SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO NILSON PINILLA PINILLA A LA SENTENCIA C-469 11Referencia: expediente D-8265Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010 “Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”.Actor: Eduardo Montealegre LynnetMagistrado ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUBCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, y teniendo en cuenta que la Sala Plena no acogió el proyecto de fallo que en relación con este asunto sometí a su consideración, comedidamente me permito presentar las razones que me llevan a apartarme de la decisión finalmente adoptada, las cuales he extractado de la referida ponencia.En mi ponencia, propuse declarar la inconstitucionalidad del parágrafo acusado, pues considero que, según lo demuestra la evidencia contenida en las actas y gacetas que dan testimonio del trámite legislativo, en la aprobación de esta norma se infringieron los principios de consecutividad e identidad flexible. A esta conclusión se llega al considerar que ese texto se introdujo durante el cuarto debate ante la plenaria del Senado, después de haber estado enteramente ausente tanto en la versión original del correspondiente proyecto antecedente, como en los textos aprobados durante los tres primeros debates. Según lo planteé ante la Sala Plana, aunque de conformidad con la jurisprudencia de este tribunal, es posible considerar que un nuevo texto cumple con los principios arriba referidos no obstante su tardía introducción, aún si ésta ocurre durante el cuarto debate del respectivo proyecto, es claro que ello solo resulta posible en cuanto se trate de un tema que, más allá de los textos específicos, sí hubiere sido tratado y debatido durante las anteriores fases del trámite legislativo. Sin embargo, encuentro que ello no ocurrió en el caso de autos, pues sin lugar a dudas, el contenido del parágrafo añadido corresponde a un asunto nuevo, que confiere a la norma resultante un contenido integral notoriamente diverso del inicial, o del que tendría en ausencia de tal adición.En este sentido, me permito resaltar algunos pocos aspectos, ampliamente desarrollados en la ponencia que en su momento propuse a la Sala Plena, que a mi juicio demostraban plenamente la novedad de este tema frente a la previa evolución del correspondiente proyecto de ley: En primer lugar, frente a lo alegado por algunos intervinientes, no es cierto que por el solo hecho de establecerse un descuento tributario (que desde su inicio era el objetivo de este proyecto) el tema de la futura destinación de esos recursos haga necesariamente parte de la misma materia. Por el contrario, estimo que se trata de asuntos claramente independientes. Esta observación se soporta además al considerar que el descuento tributario es un beneficio para un determinado grupo de contribuyentes que se refleja en un menor pago de gravamen por parte de éste, y no en un ingreso público, por lo que, salvo en la excepcional hipótesis de que ese contribuyente sea una persona jurídica cuyo capital o aportes pertenezcan al Estado, carece de sentido suponer que los recursos producto de un descuento tributario tendrán alguna específica destinación de carácter oficial, como en este caso se determinó. De otra parte, tampoco resulta aceptable sostener que las repetidas referencias al hecho de que, por mandato constitucional, las rentas de las empresas licoreras oficiales están preferentemente destinadas a la financiación de los servicios de salud y educación, sea razón suficiente para concluir que el asunto sobre el cual versa el parágrafo acusado hacía parte del tema originalmente planteado. No lo entiendo así, pues una cosa es una destinación preferente a dos distintas actividades (salud y educación) respecto de las cuales la norma superior no establece ninguna asignación de porcentajes, que además sólo se materializa al momento de repartir las eventuales utilidades de esas empresas, y otra muy distinta la destinación directa, total e imperativa de tales recursos a una sola de estas actividades. Evidentemente, es muy diferente la genérica alusión a los fines del Estado social de derecho y la repetida mención de que las utilidades de estas empresas suelen destinarse a los servicios de salud y educación (énfasis añadido), en desarrollo de un principio que es transversal al tema del monopolio de licores previsto en la Constitución Política, de la obligatoria destinación de la totalidad del impuesto cedido a una sola de tales actividades, lo que refuerza mi convicción de que el tema objeto del parágrafo cuestionado era indudablemente un asunto nuevo, respecto del originalmente comprendido en este proyecto de ley. Finalmente, debe recordarse que una vez concluido el cuarto debate, fase dentro de la cual se introdujo este parágrafo, se decidió adelantar el trámite de conciliación entre las versiones aprobadas por las dos plenarias, hecho que, al menos a primera vista, sugeriría la existencia de importantes diferencias entre ellas, dentro de lo permitido por el principio de identidad flexible. Sin embargo, la verdad es que fue equivocado proceder a este trámite, ya que aquél se realiza a partir del supuesto de que existen diferencias respecto de temas que fueron debatidos por ambas cámaras, lo que claramente no ocurrió en el presente caso, pues como quedó dicho, el tema de la destinación de los recursos resultantes de este descuento nunca fue planteado ni considerado durante el trámite cumplido ante la Comisión y la plenaria de la Cámara de Representantes.Por las razones aquí brevemente referidas, mantuve mi postura en el sentido de que la norma acusada ha debido ser declarada inexequible, opción que al ser mayoritariamente rechazada por la Sala Plena, me condujo a salvar el voto frente a la providencia finalmente aprobada. Con mi acostumbrado y profundo respeto,Fecha ut supraNILSON PINILLA PINILLAMagistrado ---pies de página--- Ley 5ª de 1992. En sesión cumplida el día 22 de abril de 2009, cuyo desarrollo quedó recogido en el acta 26, publicada en la Gaceta 302 del 4 de junio de 2010. En sesión cumplida el día 26 de mayo de 2009, cuyo desarrollo quedó recogido en el acta 180, publicada en la Gaceta 616 del 23 de julio de 2009. En sesión cumplida el día 4 de noviembre de 2009, cuyo desarrollo quedó recogido en el acta
