Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-481/19Referencia: Expediente D-13207.Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1943 de 2018, “Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”.Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLOCon el acostumbrado respeto por las determinaciones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones que me conducen a salvar el voto, ante la decisión adoptada por la Sala Plena el 16 de octubre de 2019.Mediante la Sentencia C-481 de 2019, la Corte Constitucional dio respuesta a una demanda ciudadana que solicitaba la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1943 de 2018 –Ley de Financiamiento–, por la presunta existencia de un vicio en el trámite legislativo que afectaba la normativa en su totalidad. A juicio de los demandantes se desconocieron en el procedimiento correspondiente, los principios de publicidad y consecutividad, teniendo en cuenta que en el cuarto debate reglamentario, al momento de la votación en la plenaria de la Cámara, los miembros de esa célula legislativa desconocían el texto de la ley aprobado por el Senado de la República el día anterior, cuyo contenido los representantes acogieron en su conjunto en la votación final. Desde la perspectiva de los demandantes, las explicaciones presentadas por el senador David Barguil a los miembros de la Cámara, sobre los cambios y la aprobación del texto dada por la primera célula legislativa, -como mecanismo para solventar la ausencia de una publicación del texto aprobado-, fueron comentarios parciales e incompletos sobre dichas modificaciones, que comprometieron finalmente la publicidad plena requerida en estos casos y el debate, para una decisión ilustrada. Como respuesta a estos señalamientos, la Corte Constitucional en esta providencia, se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad: (i) del parágrafo tercero del artículo 50 (que adicionó el artículo 242-1 del Estatuto Tributario) y sobre el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, por tratarse de disposiciones derogadas y no producir efectos jurídicos al momento del fallo; y (ii) del inciso primero del artículo 114 y el inciso primero del artículo 115 de la Ley 1943 de 2018, por considerar que estas disposiciones habían agotado sus efectos. Así, con excepción de las normas anteriores comprendidas en la decisión de inhibición, este Tribunal declaró la inexequibilidad del resto de artículos de la Ley 1943 de 2018, por vicios de procedimiento en su formación. Para la mayoría de la Corte, en el trámite del proyecto de ley que luego se convertiría en la Ley 1943 de 2018 se desconocieron los principios de publicidad y consecutividad. En concreto, consideró la Sala que durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes en la que se presentó una proposición con el fin de que se acogiera la totalidad del texto de la ley aprobado la noche anterior por la plenaria del Senado de la República, se omitió comunicar adecuadamente el texto finalmente aprobado en esa célula legislativa, a los miembros de la Cámara. En criterio de la sentencia, que me aparto, el conocimiento de los representantes sobre el contenido del proyecto de ley aprobado en el Senado no fue completo, suficiente, veraz y preciso. Ello en razón a que: (i) no se probó que se hubieran distribuido copias impresas del texto adoptado por la plenaria del Senado, la noche anterior, entre los representantes a la Cámara; (ii) la explicación oral ofrecida por el Senador Barguil sobre lo aprobado en la plenaria del Senado no fue completa, específica, precisa ni suficiente para admitir que con ella se satisfizo el principio de publicidad en relación con la proposición presentada; (iii) no se anunció de manera efectiva que la información estuviera publicada en la página web del Senado; y (iv) es imposible concluir que los representantes a la Cámara conocían plenamente lo aprobado en la plenaria del Senado, teniendo en cuenta que la sesión correspondiente se transmitió vía streaming, en el mismo momento en que estaban sesionando sobre este mismo tema, en la plenaria de la Cámara. Adicionalmente, la sentencia de la que me aparto agregó que, existen diferencias significativas entre lo que los representantes efectivamente conocían del texto de la ley, por hacer parte de los antecedentes legislativos, y lo que fue finalmente promulgado como Ley 1943 de 2018. La mayoría de la Sala consideró que la falta de publicidad sobre el texto aprobado en la plenaria de la Cámara, irrespetó el principio de consecutividad en la aprobación de las leyes, en la medida en que se votó un articulado sin un debate previo que pudo haber sido motivado por la publicidad y el consecuente conocimiento de lo que se iba a votar. Una circunstancia que comprometió no sólo las exigencias constitucionales y legales del procedimiento legislativo, sino que violó el principio