SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-473 DE 2004 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIAPROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vicio de procedimiento por declaración de suficiente ilustración sobre totalidad del proyecto y no sobre contenido temático en discusión (Salvamento de voto)DEBATE PARLAMENTARIO-Tribunal Constitucional más que defender las mayorías está en obligación de defender las minorías (Salvamento de voto)REF.: Expediente D-4890Magistrado Ponente:MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSACon el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, procedo a salvar mi voto respecto por las siguientes razones:En el proceso de formación de la Ley 812 de 2003, se incurrió en las siguientes falencias: i) se declaró suficiente ilustración sobre la totalidad del proyecto relativo al Plan Nacional de Desarrollo, y no sobre el contenido temático que en ese momento se discutía, es decir, sobre la financiación de los proyectos de inversión, como debía ser. Lo cual es indicativo de que oficialmente no se debatió en la comisión conjunta todo el proyecto de Ley, con clara violación de los artículos 94, 158 y 159 de la Ley 5 de 1992 y del artículo 157 de la Constitución; ii) se denegó arbitrariamente la solicitud de verificación de la votación sobre suficiente ilustración que formuló el actor, quebrantando así el artículo 129 de la Ley 5 de 1992; iii) a pesar de las anteriores irregularidades la Comisión Conjunta votó el proyecto de Ley sobre el Plana Nacional de Desarrollo, que a su turno se convirtió en la Ley 812 de 2003, con evidente infracción del artículo 157 superior.Atendiendo la jurisprudencia de esta Corporación y el precedente reciente, el tiempo que se contabiliza para el debate parlamentario comienza a partir de la oficialización del debate, por cuanto las reuniones que le hubieran podido preceder son extraoficiales. Hubo en realidad dos sesiones, en la primera de las cuales se levantó la sesión atendiendo que no se presentaba el quórum necesario. De otra parte, recalcó que se declaró suficiente ilustración sobre la totalidad del proyecto relativo al Plan Nacional de Desarrollo, y no sobre el contenido temático que en ese momento se discutía, es decir, sobre la financiación de los proyectos de inversión. Así mismo, se denegó arbitrariamente la solicitud de verificación de la votación sobre suficiente ilustración que formuló el actor, quebrantando así el artículo 129 de la Ley 5 de 1992.La discusión y debate que se da en el Congreso de la República hace parte de la democracia y el Tribunal Constitucional más que defender las mayorías está en la obligación de la defensa de las minorías cuando aquellas las afecten en sus derechos, valor que resulta ser de suma importancia en un Estado democrático.Fecha ut supra.JAIME ARAÚJO RENTERÍAMagistrado ---pies de página--- Esta sección de la sentencia, así como las siguientes hasta antes de la sección VI Consideraciones y Fundamentos, corresponden a la versión de la ponencia presentada por el Magistrado Jaime Araujo Rentería. Corte Constitucional, Sentencia C-760 de 2001, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa, donde la Corte analiza varias disposiciones del Código de Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000) acusadas por distintos vicios de procedimiento en su trámite en el Congreso. La Corte analiza los siguientes vicios de procedimiento:
1) Aprobación del texto del proyecto sin el quórum decisorio en la plenaria de la Cámara de Representantes – cargo no prospera, pues certificación muestra cumplimiento de requisito,
2) Falta de publicación y desconocimiento del texto de las modificaciones introducidas por los ponentes entre la fecha de la suspensión del debate y la fecha de su aprobación en la plenaria de la Cámara.
3) Falta de debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes como consecuencia del desconocimiento del texto aprobado y la votación en bloque del articulado sin lectura previa. AV: Jaime Araujo Rentería sobre inexistencia de ciertos vicios; SV Rodrigo Escobar Gil sobre las consecuencias de ciertos vicios detectados y SV parcial de Clara Inés Vargas Hernández en relación con afectación de la totalidad de la ley por los vicios detectados en su trámite. Constitución Política, Artículo
145. El Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente. Constitución Política, Articulo
146. En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial. Constitución Política, Artículo
157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: ¦
1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. ¦
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. ¦
3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. ¦
4. Haber obtenido la sanción del Gobierno. Constitución Política, Artículo
160. Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. ¦ Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.¦ En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo.¦ Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente. Corte Constitucional, C-008 de 1995, MP: José Gregorio Hernández Galindo que declaró inexequible en todas sus partes el proyecto de Ley Estatutaria No. 12 93 Senado, 127 93 Cámara, "Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre el ejercicio de la actividad de recolección, manejo, conservación y divulgación de información comercial, porque durante el segundo debate en la Cámara de Representantes, el proyecto fue aprobado a pesar de no existir quórum decisorio. Ver también la sentencia C-203 de 1995, MP: José Gregorio Hernández Galindo, en donde la Corte señala que el “El aludido vicio [adopción de decisiones sin quórum decisorio] no resulta saneado por la circunstancia de que en la misma acta de la sesión se haya dicho que, en el curso de ésta, se hicieron presentes varios representantes más, pues el quórum exigido por la Carta Política para proceder a decidir debe darse desde antes de cualquier votación y mantenerse durante el desarrollo de todas ellas, siendo certificado de manera expresa por la Secretaría para lo referente a cada uno de los proyectos o asuntos que se someten al estudio de la correspondiente célula legislativa.” Ver por ejemplo, la sentencia C-861 de 2001, MP: Clara Inés Vargas Hernández que declaró inexequible la Ley porque fue aprobada en primer debate antes de la publicación del informe de ponencia y sin que se hubiera acudido al procedimiento excepcional previsto en el artículo 156 del Reglamento del Congreso. En cuanto al propósito de la publicación de las ponencias, dijo la Corte en el sentencia C-1079 de 2000, lo siguiente: “Es de observar que la publicación de las ponencias tiene un propósito fundamental “cual es poner en conocimiento de los miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por los Senadores o Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que éstos puedan evaluar y analizar con la debida anticipación las normas que serán objeto de estudio en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, y de esta manera los miembros del Congreso puedan tener una mayor y mejor ilustración sobre los asuntos que se sujetan a su aprobación y así participar activamente en los debates correspondientes.´ En la sentencia C-557 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa esta Corte resaltó la importancia de la publicidad previa de lo que se va a debatir en los siguientes términos: “...las normas superiores y las legales de naturaleza orgánica que rigen el trámite de las leyes, buscan siempre que los congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, y que aquello que es finalmente adoptado como ley sea expreso en su texto y de público conocimiento. Todas las disposiciones relativas a la publicación del proyecto de ley en el órgano de difusión del Congreso -Gaceta del Congreso-, a la publicación en el mismo del proyecto aprobado en primer debate, a la necesidad de que medie un lapso entre dicho debate y el segundo durante el cual los congresistas puedan conocer el texto y reflexionar sobre su contenido, al debate que debe darse respecto de las normas sometidas a la consideración de los legisladores, a la publicación del texto aprobado, y a la necesidad de reunir una comisión de conciliación que supere las divergencias literales aprobadas en una y otra Cámara, indican claramente que lo que corresponde a éstas es aprobar textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que sólo así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento. Entonces, la posibilidad de aprobar textos implícitos o determinables, resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente.” Así también lo resaltó la Corte en la sentencia C-760 de 2001, precitada, en donde expresamente señaló que “el objeto sobre el cual recae el debate o discusión es el proyecto o la proposición de fórmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto, puede concluirse que si no existe este objeto, o si el mismo es desconocido de manera general por quienes deben discutirlo, naturalmente no puede haber debate o discusión. El desconocimiento general del proyecto o de la proposición que lo modifica, excluye la posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la carencia de objeto de discusión. Contrario sensu el conocimiento del proyecto o de sus proposiciones de enmienda es el presupuesto lógico del debate, en cuanto posibilita la discusión del mismo. (...) el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento de los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de los mismos.” Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño, (SV parcial: Clara Inés Vargas Hernández, SV: Alfredo Beltrán Sierra. Corte Constitucional, Sentencia C-013 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. Corte Constitucional, C-222 de 1997, MP: José Gregorio Hernández, donde la Corte examina la constitucionalidad de una modificación introducida a un Acto Legislativo durante el segundo período y precisa las reglas sobre trámite de leyes que son aplicables a los actos legislativos. Así lo reconoció la Corte en la sentencia C-013 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, en donde la Corte examina una demanda contra la Ley 1ª de 1991 (Estatuto de Puertos Marítimos), demandada, entre otras cosas, porque como en la discusión de la ley en las sesiones de la Comisión III de la Cámara de Representantes y en las sesiones plenarias de Cámara y Senado, no había habido controversia ni posiciones enfrentadas, no había existido por lo tanto debate. La Corte rechaza esta visión coloquial de “debate” y precisa que debe acudirse a la definición legal. En este sentido, la Sentencia C-222 de 1997, MP José Gregorio Hernández Galindo establece que el debate es un requisito indispensable de la decisión y que en virtud de su importancia constitucional se estableció la necesidad de que exista un quórum deliberatorio. Sobre la votación como etapa final del debate, al a cual se procede sobre el supuesto de suficiente ilustración, ver la sentencia C-222 de 1997, precitada, donde la Corte dijo: “la Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto “debate”, que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido “pupitrazo” o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión –esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara”. Artículo
157. Iniciación del debate. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. ¦ No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de conveniencia, la Comisión. ¦ El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual comenzará el debate. ¦ Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate. ¦ Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer término. Ley 5ª de 1992, Artículo
156. Presentación y publicación de la ponencia. El informe será presentado por escrito, en original y dos copias, al secretario de la Comisión Permanente. Su publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes. ¦ Sin embargo, y para agilizar el trámite del proyecto, el Presidente podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso. Ley 5ª de 1992, Artículo
108. Cierre del debate. Cualquier miembro de la respectiva Corporación podrá proponer el cierre del debate por suficiente ilustración, transcurridas tres (3) horas desde su iniciación, aun cuando hubiere oradores inscritos. El Presidente, previa consulta con los miembros de la Mesa Directiva, aceptará o negará la proposición. Su decisión podrá ser apelada. ¦ Las intervenciones sobre suspensión o cierre de un debate no podrán exceder de cinco (5) minutos. Ley 5ª de 1992, Artículo
164. Declaración de suficiente ilustración. Discutido un artículo en dos sesiones, la Comisión, a petición de alguno de sus miembros, podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el cual se votará el artículo sin más debate. La Ley 5ª de 1992 no trae reglas especiales sobre quórum decisorio, cierre del debate, intervenciones, para la discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate, pero remite al procedimiento establecido para el primer debate, en lo que fuere compatible (artículo 185, Ley 5ª de 1992). Así lo sostuvo expresamente la Corte en la sentencia C-1056 de 2003 precitada, en relación con la suficiente ilustración regulada por el artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, donde dijo: “El artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, para impedir que las mayorías eventuales silencien a quienes disientan total o parcialmente del articulado de un proyecto de ley, prescribe que la declaración de suficiente ilustración sobre un artículo determinado del proyecto de ley, sólo pueda decretarse a petición de uno de los miembros de la respectiva Comisión Permanente y luego de “discutido un artículo en dos sesiones” y agrega que luego de declarada la suficiencia de la ilustración al respecto, “se votará el artículo sin más debate.” C-155 de 1998, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. La Corte examina la constitucionalidad de la Ley 397 de 1997, mediante la cual se crea el Ministerio de Cultura demandada, entre otras razones, porque (i) el Presidente del Congreso había dispuesto la votación del proyecto en bloque y a pupitrazo, a pesar de que se pidió que fuera artículo por artículo y nominal, (ii) fue aprobada sin debate, porque el Presidente del Senado no le dio la palabra a los congresistas inscritos para participar en el mismo. La Corte consideró que la ley no se había violado la Carta por razones de trámite. Corte Constitucional, Sentencia C-776 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. Corte Constitucional, Sentencia C-055 de 1995, MP: Alejandro Martínez Caballero, en donde la Corte rechaza un cargo de inconstitucionalidad porque la comisión de conciliación no conformada para superar las discrepancias no aprobó el acta, porque algunos de sus miembros no la suscribieron. Corte Constitucional, sentencia C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett. Corte Constitucional, C-760 de 2001, precitada. Corte Constitucional, C-737 de 2001, precitada. Corte Constitucional, C-737 de 2001, precitada. Corte Constitucional, C-266 de 1995, MP: Hernando Herrera Vergara. La Corte declara la exequibilidad de la Ley 119 de 1994, que reestructura el SENA y que fue cuestionada porque supuestamente desconocía la iniciativa gubernamental en materia de reestructuración de entidades descentralizadas. El proyecto inicial es presentado por un grupo de ciudadanos y solo contenía 2 artículos, uno que derogaba una norma y el otro reviviendo el régimen anterior. Este texto es modificado por una comisión en la que participan el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, representantes de los trabajadores, representantes de los gremios y congresistas y se convierte en un proyecto de más de 50 artículos. La materia del proyecto es de iniciativa gubernamental, y aunque no fue presentada inicialmente por el gobierno, la iniciativa es convalidada tanto durante el proceso de elaboración del texto, como posteriormente y de manera verbal por el ministro de trabajo y seguridad social durante su primer debate en el Senado. Ver entre otras las sentencias C-225 de 1995 y C-400 de 1998, MP: Alejandro Martínez Caballero. Ver entre otras las sentencias C-1145 de 2001, MP: Álvaro Tafur Galvis, SV: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil; C-915 de 2001, MP: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Clara Inés Vargas Hernández. Corte Constitucional, Auto 038 de 2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. Así sucedió en la revisión del proyecto de Ley Estatutaria N°142 02 Senado y N°005 02 Cámara “por la cual se reglamenta el artículo 30 de la Constitución Política”, que fue devuelto al Congreso porque al revisar las certificaciones sobre votación del proyecto en el segundo debate en la plenaria de la Cámara, no fue posible determinar si se había cumplido con el requisito de aprobación por mayoría absoluta que establece el artículo 153 de la Carta. Auto 170 de 2003, MP: Álvaro Tafur Galvis. Corte Constitucional, C-579 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett. En la