ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-480/24 Expediente: LAT-495 Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, presento las razones que me llevan a aclarar mi voto. Comparto la decisión adoptada y, a su turno, destaco que la sentencia, con acierto, se refiera al estado de cosas inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario, por ejemplo, para poner de presente que "...La Corte encuentra necesario destacar que, a fin de definir la aptitud del traslado para impulsar la reinserción social de la persona condenada, el Estado colombiano debe considerar la situación actual del sistema...". Del mismo modo, debo señalar que la sentencia hace un importante esfuerzo, a partir de la alusión a la Sentencia C-093 de 2024, para poner de presente que "a la luz del mandato de respeto por la dignidad humana, no es conveniente que, al momento de decidir las solicitudes de traslado, las autoridades competentes hagan caso omiso del estado de cosas inconstitucional declarado en materia carcelaria y, por el contrario, tomen decisiones que contribuyan a la agravación de este." No obstante, como lo he manifestado en anteriores oportunidades,126 no comparto el que en el análisis que se hace en la sentencia, para concluir que el tratado y su ley aprobatoria son compatibles con la Constitución, se deje de lado un escrutinio sustancial en relación con el impacto fiscal. Debo reconocer que en esta sentencia el análisis de la Sala considera, de manera rigurosa, los datos relativos a quienes podrían beneficiarse con el tratado: "452" ciudadanos colombianos que se encuentran recluidos en establecimientos penitenciarios de los Estados Unidos Mexicanos, así como a los "42" ciudadanos mexicanos recluidos en establecimientos penitenciarios de Colombia." Y, además, que en este análisis se precisa que el tratado "tiene como finalidad el retorno de los ciudadanos colombianos al territorio nacional para terminar de cumplir la condena de privación de libertad que les fue impuesta por las autoridades judiciales mexicanas; así como el retorno de ciudadanos mexicanos a su país, para terminar de cumplir la pena impuesta por las autoridades judiciales colombianas." Con lo que "el instrumento busca favorecer la rehabilitación y la reinserción de los condenados al núcleo social que tienen en su país de nacionalidad para que cumplan la condena, dentro del marco del respeto de sus derechos humanos." Sin embargo, pese a estos avances, en la sentencia se mantiene la postura de que en este tipo de asuntos no es necesario analizar el impacto fiscal de esta clase de medidas. Es de esta postura en el análisis me aparto, pues a mi juicio sí es necesario hacer dicho análisis. La aproximación que la sentencia lleva a cabo fundamentalmente consiste en retomar los argumentos expuestos en la Sentencia C-093 de 2024,127 en la cual se estudió tal asunto a partir de considerar que en el tratado y en la ley aprobatoria había unos gastos, fenómeno frente al cual, la mayoría estimó que aquellos no contenían un mandato imperativo al gobierno, razón por la que no podían ser asimilados con una orden de gastos, para los efectos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. El análisis de dicha sentencia, que por demás llevó a este despacho a aclarar su voto,128 se fundó, al igual que ahora, en aspectos gramaticales para concluir que "no se trataba de una orden de gasto y, en consecuencia, que no se acreditaba el presupuesto material de cara a exigir el cumplimiento del deber de analizar el impacto fiscal en el trámite legislativo." A mi juicio, con todo respeto, el análisis sobre el impacto fiscal no puede limitarse a partir de la distinción entre gastos y orden de gastos, sino que debe considerar, de una parte, las eventuales afectaciones o impactos al fisco y, de otra, valorar de manera integral los gastos que puede generar la aplicación del tratado. Como sostuve en anterior oportunidad y ahora lo reitero, para este análisis considero que debe contemplarse el costo e impacto que generará el asumir dentro del sistema penitenciario nacional el traslado, recepción, seguridad, reclusión, sostenimiento, resocialización, etc., de las personas extraditadas, cuya condena y proceso de investigación, judicialización y sentencia se acabará de cumplir en el territorio nacional. Bajo tales supuestos, discrepo del argumento según el cual, con fundamento en las Sentencias C-093 de 2024 y C-134 de 2023, es posible asumir, a priori, y de manera necesaria que la responsabilidad que contrae el Estado para con los nuevos reos no significa erogación alguna o un "gasto nuevo", sobre el supuesto que "son rubros que se encuentran contemplados en los presupuestos de las entidades" (Fiscalía General de la Nación y Ministerio de Justicia y del Derecho), pues, por esa vía, se podría llegar a comprensiones equivocadas de la realidad por la que atraviesa el sistema penitenciario y carcelario, en el que en últimas recae y tiene impacto directo este tipo de asuntos, sobre todo, de cara al estado cosas inconstitucional declarado por primera vez en 1998,129 nuevamente en el año 2013,130 reiterado en 2015131 e incluso, ampliado en el año 2022.132 Como también lo he advertido, con fundamento en cifras oficiales y datos estadísticos recientes tomados por ejemplo del informe del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- a septiembre de 2024,133 en concreto, sobre dos aspectos de la mayor relevancia frente a este estudio: (i) el índice de hacinamiento y crecimiento constante de la población carcelaria y (ii) el costo promedio de una persona privada de la libertad (PPL) para el sistema, reflejan, o por lo menos así lo considera quien suscribe esta aclaración, que el impacto fiscal existe y que, justamente por ello, debe ser analizado por la Sala. De hecho, los datos oficiales muestran que el costo anual por persona privada de la libertad es de $37'557.351.134 Si esta suma se multiplica por 410, que es lo que resulta de restar a las personas que llegarían