democrático, en tanto no se dio una deliberación racional de la ley, no se respetó el pluralismo, ni los derechos de las minorías y no se garantizó el control ciudadano, frente a una ley de alto contenido tributario, que requiere amplias garantías democráticas, en aplicación de los principios de literalidad y de inexistencia de tributos sin representación.Mi disentimiento con la providencia mayoritaria recae en el hecho de que el fallo, sin justificación alguna, decidió dar por ciertos los planteamientos de algunos congresistas (precisamente los que votaron en contra de la proposición anunciada) y no creerle a los representantes a la Cámara que manifestaron conocer el contenido de las modificaciones adelantadas al proyecto y consideraron suficiente la información disponible, sin un fundamento cierto para el efecto. La presunción de que todos los que votaron no conocían el contenido del articulado de lo que estaban decidiendo, no sólo es ajena a la realidad de lo ocurrido en el trámite legislativo cuestionado, sino opuesto a la debida deferencia que esta Corporación ha tenido de tiempo atrás, por la labor legislativa, como lo paso a exponer a continuación. En efecto, la valoración del cumplimiento del principio de publicidad en el caso concreto debió ser más sensible con las exigencias y retos del trabajo parlamentario y con las finalidades esenciales del principio de publicidad descrito, una de las cuáles es asegurar que los congresistas tengan la posibilidad de conocer el contenido de los textos que van a votar, de modo que la labor de los congresistas sea razonada, informada y consciente. Esto supone que el examen acerca de si se observó o no el principio de publicidad debe hacerse a la luz de las circunstancias particulares que se surten en el proceso legislativo y del conocimiento que los congresistas pudieron o no tener acerca de lo que iban a votar, independientemente del mecanismo o de las vías a través de las cuales tuvieron acceso a dicho conocimiento.Desde esta perspectiva, considero que los representantes a la Cámara sí tuvieron la posibilidad de conocer debidamente los artículos que votaron a partir de la proposición presentada y que habían sido aprobados la noche anterior en la plenaria del Senado. En mi opinión, ese conocimiento se hace evidente, a partir de las siguientes observaciones: (a) De los 122 artículos que componen la Ley 1943 de 2018, 93 de ellos son idénticos a los que estaban enunciados en la ponencia radicada para segundo debate en Cámara. De manera tal que, en lo que respecta a dichos artículos, no cabía duda alguna acerca de su publicidad, ya que estaban incluidos dentro de las consideraciones del informe de ponencia publicado en las gacetas del Congreso 1139 del 13 de diciembre de 2018 y 1146 del 17 de diciembre de 2018, con antelación al 19 de diciembre de 2018, fecha en la cual se aceptó la proposición de adoptar integralmente el texto aprobado por la plenaria del Senado la noche anterior. Una realidad que da cuenta de la observancia en su caso, de la finalidad del principio de publicidad exigida en el trámite parlamentario y, por esa razón, nadie lo discutió. (b) Adicionalmente, 17 artículos de los 122 que tenía la Ley 1943 de 2018 tuvieron modificaciones menores en relación con el informe de ponencia para segundo debate. Modificaciones que además, fueron producto de proposiciones que se habían hecho con anterioridad en el trámite legislativo.(c) Si a estos hechos se suma que 65 artículos de la Ley 1943 de 2018 fueron considerados debidamente por la Cámara de Representantes en sesiones del 18 y 19 de diciembre de 2018, justo antes de aprobar la proposición consistente en acoger integralmente el texto aprobado por el Senado el 18 de diciembre de 2018, resulta evidente que los representantes a la Cámara tenían a su disposición el conocimiento pleno del objeto del texto que aprobaron, lo cual se refuerza y manifiesta con el hecho de que ningún representante alegó explícitamente que no debían votar la proposición mencionada, porque no conocía el texto aprobado en la plenaria del Senado la noche anterior.(d) Aunado a lo anterior, el senador David Barguil hizo una exposición oral ante la plenaria de la Cámara de Representantes acerca del texto aprobado la noche anterior en el Senado de la República, con énfasis en las modificaciones introducidas a ciertos artículos. La decisión mayoritaria de la Corte, sin embargo, optó por valorar en detalle tal exposición y concluyó que ella no fue completa, suficiente, veraz ni precisa, lo que terminó siendo una conclusión que ignoró por completo la deliberación previa de la Cámara sobre los artículos ya conocidos y aprobados por ella antes de la proposición, en desconocimiento además de una línea jurisprudencial de esta Corporación que indica, que el control de constitucionalidad no incluye una revisión minuciosa sobre la calidad del debate parlamentario, en detrimento extremo de las competencias legislativas del Congreso. En efecto, cabe recordar que la Sentencia C-473 de 2004, estudió en su momento una demanda que alegaba que, durante el trámite legislativo de una ley, no hubo realmente un debate en las sesiones conjuntas de las comisiones de Senado y Cámara, sino que los congresistas se limitaron a presentar inquietudes, y algunas de las modificaciones propuestas no fueron consideradas. Allí, la Corte señaló que “[e]l control constitucional sobre las características del debate de ninguna manera comprende la calidad ni la suficiencia del mismo ni mucho menos de los argumentos esgrimidos por los miembros del Congreso. El respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate. El alcance del control constitucional se circunscribe a que se hayan cumplido las etapas que permiten debatir en las comisiones y en las plenarias un proyecto de ley y a que se reúnan los requisitos que propenden por asegurar un espacio de deliberación democrática”. Con base en esta consideración, la Corte declaró la exequibilidad de la norma acusada al observar que efectivamente hubo debate y oportunidad para que las minorías intervinieran, a partir de lo cual concluyó que, “aun cuando el debate formal no fue extenso, sí cumplió con los requisitos constitucionales y orgánicos del debate parlamentario”. Más adelante, mediante la Sentencia C-337 de 2006, este Tribunal declaró la exequibilidad de una disposición contra la que se argumentaba ausencia de debate o discusión de fondo en el trámite, por parte del Congreso. Allí, la Corte Constitucional precisó que no era necesario que el debate formal fuese extenso, teniendo en cuenta que, como “se [le] dio la oportunidad a los congresistas para debatir el proyecto de acto legislativo, no se ha presentado una ausencia de debate. Cuestión distinta habría sido la situación en que el presidente hubiere pasado de una vez a la votación sin haber dado la oportunidad de intervenir a los congresistas”.Por su parte, la Sentencia C-044 de 2015 estudió una demanda que reprochaba que una norma había eludido la discusión democrática, por cuanto en el debate final en la plenaria de la Cámara se decidió votar el articulado en bloque. Para la Corte, esta situación no configuró un vicio de inconstitucionalidad. En aquella ocasión, reiteró que “el control de constitucionalidad de los debates parlamentarios se orienta a verificar el cumplimiento de las exigencias procedimentales establecidas en la Constitución y en la ley, cuyo respeto posibilita la existencia de un debate democrático, sin que corresponda al juez constitucional pronunciarse sobre la calidad o suficiencia del debate mismo”. Y concluyó que, “para efectos del control de constitucionalidad, se entenderá que hay debate cuando formalmente se abra el espacio para la discusión del contenido del proyecto de ley, aun cuando los congresistas no hagan uso de la palabra o entre las posiciones expresadas no exista controversia”.La Corte encontró entonces que no hubo elusión del debate parlamentario en el caso, “en tanto [que] la plenaria de la Cámara cumplió con la responsabilidad de debatir el proyecto sometido a su consideración, a lo cual fueron dedicadas dos sesiones que contaron con amplia participación de representantes de distintas vertientes políticas, quienes tuvieron oportunidad de expresar sus puntos de vista tanto a favor como en contra de esta iniciativa. Tampoco se eludió la votación ni del informe de ponencia ni del contenido del proyecto”.En igual sentido, la Sentencia C-332 de 2017 analizó la constitucionalidad de la existencia del procedimiento legislativo especial para la paz, el cual permitía la aprobación de ciertas normas de una manera mucho más ágil, breve y expedita en comparación con el procedimiento legislativo ordinario. Este procedimiento fue demandado por presuntamente sustituir la Constitución. Allí, la Corte señaló que las competencias deliberativas del Congreso y la obligatoriedad de que existan espacios para la participación democrática dentro del trámite legislativo constituía una de las premisas mayores del juicio de sustitución y aclaró que “la jurisprudencia ha sido consistente en afirmar que esa condición es acreditada cuando se disponen de instancias que posibiliten el debate, lo que es contrario a que exista una exigencia de determinada cantidad o calidad de deliberación, ni menos que se obligue coactivamente al Congreso a adelantar un proceso deliberativo en toda circunstancia”. Este precedente fue reiterado en la Sentencia C-112 de 2019 que resolvió un cargo por violación del principio de consecutividad. Allí se recordó que “en retiradas oportunidades la Corte ha concluido que la garantía del debate no obliga a que los parlamentarios hagan extensas y exhaustivas alegaciones, discursos o propuestas en la discusión, sino que se garantiza cuando a los intervinientes en el trámite de adopción de ley se les concede la posibilidad de debatir libremente el proyecto y hasta el punto en que consideren que existe suficiente ilustración”.Central a la situación planteada en esta oportunidad y con relación al principio de publicidad, se encuentra la sentencia C-537 de 2012. En ella esta Corporación reconoció que la jurisprudencia constitucional ha identificado dos modalidades de publicación que son aplicables en el trámite legislativo y que cumplen con las exigencias legales y constitucionales requeridas, así: (i) la publicación del proyecto de ley, de las ponencias para cada uno de los debates y del informe de la comisión accidental de conciliación, que de ordinario se efectúa a través de la inclusión del texto respectivo en la Gaceta del Congreso, entregada a los congresistas previamente a la deliberación y votación; y (ii) la puesta en conocimiento de las proposiciones de enmiendas o modificación al articulado que presentan los congresistas durante los debates en comisiones y plenarias. En lo que concierne a esta segunda opción, dicha sentencia recordó que la jurisprudencia constitucional ha considerado que los requisitos de publicidad, “debe[n] aplicarse a partir de un criterio de flexibilidad, el cual permite la concurrencia de diferentes modalidades de comunicación de las proposiciones, a condición de que todas ellas permitan a los congresistas conocer, de modo previo y suficiente, el contenido de la misma”. En palabras de la providencia, es posible que se cumpla adecuadamente el requisito en mención, a través de diferentes mecanismos que la jurisprudencia ha considerado válidos para dar a conocer los textos, así: “15.2.1. La publicación en la Gaceta del Congreso aunque, al tenor de ese mismo precedente, este mecanismo no es exigido por normas constitucionales u orgánicas.15.2.2. La lectura oral de la proposición, antes de ser sometida a debate y votación por parte de la comisión o plenaria correspondiente. 15.2.3. La distribución de copias a cada congresista del contenido de la proposición, con antelación a la discusión y votación de la misma. Acerca de esta alternativa, la Corte ha señalado que “[l]a distribución previa de la reproducción del documento que contiene las proposiciones de enmienda, cuando ha mediado entre ésta y la votación un lapso razonable, permite presumir el conocimiento individual de las mismas por parte de los miembros de la célula legislativa que los va a debatir y a aprobar. Se produce así un conocimiento que legitima la realización del debate y la votación.”.15.2.4. La explicación oral del contenido particular y concreto de la proposición que modifica el articulado, a condición que tenga un grado tal especificidad que permita a los congresistas conocer adecuada, previa y suficientemente la proposición normativa objeto de discusión y aprobación. Sobre este particular, en la sentencia C-131/09 la Corte determinó que, aunque en el trámite de un grupo de proposiciones no se había dado lectura al texto correspondiente, en cualquier caso sí se había explicado durante la sesión su contenido particular y concreto, de modo que distintos congresistas habían expresado diferentes opiniones sobre la pertinencia y la conveniencia de las modificaciones planteadas al articulado. Estas circunstancias permitían inferir que sí existía la información suficiente para adelantar el debate y votación de la proposición, por lo que no podía colegirse vicio de inconstitucionalidad por infracción del principio de publicidad”.Ahora bien, con fundamento en lo anterior, si se analizan todos los hechos acaecidos en el debate parlamentario que aquí nos convoca, en conjunto con la jurisprudencia constitucional enunciada, es pertinente señalar en primer lugar, que los representantes siguieron las precisiones jurisprudenciales anteriormente expuestas, al permitirle al senador Barguil dar las explicaciones legislativas correspondientes, de manera oportuna, sobre las modificaciones introducidas por el Senado de la República la noche anterior, al texto acogido por los representantes. Paralelamente, en segundo lugar, como el principio de publicidad no solo busca garantizar que los congresistas estén informados de lo que debaten y votan, sino también que la ciudadanía tenga acceso a esa información y que pueda reaccionar, lo cierto es que en el caso concreto la sociedad en general tuvo acceso amplio y suficiente al texto discutido y aprobado, mediante una audiencia ciudadana, con la transmisión de las sesiones en streaming y con la publicación de las ponencias. En tercer lugar, lo que le correspondía a la Sala Plena en este caso, con ocasión de la demanda ciudadana, era evaluar la publicidad presuntamente afectada en el proceso, pero desde la integridad del trámite legislativo en su conjunto. Lo anterior, requería considerar lo ya acaecido previamente en la Cámara de representantes, junto con las modificaciones posteriores introducidas y explicadas por el Senador, para verificar así, de manera flexible y respetuosa con la labor legislativa, el conocimiento real que tenían los congresistas del texto enunciado, al momento de la decisión. Teniendo en cuenta que la Sala se centró exclusivamente en la alocución oral del senador Barguil y sus deficiencias y omitió las valoraciones adicionales, la sentencia desconoció ostensiblemente una parte del trabajo legislativo que durante dos jornadas ya había adelantado la Cámara de Representantes frente a la ley en discusión, y de la que podía evaluarse un conocimiento suficiente de los parlamentarios sobre el contenido del texto. Además, se apartó de la jurisprudencia descrita, al revisar de manera minuciosa y con una especificidad única, la alocución del Senador en mención, en contravención a las exigencias jurisprudenciales que reconocen un límite al control constitucional en lo que corresponde a la revisión de la calidad en sí misma de las deliberaciones parlamentarias.En este sentido, considero que la sentencia mayoritaria no debió juzgar si la intervención del congresista fue adecuada y suficiente de manera meticulosa y aislada del resto del trámite legislativo, so pena de convertirse en un controlador de la calidad del debate. La exigencia de especificidad de la alocución oral de la que habla la jurisprudencia, no puede, sin afectar la libertad parlamentaria, ir más allá del requerimiento de explicaciones concretas sobre los cambios introducidos por el Senado que le permitieran a los congresistas conocer adecuada, previa y suficientemente la proposición normativa objeto de discusión y aprobación, sin llegar al extremo de requerir una explicación detenida, o incluso breve, sobre los 122 artículos concretos del proyecto de ley que iban a ser sometido a votación para lograr una certidumbre plena. En particular, porque como se explicó, 93 artículos no fueron objeto de modificación alguna y una petición semejante es ajena a la práctica parlamentaria.Por ende, una valoración tan específica en un aspecto ligado con la autonomía de la labor legislativa, e incluso con la locuacidad y elocuencia del parlamentario, convierte al juez constitucional en un examinador de los detalles sobre lo dicho o no por los congresistas, en procesos comunicativos muy complejos, en detrimento de la labor legislativa. La Corte terminó por retirar del ordenamiento jurídico 93 artículos aprobados sin ningún reparo de procedimiento para darle más valor al rigor formal de un número reducido de proposiciones normativas.De allí que desconocer las distintas vías por las cuales los representantes a la Cámara tuvieron la posibilidad de acceder al articulado que estaban aprobando cuando votaron la proposición de acoger el texto reconocido por el Senado, supone adoptar una posición paternalista en la sentencia mayoritaria. Lo anterior, teniendo en cuenta que, aunque se admite jurisprudencialmente que los parlamentarios pueden ser informados a través de diversas vías del texto a valorar, -en aras de supuesta flexibilización-, se exige paralelamente en la providencia que se cuestiona, que los medios escogidos para ese fin sean evaluados de forma minuciosa. Una aproximación, que si se piensa, resulta en si misma contradictoria. Porque en virtud del principio de autorrestricción, a la Corte le bastaba con verificar que hubiese habido una exposición oral, con el ánimo de informar y dar a conocer el texto objeto de debate y votación. Admitir en el control de constitucionalidad juicios de valor sobre si determinada exposición de un congresista es suficiente o no de manera meticulosa, puede dar lugar a la arbitrariedad judicial y a la consecuente inseguridad jurídica en el ejercicio de la actividad parlamentaria.En conclusión, no comparto la posición de la mayoría de la Sala que juzgó que en este caso se lesionó el principio de publicidad en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, que generó a su vez, el desconocimiento del principio de consecutividad. En mi criterio, existen muchos elementos de juicio –incluyendo la exposición oral del senador Barguil, cuya calidad y suficiencia no debió ser valorada exhaustivamente por la Corte, en línea con su jurisprudencia– para concluir, de un lado, que los representantes a la Cámara estaban en condiciones de conocer el articulado que aprobaron a través de la proposición en cuestión y, de otro lado, que la ciudadanía tuvo acceso amplio al texto aprobado. Por tanto, las finalidades del principio de publicidad en el trámite legislativo fueron cumplidas y, por consiguiente, la Ley 1943 de 2018 no debió haber sido declarada por estos hechos inexequible.De esta manera, dejo expresas mis razones para salvar el voto en la Sentencia C-481 de 2019. Fecha ut supra,GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada