posiciones fueran escuchadas y valoradas con un criterio igualitario? Y, todavía más importante: ¿conocían efectivamente los integrantes de las dos cámaras del Congreso de la República tanto la disposición como la norma objeto de su consentimiento (positivo o negativo) parlamentario en relación con el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018?Considero que esas dos preguntas no tienen una respuesta teórica sino una respuesta que se basa en los hechos. Como lo anuncié al expresar mi voto ante la sala plena, lo cierto es que sobre el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018: i) no hubo modificación de su texto desde el primer debate conjunto en las comisiones económicas, ii) fue centro de amplias discusiones a lo largo del trámite legislativo, iii) fue sometido a proposiciones sustitutivas que, luego de la discusión respectiva, no fueron acogidas y iv) fue incluso aprobado por la mayoría de la plenaria de la Cámara de Representantes antes de la proposición mencionada. Esto último ocurrió luego de una etapa de deliberación en la que se escucharon a todos los sectores políticos que así lo solicitaron. De allí que se pueda concluir que ninguno de los integrantes de las cámaras del Congreso -con independencia de su posición favorable o desfavorable respecto de la norma objeto de deliberación- pudiera invocar una cierta sorpresa en relación con el contenido normativo del artículo 38 de la Ley 1942 de 2018.Esos elementos fácticos me parecen completamente relevantes para afirmar que tanto una lectura procedimental como una lectura deliberativa del procedimiento legislativo permiten concluir que el Congreso de la República aprobó el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 después de un debate informado en el que participaron todos los interesados. Este contenido procedimental y deliberativo integra la esencia de los principios de publicidad y consecutividad.El mismo enfoque deliberativo me conduce a manifestar mi disenso en relación con la decisión de la mayoría sobre la vulneración del principio de unidad de materia. De nuevo, considero que la creación de una plata global temporal dentro del órgano de control que realiza la vigilancia fiscal del Sistema Nacional de Regalías aparece avalada por la jurisprudencia constitucional. En este ámbito me parece absolutamente relevante indicar que se trataba de: i) una planta global que se incluyó en la ley del presupuesto bianual de regalías, ii) estaba destinada a vigilar el propio Sistema Nacional de Regalías, iii) respondía a los objetivos de propiciar el buen gobierno del Sistema Nacional de Regalías y iv) se financiaba con cargo al presupuesto para los órganos del Sistema Nacional de Regalías.He querido ser redundante en las expresiones para indicar que una evaluación menos procedimental y más deliberativa del artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 habría permitido distinguir esta norma bianual de presupuesto de aquellas otras reglas que rigen las leyes anuales de presupuesto. En relación con la primera, me parece, el Congreso de la República tiene un margen razonable para decidir si amplía temporalmente y de manera limitada la planta de uno de los órganos que realiza la vigilancia y control fiscal del Sistema Nacional de Regalías.En conclusión, considero que la Corte Constitucional debe proteger las reglas procedimentales del sistema democrático. Estas son el pilar que nos permite tramitar los desacuerdos sociales de manera que los resultados de esos procesos sean aceptados tanto por quienes los comparten como por quienes disienten. Ahora bien, esa protección debe tener un enfoque deliberativo que reivindique el diálogo entre iguales y que trascienda de una democracia procedimental a una democracia deliberativa. De allí que considere que la Corte ha debido declarar la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 1942 de 2018.Fecha ut supraJOSÉ FERNANDO REYES CUARTASMagistrado