al país las que se irían, como se indica en la propia sentencia (FJ 86),135 se puede decir que habría un costo adicional de más de quince mil millones de pesos sobre el presupuesto de la población carcelaria y penitenciaria, que por lo demás, se encuentra ya en hacinamiento y niveles de sobrepoblación, con lo que, resulta complejo sostener que las normas sub judice (i) no generan erogación alguna, (ii) no constituyen una orden de gasto, (iii) no corresponden a gastos nuevos y menos, (iv) no conllevan a la necesidad de contemplar el eventual impacto fiscal. Cifras que, como puede observarse, permiten resaltar la importancia del análisis sobre estos datos concretos y la eventual afectación que pueda generar en el sistema y que dan una idea del impacto que tal situación sí puede producir. En tal sentido, insisto que, con independencia del costo u orden de gasto inmediato que se considere a efecto de no contemplar la exigencia establecida en el artículo 7º de la Ley 809 de 2003 (referente al estudio de impacto fiscal), debe considerarse por parte de la Sala en punto de la coherencia que exige la función de seguimiento al estado de cosas inconstitucional (ECI) y de cara a su superación, que por parte del gobierno las medidas adoptadas que impacten de manera directa a la población carcelaria y penitenciaria -como la suscripción de un tratado de tal naturaleza- deben ser logrables y mejor aún, poder materializarse sin afectar derechos fundamentales.136 Así, pese a que como viene de explicarse respetuosamente, la mayoría considera que el artículo 13 del tratado no implica una orden de gasto que imponga el cumplimiento de las exigencias previstas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 -fundamentos 72 a 78-, celebro que en todo caso la Sala advierta "que es una responsabilidad del Gobierno Nacional y del Congreso de la República, asegurar que instrumentos como el ahora analizado se articulen adecuadamente con los esfuerzos fiscales para enfrentar la crisis del sistema carcelario, varias veces constatada en las sentencias que han declarado el estado de cosas inconstitucional."137 Y que, a su turno, destaque que "la garantía de los derechos de todas las personas, con mayor razón cuando se enfrentan al encierro y a la restricción aguda de sus libertades, impone armonizar las diferentes estrategias, locales e internacionales, de manera que se optimicen los fines humanitarios en que se asientan los traslados de personas privadas de su libertad. La vigencia de los derechos que en estos casos entran en juego dependen, en buena medida, de una actuación ordenada y consistente de las autoridades del Estado."138 Empero, una aproximación al asunto que prescinda del análisis del impacto fiscal, como la asumida por la mayoría, si bien puede ser plausible en términos abstractos, tiene la importante dificultad de desdeñar los elementos empíricos, los cuales, más allá de lo que puedan revelar las disquisiciones gramaticales que ha hecho la Sala, ponen de presente que en este caso sí hay un impacto fiscal. No se puede dejar de lado que los recursos son cruciales para que las garantías de la población privada de la libertad sean verdaderamente efectivas. El tratado y la ley aprobatoria cuya constitucionalidad se juzga en esta sentencia deben ser analizados a partir de principios como el de la dignidad humana, como de manera acertada lo hace la sentencia, pero, al mismo teimpo, deben analizarse sin soslayar que los presupuestos existentes, a los que parece reconocérseles la capacidad de cubrir nuevos compromisos, no parecen ser suficientes. Al menos eso es lo que nos ha mostrado el análisis que ha hecho la propia Corte a partir de varios ejes temáticos en el contexto del ECI sobre prisiones, que se amplió en la Sentencia SU-122 de 2022 para incluir a los centros de detención transitoria.139 De ahí que a mi juicio, considero con todo respeto en este caso ha debido analizarse con profundidad lo relacionado con el impacto fiscal. Como en otras ocasiones, concuerdo con la mayoría en el análisis del factor temporal del fenómeno del impacto fiscal, porque el proyecto de ley aprobatoria del tratado se radicó después del 30 de julio de 2021, fecha en la cual se notificó la Sentencia C-170 de 2021, en la cual se dejó en claro que a partir de entonces la exigencia del estudio de impacto fiscal prevista en el artículo 7 de la Ley orgánica 819 de 2003 iba a ser considerada de manera más rigurosa en el control de constitucionalidad. Sin embargo, discrepo del análisis que se hace del factor material del estudio de impacto fiscal para decir que no resulta necesario en cuanto a que se "autoriza" un gasto, pero aquel no contempla una orden en concreto e inmediata. Las cifras que trae la sentencia muestran que el impacto fiscal real en el sistema es grande y, debido a ello, con todo respeto debo insistir en que cuando se trata de personas privadas de la libertad y, en particular, de sus derechos, deben consultarse las cifras reales y el análisis de los recursos suficientes para cubrirlas, pues de lo contrario la situación de dichas personas en sus lugares de reclusión será aceptable en teoría, pero dramática en la práctica, en razón a la falta de recursos para garantizar a cabalidad sus derechos. Razones por las cuales, insisto, en que la sola conclusión de "no ordenación de un gasto inmediato" y, por ende, considerar que no se tiene un impacto fiscal, o que cualquier rubro "se encuentra contemplado en los presupuestos de las entidades", requiere de un fundamento empírico y cuantitativo que corresponda a la realidad.140 La sentencia recoge una distinción que ha hecho carrera entre lo que es una orden de gasto, evento en el cual entiende que sí se configura el factor material, y un gasto, evento en el cual no ocurriría así, lo anterior, con fundamento en lo establecido en la Sentencia C-093 de 2024. Esta especial cualificación del gasto puede conducir a una noción desequilibrada del impacto fiscal, que siempre se daría cuando se disminuye un ingreso (caso exención o beneficio tributario como aconteció en la Sentencia C-160 de 2024), incluso, si la disminución es menor (unos pocos miles de pesos o algunos millones), pero que no se daría sino cuando hay una orden de gasto, a pesar de que la norma llegue a generar un costo significativo (de miles de millones de pesos). Ahora bien, sobre la base de reconocer que, como se sostuvo al estudiar la Sentencia C-093 de 2024, resulta importante el esfuerzo de recapitular la jurisprudencia entre los años 2005 y 2022, para distinguir a partir de un criterio consecuencialista, entre ordenar un gasto y autorizar un gasto, en criterio de quien suscribe esta aclaración se restringe al análisis "gramatical", en la medida en que implica una revisión del lenguaje usado por las disposiciones normativas, queda al margen que se está ante una cuestión material, valga decir, sustancial, como es la de si el gasto que se "autoriza" o que se "ordena" genera o tiene un impacto fiscal. En suma, bajo tal entendimiento, ha hecho carrera en el estudio de este tipo de asuntos que si no hay un mandato imperativo de gasto (orden de gasto), sino una mera autorización de gasto, que puede incluirse en la ley de presupuesto, no sería exigible el análisis de impacto fiscal. Frente a ello, tal entendimiento resulta particularmente complejo, pues difiere la exigencia de adelantar el análisis del impacto fiscal no al gasto, que es un elemento sustancial, sino a la forma en la cual la norma examinada por la Corte se refiere a él, para decir que, si lo ordena, el análisis debe hacerse y que, si lo autoriza, el análisis no debe llevarse a cabo. Así, el argumento de que, al no haber un mandato imperativo, la norma no tiene efectos presupuestales inmediatos, pues requiere que el gasto sea incorporado en el presupuesto, en lugar de mostrar que no hay un gasto, lo que pone de presente es que exige una adecuación en las finanzas públicas para atenderlo. Del mismo modo, el sostener que los gastos derivados de la norma examinada pueden atenderse con los actuales presupuestos (como indica el precedente que se cita y ahora se reitera), pese a ser nuevos, no corresponde a lo que debe entenderse como el presupuesto apropiado a una entidad pública o a varias de ellas.141 En esto se debe mencionar que los gastos que pueden seguirse del tratado y su ley aprobatoria sí son nuevos, pues sin ellos no habría gasto, de suerte que no puede negarse su novedad con el argumento de que ellos ya estaban cubiertos con las apropiaciones aprobadas a ciertas entidades, las cuales se proyectaron, discutieron y aprobaron sin tener en cuenta tales gastos y, además, cuando tales presupuestos, como ha sido constatado en la realidad, resultan insuficientes. En conclusión, si bien en este tipo de tratados, como sostiene el fallo, no se dispone una erogación inmediata u orden de gasto que conlleve al incumplimiento del requisito formal en su adopción (estudio de impacto fiscal), con independencia de la decisión que se adopta debe considerarse y consultarse a futuro la realidad del Sistema Penitenciario y Carcelario en Colombia como efectivamente y de manera acertada destaca la sentencia, pues en últimas, en él recae el impacto de tales determinaciones. Por lo anteriormente expuesto, considero necesario dar cuenta, y más que ello, reiterar de manera respetuosa y en términos más amplios como previamente he hecho, mi postura frente a la fundamentación de este aspecto en la sentencia -impacto fiscal-, que no sobre la decisión adoptada, a partir de los siguientes elementos de juicio. En primer lugar, la propia sentencia reconoce, como he resaltado, que la distinción entre orden de gastos y autorizar gastos es fundamentalmente gramatical. Sobre esta base desarrolla una línea jurisprudencial con base en el precedente que cita, contenido en la Sentencia C-093 de 2024, para destacar que una cosa es que la norma pueda generar responsabilidades fiscales para el Estado, y otra que ella esté sujeta a la programación y disponibilidad presupuestal, evento en el cual no supone una orden de gastos. Con ese argumento, con el mayor respeto considero que el impacto sólo podría darse, en materia de gastos, cuando él se establece en el presupuesto, con lo cual sería muy difícil que una norma distinta a la de presupuesto pudiera tener impacto fiscal y, por ende, hacer su análisis y consideración como un asunto obligatorio en el estudio del proyecto. Para quien suscribe esta aclaración, esta especie de impacto fiscal pospuesto, que se defiere al presupuesto, no deja de ser, por ello, un impacto fiscal. En segundo lugar, porque el análisis del impacto fiscal debe valorarse desde un criterio sustancial, si hay gasto, sea que se autorice o sea que se ordene, el asunto debe analizarse. Este análisis, por supuesto, no sólo debe partir de un criterio sustancial, sino que debe ser riguroso e integral en cuanto a lo que es el costo e impacto de la norma objeto de control. En el contexto del caso, ello comporta, entre otros elementos a tener en cuenta, por ejemplo, lo relativo al traslado de la persona condenada, a su recepción en el sistema, a su seguridad, a su reclusión, a su sostenimiento y a su resocialización, más, cuando como con tino destaca la propia sentencia "el instrumento busca favorecer la rehabilitación y la reinserción de los condenados al núcleo social que tienen en su país de nacionalidad para que cumplan la condena, dentro del marco del respeto de sus derechos humanos." Reitero que se comparte la decisión de exequibilidad e igualmente se celebra que la sentencia haga un llamado a tener en cuenta la crisis estructural y sistemática por la que atraviesa el sistema penitenciario y carcelario (FJ 159). Con todo, de manera respetuosa se discrepa del análisis que se hace en el sentido de considerar que la responsabilidad sobre los "nuevos reos" no significa erogación alguna o un "gasto nuevo" y que conforme se índica, se establezca como regla el que no resulte necesario el estudio del impacto fiscal en este tipo de materias en los términos en que lo expone el fallo. Lo anterior me lleva a recordar, nuevamente, que con independencia del estudio de constitucionalidad del tratado y de su ley aprobatoria, cualquier iniciativa o propuesta que tenga relación con los derechos de la población privada de la libertad debe estar acompañada de las medidas que hagan efectiva la iniciativa frente a una población tan sensible, respecto de la cual por más de dos décadas ha persistido un estado de cosas inconstitucional y ha sido un tema de especial atención para esta Corte, por lo que previo a su adopción, debe consultarse, analizarse y discutirse sobre las cifras reales y tener en cuenta tal estado de cosas que pese a la gravedad que implica en la violación de derechos fundamentales aún pervive en el sistema penitenciario y carcelario en el país, como de manera adecuada consigna y reconoce la sentencia y por supuesto destaco en este aclaración. Para este despacho, y es ese el sentido respetuoso de la aclaración, el Estado debe garantizar los mínimos constitucionalmente asegurables a toda la población privada de la libertad, y ello no resulta posible si no se garantizan las condiciones de una vida en reclusión digna o perviven las condiciones actuales de hacinamiento y sobrepoblación o se agrava aquella, con el tipo de medidas que se adoptan sin consideración al impacto fiscal que ello genera, en los términos expuestos y bajo las razones aducidas. Condiciones que, se insiste, no han variado, que día a día empeoran, como lo demuestran las cifras que en buena hora incorpora la sentencia, y que si bien, como ha sido dicho, no son óbice para determinar per se la inexequibilidad de las normas sub judice, si brindan un contexto adecuado para el análisis. En conclusión, en los términos expuestos, considero que en esta materia debe siempre considerarse y consultarse la realidad del sistema penitenciario y carcelario y, sobre todo, la viabilidad, alcance y realidad de ejecución de las políticas efectivas que recaen en últimas en cabeza de las entidades con incidencia en la política criminal del Estado,142 pues se insiste, en tal sistema y no en otro recae el impacto de tales determinaciones. En los anteriores términos, de manera respetuosa, dejo consignada mi aclaración de voto. Fecha ut supra. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado 1 El 2 de mayo de 2024, la procuradora general de la Nación indicó que se configuraba la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de revisión, prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. 2 Diario Oficial 52.475 del 2 de agosto de 2023. 3 En cuanto resulte relevante la información que fue recaudada durante ese período, la Corte la referirá a su contenido. 4 La Defensoría del Pueblo aludió a las sentencias C-261 de 1996, C-655 de 1996, C-656 de 1996, C-226 de 1998, C-012 de 2001, C-181 de 2022 y C-205 de 2023. 5 Expediente digital, archivo "Concepto - Universidad Externado", página 6. 6 Expediente digital, archivo "Intervención Ministerio de Justicia y del Derecho", página 19. 7 Expediente digital, archivo "Intervención Defensoría del Pueblo", página 8. 8 Sentencia C-494 de 2020. 9 Sentencia C-494 de 2020. 10 Sentencia C-494 de 2020. 11 Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores remitida a la Corte Constitucional. Disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=70225. 12 Según se desprende de la referida gaceta la sesión fue mixta. 13 Según se desprende de la referida gaceta la sesión fue mixta. 14 Gaceta 718 de 2022. Pág. 12. 15 Gaceta 718 de 2022. Págs. 12 y 13. 16 Gaceta 718 de 2022. Pág. 13. 17 Gaceta 718 de 2022. Pág. 13. 18 Gaceta 718 de 2022. Pág. 13. 19 Gaceta 718 de 2022. Pág. 13. 20 Gaceta 718 de 2022. Pág. 13. 21 Gaceta 718 de 2022. Pág. 13. 22 Gaceta 718 de 2022. Pág. 14. 23 Gaceta 718 de 2022. Pág. 14. 24 Gaceta 718 de 2022. Pág. 14. 25 Gaceta 718 de 2022. Pág. 14. 26 Según se desprende de la referida gaceta la sesión fue presencial. 27 Según se desprende de la referida gaceta la sesión fue presencial. En adición a ello es importante indicar que en esa misma sesión se anunció nuevamente el proyecto. No obstante, teniendo en cuenta el anuncio del día 8 de noviembre de 2022 y que se encontraba referido en el orden del día (pág. 7 de la Gaceta 87 de 2023), el día 9 de noviembre se realizó la votación. 28 De acuerdo con el acta referida la "Senadora Piedad Córdoba Ruiz radica un impedimento al Proyecto de ley número 279 de 2021 Senado" el cual dejó como constancia. Gaceta 87 de 2023. Pág. 31. 29 Gaceta 87 de 2023. Págs. 32 y 33. 30 Gaceta 87 de 2023. Págs. 32 y 33. 31 Gaceta 87 de 2023. Pág. 33. 32 Gaceta 87 de 2023. Pág. 33. 33 Gaceta 87 de 2023. Pág. 33. 34 Gaceta 87 de 2023. Pág. 33. 35 Gaceta 87 de 2023. Pág. 34. 36 Según se desprende de la referida Gaceta la sesión fue presencial. 37 Según se desprende de la referida Gaceta la sesión fue presencial. 38 Igualmente, en la gaceta 550 de 2023, a partir de la página 57, se refiere la sustanciación del proyecto y se indica el procedimiento y las votaciones obtenidas. 39 Gaceta 1610 de 2023. Pág. 14. 40 Gaceta 1610 de 2023. Pág. 14. 41 Gaceta 1610 de 2023. Pág.
14. En la Gaceta se incluye la siguiente Nota: "(...) todos los Representantes votaron por el biométrico. Total 17 votos por el biométrico. Una vez refrescado el sistema, muestra que sí tomó el voto del honorable Representante Niño". 42 Gaceta 1610 de 2023. Pág. 15. 43 Gaceta 1610 de 2023. Pág. 15. 44 Gaceta 1610 de 2023. Pág. 15. 45 Gaceta 1610 de 2023. Pág. 15. 46 Gaceta 1610 de 2023. Pág. 16. 47 Gaceta 1610 de 2023. Pág. 16. 48 Gaceta 1610 de 2023. Pág. 16. 49 Gaceta 1061 de 2023. Pág. 16. 50 Gaceta 1061 de 2023. Pág. 16. 51 Según se desprende de la referida Gaceta la sesión fue presencial. 52 Según se desprende de la referida Gaceta la sesión fue presencial. 53 Gaceta del Congreso 1622 de 2023 Pág. 54. 54 Gaceta del Congreso 1622 de 2023 Pág. 54. 55 Antes de ello, la presidencia de la Cámara indica que le han informado la existencia de un impedimento respecto del proyecto. La Secretaría indica que el impedimento es de la representante Karime Cotes Martínez y, dado que no se encuentra en el recinto, la presidencia solicita que se deje ello como constancia. Gaceta del Congreso 1622 de 2023 Pág. 54. 56 Gaceta del Congreso 1622 de 2023 págs. 55 y 56. 57 Gaceta del Congreso 1622 de 2023 págs. 55 y 56. 58 Gaceta del Congreso 1622 de 2023 pág. 55. 59 Gaceta del Congreso 1622 de 2023 pág. 56. 60 Gaceta del Congreso 1622 de 2023 pág. 56. 61 Gaceta del Congreso 1622 de 2023 págs. 56 a 58. 62 Gaceta del Congreso 1622 de 2023 págs. 56 a 58. 63 Gaceta del Congreso 1622 de 2023 pág. 57. 64 Gaceta del Congreso 1622 de 2023 págs. 58 y 59. 65 Gaceta del Congreso 1622 de 2023 págs. 58 y 59. 66 Gaceta del Congreso 1622 de 2023 pág. 58. 67 Entre otras se encuentran, recientemente, las sentencias C-091 de 2021, 492 de 2019, C-252 de 2019, C-170 de 2021, C-181 de 2022, C-205 de 2023 y C-093 de 2024. 68 Sentencia C-490 de 2011. 69 En la Sentencia C-011 de 2013 la Corte destacó la importancia de las diferentes comisiones y de la adecuada distribución de las materias entre ellas. Indicó en esa oportunidad: "Como se ve, existen importantes razones que justifican la existencia de diferentes comisiones al interior del Congreso de la República, a las cuales les serán distribuidos los proyectos de ley y de acto legislativo, según la materia que regulen: i) Permite un trámite más eficiente de las iniciativas legislativas, por cuanto los proyectos se asignarán al grupo de congresistas, en cada una de las cámaras legislativas, que cuente con mayores conocimientos sobre el tema regulado, lo cual facilita el cumplimiento de las funciones del Congreso dentro de un régimen jurídico, democrático y participativo. ii) Facilita la distribución racional de las actividades del órgano legislativo, por cuanto permite un reparto adecuado y sin sobrecarga para ninguna de dichas comisiones. iii) La asignación de manera organizada y sistemática por temas a las diferentes comisiones, redunda en una mayor garantía de publicidad de las actuaciones y deliberaciones en el trámite y aprobación de los proyectos de ley. iv) Permite la realización de debates más especializados que favorecen el proceso legislativo, pues los congresistas que hagan parte de cada una de las comisiones laborarán sobre materias de su interés, que guarden relación con su área de formación o de experiencia laboral. v) Facilita el ejercicio del control político directo por parte de la población". 70 Tales reglas han sido enunciadas, entre muchas otras, en las sentencias C-157 de 2016 y C-214 de 2017. 71 Así lo indicó, con fundamento en la Sentencia C-206 de 2022, la Sentencia C-205 de 2023. 72 Ello no implica, naturalmente, que el Congreso carezca de competencias específicas en el trámite de aprobación de un tratado. Como lo ha recordado recientemente la Sentencia C-205 de 2023 "el límite del Congreso de la República en materia de aprobación o improbación de tratados se refiere a la imposibilidad de que dicho órgano modifique o altere el contenido del instrumento internacional acordado por el gobierno, aunque sí está facultado para aprobar o improbar parcialmente los tratados (...)". En esa dirección, ha sostenido este tribunal "[t]ambién se encuentra facultado el Legislador para formular reservas o aplazar la entrada en vigencia de instrumentos internacionales (...), en atención a lo dispuesto bajo el artículo 217 de la Ley 5ª de 1992 (...)". 73 En la Sentencia C-340 de 2024 la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia acerca de las exigencias que se desprenden del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 según el origen de la iniciativa. 74 Sentencia C-084 de 1996. 75 Sentencia C-084 de 1996. 76 Tratado entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Venezuela sobre traslado de personas condenadas y su ley aprobatoria. 77 Tratado sobre el traslado de personas condenadas entre el Gobierno de la República de Colombia y el Reino de España y su ley aprobatoria. 78 Tratado sobre traslado de personas condenadas entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Panamá y su ley aprobatoria. 79 Tratado sobre traslado de personas condenadas para ejecución de sentencias penales entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Costa Rica y su ley aprobatoria. 80 Tratado sobre traslado de personas condenadas entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Cuba y su ley aprobatoria. 81 Tratado entre la República de Colombia y la República Popular China sobre el traslado de personas condenadas y su ley aprobatoria. 82 Tratado entre la República de Colombia y la República Italiana sobre el traslado de personas condenadas y su ley aprobatoria. 83 Tratado sobre traslado de personas condenadas entre la República de Perú y la República de Colombia y su ley aprobatoria. 84 Sentencia C-288 de 2002. 85 Sentencia C-288 de 2002. 86 Sentencia C-288 de 2002. 87 Sentencia C-288 de 2002. 88 Este párrafo corresponde a una cita textual tomada de la Sentencia C-170 de 2021. 89 Págs. 12 y 13. 90 Sentencia C-294 de 2021. 91 Sentencia C-294 de 2021. 92 En la Sentencia C-261 de 1996 señaló: "Sin embargo, a pesar de esas inevitables tensiones y discusiones, lo cierto es que durante la ejecución de las penas debe predominar la búsqueda de resocialización del delincuente, ya que esto es una consecuencia natural de la definición de Colombia como un Estado social de derecho fundado en la dignidad humana (CP art. 1º), puesto que el objeto del derecho penal en un Estado de este tipo no es excluir al delincuente del pacto social sino buscar su reinserción en el mismo. Por ello, es lógico que los instrumentos internacionales de derechos humanos establezcan esa función resocializadora del tratamiento penitenciario. Así, de manera expresa, el artículo 10 numeral 3º del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, aprobado por Colombia por la Ley 74 de 1968, consagra que "el régimen penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y la readaptación social de los penados " (...)". 93 Sentencia C-655 de 1996. 94 Sentencia C-181 de 2022. En igual sentido se encuentra la Sentencia C-205 de 2023. 95 En el Tratado celebrado con la República de Italia juzgado en la Sentencia C-205 de 2023, se utilizaban las expresiones "La Parte que Traslada" y "La parte que recibe". A su vez en los tratados suscritos con la República Popular China y con la República del Perú juzgados en las sentencias C-181 de 2022 y C-093 de 2024, respectivamente, se emplean las locuciones "Parte Trasladante" y "Parte Receptora". 96 Indicó, además la Corte en la referida Sentencia C-093 de 2024: "La discrecionalidad pactada entre los Estados se configura, entonces, como un mecanismo para evitar el agravamiento del estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria y penitenciaria, en la medida en la que impide que las autoridades competentes se vean obligadas a realizar traslados en situaciones en las que no hay garantías suficientes para cumplir con los mandatos constitucionales y legales, como ocurre con los "traslados masivos". Al momento de decidir sobre el traslado de personas condenadas, el Estado colombiano deberá tener en cuenta la totalidad de circunstancias relevantes respecto del lugar de cumplimiento de la pena. Esto, adicionalmente, porque el Tratado no contempla la posibilidad de realizar traslados de naturaleza masiva". La posición asumida por la Corte en esta decisión fue concordante con la Sentencia C-181 de 2022. En esta precisó la doctrina que la Sentencia C-012 de 2001 había formulado al juzgar el Tratado sobre traslado de personas condenadas celebrado con la República de Cuba. En la Sentencia C-181 de 2022 indicó entonces la Corte: "Una situación similar fue estudiada por esta corporación al resolver sobre la constitucionalidad del Tratado celebrado entre Colombia y Cuba para el traslado de personas condenadas, lo cual llevó a la Corte a concluir que: "[L]a declaración de exequibilidad de la ley aprobatoria del Tratado y del Tratado se sujeta a que la gradualidad de que trata el artículo 7, se entienda en el sentido de que únicamente se podrán repatriar nacionales una vez el Estado colombiano haya dado cumplimiento a la sentencia T-153 de 1998 y previa verificación por parte del señor Defensor del Pueblo. Lo anterior, sin perjuicio de que, por razones humanitarias, se conceda la repatriación de personas en fase terminal de una enfermedad, en cuyo caso deberán ser internadas en un establecimiento médico a cargo de la Nación" (...). No obstante, la Sala encuentra necesario apartarse de dicha regla de decisión. Según lo ha determinado la Corte Constitucional y fue igualmente señalado por la Defensoría del Pueblo en su intervención en el presente asunto (...), el estado de cosas inconstitucional declarado mediante la sentencia T-153 de 1998 - hace más de 20 años - y conforme al cual se realizó el análisis del Tratado celebrado entre Colombia y Cuba es diferente del actual (...). Sin embargo, esto no obsta para que, en la ejecución de los traslados de personas condenadas bajo el presente Tratado, el gobierno nacional considere el estado de cosas inconstitucional (conforme a lo señalado en la jurisprudencia de esta corporación) y adopte las medidas para minimizar el impacto que los traslados puedan llegar a tener en los índices de hacinamiento en los establecimientos de reclusión del territorio nacional" (negrillas no son del texto original). 97 Ello fue señalado también en las sentencias C-656 de 1996, C-226 de 1998, C-012 de 2001 y C-181 de 2022. 98 Entre otras, por ejemplo, las sentencias C-181 de 2022 y C-205 de 2023. Recientemente, en la Sentencia C-093 de 2024 la Corte indicó: "Frente al particular, la Sala Plena ha dicho que la decisión de una persona sobre su repatriación para terminar de cumplir la condena en su país de origen es uno de los escenarios en los cuales la libertad del consentimiento no depende únicamente de que aquel se manifieste libre de vicios, sino que también supone que se otorgue con fundamento en una información que se considera necesaria para que la persona comprenda plenamente los alcances e implicaciones de su decisión, de tal manera que si no se garantiza este deber de información se asume que el consentimiento no se dio de manera autónoma y libre". 99 En la Sentencia C-181 de 2022 indicó la Corte: "Adicionalmente, se debe resaltar que: (i) no existe como tal un derecho a la repatriación para el cumplimiento de las condenas, lo que en momento alguno significa que no exista para los condenados la posibilidad de formular solicitudes en este sentido ante las autoridades competentes para su estudio y, de ser procedente, trámite; (ii) las solicitudes y autorizaciones de traslados en los términos pactados en este Tratado mantienen el margen de acción de los Estados en la dirección de las relaciones internacionales; (iii) al ser la protección de la dignidad y las garantías procesales uno de los objetivos que se desarrollan en el preámbulo del Tratado se puede concluir que la prohibición de tratos discriminatorios hace parte de una de sus finalidades (...); y (iv) resultaría del todo inconstitucional que las autoridades colombianas ejecuten una sanción penal que no sea contemplada como delito por el ordenamiento jurídico nacional (...)". 100 Esto constituye una diferencia, por ejemplo, respecto del Tratado juzgado en la Sentencia C-093 de 2024 en cuyo artículo 7 se preveía, que "[t]odo traslado bajo los términos del presente Tratado se iniciará mediante solicitud por escrito de la persona condenada o de su representante legal, dirigida a cualquiera de las Partes, lo que será comunicado por vía diplomática o directamente a la Autoridad Central". 101 Sobre algunas reglas que deben regir el trámite de este tipo de solicitudes puede consultarse, por ejemplo, la sentencia T-500 de 2017. 102 Según la publicación de la Ley 2308 en el diario oficial 52475, el artículo 3 del Tratado no tiene el literal f. De este modo, según el texto oficial después del literal e) sigue el g). 103 Sentencia C-181 de 2022. 104 En esa misma dirección se encuentran las sentencias C-012 de 2001, C-181 de 2022 y C-205 de 2023. 105 Disposiciones semejantes fueron declaradas exequibles en las sentencias C-226 de 1998, C-012 de 2001, C-205 de 2023. 106 En similar dirección la Sentencia C-181 de 2022 señaló lo siguiente: "Así las cosas, solo será posible realizar traslados de personas condenadas hacia el país cuando la pena impuesta sea compatible con el ordenamiento jurídico colombiano, el cual expresamente prohíbe la cadena perpetua (artículo 34 de la Constitución), la pena de muerte (artículo 11 de la Constitución) y la tortura, tratos crueles, degradantes o inhumanos (artículo 12 de la Constitución). Adicionalmente, como se colige de las negociaciones entre los Estados, será posible ejecutar sentencias penales siempre y cuando "estén definidas en un número de años determinado, siempre que sea igual o inferior al límite máximo permitido por la legislación interna" (...)". 107 De hecho el artículo 17 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional aprobada mediante la Ley 800 de 2003 establece: "Los Estados Parte podrán considerar la posibilidad de celebrar acuerdos o arreglos bilaterales o multilaterales sobre el traslado a su territorio de toda persona que haya sido condenada a pena de prisión o a otra pena de privación de libertad por algún delito comprendido en la presente Convención a fin de que complete allí su condena". 108 En esa misma dirección se encuentran las sentencias C-181 de 2022 y C-205 de 2023. 109 En igual sentido se encuentran las sentencias C-181 de 2022 y C-205 de 2023. 110 En lo pertinente, los numerales 2 y 3 del artículo 12 de la Convención -aprobada por la Ley 1346 de 2009 y juzgada en la Sentencia C-293 de 2010- prevén lo siguiente: "2. Los Estados Partes reconocerán que las personas con discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida.
3. Los Estados Partes adoptarán las medidas pertinentes para proporcionar acceso a las personas con discapacidad al apoyo que puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurídica". 111 Es importante referir que el Decreto 2893 de 2011 "por el cual se modifican los objetivos, la estructura orgánica y funciones del Ministerio del Interior y se integra el Sector Administrativo del Interior" fue expedido el 11 de agosto de 2011, esto es, 10 días después de la suscripción del Tratado bajo examen. 112 Según el artículo 7 del Decreto 1427 de 2017 le corresponde a la Dirección de Asuntos Internacionales del Ministerio de Justicia y del Derecho, entre otras cosas, (i) ejercer la Secretaría Técnica de la instancia competente para el Estudio de las Solicitudes de Traslado de Personas Condenadas, de acuerdo con las normas que rigen la materia, (ii) ejecutar las disposiciones contenidas en los instrumentos internacionales vigentes, suscritos y/o ratificados por el Gobierno nacional en materia de extradiciones y de traslado de personas condenadas, en el ámbito de su competencia y (iii) estudiar, tramitar y proyectar, para la firma del ministro, los actos administrativos relativos al traslado de personas condenadas y extradiciones, de conformidad con los tratados suscritos y ratificados por el país y la legislación vigente en la materia. Es relevante advertir que es ese ministerio el que se encuentra designado como autoridad central en los tratados juzgados por la Corte en las sentencias C-181 de 2022, C-205 de 2023 y C-093 de 2024. 113 Sobre una disposición semejante la Sentencia C-093 de 2024 indicó: "De un lado, el artículo 10.2. del Tratado contempla que"[l]a Parte Receptora es responsable de la custodia de la persona condenada desde la entrega de esta por la Parte Trasladante". Disposiciones con contenidos equivalentes fueron analizadas previamente en las sentencias C-226 de 1998 y C-012 de 2001. En esta última, se concluyó que "estas disposiciones instrumentales, que se ajustan al objetivo del Tratado, no vulneran la Constitución y, por el contrario, desarrollan plenamente los artículos 9 y 226 de la Carta". 114 En igual sentido se encuentra la Sentencia C-181 de 2022. 115 La disposición, en lo pertinente, indica: "El presente Tratado se aplicará bajo las siguientes condiciones: (...)
3. Que la persona sentenciada no esté condenada por un delito político o militar". 116 El artículo, en lo relevante, establece: "2. El Estado Trasladante o el Estado Receptor con consentimiento del Trasladante, podrán conceder la amnistía, el indulto, la conmutación de la pena o medida de seguridad o adoptar cualquier decisión o medida legal que entrañe una reducción de la pena o medida de seguridad. Las solicitudes del Estado Receptor serán fundadas y examinadas benévolamente por el Estado Trasladante". 117 El artículo, en lo que interesa, prevé: "El presente Tratado se aplicará únicamente bajo las siguientes condiciones: (...) 3.- Que el delito materia de la condena no sea político (...)". 118 El artículo prevé, en lo pertinente: "(...) 3.- El Estado Trasladante o el Estado Receptor con consentimiento del trasladante, podrán conceder la amnistía, el indulto, la conmutación de la pena o medida de seguridad o adoptar cualquier decisión o medida legal que entrañe una reducción o cancelación total de la pena o medida de seguridad (...)". 119 El artículo establece, en aquello que es relevante: "(...) Para efectos de realizar el traslado de una persona condenada se deben cumplir los siguientes requisitos: (...)
5. Que la persona no esté condenada por un delito político o militar (...)". 120 El numeral 2º del artículo 4º señala: "2. El Estado Trasladante por iniciativa propia o previa solicitud escrita del Estado Receptor, podrá conceder subrogados o beneficios penales. Dicha solicitud será motivada de acuerdo con la legislación interna del Estado Receptor". 121 Establece la disposición: "Las solicitudes presentadas por nacionales de una de las Partes para ser trasladados al país de su nacionalidad deberán ser formuladas por el condenado o por su representante legal, ante la Autoridad Central del Estado Trasladante con el lleno de los siguientes requisitos. (...)
3. Que los actos u omisiones que hayan dado lugar a la condena no sean de tipo político (...)". 122 Se prevé en el artículo: "1. Las solicitudes presentadas por nacionales de una de las Partes para ser trasladados al país de su nacionalidad deberán ser formuladas por la persona condenada o por su representante legal, ante la Autoridad Central del Estado Trasladante con el lleno de los siguientes requisitos: (...) c) Que los actos u omisiones que hayan dado lugar a la condena no sean de tipo político (...)". 123 El texto es el siguiente: "1. Una persona condenada puede ser trasladada solamente si: (...) e. La conducta que llevó a que se impusiera la condena no constituye un delito político o militar. Para los efectos del presente Tratado no se consideran delitos políticos: i. El homicidio u otro delito violento contra la persona del Jefe del Estado o del Gobierno o de miembros de su familia; ii. El genocidio y actos de terrorismo de conformidad con los Tratados y Convenciones multilaterales de los cuales ambos Estados sean Parte y iii. Otros delitos que de conformidad con los Tratados o Convenciones multilaterales vigentes entre las Partes, prohíban su consideración como delitos políticos (...)". 124 Esta disposición prevé; "(...)
2. La Parte Trasladante retendrá la facultad de indultar, conmutar o conceder amnistía sobre la condena. La Parte Receptora, al recibir aviso de cualquier decisión al respecto, adoptará con prontitud las medidas que correspondan". 125 Para una recapitulación de estas disposiciones pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-684 de 2009 y C-281 de 2023 126 Corte Constitucional, Aclaraciones de voto a las sentencias C-093 de 2024 y C-160 de 2024. 127 En la que, la Corte Constitucional adelantó la revisión oficiosa de constitucionalidad de la Ley 2280 del 29 de diciembre de 2022, "por medio de la cual se aprueba el "Tratado sobre traslado de personas condenadas entre la República de Perú y la República de Colombia", suscrito el 27 de febrero de 2018." 128 Al igual a como aconteció frente a la Sentencia C-160 de 2024. 129 Corte Constitucional, Sentencia T-153 de 1998. 130 Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013. 131 Corte Constitucional, Sentencia T-762 de 2015. 132 Corte Constitucional, Sentencia SU-122 de 2022. 133 Boletín Estadístico, Sistema Penitenciario y Carcelario - INPEC Oficina Asesora de Planeación. Septiembre de 2024. Disponible en: https://inpec.gov.co/web/guest/atencion-y-servicio-a-la-ciudadania/estadisticas/informes-y-boletines-estadisticos 134 Ibidem. p.p. 7, 8 y 13. 135 Que implicaría según los datos objetivos un costo anual de más de quince mil millones de pesos, en concreto $15.398'513.910. 136 Propios y ajenos. Los primeros, respecto de la persona objeto de traslado y los segundos, referidos al agravamiento de las condiciones de reclusión de quienes se encuentran privados de la libertad. 137 FJ 159 Sentencia. 138 Ibidem. 139 Con la gravedad que implica, que con ocasión de la pandemia generada por el COVID-19 en el año 2020 y sus efectos prolongados, al disponerse el cierre de los establecimientos a efecto de mitigar el riego de propagación, hubo una reducción de más de 20 puntos porcentuales en la tasa de hacinamiento, lo que en su momento, el gobierno celebró como un logro en punto de reducir los niveles de hacinamiento y sobrepoblación, pero que en últimas significó el traslado y depósito de personas en lugares que no estaban adecuados para ello, con lo que, se perpetuó y agravó la violación de derechos fundamentales de la población privada de la libertad. 140 A mi juicio, el caso sub examine brindaba una formidable oportunidad para discutir de nuevo estas posturas, pues, como se indicó, el impacto fiscal resulta significativo, incluso, se mide en miles de millones como evidencian las cifras oficiales publicadas por el INPEC. 141 Más, cuando como ha sido dicho, en la labor de seguimiento a tal estado de cosas inconstitucional que lleva a cabo la Corte a través de su Sala de Seguimiento, ha podido comprobar de manera directa a través de inspecciones judiciales, la constante y grave vulneración de derechos fundamentales de la población privada de la libertad, el reiterado incumplimiento frente a sus derechos a la salud, dignidad humana, alimentación, visitas y resocialización, entre otros, la carencia de recursos de parte del INPEC y, por ende, la negación de servicios para trasladar internos a citas médicas externas cuando se solicitan y requieren por carencia de atención y recursos en el establecimiento carcelario, o simplemente para hacer traslados dentro del territorio nacional debido al núcleo familiar o lugar de origen del detenido, e incluso, ante la imposibilidad comprobada de llevar a cabo los traslados a una penitenciaría cuando deben ser retirados los capturados de los centros de detención transitoria, razones por las cuales, se insiste, como ya ha sido explicado, que la sola conclusión de "no ordenación de un gasto inmediato" y por ende, considerar que no se tiene un impacto fiscal, o que cualquier rubro "se encuentra contemplado en los presupuestos de las entidades", requiere de un fundamento empírico y cuantitativo que se ajuste a la realidad. 142 Donde el Gobierno Nacional cuenta con la mayoría de los actores con incidencia en el diseño de la política criminal (Departamento Nacional de Planeación, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Ministerio de Justicia y del Derecho, entre otros), y la adopción e implementación efectiva de medidas para la superación del ECI, pero más importante aún, en la elaboración, estudio y asignación del presupuesto para ello y su real ejecución. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------