ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-468/23 Referencia: expediente RE 357- Revisión del Decreto Legislativo 1275 de 2023, "Por el cual se establecen medidas relacionadas con la focalización de los recursos de los que es beneficiario el departamento de La Guajira y sus municipios provenientes del Sistema General de Regalías, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira". Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas
1. Con el acostumbrado respeto por las providencias adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, presento las razones que me condujeron a aclarar el voto a la Sentencia C- 468 de 2023.
2. Acompaño la decisión de la Sala de declarar la inexequibilidad diferida del Decreto Legislativo 1275 de 2023, únicamente, respecto la presentación de los proyectos con cargo al presupuesto del Sistema General de Regalías en los sectores de agua y acueducto que estén dirigidos a conjurar, de manera directa, inmediata y conexa, la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua. Sin embargo, aclaro mi voto porque discrepo de algunas de las razones expuestas en la Sentencia C-468 de 2023 para justificar la exclusión de los sectores de la salud y la alimentación dentro de la cobertura de esta inexequibilidad diferida.
3. En primer lugar, se debe tener presente que, con el fin de hacer frente a la situación de crisis humanitaria de La Guajira, el Gobierno nacional expidió, entre otros, el Decreto 1275 de 2023 que modificó transitoriamente -y para la vigencia del presupuesto bienal del Sistema General de Regalías 2023-2024- el esquema de financiación de los proyectos presentados después del 2 de julio de 2023. Esto se realizó a través de dos medidas: (i) la focalización de los recursos del Sistema General de Regalías (SGR) hacia la formulación de proyectos que permitiesen conjurar, evitar la agravación o impedir la extensión de los efectos que originaron la declaratoria del estado de emergencia, así estos no hubiesen sido incluidos en el plan de desarrollo del ente territorial respectivo y (ii) la priorización del 30% de los saldos no aprobados del SGR a aquellas iniciativas que tuviesen como objetivo superar los hechos que generaron la declaratoria de la emergencia en cinco ámbitos determinados: agua, acueducto, salud, alimentación y programas intersectoriales.
4. En la Sentencia C- 468 de 2023, la Sala Plena estableció la inexequibilidad diferida del citado Decreto 1275 de 2023, solamente, en relación con la presentación de los proyectos y las medidas de focalización a cargo del presupuesto del Sistema General de Regalías en los sectores de agua y acueducto. Con ello, excluyó a los otros tres sectores inicialmente previstos en el Decreto 1275 de 2023 (el de la salud, el de la alimentación y los programas intersectoriales), argumentando que estos no corresponden con la motivación de los efectos que fueron establecidos en la Sentencia C-383 de 202329 que declaró la inexequibilidad diferida del Decreto 1085 de 2023, por el cual se declaraba el estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira.
5. Sobre este último punto, considero necesario destacar que la decisión de inexequibilidad adoptada en la Sentencia C- 383 de 2023 además de fijar un tratamiento especial en torno a su aplicación en términos temporales - al definir su diferimiento a (1) año desde la expedición del Decreto 1085 de 2023- también contó con una delimitación precisa de los contenidos cobijados con dicha medida. En la parte resolutiva de la Sentencia C-383 de 2023 se precisó que los efectos de la decisión, solamente, se predicarían "respecto de la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua". No obstante, a la par, en su parte considerativa también se advirtió que esta situación tiene una estrecha relación con la insatisfacción de otras necesidades básicas, como el saneamiento básico, la alimentación, la salud, la educación, así como con el agravamiento de los índices de mortalidad infantil en el departamento de La Guajira.
6. Por tanto, estimo que la Sala Plena debió haber estudiado la constitucionalidad del Decreto 1275 de 2023 a partir de esta lectura. Ello suponía analizar sí en este caso particular, el financiamiento con cargo al Sistema General de Regalías de proyectos relacionados con la "salud", "la alimentación" e incluso los "proyectos intersectoriales" también podría haber sido conducente para mitigar la menor disponibilidad de agua en La Guajira. Con todo, en la Sentencia C- 468 de 2023 la Sala Plena optó por no profundizar en esta interpretación. En su lugar, adoptó un análisis que, aunque respeta con fidelidad la parte resolutiva de la Sentencia C- 383 de 2023 -pauta de análisis para los demás decretos Legislativos derivados del Decreto 1085 de 2023-, no tuvo en cuenta la integralidad e incluso conexidad existente entre el agua y los sectores de la salud y la alimentación.
7. En mi criterio, invertir en estos sectores -salud y alimentación- habría permitido implementar medidas que redujeran la crisis humanitaria de La Guajira, agravada por la menor disponibilidad de agua. Esto es así, porque entre el "agua", la "salud" y la "alimentación" se tejen redes que van más allá de una relación unidireccional de causa-consecuencia, según la cual los problemas en la calidad del agua son la causa de afectaciones en la salud y la alimentación. Esta sería la lectura más evidente e inmediata y apuntaría a concluir que, por ejemplo, a menor cantidad o calidad de agua, aumentarán los problemas de salud de la población y la posibilidad de garantizar la salubridad e incluso la disponibilidad de los alimentos que consumen los habitantes de La Guajira.
8. Sin embargo, estimo que es posible invertir el orden de los elementos en la relación previamente descrita. Bajo esta lectura alternativa que sugiero, las afectaciones en los sectores de salud y alimentación se entenderían como causas de una menor o peor calidad del agua. Esta segunda hermenéutica permitiría comprender, por ejemplo, que un sistema de salud precario genera un mayor consumo de agua o una "menor disponibilidad de agua" (concepto usado en el resolutivo de la Sentencia C-383 de 2023), o que las deficiencias en la alimentación promueven la escasez de agua. Por consiguiente, "la menor disponibilidad de agua" no solo puede alcanzarse con medidas dirigidas estrictamente a los sectores de agua y acueducto como lo estableció la Sentencia C- 468 de 2023, sino que, además, requiere de la implementación de ajustes inmediatos en la atención de salud y la alimentación de la población de La Guajira.
9. Respecto a la salud, UNICEF y OXFAM han señalado que "las aguas contaminadas y la falta de saneamiento básico obstaculizan la erradicación de la pobreza extrema y de las enfermedades en los países más pobres30" y, en esa misma línea, han destacado que "la diarrea infantil -asociada a la escasez de agua, saneamientos inadecuados, aguas contaminadas con agente patógenos de enfermedades infecciosas y falta de higiene- causa la muerte a 1,5 millones de niños al año31". Por lo tanto, es posible inferir que con la realización de proyectos dirigidos a la mejora del Sistema de salud de La Guajira, se lograría tener una menor incidencia en enfermedades infecciosas que, a su vez, incrementan el uso del agua, puesto que las personas que las padecen, entre otros síntomas, desarrollan diarreas que aumentan significativamente el número de deposiciones diarias32. Esta situación, se traduce en que muchas personas requerirían usar el sistema de acueducto y alcantarillado al mismo tiempo; no obstante, en un departamento como La Guajira, caracterizado por una precariedad en su infraestructura, no es posible contar con dicho sistema de acueducto, por lo que, la poca cantidad de agua disponible se encuentra expuesta a ser contaminada de manera constante.
10. En otras palabras, en aras de realizar un acercamiento integral a la problemática de La Guajira, la Sala Plena pudo haber tenido en cuenta esta cadena causal de hechos que sugieren que sí es posible tejer vínculos entre los sectores del "agua" y la "salud" y, entender que entre estos la relación es circular y no unidireccional. La menor disponibilidad de agua o las deficiencias en su calidad desatan afectaciones en la salud y promueven enfermedades infecciosas como la diarrea que, a su vez, se materializan en la reducción del agua disponible al tener que usar, de manera más frecuente, el sistema de acueducto. Este último asunto no es un tema menor en un contexto como La Guajira, pues reitero la necesidad de partir del hecho de que este departamento no cuenta con un sistema de salubridad pública optimo como sí sucede en otros territorios del país, en donde una epidemia viral o infecciosa sí podría tener unos resultados mucho más favorables.