9. En sesiones realizadas los días 16 de diciembre de 2009 (en el Senado de la República) y 17 de diciembre del mismo año (en la Cámara de Representantes), cuyo desarrollo consta en las actas 28 y 229, publicadas en las Gacetas 47 y 45 del 23 y 22 de febrero de 2010 respectivamente. Cita entre otras las sentencias C-940 y C-1147 de 2003, C-138 de 2007, C-1011 de 2008 y C-321 de 2009. A este respecto cita también la sentencias C-1147 de 2003. Sentencia C-1035 de 2003 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) por la cual se declaró exequible el inciso 4° del artículo 54 de la Ley 788 de 2002. En los términos explicados en la sentencia C-1040 de 2003 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández). Sobre este particular cita y transcribe fragmentos de las sentencias C-801 y C-1147 de 2003, C-305 de 2004, C-208 de 2005, C-427 de 2008 y C-321 de 2009, entre otras. M.P. Rodrigo Escobar Gil. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra M.P. Clara Inés Vargas Hernández El segundo inciso del artículo 160 Superior establece: “Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. Los numerales 2 y 3 del artículo 157 de la Carta señalan: “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:(…)2º) Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara (…).3º) Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate(…)” Sobre la caracterización del principio de identidad, ver sentencias C-141 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-178 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-312 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1056 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C- 801 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-839 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-922 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-950 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; y C-1488 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa M.P. Humberto Antonio Sierra Porto Sentencias C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-669 de 2004 y C-809 de 2007. Sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004, C-706 de 2005 y C-754 de 2004. Sentencia C-178 de 2007. El inciso segundo recita: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.” El cual señala: “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente”. Sentencia C-305 de 2004. Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001, C- 801 de 2003, C-839 de 2003. Sentencia C-1056 de 2003, C-312 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa Ver sentencias C-1147 de 2003, C-305 de 2004 y C-376 de 2008. Sentencia C-208 de 2005 “resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 C.P.” Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub Ver folios 5 y 6 del cuaderno de pruebas No. 2 Ver folios 18 y 19 del cuaderno de pruebas No. 2 Así puede observarse también en la Gaceta No. 261 del 29 de abril de 2009, donde se encuentra publicado el texto definitivo aprobado en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes (folios 126 127 del cuaderno de pruebas No.
2) Ver Folios 129 a 136 del cuaderno de pruebas No. 2 Ver Folios 247 a 250 del cuaderno de pruebas No.2 Ver Folio 189 del cuaderno de pruebas No.
2. Ver Folios 13 a 15 del cuaderno de pruebas No. 3 Previo su anuncio que se llevó a cabo en la sesión del día 27 de octubre de 2009, según consta en el Acta No. 08 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1230 del 1 de diciembre de 2009. Copia de la Gaceta no obra en el expediente, pero el despacho del Magistrado Ponente tuvo acceso a la misma en http: servoaspr.imprenta.gov.co:7778 gacetap gaceta.nivel_3 Ver folios 1 y 2 del cuaderno de pruebas No. 3 Folios 165 a 176 del cuaderno de pruebas No. 5 Ver entre otras las sentencias C-922 de 2000, MP: Antonio Barrera Carbonell; C-1488 de 2000, MP: Martha Victoria Sáchica Méndez; C-198 de 2001, MP: Alejandro Martínez Caballero; C-950 de 2001, MP: Jaime Córdoba Triviño SV: Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; C-992 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-1191 de 2001, MP(E): Rodrigo Uprimny Yepes, C-179 de 2002 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-816 de 2004, MMPP: Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimmy Yepes; C-208 de 2005, MP: Clara Inés Vargas Hernández; C-1040 y C-1041 de 2005, MMPP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, y Clara Inés Vargas Hernández, C-453 de 2006, MP: Manuel José Cepeda Espinosa; C-292 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-307 de 2008, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra; C-376-2008, MP: Nilson Pinilla Pinilla; C-942 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa El mandato constitucional sobre destinación preferente de las rentas obtenidas en el monopolio de licores a los servicios de salud y educación podría incluso sugerir dudas sobre la validez constitucional de la regla contenida en este parágrafo. Sobre los alcances del concepto de destinación preferente puede verse, entre otras, la sentencia T-213 de 2010 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez).