SALVAMENTO DE VOTO DE LAS MAGISTRADAS DIANA FAJARDO RIVERA Y GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-483/20Referencia: expediente D-13180Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018, “[p]or la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1º de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020”Magistrados ponentes:Jorge Enrique Ibañez Najar yAntonio José Lizarazo Ocampo1. Con el acostumbrado respeto por las determinaciones de la Sala Plena nos permitimos argumentar el porqué nos apartamos de la decisión adoptada en la Sentencia C-483 de 2020, que declaró la inexequibilidad, con efectos diferidos al 1º de enero de 2021, del artículo 38 de la Ley 1942 de 2018, a través del cual se creó una planta global de personal en la Contraloría General de la República para fortalecer la vigilancia y control fiscal de los recursos del Sistema general de regalías, con efectos desde el 1º de enero de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2020. En concepto de la mayoría, la inclusión de esta norma en la Ley bienal de presupuesto del sistema general de regalías quebrantó los principios de: (i) unidad de materia y de (ii) publicidad y consecutividad; y, desconoció (iii) los artículos 360 y 361 de la Constitución, porque materializó una destinación presupuestal no prevista en la ley de apropiaciones del sistema.
2. En nuestro concepto, contrario a lo planteado en la demanda de inconstitucionalidad y a lo afirmado por la mayoría de la Corte Constitucional en la Sentencia C-483 de 2020, el artículo demandado no adolecía de los defectos imputados, como a continuación lo explicamos.El artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 no desconoce el principio de unidad de materia3. Para quienes suscribimos este voto disidente, la mayoría restó en su análisis relevancia a: (i) la relación existente entre los ingresos del Sistema general de regalías, que se calculan bienalmente, y la existencia de una apropiación específica con destino a la Contraloría General de la República, en el marco de la partida dirigida al sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación del Sistema general de regalías, y, del otro lado (ii) la particularidad de la regulación del sistema presupuestal de regalías, especialmente, en cuanto al alcance que pueden tener sus disposiciones generales. Uno y otro elemento, llevaron a que el examen de la Corte fuera estrecho y más propio de un estudio dirigido a una ley anual del presupuesto general de la Nación.4. Como presupuestos de su estudio, la mayoría describió minuciosa y ampliamente: (i) el fundamento constitucional y orgánico del tratamiento presupuestal debido a los recursos del sistema general de regalías, teniendo en cuenta las normas vigentes al momento de expedirse la Ley 1942 de 2018, (ii) la naturaleza y misión de la Contraloría General de la República, a partir del artículo 267 de la Constitución, como encargada de la vigilancia de la gestión fiscal de todos quienes manejan recursos públicos, incluidos los involucrados en el Sistema general de regalías, y (iii) la regla según la cual para el ejercicio integral de su misión, la creación de empleos en la Contraloría General de la República ostenta reserva de ley ordinaria, por supuesto, delegable en el Gobierno nacional según lo previsto en el artículo 150.10 de la Constitución. También expuso detenidamente (iv) la comprensión jurisprudencial que se ha dado a la ley anual del presupuesto general de la Nación y, con menos detalle, el alcance de la ley bienal de presupuesto del Sistema general de regalías, destacando que estas no podían contener la creación de cargos.5. A nuestro juicio, principalmente en el tercero y cuarto de los acápites citados, la Sala Plena extrajo conclusiones que no se ajustan a la naturaleza de la ley bienal de presupuesto del Sistema general de regalías. En efecto, de la regulación prevista en el Título V de la Ley 1530 de 2012, se puede afirmar lo siguiente: 5.1. El sistema presupuestal de regalías está compuesto por: (i) el plan de recursos, (ii) el banco de programas y proyectos de inversión del sistema general de regalías, y (iii) el presupuesto del sistema general de regalías; este último, por su parte, está integrado por (i) el presupuesto bienal de ingresos, (ii) el presupuesto bienal de gastos y (iii) las disposiciones generales. 5.2. El presupuesto de gastos está compuesto, entre otros, por una partida destinada al funcionamiento del sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación, y entre las apropiaciones autorizadas se encuentra una destinada a la vigilancia y control fiscales. La instancia del sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación, por su parte, es el Departamento Nacional de Planeación, y para su financiación se estableció que se podría disponer hasta del 1% de los recursos del sistema general de regalías, agregándose que tal porcentaje “se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías.” En el marco del artículo 152 de la Ley 1530 de 2012, además, se previó que la vigilancia y control fiscales estaría a cargo de la Contraloría General de la República, cuya financiación para el ejercicio de sus funciones se hará con cargo a los recursos previstos para el sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación. 5.3. Por otra parte, en atención a lo prescrito en el artículo 81 de la Ley 1530 de 2012, las disposiciones generales del presupuesto del Sistema general de regalías deben dirigirse a “cumplir con los objetivos y fines del Sistema, estableciéndose reglas particulares para cada bianualidad que el presupuesto cobija.”6. A partir de estas reglas, lo primero que debe advertirse es que, por decisión del Legislador y, explícitamente del mismo Constituyente con posterioridad, un porcentaje de los ingresos del Sistema general de regalías tiene por destino la Contraloría General de la República que, en ejercicio de su función constitucional de control, tiene la obligación de ejercer la vigilancia y control fiscales de los recursos provenientes de las regalías, cuyo cálculo es bienal. Aunado a lo anterior, según lo establecido en el artículo 152 de la Ley 1530 de 2012, esa destinación para el mencionado órgano de control tiene por objeto cubrir los “gastos que se generen” en la creación de cargos que, a través de facultades extraordinarias en dicha oportunidad, se delegó al Presidente de la República para “fortalecer la labor de vigilancia y de control fiscales”, y de los “contratos que se celebren para el fortalecimiento institucional de la Contraloría General de la República.”7. En segundo lugar, se evidencia que las disposiciones generales posibles dentro de una ley bienal del Sistema general de regalías tienen un contenido más amplio, si se quiere, que el conferido dentro de las leyes anuales del presupuesto general de la Nación, que, por definición del artículo 11 del Decreto 111 de 1996, son aquellas que tienen por finalidad “asegurar la correcta ejecución del Presupuesto.” En esta dirección, en nuestro concepto la instrumentalidad de las normas generales en el caso de la ley de presupuesto del Sistema general de regalías no se dirige con exclusividad a garantizar la “correcta ejecución del presupuesto”, sino también a garantizar, se reitera, “los objetivos y fines del Sistema”.8. En el diseño normativo aplicable a este caso, se encuentra que el artículo 2 de la Ley 1530 de 2012, que prevé los fines y objetivos del Sistema general de regalías, consagra el de “propiciar mecanismos y prácticas de buen Gobierno”, objetivo al cual se encuentra asociado el sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación, según lo previsto por el Acto Legislativo 05 de 2011, y también la labor de la Contraloría General de la República; por lo cual, la asignación de recursos a este ente de control tiene como objetivo “propiciar mecanismos y prácticas de buen Gobierno.”
9. A partir de lo anterior, de la aplicación de la metodología utilizada por la Corte Constitucional para determinar el respeto o no al principio de unidad de materia, se concluía que el artículo 38 sí cumplía con dichas exigencias. 9.1. Así, (i) en la medida en que el presupuesto bienal del Sistema general de regalías prevé una partida en favor de la Contraloría para ejercer sus funciones en esta materia, una regulación relacionada directamente con la ejecución de ese presupuesto guardaba conexidad temática, pues el control y vigilancia a cargo de la Contraloría depende directamente del personal que en el marco de su planta esté destinado con tal pretensión. 9.2 De otro lado, (ii) dado que la determinación del talento humano que permite cumplir una función constitucional -función que tiene una relación estrecha con el monto de los recursos que debe controlar y vigilar y que, además, depende también de dichos recursos, pues el presupuesto destinado para esta función de la Contraloría corresponde a un porcentaje de los ingresos corrientes de regalías estimados en cada vigencia- tiene por finalidad y objetivo propiciar los mecanismos y prácticas de buen gobierno en el marco del Sistema general de regalías, también se cumplía con el requisito de conexidad instrumental, pues ha quedado explicado que este sistema tiene entre sus objetivos “fortalecer la transparencia, participación ciudadana y buen gobierno.” 9.3. En razón a que (iii) la vigencia de la disposición era temporal, también se satisfacía este requisito, pues la planta de cargos que se creó en el artículo 38 era por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2019 y el 31 de diciembre de 2020. 9.4. El artículo 38 también (iv) acreditaba el requisito de conexidad causal, pues tanto la normativa general del presupuesto de regalías como la norma que se analizaba están dirigidas a satisfacer los fines y objetivos del Sistema General de Regalías, en cuyo marco es fundamental e imprescindible la actividad de los órganos de control con miras a que los recursos existentes se destinen y ejecuten siguiendo los lineamientos constitucionales y legales. Adicionalmente, en el marco sistemático de la ley de presupuesto de regalías es evidente que de manera integral el objeto único de esta ley consiste en materializar adecuadamente la destinación y uso de las regalías, a cuyo objeto contribuía la norma analizada.
10. En este punto no pasamos por inadvertido el hecho de que en la Sentencia C-386 de 2014 se declaró la inconstitucionalidad de una norma relacionada con la planta de personal de la Contraloría para el control y vigilancia de regalías en el marco de la ley anual de presupuesto. Sin embargo, la situación allí analizada era diferente de la que ahora se examinaba, dado que en uno y otro caso las normas orgánicas son diferentes y, por lo tanto, las reglas sobre las disposiciones generales tienen la variación aquí ya expuesta y, del otro lado, en este caso sí existe una relación entre el funcionamiento de la Contraloría, la asignación presupuestal que se efectuó y la planta de cargos para el ejercicio de una función que se relaciona con los objetivos y fines del Sistema general de regalías.
11. En conclusión, la configuración del Sistema general de regalías y, en particular, del Sistema presupuestal diseñado por Constituyente y el legislador orgánico, conducían a afirmar que el artículo 38 demandado no era ajeno a la materia regulada en la ley bienal de presupuesto. Bajo el cargo de unidad de materia, éste era el tipo de análisis de constitucionalidad que ameritaba el asunto y que conducía a afirmar que el principio invocado en la demanda no se había vulnerado.El artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 no viola directamente los artículos 360 y 361 de la Constitución
12. Estimó la mayoría que “la creación de dependencias y planta temporal y los gastos ordenados para soportarla se destinaron a fines no previstos en la ley de apropiaciones del sistema de regalías (…) ya que tales órdenes y gastos relacionados con la creación de dependencias y cargos en la Contraloría General de la República, no se encuentran sustentadas en normas contenidas en una ley anterior (…).” A nuestro juicio, lo primero que es necesario precisar es que este cargo, tal como lo sostuvo la Procuraduría General de la Nación en su intervención, no cumplía los requisitos de aptitud para promover una decisión de fondo. Para los demandantes, la planta de cargos prevista en el artículo 38 demandado no contaba con sustento presupuestal y esto implicaba la lesión de los artículos 360 y 361 de la Constitución. No obstante, los promotores de la acción no indicaron el mandato directamente lesionado de los artículos constitucionales mencionados, por lo cual, era evidente que adolecía de falta de especificidad.13. Con independencia de lo anterior, desde nuestra perspectiva, la planta creada en el artículo 38 sí contaba con una apropiación presupuestal, en atención al mandato según el cual una parte de los recursos dirigidos al sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación de las regalías deben dirigirse a la vigilancia y control fiscales a cargo de la Contraloría General de la República. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 de la Ley 1530 de 2012, fundamento jurídico No. 6 de este salvamento, estos recursos tienen el objeto de cubrir gastos de personal. Si esto no fuera así, o no pudiera ser así, ¿cuál sería la justificación o destinación de los recursos que para la Contraloría General de la República establece la Ley orgánica y, actualmente, el artículo 361 de la Constitución, tras la modificación del Acto Legislativo 05 de 2019?
14. Una vez analizada la Ley 1942 de 2018, se evidencia que su artículo 3 reguló el “presupuesto de los órganos del Sistema General de Regalías”, incluyendo una partida para el sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación (subcapítulo 2), que dividió entre el Departamento Nacional de Planeación y la Contraloría General de la República, así:PRESUPUESTO DE LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS 2019-2020 CapítuloSubcapítuloSecciónConceptoValorI GASTOS DE ADMINISTRACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS928.229.576.498 1 FISCALIZACIÓN DE LA EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE LOS YACIMIENTOS, Y CONOCIMIENTO Y CARTOGRAFÍA GEOLÓGICA DEL SUBSUELO371.291.830.599 2101MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA (Distribución de Recursos, Art 13 Ley 1530 de 2012)371.291.830.599 2 SISTEMA DE MONITOREO, SEGUIMIENTO, CONTROL Y EVALUACIÓN185.645.915.300 0301DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN92.822.957.65015. En los anteriores términos, la decisión de la Sala Plena no tuvo en cuenta que de los ingresos de las regalías sí se destina una apropiación para la Contraloría; dicha apropiación, según el artículo 152 de la Ley 1530 de 2012, incluye gastos de personal y, por lo tanto, con independencia de lo que pueda considerarse como un mejor manejo del talento humano en la entidad -lo cual no era objeto de esta demanda, según los cargos invocados-, no resultaba acertado afirmar bajo esta interpretación que el artículo 38 demandado no contaba con una partida presupuestal. Por lo tanto, en nuestra opinión, la disposición demandada no quebranta ningún mandato constitucional relacionado con las reglas de ordenación del presupuesto.El artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 no quebranta los principios de publicidad y consecutividad16. Finalmente, encontramos que en el estudio de este cargo la Sala Plena dejó de aplicar el principio de instrumentalidad de las formas. Una vez detallado el trámite del Proyecto de Ley número 182 de 2018 Cámara - 167 de 2018 Senado, la Sentencia C-483 de 2020 da cuenta de que la Cámara de Representantes y el Senado de la República se reunieron el 5 de diciembre de 2018 para adelantar el segundo y cuarto debate, respectivamente, de manera simultánea y que, para el efecto, la ponencia y el anuncio para llevar a cabo estas sesiones se publicaron el 4 de diciembre de 2018, cumpliéndose así -hasta ese momento- con las exigencias de la publicidad.
17. No obstante, dado que el Senado finalizó su sesión y aprobó un texto definitivo -al que se le introdujeron modificaciones- y que para ese momento aún la Cámara de Representantes no finalizaba su sesión, llegó la propuesta a la Cámara de aprobar lo que el Senado había avalado, su texto integral, sin tener en cuenta las decisiones que en el curso de la sesión del 5 de diciembre ya había adoptado la Cámara de Representantes con fundamento en la ponencia publicada el 4 de diciembre. En este escenario, en consecuencia, la pregunta que debía hacerse la Sala es si la proposición de aprobar el proyecto ya avalado por el Senado, específicamente el artículo 38, le permitió a los representantes conocer adecuada, previa y suficientemente la proposición normativa objeto de discusión y aprobación.
18. El artículo 38 finalmente aprobado en el marco de la Ley 1942 de 2018 fue incluido en el debate legislativo desde la ponencia para primer debate conjunto de las comisiones terceras y cuartas de Cámara y Senado y, en adelante, el artículo no sufrió alteración alguna, siendo conocido por las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República en el informe de ponencia publicado el 4 de diciembre de 2018, un día antes de la sesión de discusión y votación.
19. También se evidencia que antes de que llegara a la Cámara de Representantes la proposición de adoptar el proyecto de ley aprobado ya por la plenaria del Senado de la República, la Cámara de Representantes había decidido negativamente sobre la proposición formulada para modificar el artículo 38 y, además, votado afirmativamente el texto del artículo propuesto por la ponencia. Adicionalmente, es de destacar que el Senado de la República no hizo tampoco modificación alguna al texto del artículo 38 y que la aprobación recayó sobre el texto del artículo 38 propuesto en la ponencia radicada para esa sesión. En ese marco, además, se encuentra que la ponencia para segundo debate en Cámara y Senado era idéntica en relación, por lo menos, con este artículo. Por lo anterior, en últimas, la Cámara de Representantes al avalar el proyecto ya aprobado por el Senado acogió el artículo 38 en los mismos términos en los que ya lo había decidido esa misma célula legislativa.20. No obstante, no puede pasarse por alto que cuando se presentó ante la Cámara la proposición de aprobar lo que el día anterior había sido avalado por el Senado, la información que se dio al respecto fue mínima, evidenciándose incluso manifestaciones poco claras en relación con lo aprobado en el Senado sobre “el artículo de los organismos de control”, por lo cual, de entrada, no era claro si la Cámara de Representantes tenía conocimiento sobre cuál era la decisión que había tomado el Senado de la República respecto al artículo 38 y, en consecuencia, si estaba enterada de lo que estaba votando.21. En ese marco, sin embargo, considerando las particularidades del debate llevado a cabo en este caso, en particular, (i) que la ponencia inicial para Senado y Cámara era idéntica, por lo menos en relación con el artículo 38 cuestionado; (ii) que antes de la proposición en la Cámara de acoger el proyecto del Senado, la Cámara había discutido y aprobado el artículo 38 tal y como venía en la ponencia, incluso rechazando, previo debate y votación, una propuesta para reemplazar su texto, y que (iii) el texto aprobado por el Senado correspondía con la ponencia y con el aprobado por la Cámara de Representantes, lo cierto es que el artículo aprobado en tales condiciones corresponde con aquél que ya había discutido y votado la misma Cámara -cuando estaba siguiendo la ponencia publicada el día anterior a la sesión-, manifestando así su voluntad de acogerlo.
22. Así entonces, considerar en las anteriores circunstancias la configuración de un vicio de inconstitucionalidad, implicó desconocer la instrumentalidad de las formas y, por lo tanto, la voluntad en que el enunciado del artículo 38 se convirtiera en ley de la República. Conclusión23. En los anteriores términos, en nuestra opinión no se configuraban los defectos invocados por los promotores de la acción y, en consecuencia, el artículo 38 era exequible. Las razones para soportar esta concepción, las dejamos expuestas en este voto particular. Fecha ut supraDIANA FAJARDO RIVERAMagistradaGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada ---pies de página--- Folios 49 a
51. En respuesta a la petición de pruebas se recibieron los oficios (i) S.G.2-961/2019 del 14 de junio de 2019. Secretario General de la Cámara de Representantes; (ii) CCCP3.4.0560/19 de la misma fecha. Secretaria de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes; (iii) CTE-CS-0054-2019 del 20 de junio de 2019. Secretario General de la Comisión Tercera del Senado; (iv) SGE-CS-284-2019 del 16 de junio de 2019. Secretario General del Senado de la República; (v) SGE-CS-0935-2019 del 18 de junio de 2019. Secretario General del Senado de la República; (vi) S.G.2-1697/2019 del 10 de septiembre de 2019. Secretario General Cámara de Representantes; y, (vii) S.G.2-2175/2019 del 18 de noviembre de 2019. Secretaria General de la Cámara de Representantes. A través de los oficios mencionados, se allegó en su integridad el trámite legislativo que culminó con la expedición de la Ley 1942 de 2018. Atendiendo lo dispuesto en el artículo 244 de la CP. Siguiendo lo previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la CP. Conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. En este auto, además, se inadmitió la demanda en relación con los demandantes Alexander López y Carlos Germán Navas Talero, a quienes se les concedió el término de 3 días para que procedieran a allegar nota de presentación personal de la demanda. Posteriormente, mediante Auto del 21 de mayo de 2019 la demanda se rechazó en relación con aquellos, por cuanto en el término de ejecutoria no se pronunciaron sobre lo requerido. Diario Oficial No. 50.819 de 27 de diciembre de 2018 Para el efecto citaron la Sentencia C-133 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Además, indicaron que la violación del principio de unidad de materia constituye un defecto material, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional en las sentencias C-531 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-211 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-214 de 2007. Álvaro Tafur Galvis; C-230 de 2008. Rodrigo Escobar Gil; C-486 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa; y, C-277 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Las cuales expusieron, según afirmaron, siguiendo la metodología referida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-400 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Como “la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular.” “Por la cual se regula la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Regalías”. Indicaron que, según la Corte Constitucional, este criterio se concreta en “la identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En otras palabras, tal conexidad hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley.” Sentencia C-133 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. “Artículo
33. Plantas de personal de carácter temporal para la Contraloría General de la República. Prorrogar hasta el 31 de diciembre de 2020 la planta temporal de la Contraloría General de la República para el Sistema General de Regalías, creados mediante Decreto-ley 1539 de 2012. // Corresponderá al Contralor General de la República efectuar los ajustes necesarios para que la planta de personal sea consistente con los montos apropiados en la presente ley a dicho órgano de control. Para tal efecto podrá reducir, suprimir o refundir empleos en la planta temporal que se está prorrogando en el presente artículo. // Parágrafo. Si durante la ejecución del presupuesto del Sistema General de Regalías del bienio 2019-2020 es necesario efectuar ajustes a los montos aprobados en la presente ley, el Contralor General de la República revisará la estructura de la planta de personal, reduciendo, suprimiendo o refundiendo empleos, para ajustarla a las nuevas disponibilidades presupuestales.” Fecha en la que se adelantó el primer debate conjunto. "En suma, en la Ley 1942 de 2018 y su artículo 38 no se encuentra conexidad temática, ni causal, ni sistemática. Aunado a ello, son variados los elementos contextuales que permiten identificar que la disposición demandada no tiene parangón alguno con las disposiciones de las leyes similares que regularon las vigencias anteriores de los presupuestos bianuales de regalías, por el contrario, se demuestra que es contraria a la práctica legislativa según la cual en las leyes bianuales de regalías nunca se han creado plantas globales de personal. Igualmente, gracias a los elementos contextuales del trámite legislativo se pudo demostrar que en ningún momento se justificó, sustentó o debatió con criterios técnicos la naturaleza de la disposición contenida en el artículo 38 de la Ley." M.P. Alberto Rojas Ríos. Los promotores de la acción destacaron de la referida providencia el siguiente apartado, como el mandato desconocido por la Cámara de Representantes en el segundo debate en este caso: “(iii) Ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto.” Los demandantes presentan un acápite en el que se refieren al “Concepto y características del principio constitucional de publicidad en el trámite legislativo”, advirtiendo que “La Corte Constitucional ha identificado que el principio de publicidad en el trámite legislativo consiste en el conocimiento previo, por parte de los congresistas, del contenido de los textos sometidos a consideración… Asimismo, se destaca que el principio de publicidad emana del contenido del numeral primero del artículo 157 de la Constitución Política de Colombia y es aplicable tanto para los debates en comisión como en plenaria.” Folios 177 a
200. Folios 135 a
141. Folios 217 a
223. Folios 203 a
215. El memorial allegado fue suscrito por el Contralor General de la República. El apartado al que se refiere la Contraloría es el siguiente: “Si bien no es posible percibir en el audio de la grabación de la sesión, es posible concluir que en la reunión que tuvo lugar en la parte posterior de la Mesa Directiva de la Cámara se comentó la situación del Proyecto de Ley en cuestión y no es descabellado considerar que producto de dicha conversación se formuló la proposición anteriormente citada. Una vez presentada la proposición, la Mesa Directiva de la Cámara puso la sometió (sic) a consideración de la plenaria. Como consecuencia de ello, se obtuvieron 100 votos por acoger el texto aprobado por el Senado y 14 en contra. Por tanto, la Plenaria delegó la aprobación del texto a lo decidido por el Senado y se procedió a terminar la sesión.” Artículo 2, numeral 6° de la Ley 1530 de 2012. Termino desarrollado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-177 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-1124 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Esta suma se obtiene al dividir el monto total “aprobado para el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación por $185,645,915,300. Dicho concepto comprende, a su vez, dos secciones: (I) Departamento Nacional de Planeación y (II) Contraloría General de la Republica, cada una de las cuales tiene un monto -correspondiente a la mitad del valor indicado- que asciende a los $92,822,957,650. Estos recursos son para el bienio 2019-2020 y no le es dable a los actores confundirlos con aquellos de 2012 con los cuales se amparó la creación -de ese entonces- de la planta global de duración temporal.” Para el efecto realizó un recuento del trámite legislativo. Sentencia C-403 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Consideró que, según lo sostenido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-403 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), “el control fiscal es una actividad de exclusiva vocación pública que busca proteger los intereses generales de la comunidad, lo que se da con un buen manejo de los bienes y recursos públicos, puesto que solo así se asegura el cumplimiento de los fines esenciales del Estado promoviendo la prosperidad general; dicha actividad de protección se ha confiado a la contralorías, por ello es claro que el ejercicio de control fiscal es una función permanente que cumplen estos organismos de naturaleza pública y la vigilancia a los recursos del Sistema General de Regalías no es la excepción.” Mediante concepto 6697 de 3 de febrero de 2020, folios 236 a
245. Según el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución Política, “[l]as acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.” El texto definitivo aprobado en sesión plenaria del Senado de la Republica se publicó en la Gaceta del Congreso 1123 del12 de diciembre de 2018. Menciona la certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes. Así como la Universidad Externado y el ciudadano Pedro Alfonso Hernández, aunque su intervención fue extemporánea. Posición expuesta por el Ministerio Público, para quien el cargo de unidad de materia es apto (fundamentos jurídicos 43 a 50). Ver entre otras, las Sentencias C-1095 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1143 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-041 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-405 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-128 de 2011. M.P. Juan Carlos Hena Pérez; C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-658 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; C-148 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera; y C-538 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. Concretando los mandatos previstos en los artículos 1, 2 y 3 de la Constitución Política. Ahora bien, el artículo 40.6 expresamente prevé como derecho político la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución. Artículos 114 y 150 de la Constitución Política. Consultar, entre otras, las Sentencias C-236 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-170 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En la sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), sistematizando los lineamientos fijados por la jurisprudencia, la Corte definió las circunstancias a partir de las cuales un cargo se entiende debidamente estructurado. De ahí que el citado fallo sea objeto de reiteración por la Corte en innumerables pronunciamientos. Ver, entre otras, la Sentencia C-353 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Consultar, entre otras, la Sentencia C-357 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En la Sentencia C-894 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), se afirmó que: “la propia jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte se encuentra habilitada para adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la demanda en la Sentencia, cuando de la valoración de los elementos fácticos allegados al proceso, se infiere una inobservancia de los requisitos mínimos de procedibilidad en la acusación, que a su vez no permite delimitar el ámbito de competencia de la Corte para pronunciarse. Se ha explicado al respecto, que en esa instancia procesal, el análisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en cuenta que para ese momento, “además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio con posterioridad al auto admisorio.” “Artículo
242. Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: (…)
3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.” Ver, por ejemplo, la intervención de la Contraloría General de la República. A partir de esta consideración se consignan las consideraciones de la posición mayoritaria de la Sala, cuya redacción fue encargada a los co-ponentes en tanto la ponencia presentada originalmente por la Magistrada Diana Fajardo fue derrotada. Este acápite se construye teniendo en cuenta las principales normas vigentes al momento de la expedición de la Ley 1942 de 2018. Con posterioridad a dicho momento, la Sala destaca que se profirió el Acto Legislativo 05 de 2019, “por el cual se modifica el artículo 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones” y la Ley 2056 del 30 de septiembre de 2020, “por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”, marco normativo éste que determinará la expedición de las próximas leyes de presupuesto del Sistema General de Regalías. “Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.” Dicha Ley es la contenida v.gr. en el Código de Minas o en el Código de Petróleos. Esta es la Ley 1530 de 2012, la cual ha sido derogada parcialmente por la Ley 2056 de 2020 y algunas de sus normas entraron en vigencia a partir de su publicación el 30 de septiembre de 2020 y las demás entrarán en vigencia a partir del 1 de enero de 2021. En ejercicio de esta facultad, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4923 de 2011, “Por el cual se garantiza la operación del Sistema General de Regalías”, el cual previó en el Título V el régimen presupuestal (artículos 60 y ss). Conformado por los artículos 60 a
98. Tales normas serán reemplazadas por las contenidas en la Ley 2056 de 2020, las cuales entrarán en vigencia a partir del 1 de enero de 2021. Ley 1530 de 2012, Artículo 62 Los principios que orientan el sistema presupuestal ordinario son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeostasis (Ley 38/89, artículo 8°; Ley 179/94, artículo 4°.). Ley 1530 de 2012, Artículo 63 Ley 1530 de 2012, Artículo 64 Ley 1530 de 2012, Artículo 65 Ley 1530 de 2012, Artículo 66 Ley 1530 de 2012, Artículo 67 Ley 1530 de 2012, Artículo 68 Ley 1530 de 2012, Artículo 69 Ley 1530 de 2012, Artículo 71 Ley 1530 de 2012, Artículo 70 Ley 1530 de 2012, Artículo 62 Mientras que el Sistema Presupuestal ordinario está constituido por un plan financiero, por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la Nación (Ley 38/89, artículo 3o., Ley 179/94, artículo 55, inciso 5o.). Ley 1530 de 2012, Artículo 72 Ley 1530 de 2012, Artículo 73 Ley 1530 de 2012, Artículo 74 Ley 1530 de 2012, Artículo 75 En aplicación a la regla contenida en el artículo 87 de la Ley 1530 de 2012, por cuanto para el 5 de diciembre del año 2016, el Congreso de la República no había aprobado el presupuesto del Sistema General de Regalías. Corte Constitucional, Sentencia C-527 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Corte Constitucional, Sentencia C-824 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Casi todo el contenido de dicha ley fue modificado mediante decretos con fuerza de ley expedidos con posterioridad en ejercicio de facultades extraordinarias, tales como los Decretos Leyes 267, 268 y 269 de 2000, 1539 de 2012 y 2037 y 2038 de 2019. Corte Constitucional, Sentencia C-824 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Corte Constitucional, Sentencia C-527 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero. La norma declarada inexequible decía: “Artículo 3.- Empleados públicos. Para los mismos efectos señalados en el artículo anterior, los empleados públicos no escalafonados en carrera administrativa, a quienes se les suprima el cargo de acuerdo con las facultades de suprimir, fusionar y crear cargos otorgadas al Contralor General de la República en el artículo 56 de la Ley 42 de 1993 en la entidad, tendrán derecho a recibir los mismos beneficios previstos para lo cual bastará reunir el requisito de tiempo de servicio que la norma establece.” Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-702 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-969 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-401 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-402 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1550 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-127 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-919 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-095 de 2003. M.P. Rodrigo Alonso Escobar Gil. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1176 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-599 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-103 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1542 de 2000. M.P. (e) Jairo Charry Rivas. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-284 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-079 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-502 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos. Que integra el Título IX, “Disposiciones transitorias”. En atención a los antecedentes legislativos, fue en el marco del primer debate de las comisiones quintas constitucionales permanentes que se adicionó la disposición sobre la Contraloría General de la República, incluyendo el otorgamiento de tales facultades transitorias al Presidente de la República sobre los empleos en la planta de personal -Acta 04 de 2011 publicada en la Gaceta 339 de 8 de junio de 2012. En esta sesión se afirmó que aún se encontraban 23 artículos que venían en la ponencia por discutir, más 8 nuevos. Entre los nuevos se encontraba el de la Contraloría, cuya discusión estuvo antecedida por tres intervenciones que pasan a destacarte. El senador Jorge Enrique Robledo Castillo afirmó que no estaba de acuerdo con el otorgamiento de tales facultades, “porque no comparto la idea de que en temas de esta importancia se entreguen facultades extraordinarias a ningún Presidente de la República; yo pienso que el Congreso no debe ceder sus facultades legislativas porque para eso es que nos eligen (...)”. Página
17. Por su parte, la senadora Daira de Jesús Galvis Méndez afirmó que “esta no es la modificación que se nos autorizó ayer y que está aprobada. Yo desconozco el origen de este tipo de proposición y particularmente pienso que es inconstitucional porque quien nombra no puede a la vez vigilarse y más o menos el control fiscal se ejercerá por alguien que recibe sueldo o salario, o emolumentos del mismo Estado vigilado. Entonces, vigilante y vigilado no se pueden confundir…”. Página
25. Finalmente, el senador Jaime Enrique Durán Barrera afirmó que: “No doctora Daira, yo creo que usted tiene ahí una equivocación. Ahí lo que creo es que se le dan facultades al Presidente de la Republica, no para que nombre él, no, para que le den los recursos a la Contraloría para que determine la planta de personal, que es totalmente diferente.” Página
25. Ahora bien, la inclusión de las referidas facultades al Presidente de la República en relación con la Contraloría en el primer debate conjunto, se reafirma al leer la ponencia para segundo debate en plenarias, dado que allí se destacó como antecedente relevante esta disposición, advirtiendo que “El Congreso acompañó esta iniciativa debido a la importancia de estos recursos y a la necesidad que existe de que se haga la vigilancia y el control fiscales necesarios para la preservación adecuada de los recursos del Sistema General de Regalías. // Dada esta inclusión de los recursos que el Acto Legislativo 05 de 2011 le asigna al funcionamiento del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación Control (sic) se asignará a la Contraloría General de la República un porcentaje para financiar exclusivamente las funciones que esta ejerza, respecto del control y vigilancia fiscales sobre los recursos del Sistema General de Regalías. Con este mismo fin, se modifican las normas de apropiaciones (…) para otorgarles una apropiación.” Gaceta 947 del 7 de diciembre de 2011, página
2. En la sesión del día 22 de marzo de 2019, fueron sometidas a votación las disposiciones que otorgaban facultades extraordinarias. Los textos aprobados en los cuales se concedían las facultades extraordinarias fueron publicados y el relativo a la reestructuración de la Contraloría General de la República, quedó bajo el número 284, el cual fue sometido a consideración de la Plenaria de la Cámara con algunas modificaciones formales quedando numerado como artículo
332. Con la Sentencia C-092 de 2020, al admitir la competencia del Congreso para otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para la adopción de normas relativas a los órganos de control, la Corte declaró la exequibilidad del citado artículo 332 de la Ley 1955 de 2019. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-092 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. El artículo 24 de la Ley 225 de 1995 autorizó al Gobierno Nacional para que compilara el texto de tales leyes sin cambiar su redacción ni contenido, compilación que se denominaría Estatuto Orgánico del Presupuesto. En virtud de tal autorización legal se expidió el Decreto 111 de 1996, que compiló las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995. No es un Decreto con fuerza de ley, porque para su expedición no se confirieron precisas facultades extraordinarias pro tempore que, por lo demás están prohibidas porque tal y como lo señala el inciso in fine del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, no se puede revestir al Presidente de la República de facultades para dictar normas orgánicas. Se trata, entonces, de un Decreto ejecutivo compilatorio y, por lo tanto, de un simple acto administrativo, el cual, por lo demás, tiene únicamente dos artículos: el primero que compila las normas orgánicas contenidas en las citadas leyes y, el segundo, que dispuso su vigencia y derogó el Decreto ejecutivo compilatorio 360 de 1995, que antes había compilado las Leyes 38 de 1989 y 179 de 1994, en virtud de una autorización parecida contenida en esta última. Por tal razón, las referencias a las normas de la Ley Orgánicas del Presupuesto no se pueden confundir con los únicos dos artículos del decreto ejecutivo 111 de 1996, ni este sirve de parámetro constitucional para ningún efecto. Los ingresos corrientes se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros comprenden los impuestos directos e indirectos, y los segundos comprenden las tasas y las multas (Ley 179/94: arts. 55, 67 y 71). Definidas en la Ley 225 de 1995, como los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hace en la forma exclusivamente dispuesta en la ley que los crea y se destina solo al objeto en ella previsto, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. De conformidad con la ley orgánica de presupuesto, constituyen fondos especiales el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por la ley. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-009 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño. De conformidad con la ley orgánica de presupuesto, comprenden los recursos del balance; los recursos de crédito externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República; los rendimientos financieros; el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera; las donaciones; el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorgan; y, las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria. Excluidos los aportes y transferencias de la Nación. Corte Constitucional. Sentencias C-357 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía; C-629 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-402 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Corte Constitucional, Sentencias C-039 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; y, C-089A de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En la Sentencia C-685 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) se afirmó que: “tal y como esta Corporación ya lo había destacado, el presupuesto es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo… Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley (…).” Corte Constitucional, Sentencia C-803 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Diario Oficial. No. 40.658 de 9 de noviembre de 1992. Diario Oficial No. 41.121, de 30 de noviembre de 1993. Diario Oficial No. 41.619, de 30 de noviembre de 1994. Diario Oficial No. 42.158, de 20 de diciembre de 1995. Diario Oficial No. 42.946, de diciembre 24 de 1996. Diario Oficial No. 43.176, de 20 de noviembre de 1997. Diario Oficial No. 43.429, del 15 de noviembre de 1998. Diario Oficial No. 43.827, de 23 de diciembre de 1999. Diario Oficial No. 44.272, de 27 de diciembre de 2000. Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-1433 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-1064 de 2001. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño; C-177 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1124 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-006 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Esta tesis se ha venido reiterando pacíficamente, entre otras, de manera reciente en la Sentencia C-438 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Diario Oficial No. 44.655, de 22 de diciembre de 2001. Diario Oficial No. 45.039, de 19 de diciembre de 2002. Diario Oficial No. 45.370, de 13 de noviembre de 2003. Diario Oficial No. 45.774, de 27 de diciembre de 2004. Diario Oficial No. 46.109 de 01 de diciembre de 2005. Diario Oficial No. 46.494 de 27 de diciembre de 2006. Diario Oficial No. 46.833 de 5 de diciembre de 2007. Diario Oficial No. 47.212 de 23 de diciembre de 2008. Diario Oficial No. 47.570 de 21 de diciembre de 2009. Diario Oficial No. 47.922 de 13 de diciembre de 2010. Diario Oficial No. 48.283 de 14 de diciembre de 2011. Diario Oficial No. 48.640 de 10 de diciembre de 2012 Diario Oficial No. 49.001 de 11 de diciembre de 2013. Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014. Diario Oficial No. 49.706 de 24 de noviembre de 2015 Diario Oficial No. 50.080 de 7 de diciembre de 2016 Diario Oficial No. 50.453 de 20 de diciembre de 2017 Diario Oficial No. 50.789 de 26 de noviembre de 2018 Diario Oficial No. 51.179 de 27 de diciembre 2019 Diario Oficial No. 51.512 de 28 de noviembre de 2020 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-357 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía; C-546 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-423 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-402 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-562 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-201 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz; C-1504 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-457 de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-668 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-006 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa; C-052 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-142 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo; C-486 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; y, C-438 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-337de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-357 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía; C-546 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-704 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-047 de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. “Por la cual se efectúan modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2013.” “ARTÍCULO
15. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Gobierno Nacional de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para modificar la Planta Temporal de Regalías de la Contraloría General de la República, incorporar a la Planta de Personal de la Contraloría General de la República cargos del DAS en liquidación y unificar la Planta de Regalías con la Planta Ordinaria. // Los costos de las modificaciones no superan las apropiaciones aprobadas con excepción de la incorporación de la Planta del DAS en Liquidación, para lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público situará los recursos correspondientes que se encuentran presupuestados en la Entidad en Liquidación.” Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 2014. M.P. (e) Andrés Mutis Vanegas. La Sala Plena estimó que, según la exposición de motivos, el proyecto de Ley: “se enfocó en la necesidad de realizar modificaciones al Presupuesto General de la Nación con base en unas adecuaciones ligadas a una reciente reforma tributaria y a determinados sectores de la economía de importante impacto, ello resulta extraño frente al tema que fue acusado por el actor, vinculado como se anotó, a la estructura y manejo de la planta de personal de la Contraloría General de la República.” En esta vigencia se encontraban en vigor los empleos temporales creados por el Decreto ley 1539 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En dicha oportunidad, la acción fue promovida bajo el siguiente reclamo: “en contra de lo que el legislador señaló allí, los empleos temporales de la planta requerida para el cumplimiento de las funciones de la Contraloría General de la República no son de libre nombramiento y remoción, por lo cual, a su juicio deben tener un régimen distinto al de la discrecionalidad y en el que tenga una mayor incidencia el mérito, en cuanto criterio para el acceso, el mantenimiento y el retiro.” La categoría de empleo temporal estaría exceptuada del régimen de carrera, conforme a lo dispuesto en el artículo 125 Superior: “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.” (Negrilla fuera de texto). La exclusión del mérito de espacios en donde es exigible implica el desconocimiento de los derechos previstos para los trabajadores en el artículo 53 de la Constitución, así como los derechos a acceder a cargos públicos y a la igualdad, y de los principios previstos en el artículo 209 de la Constitución, entre otros. Artículo 21 de la Ley 909 de 2004. Artículo 3 de la Ley 909 de 2004. Lo anterior debido a que para el 5 de diciembre del año 2016 el Congreso de la República no aprobó el presupuesto, por lo cual se dio aplicación a la regla prevista en el artículo 87 de la Ley 1530 de 2012. Esta es la nueva Ley que regula la organización y funcionamiento del Sistema General de Regalías, a partir de la modificación constitucional realizada al artículo 361 de la Constitución por el Acto Legislativo 05 de 2019, no vigente al momento de expedirse la Ley 1542 de 2018. “Artículo
183. Vigilancia y Control fiscal y disciplinario // (…) // Parágrafo segundo: Prorróguese, hasta el 31 de diciembre del 2022, la planta global de duración temporal de la Contraloría General de la República para la vigilancia y control fiscal de los recursos del Sistema General de Regalías, en los mismos términos y condiciones del artículo 38 de la Ley 1942 de 2018, incluyendo la facultad contenida en su parágrafo segundo. Igualmente, con el propósito de efectuar los ajustes requeridos de acuerdo a las disponibilidades presupuestales, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente Ley, para suprimir, modificar, refundir o crear empleos en la planta de global de duración temporal de la Contraloría General de la República para la vigilancia y control fiscal de los recursos del Sistema General de Regalías.” A diferencia de lo dispuesto en tal disposición, el parágrafo primero del artículo 183 de la Ley 2056 de 2020 sí establece que para la garantía de las funciones de la Contraloría General de la República en el marco del Sistema General de Regalías se podrá crear una planta temporal. Sobre el sentido del principio de unidad de materia, véase: Corte Constitucional, Sentencias C-015 de 2016 y C-133 de 2012. En la Sentencia C-995 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Corte señaló que el constituyente pretendió evitar la proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates congresariales y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión de la democracia. Al respecto ver las sentencias C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-188 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil y, más recientemente, la Sentencia C-620 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa. En este sentido, la Corte Constitucional ha reiterado que la invocación del vicio por desconocimiento del principio de unidad de materia no es de naturaleza procedimental, por lo cual no tiene que presentarse dentro del año siguiente a la expedición de la ley, sino que puede hacerse en cualquier momento. Cfr., Sentencia C-992 de 2001: “Ha señalado la Corte, por otra parte, que la materia inicial de un proyecto de ley no constituye una camisa de fuerza para el Congreso y que es posible que dicho contenido sea ampliado o restringido en el curso del debate. Así, los contenidos temáticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa original, pero que guarden una relación de conexidad objetiva con los contenidos de ésta”. Cfr. Sentencia C-551 de 2003 reiterada en la Sentencia C-084 de 2018, la Corte explicó que si bien hay una distinción general entre el control formal y el control material encomendado a la Corte, también hay una categoría intermedia de vicios procedimentales con implicaciones en el contenido material de la norma pues “excepcionalmente, es posible evaluar en el control formal el contenido de una ley o de un proyecto de ley, no para realizar un juicio de contradicción respecto de lo previsto en la Carta, sino para establecer si los asuntos que una o varias disposiciones tratan son respetuosos (i) de los parámetros de conformación temática previstos en el artículo 158 de la Constitución, referentes al principio de la unidad de materia; (ii) de las reglas especiales de trámite que se consagran frente determinados tipos de leyes, como ocurre, por ejemplo, con las leyes estatutarias o las leyes orgánicas; y (iii) de ciertos condicionamientos preceptivos que anteceden a la realización del procedimiento legislativo, tal como sucede con el deber de agotar la consulta previa”. Cfr., Sentencia C-809 de 2007. En esta providencia, citando la Sentencia C-501 de 2001, se recordó que: “el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre los temas que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento”. A su turno, en la Sentencia C-015 de 2016, citando la Sentencia C-714 de 2008, se añadió que “La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”. Mediante la cual se declaró la exequibilidad de la Ley 1739 de 2014. Ello a través del estudio de, por ejemplo, las exposiciones de motivos o los debates en el seno del Congreso. Cfr., Sentencia C-015 de 2016. Citando la Sentencia C-714 de 2001, advirtió que: “El principio de unidad de materia no busca dificultar el trabajo legislativo, fragmentando la regulación de materias sobre la base de la independencia absoluta de estas, por no referirse exactamente a un mismo eje temático, sino que, por el contrario, lo que persigue, como ya se ha observado, es que razonablemente y desde un punto de vista objetivo, pueda establecerse una relación entre las diferentes disposiciones que conforman un cuerpo normativo, y entre estas y el título de la ley”. (Subrayas fuera de texto). Cfr., Sentencia C-933 de 2014. Sobre esto último, se advirtió en esa providencia que “[l]a conexidad causal, hace referencia a “la identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En otras palabras, tal conexidad hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”. Cfr. Sentencia C-832 de 2006. “A este respecto es fundamental recordar que una de las modalidades de conexidad teleológica es la conexidad de tipo consecuencial. En este sentido, la Corte ha señalado que respeta el principio de unidad de materia “la conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley”. Ver, entre otras, las Sentencias C-081/96, Fundamento Jurídico No 4 y C-358/96. Fundamento Jurídico No 2.2 Corte Constitucional, Sentencia C-081 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, Fundamento Jurídico No
4. Corte Constitucional, Sentencia C-402 de 1997,7 M.P. Alejandro Martínez Caballero. M.P. María Victoria Calle Correa. Que se fijó, por ejemplo, en las sentencias C-177 de 2002 y C-1124 de 2008, ya mencionadas, y se adoptó en la misma providencia C-006 de 2012 al adelantar el juicio abstracto sobre las normas demandadas en dicha oportunidad. Al respecto, se sostuvo en la Sentencia C-177 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) que “el análisis de la conexidad que ha de tener toda norma con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del principio de unidad de materia, se ha de valorar de forma específica y cuidadosa. Los tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias, incentivan que normas que no tengan relación con la materia de la ley se oculten más fácilmente y puedan pasar inadvertidas.” Sentencias C-039 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-177 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-201 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz. En la Sentencia C-803 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) se declaró la inconstitucionalidad de una disposición que, al exceptuar de cualquier tasa, gravamen o contribución para la vigilancia fiscal a un órgano de control, estableció que ello era así dado que dicho control es ejercicio por la Cámara de Representantes, en razón a que -específicamente este apartado en negrilla- atribuía con carácter permanente una competencia de vigilancia fiscal que no está prevista en la Constitución. En la Sentencia C-668 de 2006 (M.P. Jaime Araujo Rentería) se consideró que una norma que asimilaba algunos cargos del Congreso de la República a los altos funcionarios del Estado para efectos prestacionales y de bonificaciones era inconstitucional, por modificar o adicionar una ley con un efecto sustantivo y permanente. (Artículo 69 de la Ley 998 de 2005). Sentencia C-803 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterada en la providencia C-1124 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En la Sentencia C-006 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa), reiterada recientemente en la Sentencia C-438 de 2019 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger) se precisó que: “En resumen, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema, y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes.” Vigente en su integridad para el momento en el que se expidió la Ley 1942 de 2018. Artículo 2, que modificó el artículo 361 de la Constitución. Finalidad también prevista en el artículo 2, numeral 6, de la Ley 1530 de 2012. Parágrafo 3 del artículo 2 del Acto Legislativo 05 de 2011. Artículo
100. Que incluyó dentro de las apropiaciones permitidas en el presupuesto de gastos “las destinadas a la vigilancia y control fiscales de acuerdo con lo previsto en esta Ley.” Vigilancia y control fiscales. En la Sentencia C-816 de 2004 (M.P. (e) Rodrigo Uprimny Yepes) la Corte señaló: “[e]n las democracias constitucionales en general, y específicamente en el constitucionalismo colombiano, la deliberación pública y el respeto a los procedimientos en las cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas permiten una formación de la voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial posible, y que además respete los derechos de las minorías. Las sesiones del Congreso no son entonces un espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y negociaciones que fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la opinión pública. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas políticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones son en el mundo contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que las democracias constitucionales, y específicamente la Carta de 1991, optan por un modelo deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos legislativos. Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo únicamente formalizar la votación de una decisión, que fue adoptada por las fuerzas políticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y debatidas, en forma abierta y ante la opinión ciudadana, las distintas posiciones y perspectivas frente a los asuntos de interés nacional.” La Sala Plena mencionará sin ánimo exhaustivo las principales reglas que derivan del principio de publicidad, en la medida en que tienen incidencia en el asunto a ser decidido en esta oportunidad. Artículos 174 y 175 de la Ley 5ª de 1992. Concordante con lo establecido en el artículo 156 ibídem. Artículo 157, inciso 1 ibídem. Sobre la regulación de proposiciones dentro del debate legislativo ver el artículo 112 y siguientes ibídem. Artículos 47.3 y 94 ibídem. Artículo 125 ibídem. La Corporación también ha reiterado que este principio representa una garantía institucional y no un derecho subjetivo cuya titularidad recae en los congresistas. De conformidad con el cual “las formas procesales “deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, esto es, el valor material pretendido con las reglas, sin que ello vaya en detrimento del respeto de las normas procesales, pues son las encargadas de proteger “valores sustantivos significativos” Sentencia C-131 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), que reitera la Sentencia C-737 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Al respecto, en la Sentencia C-084 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), se sostuvo que el principio de publicidad en este ámbito “tiene dos escenarios de principales de actuación. El primero encaminado a racionalizar el ejercicio de las funciones a cargo del Congreso y el segundo dirigido a brindar las condiciones necesarias que permitan activar la participación y el control ciudadano.” Sentencia C-481 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo. En la Sentencia C-760 de 2001 (MM.PP. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa) se sostuvo que “el objeto sobre el cual recae el debate o discusión es el proyecto o la proposición de fórmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto, puede concluirse que si no existe este objeto, o si el mismo es desconocido de manera general por quienes deben discutirlo, naturalmente no puede haber debate o discusión. El desconocimiento general del proyecto o de la proposición que lo modifica, excluye la posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la carencia objeto de discusión.” Al respecto ver, entre otras las sentencias C-760 de 2001. MM.PP. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa; C-751 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-084 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y C-481 de 2019. M.P. Alejandro Linares. En esta última sentencia se afirmó “aunque el debate y la votación son dos etapas distintas del proceso, no pueden concebirse de forma independiente, puesto que una es consecuencia de la otra; por lo que, si no se produce debate derivado de la falta de publicidad, “la votación subsiguiente debe considerarse igualmente inválida.” Ibídem. C-537 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Al respecto, en la Sentencia C-481 de 2019 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) se manifestó: “las reglas específicas que guían la forma de satisfacer el requisito de publicidad se tornan más o menos estrictas en tratándose de cierto tipo de normas, dado su contenido y los valores y principios constitucionales que los guían”. Ello implica, por ejemplo, en el caso de regulaciones tributarias “el debate y, en particular, la exigencia de todos aquellos principios instituidos en garantía de la democracia —incluyendo el de publicidad— adquieren una particular dimensión, dado el objeto y materia sobre los que versan.” Cuestión esta que en manera alguna implica la exigencia de cualificación o calidad en el debate. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Estas consideraciones iniciales son una reiteración a lo sostenido por la Sala Plena en la Sentencia C-084 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. Sentencia C-1113 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis. La Corte también ha precisado que resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en las comisiones no se le proporcione el trámite correspondiente, sino que solamente se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara. En tal caso, se ha considerado que la comisión correspondiente renuncia a su competencia constitucional para entregarla a las plenarias, con lo cual impide que se surta debidamente el primer debate del proyecto de ley, en desconocimiento del artículo 157, inciso 2º de la Constitución. Ver Sentencia C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencias C-1041 de 2005. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández y C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Para seguir este trámite puede consultarse el link: https://congresovisible.uniandes.edu.co/proyectos-de-ley/por-la-cual-se-decreta/9704/#tab=2 En el curso de esta sesión se destacó la necesidad de fortalecer la actuación de la Contraloría General de la República a partir de dos reparos fundamentales, de un lado, la existencia de proyectos “elefantes blancos” y de obras inconclusas con cargo a los recursos por regalías en el periodo 2012-2017 y, del otro, el bajo índice de ejecución del presupuesto. Al respecto, el Senador John Milton Rodríguez González expresó que: “Y quiero referirme específicamente a lo que el informe de Contraloría registró en el periodo 2012-2017, aprovechando que está el doctor Carlos Felipe Córdoba, el señor Contralor, se perdieron 840 mil millones de pesos de regalías, es una locura, y ahí sí requerimos que nos dé la mano. El 40% de estos recursos perdidos en lo que llamamos elefantes blancos, obras inconclusas o inservibles, igualmente el 70% en productos de contratación, referidos a un único oferente. Esto realmente es una vergüenza en medio de la necesidad tan grande, una agenda social donde definitivamente el apoyo de la Contraloría va a ser fundamental para el logro de los objetivos que se ha propuesto el actual gobierno del presidente Iván Duque al cual acompañamos. Eso por el lado de la corrupción. // Pero por el lado de la ineficacia para la ejecución es otra vergüenza, no puede ser que 12.4 billones de pesos queden por ejecutar en el 2017, este país no se puede dar ese lujo en medio de situaciones tan críticas que vive las regiones, necesitamos definitivamente ese apoyo, lo que dijo el Contralor ahora, creo que todos tenemos que acompañarlo a fortalecer la posibilidad del acompañamiento en la Contraloría de forma preventiva, cercana, en la fuente, para evitar semejantes situaciones irregulares en el sistema final de regalías.” De estas proposiciones da cuenta la Tabla No. 14 de la ponencia. Presentada por los congresistas Álvaro Henry Monedero Rivera, Mario Alberto Castaño Pérez, David Alejandro Barguil Assis y Wilmer Ramiro Carrillo Mendoza. Radicada por los congresistas Miguel Amín Escaf, Édgar Alfonso Gómez Román, John Jairo Roldán Avendaño, Ciro Alejandro Ramírez Cortés, Édgar Enrique Palacio Mizrahi, Édgar Díaz Contreras, Rodrigo Villalba Mosquera, Salim Villamil Quessep, Carlos Abraham Jiménez López, Julian Bedoya Pulgarín, y otras firmas. Por los congresistas Édgar Alfonso Gómez, Miguel Amín, Álvaro Monedero, Wilmer Carrillo, Andrés Cristo, Juan Felipe Lemus y otras firmas. Formulada por los congresistas Jairo Reinaldo Cala Suárez y Carlos Alberto Carreño Marín. Édgar Alfonso Román, Álvaro Monedero, Wilmer Carrillo, Juan felipe Lemus, David Barguil, José Gabriel Sepúlveda y otras firmas. Intervención del senador Carlos Abraham Jiménez López: “(…) lo que estamos buscando con estos artículos que estamos agregando a los recursos de Regalías es que los recursos se ejecuten de forma más eficiente y más eficaz. Pero para vigilar ello, estamos dando un fortalecimiento a la Contraloría y a la Procuraduría, para que se encarguen de que ejecutar no sea abrir la puerta a que los recursos del Estado se ejecuten mal (…) Ese es el espíritu del sistema de Regalías, y es lo que estamos buscando el Congreso y los Ponentes: que los recursos de Regalías se ejecuten de forma rápida, pero que no se pierdan y por eso hacemos un fortalecimiento a las Entidades encargadas de vigilar la buena ejecución de los mismos.” Según el ponente se habían presentado 35 nuevas proposiciones al abrirse el debate y seguían llegando más. “Voy a tratar, Senadora, Ministra, con lo que me queda de voz, contestarle. La Contraloría, desde que nació el Sistema General de Regalías, la hemos venido fortaleciendo con dos objetivos, y eso es lo que quiero que le quede claro a los miembros del Congreso: aquí no solamente es que la plata la ejecuten bien los Alcaldes y los Gobernadores; lo que venía sucediendo en el país es que las empresas mineras y petroleras no estaban pagando las Regalías adecuadas, y fue la Contraloría General e investigaciones de la Procuraduría, las que le han servido al Ministerio de Minas, a los Gobernadores y a los Alcaldes, para ver el pago no oportuno y el pago menor de algunas Regalías en la Nación. “ En un sentido similar también se pronunciaron (i) el representante José Eliécer Salazar López: “Entonces, más bien démosles herramientas y fortalezcamos la Contraloría General de la República, para que nos pueda dar buenos resultados y pueda prever que los recursos no se sigan perdiendo y se inviertan más bien de la mejor forma; que la Contraloría sea un ente de control no preventivo, pero sí que acompañe en todo el proceso las inversiones de los recursos de Regalías. Muchas gracias señor Presidente”, (ii) el senador Juan Felipe Lemos Uribe: “Los controles son necesarios para acabar la corrupción en el país, para vigilar la ejecución, reitero, de los recursos, y eso es lo que pretendemos aquí; no sé por qué algunos, de manera desafortunada, quieren impedir que eso se reproduzca.” “Para fortalecer la vigilancia y control fiscal de los recursos del Sistema General de Regalías, créase la siguiente planta global de duración temporal desde el 1º de enero de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2020, en la Contraloría General de la República, así (…).” Lo agregado en negrilla y cursiva constituye la adición con aval del Gobierno nacional aprobada en primer debate. Se votaron en bloque los artículos 14, 17, 25, 28, 29, 36, 38, 40, 42, 43, 44, 45, 46, 51, 52, 53 y
54. Las proposiciones se formularon en la Tabla No.
3. Presentada por la senadora María del Rosario Guerra de la Espriella. Radicada por los congresistas Iván Marulanda Gómez y Aída Avella Esquivel. “ARTÍCULO
37. Para fortalecer la vigilancia y control fiscal de los recursos del Sistema General de Regalías, fíjese créase la siguiente planta global de duración temporal desde el 1º de enero de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2020, en la Contraloría General de la República, así: // (…) // Los empleos aquí dispuestos creados se regirán por el sistema de clasificación, nivel, tipo de vinculación y régimen salarial y prestacional de los empleos de la planta permanente de la Contraloría General de la República. // Las funciones específicas de los empleos aquí estipulados creados, serán fijadas por acto administrativo expedido por el Contralor General de la República. // (…).” “ARTÍCULO 38 (ANTES ARTÍCULO 37.) Para fortalecer la vigilancia y control fiscal de los recursos del Sistema General de Regalías, créase la siguiente planta global de duración temporal desde el 1º de enero de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2020, en la Contraloría General de la República, así:CANTIDADDENOMINACIÓN GRADO15Contralores Delegados Intersectoriales0425Contralores Delegados Sectoriales0430Contralores Provinciales0140Asesores de Despacho02Los empleos creados se regirán por el sistema de clasificación, nivel, tipo de vinculación y régimen salarial y prestacional de los empleos de la planta permanente de la Contraloría General de la República. // Las funciones específicas de los empleos creados, serán fijadas por acto administrativo expedido por el Contralor General de la República. // La provisión y distribución de los empleos corresponde al Contralor General de la República. // Para el cumplimiento de las funciones de vigilancia y control fiscal de los recursos de regalías, la Contraloría General de la República contará con la Unidad de Seguimiento y Auditoría de Regalías y con la Unidad de Responsabilidad Fiscal de Regalías, en cada una de las cuales el Contralor General de la República destacará un Contralor Delegado de Regalías, encargado de las labores de coordinación y articulación de actividades de la Unidad. // PARÁGRAFO 1º. Las personas que se contraten mediante la figura de contrato de prestación de servicios podrán adelantar funciones de vigilancia y control de la gestión fiscal sobre los recursos del Sistema General de Regalías. En todo caso, los procesos de responsabilidad fiscal deberán ser fallados por personal de planta de duración temporal o permanente de la Contraloría General de la República.// PARÁGRAFO 2º. Si durante la ejecución del presupuesto del Sistema General de Regalías del Bienio 2019-2020 es necesario efectuar ajustes a los montos aprobados en la presente ley, el Contralor General de la República revisará la estructura de la Planta de Personal, reduciendo, suprimiendo o refundiendo empleos, para ajustarla a las nuevas disponibilidades presupuestales.” Páginas
45. Certificación allegada por el Secretario General de la Cámara de Representantes al presente trámite constitucional. Páginas 14 y 15: “Han sido leídos los proyectos señor Presidente, se han anunciado los siguientes, los proyectos para la sesión plenaria del día miércoles 5 de diciembre de 2018 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos”, se verifica que entre los proyectos leídos se incluyó el “Proyecto de ley número 182 de 2018 Cámara, 167 de 2017 (sic) Senado”. Páginas 14 y 15: “Anuncios de proyectos de ley y de actos legislativos, que serán considerados y votados en la sesión plenaria del honorable Senado de la República siguiente a la del día 4 de diciembre de 2018”, se verifica que entre los proyectos leídos se incluyó el “Proyecto de ley número 167 de 2018 Senado, 182 de 2018 Cámara”. Página
31. También se excluyó de esta votación en bloque el artículo 44, dado que la ponencia incluía en el parágrafo 2 la creación de una planta temporal en la Procuraduría General de la Nación, con cargo a recursos de funcionamiento del Sistema General de Regalías. En la constancia se afirmó: “Tanto en la discusión del Presupuesto General de la Nación como la de este proyecto de ley de regalías se ha desnaturalizado la razón de ser de estas leyes consistente en ordenar y encausar el gasto público en función de una estrategia que conduzca al progreso sostenido del país. En cambio, se abrió la puerta para que se incluyan proposiciones que están por fuera del alcance y del objeto que señala la Constitución a estas leyes, con lo que se desgasta de manera ociosa la institucionalidad judicial de la nación. Ejemplo de ello es el artículo 38 que pretende crear nuevos cargos en la Contraloría General de la República, el cual, además de vulnerar los derechos humanos de los servidores públicos, en particular sus derechos laborales, debilita la función pública y reproduce las prácticas clientelistas y corruptas que tanto daño le hacen a la democracia y por lo mismo al progreso del país.” Página
38. Página
43. Página
55. A partir de esta intervención, se generó una discusión alrededor de las razones por las cuales los recursos para una planta de personal de un órgano de control dependían de las sumas fluctuantes de las regalías. Al respecto, el senador Gustavo Francisco Petro Urrego manifestó: “Lo que usted está al ligar, no usted, sino las normas vigentes, al ligar puestos de la Contraloría, que son gastos corrientes, a ingresos petroleros, estamos repitiendo el mismo fenómeno y no debería ser. Yo me opongo a eso, así no es. El ingreso esporádico, como es las regalías, debería estar ligado a inversión, a gasto no corriente y no a gastos corrientes para una buena gerencia de los recursos, una administración sana.” Página
56. Por su parte, el Senador Carlos Abraham Jiménez López consideró que: “Mire, qué bella oportunidad las intervenciones de este tema. Vuelvo y repito, Senador Gustavo Petro, los ingresos a la Contraloría son proporcionales, tiene un porcentaje a los ingresos del Sistema. Nos quedó mal hecho el Acto Legislativo de 05 (sic); si suben los precios, más plata para la Contraloría, la Contraloría es personal. Si bajan los precios, disminuyen los ingresos para la Contraloría. Quiero que los miembros de la Comisión Primera vayan entendiendo estos temas porque son los que tenemos que corregir en el Acto legislativo.” Página
57. En favor de la proposición se obtuvieron 6 votos, y en contra 61 votos. Página
57. Página
58. Página
60. Páginas 73 y
74. Al inicio de la sesión se dejaron algunas constancias relacionadas con el poco tiempo con el que se contaba para su discusión y aprobación. En este sentido, por ejemplo, el representante Mauricio Andrés Toro Orjuela adujo que “(…) la constancia que quiero dejar hoy es frente a la actitud del Gobierno nacional con la radicación del proyecto de ley de regalías, yo entiendo que por falta de pericia y experiencia el Gobierno haya presentado tarde todos los proyectos de ley y ha querido que nosotros le pupitriemos como si esto fuera una notaría (...).” Página
14. Más adelante, el representante Alejandro Chacón Camargo afirmó que “Este proyecto no es menor, 90 artículos, se votó en primer debate el 5 de noviembre, fue bajado después de un estudio muy fuerte de las comisiones económicas solo hasta el día de ayer a las 2 de la tarde por el trabajo arduo que tenían y tantas discusiones (…).” Página
17. Página
27. Propuesta de los representantes Juanita Goebertus, Jorge Gómez, Wílmer Leal, Katherine Miranda, Fabián Díaz Plata, Gabriel Santos, David racero, León Fredy Muñoz, María José Pizarro y Ángela María Robledo. Página
73. Página
70. Intervención de los representantes Héctor Javier Vergara, Fabio Fernando Arroyave Rivas, Jorge Eliécer Salazar López, Oscar Tulio Lizcano González, Wadith Albert Manzur Imbett y Carlos Adolfo Ardila Espinosa. Entre estas intervenciones, la del representante Salazar López destacó lo siguiente: “la Contraloría General de la República hoy tiene una estructura que vigila las regalías en todos los departamentos donde se invierte, que es lo que está pasando aquí que la Contraloría pasa de vigilar $11.000.000.000.000 que era año 2017, 2018 a $24.200.000.000.000 más la adición que vamos a tener que hacer en el mes de enero, vamos a llegar a $30.000.000.000.000, por supuesto que necesita una estructura adicional preparada para que ayude a vigilar esos recursos y no se pierdan, esa es la explicación.” Página
71. Al respecto, el representante Jorge Alberto Gómez Gallego afirmó: “la planta temporal que se pretende crear en el artículo 38 hasta 2020, es una plata (sic) temporal diferente a la planta temporal que hoy existe, la planta temporal que autorizó la ley eran de 328 auditores, personales (sic) que hacen la labor de campo de auditaje y hoy solo hay 132, escuchen compañeros, solamente hay 132 porque redujeron la planta por reducción del presupuesto, si aumenta el presupuesto y mantenemos la norma anterior el señor Contralor está autorizado a enganchar auditores sin necesidad de eliminar la planta de cargo temporal, como está redactado el artículo 38 hoy en la práctica elimina los 132 auditores que hay hoy y solamente quedarían entonces la plata de nivel directivo, lo que está claro es que mucha corbata y poco trabajador de campo que es lo que necesita en este caso para ubicar las regalías.” Adicionalmente, afirmó que este artículo lesionaba la unidad de materia. Página
72. La Sala Plena advierte que esta precisión tiene que ver con la regla legal consistente en que, sino se aprueba por el Congreso de la República la ley del presupuesto bianual de regalías antes del 5 de diciembre, el Gobierno nacional debe decretar dicho presupuesto, incluyendo aquellos asuntos aprobados en primer debate conjunto (artículo 87 de la Ley 1530 de 2012). Gaceta 1077 del 31 de octubre de 2018. “Por el cual se decreta el presupuesto del Sistema general de Regalías para el bienio del 1º de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020” (fundamentos jurídicos Nos. 97 a 118). “ARTÍCULO
45. REGLAS SOBRE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN DESARROLLO DEL CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD. Las sentencias que profiere la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario.” Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. La Corte Constitucional ha diferido los efectos de sus sentencias en numerosas oportunidades desde el inicio de sus funciones. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-109 de 1995, C-600A de 1995, C-070 de 1996, C-221 de 1997, C-747 de 1999, C-700 de 1999, C-141 de 2001, C-112 de 2000, C-1541 de 2000, C-620 de 2001, C-141 de 2001, C-737 de 2001, C-1153 de 2005, C-720 de 2007, C-252 de 2010, C-818 de 2011, C-366 de 2011, C-027 de 2012, C-388 de 2016, C-666 de 2016, C-030 de 2019, C-481 de 2019 y C-155 de 2020. Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-737 de 2001 y C-481 de 2019. Estos requisitos fueron propuestos en la sentencia C-737 de 2001, y han sido aplicados de forma explícita o implícita por la Corte desde entonces. Recientemente fueron aplicados en las sentencias C-030 de 2019 y C-481 de 2019. Corte Constitucional. Sentencia C-483 de 2020. Fundamento Jurídico 242. “Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1º de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020.” Fundamentos jurídicos Nos. 81 a
129. La lesión del principio de unidad de materia, aunque es un vicio que tiene claros efectos sustanciales y, en consecuencia, no está sometido por ejemplo a la regla de caducidad anual, tiene ocasión en el curso del trámite legislativo. Por lo anterior, tal como lo hace la Sentencia C-483 de 2020, el estudio de constitucionalidad en este caso debía realizarse a partir de lo establecido en el Acto Legislativo No. 05 de 2011 y en la Ley 1530 de 2012 -respecto a sus contenidos orgánicos-, pues era el parámetro vigente al expedirse la Ley 1942 de 2018. Fundamentos jurídicos Nos. 130 a
132. Fundamentos jurídicos Nos. 133 a
151. En este acápite la Sentencia da cuenta detallada de cómo se ha ido regulando a lo largo de los últimos años la estructura y planta de cargos de la Contraloría General de la Nación. Fundamentos jurídicos Nos. 152 a 171. “Por la cual se regula la organización y funcionamiento del Sistema General de Regalías”. Esta Ley se profirió siguiendo el mandato constitucional previsto en el inciso 2 del artículo 1 del Acto Legislativo 05 de 2011. Regulado en el artículo
72. Artículo
73. Artículo
61. Artículo
76. Artículo
77. Artículo
100. Artículo 103, disposición concordante con el parágrafo 3, del artículo 2 del Acto Legislativo 05 de 2011 que modificó el artículo 361 de la Constitución. Aunque el Acto Legislativo 05 de 2019 no hace parte del parámetro de control en este caso, debe destacarse que su artículo 1, modificatorio del artículo 361 de la Constitución, prevé que el 1% de los ingresos del sistema general de regalías de asignará “para la operatividad del Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control que velará por el uso eficiente y eficaz de los recursos, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno; de este, la mitad se destinará a la Contraloría General de la República.” Parágrafos 1 y 2 del artículo 152 citado. M.P. Andrés Mutis Vanegas. “Por el cual se decreta el presupuesto del Sistema general de Regalías para el bienio del 1º de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020”. La descripción detallada del trámote legislativo consta en los fundamentos 216 a 237 de la Sentencia C-483 de 2020.