11. De otro lado, sobre la alimentación, considero que la Sala Plena también pudo haber hilado hasta llegar a concluir que los proyectos dirigidos a su atención tienen un vínculo con la salud y, a su vez, con el agua. Una persona que cuenta con una buena alimentación, va a tener un mejor estado de salud que le permitirá disponer de un sistema inmunitario más fuerte que le evitará estar propenso a enfermarse; por ejemplo y atendiendo a las particularidades de una región como la Guajira, podría evitar enfermedades infecciosas. Esto implica que una alimentación adecuada también promueve la posibilidad de contar con una mayor disponibilidad de agua y sobre todo facilitaría que el agua disponible no estuviese contaminada.
12. De hecho, es frecuente conocer de epidemias por enfermedades infecciosas y diarreicas en la población de La Guajira por malnutrición. Por ejemplo, en el año 2022 la Veeduría lanzó una alerta en La Guajira por la muerte de más de 150 niños que, estuvo "asociada principalmente a desnutrición, enfermedades diarreicas y respiratorias33". Por ello, reitero que entre agua y alimentación hay una relación circular que, además cobra mayor valor en un territorio como La Guajira en donde hay una crisis humanitaria generalizada. Igualmente, no se puede perder de vista que la alimentación es un tema de justicia social34. E incluso, de acuerdo con la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO por sus siglas en inglés), es imposible discutir sobre la seguridad alimentaria y la nutrición sin considerar también el acceso al agua potable pues ambos están íntimamente conectados ya que, "el derecho al agua depende del uso responsable y eficiente del agua en el sector agrícola; del mismo modo que el derecho al agua está conectado con la realización del derecho a la alimentación35".
13. También destaco como un acercamiento similar al propuesto en la presente aclaración de voto, fue desarrollado en la Sentencia C- 492 de 202336, en donde la Sala Plena estudió la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1269 de 2023 dirigido a definir medidas presupuestales que facilitaran la prestación del Programa de Alimentación Escolar (PAE) en el departamento de La Guajira. En dicha decisión, la Sala Plena afirmó que "la insuficiencia de agua impacta directa y gravemente en la necesidad básica de alimentación; el agua potable es un componente esencial e impostergable de cualquier dieta humana, como también es un medio irreemplazable para el cultivo de alimentos, la limpieza de los mismos y su preparación. En últimas, el agua es condición de posibilidad para la alimentación adecuada y para combatir la desnutrición infantil, objetivos a los que responde el Programa de Alimentación Escolar (PAE) en los términos del Decreto 1269 de 202337".
14. Por último, considero que en la Sentencia C- 468 de 2023 la Sala Plena pudo haber explorado la posibilidad de extender la interpretación propuesta al concepto de "proyectos intersectoriales" que tampoco fue cobijado con la inexequibilidad diferida del Decreto 1275 de 2023. Si bien este concepto puede parecer un poco ambiguo, pasa solventar dicha situación se hubiese podido restringir su contenido al del resolutivo adoptado en la Sentencia C- 383 de 2023.
15. En síntesis, aclaro mi voto para precisar que el diferimiento establecido en la Sentencia C-383 de 2023 no sólo cubre las medidas específicamente destinadas a asegurar el suministro de agua, sino también a las que guarden relación de estricta necesidad y conexidad con la atención de necesidades básicas cuya insatisfacción se ve agravada por la menor disponibilidad del recurso hídrico, como sucede con aquellas dirigidas a atender a los sectores de salud y alimentación. Por ello, reitero que con el fin de abordar la crisis humanitaria del departamento de La Guajira desde la mirada integral que merece el tema, la Sala Plena pudo haber incluido la posibilidad de que, las medidas de priorización y focalización de recursos del Sistema General de Regalías establecidas en el Decreto Legislativo 1275 de 2023 también cobijaran a proyectos de los sectores de la salud y la alimentación e incluso a proyectos intersectoriales, delimitados en los términos de la parte resolutiva de la Sentencia C- 383 de 2023.
16. En los anteriores términos, manifiesto las razones por las que aclaro el voto frente a la Sentencia C-468 de 2023. Fecha ut supra DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada