SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVA A LA SENTENCIA C-469 11PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Imperativo en normas de contenido fiscal PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Se desconoce al subsumir un asunto de índole impositiva en una discusión de carácter generalPRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencia de debates sobre temas expresos e identificables PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Verificación de su cumplimiento con mayor rigurosidad en normas de contenido fiscal PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento excluyen temas tácitos o de trasfondo al igual que debates implícitos al interior del CongresoPRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Desconocimiento en norma que fija la destinación de recursos provenientes del descuento al IVA de licores Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, manifiesto mi salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala Plena en el fallo C-469 del 13 de junio de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), la cual declaró exequible, por los cargos analizados el parágrafo del artículo 1º de la Ley 1378 de 2010, salvo la expresión “hasta tanto se logre la cobertura universal y la unificación del Plan Obligatorio de Salud en el respectivo Departamento”, que fue declarada inexequible.
1. La mayoría concluyó, luego de reiterar las reglas fijadas por el precedente constitucional sobre esa materia, que la norma acusada no se mostraba contraria a los principios de consecutividad e identidad flexible, puesto que el tema del uso de los recursos de arbitrios rentísticos en la financiación de la salud había estado presente a lo largo del trámite legislativo. Así, se señaló por el Pleno que “…durante los cuatro debates y en los informes de ponencia se entendió por los congresistas que el objeto de la ley con el establecimiento del descuento del IVA por parte de las licoreras departamentales, fue asegurar mayores ahorros que repercutieran en el incremento de los recursos destinados a la salud. Con este entendimiento, se aprobó el proyecto de ley en tres debates. Lo que ocurrió en el último debate fue que se decidió precisarlo de manera expresa para evitar confusiones.” De igual forma, en lo referido a la inexistencia de afectación del principio de identidad flexible, se llegó a idéntica conclusión, en el sentido que el tema estuvo implícito durante los debates previos, por lo que la disposición resultante, objeto de demanda, no era más que la “concreción” de esa permanente preocupación del Congreso. Sobre el particular, se señaló que “… el contenido del parágrafo acusado no convirtió el proyecto de ley aprobado en tercer debate en uno sustancialmente distinto, sino que, tal como lo manifestaron los Senadores durante la discusión del proyecto en cuarto debate, se trata de una norma que busca aclarar expresamente una regla que ya se entendía incluida desde que el proyecto de ley se radicó en la Cámara. || De manera que se trata de una disposición accesoria al proyecto hasta ese momento aprobado, en cuanto precisa lo ya estipulado. Como se demostraba al describirse el trámite legislativo, la destinación de los recursos provenientes del ahorro del descuento del IVA a la salud de los departamentos fue desde el inicio la regla implícita que constituyó el objeto del proyecto de ley.2. Disiento de estas conclusiones, pues considero que están fundadas en dos premisas que se distancian radicalmente de las reglas constitucionales pertinentes, no solo de procedimiento legislativo, sino de índole sustantiva. En especial, estimo que la decisión adoptada por la Sala (i) resta eficacia a los principios de consecutividad e identidad flexible, en tanto introduce el factor de las discusiones o debates “implícitos” al interior del Congreso; y (ii) se enfrenta al carácter vinculante del principio democrático representativo en la formulación y aprobación de normas de naturaleza fiscal.2.1. En cuanto a lo primero, advierto de manera preliminar que no puede perderse de vista la modalidad de norma objeto de censura. Se trata de una regulación en materia fiscal, que define la destinación de un tributo particular, como es el impuesto a las ventas generado de operaciones mercantiles que realizan las licoreras departamentales. Como es sabido, la expedición de normas de esa naturaleza debe estar sujeta al cumplimiento del principio de legalidad tributaria, previsto en el artículo 338 C.P. y que es rasgo característico de las democracias liberales, a partir del imperativo del “no hay impuesto sin representación”. Esta condición, a mi juicio, obliga a que la definición de reglas de índole impositiva por parte del Congreso, esté fundada en la discusión particular y concreta de la materia correspondiente, que en el caso analizado no es otra que la determinación del uso de un ingreso corriente derivado del impuesto a las ventas. Este asunto específico no puede ser subsumido por una discusión general acerca de la utilización del recurso, como lo consideró la mayoría, pues ello desconocería las implicaciones de la legalidad tributaria, que la jurisprudencia constitucional ha identificado con extensión y suficiencia. En el asunto analizado, el Pleno llegó a la conclusión que como la materia fiscal estaba en el trasfondo de la discusión parlamentaria, no podía colegirse afectación alguna a los principios de identidad flexible y consecutividad en el trámite legislativo. Con todo, esa conclusión no se muestra compatible con la exigencia de estricta legalidad que la Constitución y la jurisprudencia constitucional exigen para la aprobación de normas de contenido tributario. 2.2. En relación con lo segundo, advierto que la consideración según la cual la inclusión de temas tácitos o de trasfondo como sucedáneo de los principios constitucionales en comento, ofrece serios retos en términos de vigencia del principio democrático, que para el caso del procedimiento legislativo está intrínsecamente relacionado con la debida conformación de la voluntad de las cámaras. La Sala, en la sentencia que me aparto, parte del supuesto que dentro del debate parlamentario pueden concurrir temas de trasfondo, tácitos o de contexto, los cuales son inmanentes al mismo y que, en razón a su continua permanencia, solventan las exigencias propias de los principios constitucionales antes mencionados. Para el caso analizado, esa temática inmanente refiere a la destinación exclusiva del IVA descontable al rubro de financiación en salud. Esta posición es problemática, puesto que no existe ningún parámetro que permita identificar cuáles son esos temas de trasfondo, habida consideración que no son explícitos y apelan, por ende, a consideraciones imposibles de verificar a partir del estudio de los documentos que dan cuenta de la deliberación del Congreso. Además, la posición adoptada por la mayoría se opone a lo sostenido por la jurisprudencia constitucional, en el sentido que los debates sobre cada uno de los temas deben ser expresos e identificables, pues solo así es posible comprobar la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, antes mencionada. A partir de la posición defendida en esta sentencia por la mayoría, basta que se pueda hallar, a partir de confusas e inasibles metodologías, los temas de trasfondo que pervivieron tácitamente en la discusión parlamentaria, para concluir que la materia ha sido objeto de debate, en los términos del artículo 157 C.P. Esta opción lleva irremediablemente a flexibilizar los principios de identidad y consecutividad a un grado tal que conllevaría su desnaturalización. En este orden de ideas, al margen de la compatibilidad entre la adecuada y suficiente financiación del sistema de salud y fines constitucionales de primer orden, en todo caso previsiones como la acusada, deben ser fruto del genuino debate democrático y no de suposiciones del mismo, como erróneamente lo concluyó la mayoría. Ello mucho más cuando se trata de normas de naturaleza tributaria, donde concurre una particular exigencia de deliberación. Esto bajo el supuesto que los procedimientos para la producción del derecho legislado no son simples formalismos, sino que buscan proteger bienes centrales para la democracia constitucional, como reiteradamente lo sostiene la jurisprudencia de esta Corte. Con todo, también advierto que los argumentos planteados por la mayoría en la sentencia que me aparto tienen carácter insular y en modo alguno pueden revertir la jurisprudencia estable y consolidada por cerca de dos décadas, acerca de las exigencias que, en relación con la garantía de los principios de identidad flexible y consecutividad, son aplicables a la producción de normas legales y, en particular, a aquellas de contenido fiscal. Por ende, considero que ese es el precedente que se muestra vinculante para los casos que el futuro asuma la Corte sobre materias análogas a la ahora sometida a escrutinio judicial.Estos son los motivos de mi disenso.Fecha ut supra,LUIS ERNESTO VARGAS SILVAMagistrado