SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO CARLOS BERNAL PULIDO A LA SENTENCIA C-483 19DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY DE FINANCIAMIENTO-Uno de los cargos formulados cumplía con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia (Salvamento parcial de voto) Referencia: Expediente D-13152Magistrada ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGERCon mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo este salvamento parcial de voto en relación con la providencia de la referencia, por las razones que presento a continuación.Considero que la Sala Plena debió declarar apto el tercer cargo de inconstitucionalidad formulado por el demandante, por la presunta vulneración del artículo 154 de la Constitución Política, y analizar de fondo si en el trámite legislativo de la norma acusada se vulneró el precepto superior según el cual la leyes que decreten exenciones de impuestos solo pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno.Contrario a lo que se afirma en la sentencia de la que me aparto parcialmente, el demandante sí planteó una acusación cierta, pertinente y suficiente para analizar la constitucionalidad de la norma demandada. En primer lugar, la acusación es cierta, pues es evidente que el numeral 1 del artículo 11 de la Ley 1943 de 2018 sí previó la exención del impuesto sobre las ventas (IVA) al alcohol carburante con destino a la mezcla con gasolina para los vehículos automotores que el demandante cuestiona. De manera que es plausible concluir que se trata de una norma que decreta una exención de impuestos. Además, como la propia sentencia lo afirma, esa norma modificó la exención para dicho producto prevista en el numeral 1 del artículo 188 de la Ley 1819 de 2016, al unificarla, en un mismo numeral, con la exención del IVA para el biocombustible de origen vegetal o animal para uso en motores diésel de producción nacional con destino a la mezcla con ACPM. Esa reforma, a la luz del inciso segundo del artículo 154 de la Constitución Política, solo procede por iniciativa del Gobierno, que es lo que, en efecto, el demandante considera desconocido por la norma acusada.En segundo lugar, la acusación es pertinente, porque se basa en razones de naturaleza constitucional, esto es, en la presunta vulneración del mandato superior que reserva al Gobierno la iniciativa para dictar o reformar leyes que decreten exenciones de impuestos. No se trata, por tanto, de razones legales, doctrinales, de simple conveniencia o relacionadas con los supuestos efectos que la aplicación de la norma demandada pudiera tener en la práctica. Cabe agregar que la sentencia de la que me aparto parcialmente no aporta ningún argumento que sustente por qué, a juicio de la mayoría de la Sala Plena, la acusación es impertinente.Finalmente, la acusación es suficiente, pues el actor aporta argumentos que despiertan una duda inicial sobre la constitucionalidad del trámite legislativo que surtió la norma acusada. En efecto, según se explica en la demanda, la intención del Gobierno, al presentar el respectivo proyecto de ley, era eliminar la exención del IVA para (i) el alcohol carburante con destino a la mezcla con gasolina para los vehículos automotores y (ii) el biocombustible de origen vegetal o animal para uso en motores diésel con destino a la mezcla con ACPM, en todos los casos, es decir, tanto para la producción nacional como para la producción extranjera de esos combustibles. El demandante da cuenta de que, con el visto bueno del Ejecutivo, esta propuesta cambió en los debates en las comisiones de Cámara y Senado, que mantuvieron la exención del IVA, pero solo en el caso de la producción nacional. Sin embargo, finalmente, y al parecer sin el aval del Gobierno, la plenaria del Senado decidió concederle el beneficio fiscal a la producción extranjera de alcohol carburante y unificar en un mismo inciso las previsiones relacionadas con la exención del IVA para el alcohol carburante y el biocombustible. Tales elementos de juicio eran suficientes para que Sala Plena analizara de fondo la acusación, con el fin de determinar si el procedimiento descrito se ajustó o no a lo previsto por el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución Política.Fecha ut supra,CARLOS BERNAL PULIDOMagistrado ---pies de página--- Constitución Política, artículo 95 numeral 9º. MP Gloria Stella Ortiz Delgado. El actor, para sustentar su afirmación, cita las sentencias de la Corte Constitucional C-600 de 2015 y C-010 de 2018. El accionante cita la sentencia C-010 de 2018 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Cita la sentencia C-364 de 1993 (MP Carlos Gaviria Díaz). Cita la sentencia C-748 de 2008. Cita la sentencia C-010 de 2018. Corte Constitucional, sentencia C-066 de 2018 (MP Gloria Stella Ortiz delgado). Sentencia C-222 de 1995. Sentencia C-508 de 2006. Sentencia C-657 de 2015. Como la C-209 de 2016, C-1003 de 2004, C-625 de 2003, C-341 de 1998. A su escrito de intervención el interviniente adjuntó (i) el oficio 0529 de fecha 05 de marzo de 2019, suscrito por Lorenzo Castillo Bravo, subdirector de Gestión Normativa y Doctrina de la DIAN, dirigido a Jorge Bendeck, Fedebiocombustibles, en donde resuelve una consulta sobre la base gravable para la liquidación del IVA del BIODIESEL IMPORTADO. (ii) La Resolución 085 de 03 de mayo de 2019 “Por la cual se adopta una determinación preliminar dentro de la investigación de carácter administrativo abierta mediante Resolución 006 del 24 de enero de 2019” expedida por el Ministerio de Comercio Industria y Turismo. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario solicitó plazo para intervenir en el proceso de la referencia el día 20 de mayo de 2019. Allegó su intervención el 7 de junio de 2019 (luego de la fijación en lista). Decreto 2067 de 1991. “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”. Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Los criterios recogidos y fijados en esta sentencia han sido reiterados en muchas decisiones posteriores de la Sala Plena. Entre otras, ver por ejemplo: Sentencia C-874 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-371 de 2004 (MP Jaime Córdoba Triviño), Auto 033 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis), Auto 031 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Gutiérrez), Auto 267 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), Auto 091 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 112 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez), Sentencia C-942 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez), Auto 070 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-243 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 105 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), Auto 243 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), Auto 145 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos), Auto 324 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), Auto 367 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), Auto 527 de 2015 (MP María Victoria Calle Correa), Sentencia C-088 de 2016 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) y Sentencia C-246 de 2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado; SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV Alejandro Linares Cantillo; AV Hernán Leandro Correa Cardozo (e); AV Antonio José Lizarazo Ocampo; AV Gloria Stella Ortiz Delgado; AV Aquiles Arrieta Gómez (e)). En todas estas providencias se citan y emplean los criterios establecidos en la sentencia C-1052 de 2001 para resolver los asuntos tratados en cada uno de aquellos procesos. Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Al respecto, ver el apartado (3.4.2) de las consideraciones de la sentencia. Corte Constitucional, Sentencia C-382 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en la cual la Corte puntualizó que no se cumple con el requisito de claridad al no explicarse por qué el precepto acusado infringe la norma superior, y Sentencia C- 227 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), providencia en la cual se explicó que se presenta falta de claridad al existir en la demanda consideraciones que pueden ser contradictoras. Corte Constitucional, Sentencia C-913 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), en la que se aclaró que no se observó el requisito de certeza, por cuanto la demanda no recae sobre una proposición jurídica real y existente, sino en una deducida por quien plantea la demanda, o que está contenida en una norma jurídica que no fue demandada; sentencia C-1154 de 2005, (MP Manuel José Cepeda Espinosa), en la cual se señala que se presenta falta de certeza cuando el cargo no se predica del texto acusado; y Sentencia C-619 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), en la que se indica que la demanda carece de tal requisito al fundarse en una proposición normativa que no está contenida en la expresión demandada. Corte Constitucional, Sentencia C-555 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández), en la cual se afirmó que no se cumplió con el requisito de especificidad porque los fundamentos fueron formulados a partir de apreciaciones subjetivas o propias del pensamiento e ideología que el actor tiene sobre el alcance de la manipulación genética y su incidencia en la humanidad y Sentencia C-614 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo), en la que se concluyó que no se trataba de razones específicas porque la argumentación se limitó a citar algunas sentencias de la Corte acompañadas de motivos de orden legal y de mera conveniencia. Corte Constitucional, Sentencia C-259 de 2008 (MP Jaime Araújo Rentería), en la cual se señala que la demanda carece de pertinencia por cuanto se funda simplemente en conjeturas relacionadas con los provechos o las ventajas de la norma en cuestión y Sentencia C-229 de 2015, (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en la que se consideró que la acción pública de inconstitucionalidad en razón de su objeto, no es un mecanismo encaminado a resolver situaciones particulares, ni a revivir disposiciones que resulten deseables para quien formula una demanda. Corte Constitucional, Sentencia C-048 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), en la que esta Corporación señaló que las razones expuestas en la demanda no eran suficientes al no haberse estructurado una argumentación completa que explicara con todos los elementos necesarios, por qué la norma acusada es contraria al precepto constitucional supuestamente vulnerado, y Sentencia C-819 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en la cual se afirmó que la acusación carecía de suficiencia al no contener los elementos fácticos necesarios para generar una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado. De hecho, el texto demandado viene desde las Leyes 693 de 2001, 788 de 2002 y 939 de 2004, las cuales reconocieron las exenciones al IVA con idéntico contenido al alcohol carburante con destino a la mezcla con gasolina para los vehículos automotores y el biocombustible de origen vegetal o animal para uso en motores diésel de producción nacional con destino a la mezcla con ACPM. ARTÍCULO
188. Modifíquese el artículo 477 del Estatuto Tributario el cual quedará así:Artículo
477. Bienes que se encuentran exentos del impuesto. Están exentos del impuesto sobre las ventas, con derecho a compensación y devolución, los siguientes bienes: (…) Adicionalmente: ||
1. Alcohol carburante con destino a la mezcla con gasolina para los vehículos automotores. ||
2. El biocombustible de origen vegetal o animal para uso en motores diésel de producción nacional con destino a la mezcla con ACPM.” Ley 1819 de 2016. Ver folios 17, 29 y 30 del escrito de la demanda de inconstitucionalidad. Por ejemplo el actor afirma que “mediante decisiones posteriores, como la que aquí se demanda, se ha distorsionado a tal punto que los alcoholes carburantes nacionales no pueden competir con los extranjeros, dado que estos gozan de un claro privilegio de desregularización” (fl.
17) Corte Constitucional, sentencia C-168 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; SV Luis Ernesto Vargas Silva). Corte Constitucional, sentencia C-657 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). Sobre las diferencias entre la exención, exclusión y beneficios tributarios la Corte estableció que “los bienes excluidos no causan IVA y quien los comercializa no se convierte en responsable tributario ni adquiere obligación alguna en relación con ese gravamen, motivo por el cual no es posible descontar los valores pagados por dicho concepto. Por el contrario, los bienes exentos si causan IVA, aunque son gravados con una tarifa del cero por ciento (0%), y los productores de dichos bienes adquieren la calidad de responsables tributarios aun cuando pueden obtener la devolución del IVA pagado en la compra de materia prima y demás gastos relacionados con la producción o comercialización de esos bienes. Con todo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en ciertos casos las exclusiones guardan cierta similitud con las exenciones tributarias, en particular cuando se traducen en el reconocimiento de un beneficio fiscal.” Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Concepto remitido el 7 de junio de 2019, Folio
10. Corte Constitucional, sentencia C-341 de 1998 (MP José Gregorio Hernández). Corte Constitucional, entre otras, sentencias C-510 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), C-341 de 1998 (MP José Gregorio Hernández), C-170 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero). Ministerio de Comercio, Industria y Turismo – Mincit. Resolución No. 085 del 3 de mayo de 2019 “Por la cual se adopta una determinación preliminar dentro de la investigación de carácter administrativo abierta mediante Resolución 006 del 24 de enero de 2019". Con base en estos factores concluyó: “(…) con la información disponible en esta etapa procesal, se encontraron evidencias que permiten inferir razonablemente una relación de causalidad entre la práctica de subvenciones en las importaciones de alcohol carburante (etanol) originarias de Estados Unidos y el daño experimentado por la rama de producción nacional del mismo producto en el periodo de análisis. Lo anterior debido a que el incremento de las importaciones del producto estadounidense objeto de la solicitud de investigación durante el periodo de análisis, ha coincidido con una reducción de volumen de producción, volumen de ventas nacionales, uso de la capacidad instalada, productividad, salarios reales mensuales, empleo directo y en la participación de las ventas de los productores nacionales en relación con el consumo nacional aparente, los ingresos por ventas netas, la utilización bruta, la utilidad operacional y en el valor del inventario final de producto terminado. Igualmente, ha coincidido con un aumento en la participación de las importaciones subvencionadas en relación con la producción, del volumen de inventario final de producto terminado y en la participación de las importaciones subvencionadas en relación con el consumo nacional aparente. Se encontró que en momentos de mayores importaciones de etanol originarias de Estados Unidos, los precios nacionalizados por kilogramo corresponden a los más bajos durante los semestres de 2017, alcanzando niveles de subvaloración de 28.50% y 23.00% en los semestre del periodo de la subvención”. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo – Mincit. Resolución No. 085 del 3 de mayo de 2019 “Por la cual se adopta una determinación preliminar dentro de la investigación de carácter administrativo abierta mediante Resolución 006 del 24 de enero de 2019". Corte Constitucional, sentencia C-657 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). Ver lo expuesto por el mismo demandante en los folios 14 –
17. Cuaderno principal, expediente de constitucionalidad. Expediente de constitucionalidad. Escrito de la demanda, folio
18. Ver por ejemplo la sentencia C-173 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Corte Constitucional, sentencias C-066 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger; AV Alejandro Linares Cantillo; AV Luis Guillermo Guerrero Pérez; SV Alberto Rojas Ríos).