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TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-467/25

 

DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCI�N INTERIOR EN LA REGI�N DEL CATATUMBO-Exequibilidad parcial

 

DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCI�N INTERIOR EN LA REGI�N DEL CATATUMBO-Medidas para la atenci�n de las personas mayores, v�ctimas del desplazamiento o confinamiento

 

(...) el Decreto Legislativo 323 de 2025 satisface la totalidad de los requisitos materiales exigidos por la Constituci�n Pol�tica y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n para el ejercicio del poder legislativo excepcional durante los estados de conmoci�n interior. En efecto, las medidas adoptadas superan los juicios de finalidad, conexidad material (interna y externa), motivaci�n suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicci�n espec�fica, incompatibilidad, necesidad -parcialmente-, proporcionalidad y no discriminaci�n. Estas disposiciones responden de manera razonable a los hechos que justificaron la declaratoria del estado de excepci�n, no suprimen derechos ni instituciones fundamentales, sino que, por el contrario, reivindican un concepto m�s amplio de seguridad humana y de atenci�n diferenciada a las v�ctimas del conflicto armado.

 

DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCI�N INTERIOR EN LA REGI�N DEL CATATUMBO-Inexequible exenci�n sobre el gravamen a los movimientos financieros por no superar juicio de necesidad jur�dica

 

ESTADOS DE EXCEPCION-Caracter�sticas/ESTADOS DE EXCEPCION-Naturaleza

 

Los estados de excepci�n son respuestas a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado empleando sus competencias ordinarias. Sin embargo, una caracter�stica propia del Estado constitucional es que no hay competencias absolutas ni arbitrarias. El ordenamiento impone una serie de requisitos que deben cumplirse, tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepci�n, como en aquellos que prev�n las medidas extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos como decretos de desarrollo.

 

ESTADO DE CONMOCI�N INTERIOR-Alcance

 

DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCI�N INTERIOR-Control formal y material

 

ESTADO DE CONMOCI�N INTERIOR-Requisitos de orden formal

 

(...) los decretos expedidos en desarrollo del estado de conmoci�n interior deben satisfacer, de forma concurrente, cuatro exigencias formales: (i) suscripci�n, (ii) motivaci�n, (iii) delimitaci�n territorial y (iv) delimitaci�n temporal.

 

DECRETO LEGISLATIVO DE CONMOCION INTERIOR-Vigencia temporal

 

(...) el escrutinio constitucional es diferente y m�s estricto frente a las normas dictadas en virtud de un estado de conmoci�n interior. De manera categ�rica, el art�culo 213 de la Constituci�n de 1991 dispuso que los decretos legislativos proferidos bajo el amparo de los poderes excepcionales dejar�n de regir tan pronto como se declare restablecido el orden p�blico. Esta cl�usula tiene una estructura de regla que no admite excepciones, justamente como respuesta a las lecciones que ofrece la historia constitucional de nuestro pa�s sobre el uso y el abuso de los estados de excepci�n. Las medidas de restablecimiento del orden p�blico han sido, por lo general, de estirpe policivo y militar, orientadas a combatir los actores armados e, inevitablemente, restringir ciertas libertades ciudadanas. Es necesario entonces que dichas disposiciones se confinen dentro de un plazo temporal definido y estrictamente atado a la vigencia de la conmoci�n interior.

 

CONMOCION INTERIOR-Eficacia de medida de excepci�n dentro del contexto de temporalidad

 

(i) es admisible que una norma pierda vigencia y deje de regir, pero sus efectos -al menos, algunos de estos- se proyecten ultraactivamente en el tiempo; (ii) la naturaleza protectora de la medida dispuesta por el Decreto Legislativo 323 de 2025 que, en lugar de restringir derechos o libertades personales, busca mitigar una grave crisis humanitaria; (iii) los principales elementos del Decreto Legislativo 323 de 2025 fueron consolidados dentro del marco temporal de la conmoci�n interior, por lo que la extensi�n temporal �nicamente representa apenas una instancia operativa, sin el potencial de modificar o crear situaciones jur�dicas.

 

SEGURIDAD HUMANA-Concepto

 

AYUDA HUMANITARIA-Naturaleza y caracter�sticas

 

(...) la naturaleza del nuevo mecanismo de atenci�n humanitaria explica su periodicidad dentro de lo que resta del a�o 2025. La ayuda humanitaria es un derecho fundamental que obedece a las siguientes caracter�sticas: (i) temporal, (ii) integral y (iii) debe ser reconocida de manera adecuada y oportuna hasta que se garantice la superaci�n de la situaci�n de vulnerabilidad. Sobre esto �ltimo, la Corte ha insistido en que el Estado tiene la obligaci�n de �mantener y prorrogar la ayuda humanitaria de emergencia hasta tanto no se alcance la superaci�n de la situaci�n de urgencia y se consolide la estabilizaci�n socio-econ�mica de esta poblaci�n�.

 

ATENCION HUMANITARIA A POBLACION DESPLAZADA-Protecci�n constitucional

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de finalidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de conexidad material

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de motivaci�n suficiente

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de ausencia de arbitrariedad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de intangibilidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de no contradicci�n espec�fica

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de incompatibilidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de necesidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de necesidad f�ctica o idoneidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de necesidad jur�dica

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de proporcionalidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de no discriminaci�n

 

TRIBUTO EN ESTADOS DE EXCEPCION-Establecimiento por el Gobierno

 

Respecto a la exenci�n al gravamen a los movimientos financieros (art. 6), el legislador excepcional es competente para establecer beneficios. La Corte ha sostenido que en una interpretaci�n sistem�tica de la Constituci�n, [este] goza de las mismas atribuciones que el legislador ordinario en materia tributaria, lo que implica, en consecuencia, la facultad de contemplar exenciones, dentro de los l�mites que consagra el art�culo 215 de la Constituci�n. En espec�fico, la Sentencia C-216 de 2020 concluy� que el legislador extraordinario goza de las mismas facultades que el ordinario para establecer tributos o determinar exenciones, en la medida que puede advertir que la carga impositiva existente afecta determinadas actividades que requiere impulsar para afrontar las circunstancias de anormalidad y que por tanto es necesario adoptar algunos incentivos, lo cual es permitido y no contraviene la �rbita del Congreso, siempre y cuando dichas medidas guarden relaci�n directa, exclusiva y espec�fica con lo que motiv� la declaratoria [del estado de excepci�n].

 

MEDIDAS TRIBUTARIAS EN EL MARCO DE LOS ESTADOS DE EXCEPCI�N-Jurisprudencia constitucional

 

MEDIDAS TRIBUTARIAS EN EL MARCO DE LOS ESTADOS DE EXCEPCI�N-Subreglas

 

(...) la jurisprudencia ha se�alado que los beneficios y exenciones tributarias pueden constituir una herramienta �til para atender la situaci�n que motiv� el estado de excepci�n. Se trata de medidas que permiten, entre otros objetivos, estimular el desarrollo de actividades y sectores afectados por la crisis; promover el desarrollo de actividades necesarias para atender la situaci�n de excepci�n, o facilitar la adquisici�n de bienes para enfrentar y superar el estado de excepci�n. La jurisprudencia ha conferido un amplio margen de acci�n al gobierno nacional, al momento de evaluar la razonabilidad de la medida debido a que (i) la Constituci�n confiere al Gobierno nacional la competencia, no solo para declarar la emergencia, sino en especial, para la evaluaci�n y elecci�n de los medios destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensi�n de sus efecto; (ii) la norma superior le otorga la espec�fica potestad de establecer normas tributarias, atribuci�n que le�da en conjunto con lo anterior, es amplia en el marco de las m�ltiples alternativas posibles para contrarrestar los hechos que dieron lugar a la situaci�n de excepci�n y (iii) las medidas a adoptar son de car�cter transitorio.

 

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-467 DE 2025

 

Referencia: expediente RE-383.

 

Revisi�n de constitucionalidad del Decreto Legislativo 323 del 20 de marzo de 2025, �[p]or el cual se autoriza la entrega de ayudas humanitarias monetarias para la atenci�n a las personas mayores en el marco del Estado de Conmoci�n Interior declarado mediante el Decreto 062 de 2025, y se dictan otras disposiciones�.

 

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Mart�nez.

 

Bogot� D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr�mites establecidos en los art�culos 214.6 y 241.7 de la Carta Pol�tica, as� como lo dispuesto en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

S�ntesis de la decisi�n

 

El Decreto Legislativo 323 de 2025 responde a la crisis humanitaria desencadenada por el incremento de los enfrentamientos armados en la regi�n del Catatumbo. Esto, a trav�s de una transferencia monetaria dirigida a la poblaci�n adulto mayor, v�ctima del desplazamiento o del confinamiento, que ser� concurrente y complementaria al marco de atenci�n humanitaria previsto en la Ley 1448 de 2011. Este decreto dispone, adem�s, de beneficios tributarios y de una declaratoria de inembargabilidad para que los recursos lleguen en su totalidad a los beneficiarios, y no sean desviados.

 

De manera preliminar, la Corte identific� que el Decreto 323 de 2025 hace parte de las materias �puntualmente, la de atenci�n humanitaria� que quedaron cobijadas por la constitucionalidad parcial del Decreto 062 de 2025, en los t�rminos de la Sentencia C-148 de 2025.

 

Luego, al revisar los requisitos formales de suscripci�n, motivaci�n, delimitaci�n territorial y temporal, la Corte los encontr� cumplidos. Sin embargo, la Corte se detuvo en una expresi�n del art�culo 1� que dispuso que las ayudas humanitarias monetarias podr�n distribuirse �durante la vigencia 2025�. Tal enunciado entra en tensi�n con los l�mites temporales estrictos que establece el art�culo 213 constitucional frente a las normas que se profieran dentro de los estados de conmoci�n interior. La Corte condicion� entonces su exequibilidad, en el entendido de que ella solo habilita realizar pagos despu�s de la fecha en que se levant� el estado de excepci�n, cuando lo que haga falta sea un tr�mite operativo de incorporaci�n a la base de datos del programa de beneficiarios identificados dentro de la vigencia del Decreto por las autoridades municipales y el correspondiente desembolso a cargo del Departamento de Prosperidad Social.

 

Frente a los requisitos materiales, la Sala concluy� que el Decreto 323 de 2025 satisface la totalidad de los requisitos exigidos para el ejercicio del poder legislativo excepcional durante los estados de conmoci�n interior. En efecto, las medidas adoptadas superan los juicios de finalidad, conexidad material, motivaci�n suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicci�n espec�fica, incompatibilidad, necesidad -parcialmente-, proporcionalidad y no discriminaci�n.

 

Las disposiciones examinadas responden de manera razonable a los hechos que justificaron la declaratoria del estado de excepci�n. En vez de restringir los derechos fundamentales, el decreto promueve, desde una concepci�n m�s amplia de seguridad humana, una acci�n afirmativa para garantizar los derechos de una poblaci�n especialmente vulnerable en medio de las hostilidades. Adem�s, las normas permiten que las apropiaciones presupuestales asignadas para atender a una poblaci�n vulnerable no se diluyan en compromisos tributarios o patrimoniales.

 

El an�lisis de la Corte se concentr� en el juicio de necesidad en tanto que Colombia ya cuenta con un andamiaje normativo e institucional relativamente robusto para atender a las v�ctimas del conflicto armado. Como lo expuso la Defensor�a del Pueblo, nuestro pa�s ha experimentado la �anormalidad normalizada� del conflicto y para ello cuenta con un amplio conjunto normativo. Pero tal andamiaje se vio desbordado por el inusitado incremento de los enfrentamientos armados en el Catatumbo que, en cuesti�n de d�as, desterr� a miles de personas y confin� a otros tantos en sus casas. En tal escenario, es v�lido que el gobierno nacional haya proferido un decreto legislativo con el fin de complementar el sistema de atenci�n humanitaria, pero enfoc�ndolo hacia un grupo poblacional espec�fico, por medio de transferencias monetarias adicionales al marco general de la Ley 1448 de 2011.

 

Sin embargo, la Corte encontr� que el art�culo 6 incumpli� parcialmente el criterio de necesidad jur�dica pues all� se incluy� una exenci�n sobre el gravamen a los movimientos financieros que ya se encontraba prevista en la legislaci�n ordinaria. Solo este �ltimo apartado fue declarado inexequible. En concreto, aquella que se refiere a las trasferencias entre cuentas del Tesoro Nacional - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.   En ejercicio de la facultad prevista en el art�culo 213 de la Constituci�n Pol�tica de Colombia, el presidente de la Rep�blica profiri� el Decreto Legislativo 062 de 2025, �[p]or el cual se decreta estado de conmoci�n interior en la Regi�n del Catatumbo, los municipios del �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del Departamento del Cesar�.

 

2.   En este marco, el 20 de marzo de 2025, se promulg� el Decreto 323 �[p]or el cual se autoriza la entrega de ayudas humanitarias monetarias para la atenci�n a las personas mayores en el marco del Estado de Conmoci�n Interior declarado mediante el Decreto 062 de 2025, y se dictan otras disposiciones�.

 

3.   El 21 de marzo de 2025, la presidencia de la Rep�blica remiti� a la Corte Constitucional copia del Decreto Legislativo 323 de 2025. Una vez fue sometido a reparto al interior de la Sala Plena se asign� a la magistrada sustanciadora[1].

 

4.   La magistrada sustanciadora, mediante el Auto del 1 de abril de 2025, dispuso (i) asumir el conocimiento del asunto; (ii) comunicar la iniciaci�n del tr�mite al Gobierno nacional; (iii) decretar la pr�ctica de algunas pruebas para luego (iv) fijar en lista el asunto para la intervenci�n ciudadana e invitar a algunas autoridades y organizaciones privadas. Finalmente (v) se dio traslado a la Procuradur�a General de la Naci�n para el concepto de rigor.

 

5.   Mediante el Auto 834 del 17 de junio de 2025, la Sala Plena suspendi� los t�rminos del control constitucional sobre el Decreto Legislativo 323 de 2025 hasta tanto se conociera la decisi�n de la Corte respecto del Decreto Legislativo 175 de 2025. Esto, en el entendido que el segundo decreto contiene las fuentes de financiaci�n que hacen posible la atenci�n humanitaria prevista en el primer decreto, y de la cual dependen, a su vez, el alcance de los dem�s art�culos que integran el Decreto Legislativo 323 de 2025[2]. Mediante Sentencia C-431 de 2025, la Corte Constitucional culmin� la revisi�n del Decreto Legislativo 175 de 2025, y con ello se levant�, a su vez, la suspensi�n de t�rminos para este proceso.

 

6.       Una vez completados los tr�mites antes referidos, le corresponde a la Sala Plena realizar el an�lisis de constitucionalidad del Decreto Legislativo 323 de 2025, de acuerdo con el control autom�tico e integral para este tipo de asuntos.

 

II.   TEXTO DEL DECRETO QUE SE REVISA

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7.       A continuaci�n, se transcribe el contenido del decreto legislativo sometido a revisi�n, conforme a su publicaci�n en el Diario Oficial n.� 53.064 del 20 de marzo de 2025.

 

 

�DECRETO 323 DE 2025

(Marzo 20)

 

Por el cual se autoriza la entrega de ayudas humanitarias monetarias para la atenci�n a las personas mayores, en el marco del Estado de Conmoci�n Interior declarado mediante el Decreto 0062 de 2025, y se dictan otras disposiciones

 

EL PRESIDENTE DE LA REP�BLICA DE COLOMBIA,

 

en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el art�culo 213 de la Constituci�n Pol�tica, en concordancia con el art�culo 38 de la Ley 137 de 1994, y el Decreto 0062 de 24 de enero de 2025, y

 

CONSIDERANDO:

 

Que, en los t�rminos del art�culo 213 de la Constituci�n Pol�tica, el Presidente de la Rep�blica, con la firma de todos los ministros, podr� declarar el Estado de Conmoci�n Interior en toda la Rep�blica o parte de ella, por un t�rmino no mayor de noventa (90) d�as, prorrogables hasta por dos per�odos iguales, en caso de grave perturbaci�n del orden p�blico que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Polic�a.

 

Que en desarrollo del art�culo 213 de la Constituci�n Pol�tica y de conformidad con lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepci�n -LEEE, el Gobierno nacional puede dictar Decretos Legislativos que contengan las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensi�n de sus efectos, siempre que: (i) se refieran a materias que tengan relaci�n directa y espec�fica con el Estado de Conmoci�n Interior; (ii) su finalidad est� encaminada a conjurar las causas de la perturbaci�n y a impedir la extensi�n de sus efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del Estado de Conmoci�n Interior; (iv) guarden proporci�n o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden superar; (v) no entra�en discriminaci�n alguna fundada en razones de raza, lengua, religi�n, origen nacional o familiar, opini�n pol�tica o filos�fica; (vi) contengan motivaci�n suficiente, a saber, que el gobierno Nacional presente razones suficientes para justificar las medidas; (vii) cuando se trate de medidas que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el Estado de Conmoci�n Interior; y (viii) no contener medidas que impliquen contradicci�n espec�fica con la Constituci�n Pol�tica, los tratados internacionales.

 

Que, de igual manera, en el marco de lo previsto en la Constituci�n Pol�tica, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (i) suspender o vulnerar los derechos y garant�as fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder p�blico ni de los �rganos del Estado; (iii) suprimir ni modificar los organismos y funciones b�sicas de acusaci�n y juzgamiento; y (iv) tampoco restringir aquellos derechos que no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepci�n.

 

Que, mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025, el presidente de la Rep�blica, con la firma de todos los ministros, declar� el Estado de Conmoci�n Interior, por el t�rmino de 90 d�as, �en la regi�n del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual est� conformada por los municipios de Oca�a, Abrego, El Carmen, Convenci�n, Teorama, San Calixto, Hacar�, La Playa, El Tarra, Tib� y Sardinata, y los territorios ind�genas de los resguardos Motil�n Bar� y Catalaura La Gabarra, as� como en el �rea metropolitana de C�cuta, que incluye al municipio de C�cuta, capital departamental y n�cleo del �rea, ya los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar�.

 

Que el Estado de Conmoci�n Interior fue decretado por el gobierno Nacional con el fin de conjurar la grave perturbaci�n del orden p�blico, derivada de fuertes enfrentamientos armados entre grupos ilegales, que de manera excepcional y extraordinaria se est� viviendo en la regi�n del Catatumbo, y cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre las dem�s zonas del territorio delimitadas en la declaratoria de Conmoci�n Interior, ha generado afectaciones a la poblaci�n civil tales como, amenazas, desplazamientos forzados masivos, confinamiento, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales, alteraci�n de la seguridad, da�os a bienes protegidos y al ambiente.

 

Que en atenci�n a la gravedad de la situaci�n que se vive en la regi�n del Catatumbo, excepcional y extraordinaria, caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una crisis humanitaria desbordada, el impacto en la poblaci�n civil, las amenazas a la infraestructura cr�tica y el desbordamiento de las capacidades institucionales, el Gobierno nacional consider� imprescindible la adopci�n de medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbaci�n, restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, as� como, garantizar el respeto de los derechos fundamentales, en el Catatumbo, en el �rea Metropolitana de C�cuta, y en los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez (departamento del Cesar).

 

Que, entre las consideraciones del Decreto 0062 de 2025 que motivaron la declaratoria del Estado de Conmoci�n Interior en la regi�n del Catatumbo, el Gobierno Nacional resalt� que, � ... las atribuciones ordinarias de las autoridades administrativas no resultan suficientes para asegurar la atenci�n humanitaria y la prestaci�n de los servicios de administraci�n de justicia, agua potable, saneamiento b�sico, energ�a el�ctrica, suministro de combustibles, salud, educaci�n, alimentaci�n, entre otros� y que �... para garantizar la satisfacci�n de las necesidades b�sicas y el acceso de la poblaci�n a los servicios p�blicos esenciales en condiciones de calidad y continuidad, en particular de las personas en situaci�n de desplazamiento forzado y confinamiento que no pueden acceder a estos servicios de forma convencional, se requieren acciones excepcionales e inmediatas que permitan minimizar las afectaciones a la poblaci�n en estado de vulnerabilidad, as� como superar la grave situaci�n de inestabilidad institucional y la extraordinaria afectaci�n a la convivencia ciudadana�.

 

Que en lo que respecta a la capacidad de respuesta de las entidades territoriales, para atender la actual crisis humanitaria, el Decreto 062 de 2025, manifest� que � ... debido a las dif�ciles condiciones administrativas, t�cnicas y presupuestales que presentan las entidades territoriales, es necesario que el Gobierno nacional provea a la poblaci�n afectada de la infraestructura y la capacidad administrativa y de gesti�n necesarias para afrontar la emergencia�, a�adiendo que �dada la magnitud de los desplazamientos transfronterizos derivados de esta crisis, los recursos y competencias ordinarias con que cuentan las autoridades son insuficientes para atender de manera efectiva a las personas que est�n saliendo del pa�s hacia Venezuela, por lo que la situaci�n supera significativamente la capacidad de respuesta de las instituciones, dificultando la provisi�n de servicios esenciales�.

 

Que, conforme lo citado en el Decreto 0062 de 2025, la Defensor�a del Pueblo emiti� la Alerta Temprana de Inminencia 026 del15 de noviembre 2024, �� ante el riesgo que se cierne para diversos sectores poblacionales de municipios que conforman la subregi�n del Catatumbo en Norte de Santander y el Sur del Cesar, debido a las nuevas din�micas que ha adquirido el conflicto armado interno en los �ltimos meses en estas zonas�; en la que manifest� que con la materializaci�n de los escenarios de riesgo que han llevado a la perturbaci�n del orden p�blico, �, .. se ver�an acentuadas conductas vulneradoras que provocan un impacto directo sobre el derecho a la vida, a la libertad, a la integridad ya la seguridad como consecuencia de homicidios selectivos y de configuraci�n m�ltiple, extorsiones, secuestros, desplazamientos forzados, instalaci�n de minas antipersona y artefactos explosivos improvisados, confinamientos, desapariciones, hurtos, uso, utilizaci�n y reclutamiento forzado de NNA, restricciones a la movilidad, amenazas contra l�deres y lideresas, entre otras�. En consecuencia, se recomend� a las distintas entidades: �...la disuasi�n, el control, la mitigaci�n del contexto de amenaza, la implementaci�n de medidas de prevenci�n urgentes, la judicializaci�n, el acceso a la justicia y la implementaci�n de acciones de asistencia y atenci�n humanitaria...�. (Ver: https:/lalertasstg.blob.core.windows.netlalertas/026-24.pdf).

 

Que, de acuerdo con la informaci�n proporcionada por el Comit� de Justicia Transicional, citada por el Decreto 0062 de 2025, �...con corte a 22 de enero de 2025, el consolidado de la poblaci�n desplazada forzadamente es de 36.137 personas. En contraste, durante todo el a�o 2024 el RUV report� un total de 5.422 desplazados forzadamente)}. As� mismo, �...seg�n el reporte del 21 de enero de 2025, el Puesto de Mando Unificado dio cuenta de que en los municipios de Tib�, Teorama y San Calixto se presenta el confinamiento de 7.122 personas y que, en general, los municipios receptores de poblaci�n v�ctima del conflicto afrontan desbordamiento institucional, lo cual afecta negativamente su capacidad de protecci�n de derechos de esta poblaci�n�.

 

Que la Comisi�n Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), mediante comunicado 023 del 24 de enero de 2025, rese�� que:

 

... la magnitud de la violencia, la zozobra y terror han provocado el desplazamiento forzado de al menos 41.236 personas de San Calixto, Hacar�, Teorama y Tib� hacia principalmente, Oca�a (9.974), C�cuta (15.086) y Tib� (12.362), lo cual ha generado el colapso de los sistemas p�blicos de atenci�n, al tiempo de extremar la vulnerabilidad de las personas recibidas en residencias privadas o que han optado por cruzar la frontera hacia Venezuela. Adem�s, m�s de 12 mil personas est�n confinadas en sus territorios, incluyendo 23 comunidades ind�genas del Pueblo Bar� y Yukpa. Como resultado, m�s de 46.000 ni�as, ni�os y adolescentes han quedado sin acceso a educaci�n. Documento disponible en: https://www.oas.org/es/CIDH/jsForm/?File=/es/cidh/prensa/comunicados/2025/023.as p&utm content=country-col&utm term=class-mon).

 

Que, el bolet�n No. 33 del 22 de febrero de 2025, emitido por el Puesto de Mando Unificado (PMU) instalado para atender la afectaci�n del orden P�blico en la regi�n del Catatumbo en el marco del estado de conmoci�n interior declarado mediante el Decreto 0062 de 2025, report� que, en curso de la crisis 54.264 personas han sido desplazadas forzosamente y 23.860 se encuentran confinadas.

 

Que de los hechos descritos se observa una crisis humanitaria, lo cual exige, en un sentido directo, la ampliaci�n de la capacidad de gesti�n, operaci�n y administraci�n del Estado para atender las necesidades inmediatas e indispensables para la poblaci�n.

 

Que el informe general �Basta ya! (2013) del Grupo de Memoria Hist�rica del Centro Nacional de Memoria Hist�rica (p�g. 298) al realizar el an�lisis de los impactos generados por el conflicto armado en las personas y en la sociedad concluye que �...Los adultos mayores son quienes, por lo general, resienten con mayor intensidad la salida forzada, al punto que algunos prefieren afrontar los riesgos y quedarse en sus lugares de origen. Los que no pueden hacerlo sufren la experiencia como un profundo desarraigo, pues cuentan con pocos recursos f�sicos o cognitivos que posibiliten la adaptaci�n. El deterioro de la calidad de vida, los cambios de clima, de alimentaci�n y de h�bitos les causan enfermedades y acrecientan la sensaci�n de vulnerabilidad e inestabilidad. Sin coordenadas ciertas y conocidas, las personas quedan a la deriva. Ni los paisajes ni las costumbres ni los sonidos ni los colores ni los olores les resultan familiares. Todo ahonda la sensaci�n de extra�amiento�.

 

Que la Secretar�a Ejecutiva de la Jurisdicci�n Especial para la Paz (JEP), en los Lineamientos para la Implementaci�n de Personas Mayores en la JEP (2021, P�g. 4), se expresa sobre las implicaciones de ser una persona mayor, de estar desplazada forzadamente, y de carecer de los bienes y servicios humanos b�sicos, las redes de apoyo y los servicios sanitarios, rese��:

 

Las personas mayores son sujetos de especial protecci�n, y as� lo se�ala la Sentencia T-025 de 2004: �Dada la condici�n de extrema vulnerabilidad de la poblaci�n desplazada, no s�lo por el hecho mismo del desplazamiento, sino tambi�n porque en la mayor parte de los casos se trata de personas especialmente protegidas por la Constituci�n -tales como {. . .] personas de la tercera edad�. Por tanto, es un grupo poblacional que debe ser visibilizado y reconocido en los procesos de reconstrucci�n de tejido social, de garant�a y realizaci�n de derechos a la igualdad y no discriminaci�n, protecci�n a v�ctimas, participaci�n efectiva, acceso a la informaci�n y acceso a la justicia.

 

Las personas mayores v�ctimas de afectaciones por causa del conflicto armado son diferentes a otros grupos poblacionales, puesto que es m�s complejo para la poblaci�n mayor contar con redes sociales de apoyo, espacios y mecanismos de participaci�n efectiva y real, reivindicaci�n de la verdad y la memoria, la transmisi�n e intercambio intergeneracional - intercultural, espacios p�blicos de encuentro, acceso a bienes y servicios para el cubrimiento de sus necesidades b�sicas, y procesos productivos para generaci�n de ingresos, como referentes sociales, entre otros.�.

 

Que, en aplicaci�n de los incisos 2� y 3� del art�culo 13 de la Constituci�n Pol�tica, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha se�alado el deber del Estado en brindar una protecci�n reforzada a las personas mayores v�ctimas del conflicto armado, en raz�n a la afectaci�n en sus condiciones sociales, f�sicas, ps�quicas y econ�micas, lo que los coloca en estado de indefensi�n y evidente vulnerabilidad, con la correlativa obligaci�n estatal de tomar medidas inmediatas, especiales y afirmativas a favor de dicho grupo poblacional. (Sentencias T- 025 de 2004, Auto 006 de 2009, T-707 de 2014, T-305 de 2016, T-450 de 2019).

 

Que, se est� ante sujetos de especial protecci�n constitucional en los que se entrecruzan varias causas o situaciones generadoras de vulnerabilidad, pues no s�lo se trata de adultos mayores, sino de desplazados por el conflicto armado, personas en situaci�n de pobreza extrema, pobreza y en confinamiento. As� las cosas, entre las medidas previstas para conjurar la situaci�n de orden p�blico que se presenta en el Catatumbo se requiere la implementaci�n de acciones afirmativas concretas que, adem�s de conjurar la crisis, permitan asegurar unas condiciones m�nimas de subsistencia derivadas de la intervenci�n estatal a trav�s de ayudas p�blicas como instrumento que no solo materializa los principios de solidaridad e igualdad material sino el modelo mismo de Estado Social de Derecho, el cual se ve desnaturalizado precisamente en un contexto excepcional en el que la afectaci�n del orden p�blico afecta los derechos fundamentales de la poblaci�n que merece la mayor protecci�n por la situaci�n de debilidad manifiesta en la que se encuentran.

 

Que, el art�culo 46 de la Constituci�n Pol�tica de 1991 establece la concurrencia de responsabilidad que le corresponde al Estado, la familia y a la sociedad en la protecci�n y asistencia de las personas de la tercera edad, y promueve su integraci�n a la vida activa y comunitaria.

 

Que, de conformidad con la Convenci�n Interamericana sobre la Protecci�n de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, adoptada en Washington, el 15 de junio de 2015 y ratificada por el Estado Colombiano mediante la Ley 2055 de 2020, define que la �Persona mayor�: es �aquella de 60 a�os o m�s, salvo que la ley interna determine una edad base menor o mayor, siempre que esta no sea superior a los 65 a�os. Este concepto incluye, entre otros, el de persona adulta mayor�. Asimismo, en virtud del art�culo 29 de dicho instrumento, Colombia ha de observar que: �Los Estados Parte tomar�n todas las medidas espec�ficas que sean necesarias para garantizar la integridad y los derechos de la persona mayor en situaciones de riesgo, incluidas situaciones de conflicto armado, emergencias humanitarias y desastres, de conformidad con las normas de derecho internacional, en particular del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario�.

 

Que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-395 del 18 de noviembre de 2021, al evaluar la constitucionalidad del art�culo 29 la Convenci�n Interamericana sobre la Protecci�n de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y los deberes de los Estados Parte, concluy� que �...esta disposici�n no encuentra ning�n tipo de contradicci�n con la Constituci�n Pol�tica, sino que, por el contrario, recaba en la protecci�n especial que debe brindarse a las personas mayores de edad. Sobre todo, cuando se presentan circunstancias como el conflicto armado, las emergencias humanitarias o desastres que producen escenarios de mayor vulnerabilidad, en los que las personas mayores tienen un riesgo adicional de afectaci�n a sus garant�as fundamentales. Por ello, resulta leg�timo a la luz del Texto Superior que los Estados deban adoptar atenci�n espec�fica a las necesidades de esta poblaci�n ante la ocurrencia de ese tipo de situaciones, y por lo tanto se declarar� exequible el art�culo�.

 

Que, sumado a lo anterior, otros instrumentos aprobados por la Asamblea general de la OEA tambi�n han identificado la necesidad de proteger de manera especial a las personas de mayor edad. Por ejemplo, la Convenci�n Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convenci�n de Bel�m do Par�) , en su art�culo 9� prev� la obligaci�n de los Estados de tener especial consideraci�n por la situaci�n de vulnerabilidad de la mujer �anciana�; y la Resoluci�n de la Asamblea General de la OEA sobre la situaci�n de los refugiados, repatriados y desplazados internos en las Am�ricas, en su p�rrafo 4, se�ala la necesidad de intensificar los esfuerzos de los Estados por buscar soluciones para solventar las necesidades espec�ficas de los ancianos.

 

Que, el principio 18 de la secci�n 111 de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (E/CNA/1998/53/Add.2) de la Comisi�n de Derechos Humanos de la Organizaci�n de Naciones Unidas, establece que: �...1. los desplazados internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado�, y, en consecuencia, ordena que cualesquiera que sean las circunstancias: �... las autoridades competentes suministrar�n a los desplazados internos, como m�nimo y sin discriminaci�n, y se cerciorar�n de que pueden recibir en condiciones de seguridad: a) alimentos indispensables y agua potable; b) cobijo y alojamiento b�sicos; c) vestido adecuado; y d) servicios m�dicos y de saneamiento indispensables�.

 

Que el art�culo 13 de la Ley 1448 de 2011 �por la cual se dictan medidas de atenci�n, asistencia y reparaci�n integral a las v�ctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones� consagr� el principio de enfoque diferencial, mediante el cual se reconoce que hay sectores con caracter�sticas particulares, por ejemplo, en raz�n a su edad, que implica un enfoque diferencial en lo que supone las medidas de prevenci�n, el derecho de ayuda humanitaria, los derechos reconocidos, as� como las medidas de atenci�n, asistencia y reparaci�n integral.

 

Que el derecho a la ayuda humanitaria, consagrado mediante el art�culo 47 de la Ley 1448 de 2011, comprende en un sentido general, la atenci�n y la asistencia como derechos de las v�ctimas �... con el objetivo de socorrer, asistir, proteger y atender sus necesidades de alimentaci�n, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atenci�n m�dica y psicol�gica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas�.

 

Que la atenci�n humanitaria prevista en los art�culos 62, 62A, 63 y 65 de la Ley 1448 de 2011, tiene por objeto mitigar o suplir las carencias en la subsistencia m�nima derivadas de los hechos victimizantes de desplazamiento forzado y confinamiento, y cuya responsabilidad, en primera instancia, corresponde a las entidades territoriales.

 

Que el art�culo 62 de la Ley 1448 de 2011 clasific� en tres etapas la atenci�n humanitaria; primera, Atenci�n Humanitaria Inmediata (AHI); segunda, Atenci�n Humanitaria de Emergencia (AHE); y, tercera, Atenci�n Humanitaria de Transici�n (AHT).

 

Que de conformidad con el art�culo 63 de la Ley 1448 de 2011 se establece que la atenci�n humanitaria inmediata deber� ser proporcionada por la entidad territorial de nivel municipal receptora de la poblaci�n en situaci�n de desplazamiento hasta el momento en el cual se realiza la inscripci�n en el Registro �nico de V�ctimas, momento a partir del cual, en virtud del art�culo 64 de la misma Ley opera la etapa de emergencia de la atenci�n humanitaria, a cargo de la Unidad para la Atenci�n y Reparaci�n Integral a las V�ctimas.

 

Que la Ley 1251 de 2008 �Por la cual se dictan normas tendientes a procurar la protecci�n, promoci�n y defensa de los derechos de los adultos mayores�, contempla: �Art�culo 11. Protecci�n y cuidado especial. Para efectos de la presente ley, se consideran grupos que merecen especial protecci�n y cuidado a los adultos mayores: [...] d) Poblaci�n desplazada: se determinar�n acciones especiales para los adultos mayores en condici�n de desplazamiento�.

 

Que mediante la Sentencia T-1 06 de 2015, la Corte constitucional se�al� que ��los adultos mayores deben ser receptores de una protecci�n reforzada por parte de todas las entidades que integran el Estado. Al igual que con las personas con disminuciones f�sicas y ps�quicas, esta obligaci�n se deriva de un mandato constitucional enmarcado en el art�culo 46. Con esto, el Constituyente reconoce que los adultos mayores est�n en un estado de debilidad manifiesta que hace que, en virtud del deber de solidaridad, requieran de la ayuda de la sociedad y el Estado para as� garantizar su integridad, su salud y su dignidad humana�.

 

Que en lo que respecta a los sujetos de especial protecci�n constitucional v�ctimas del conflicto armado, la Corte Constitucional en la sentencia T-293 de 2015 insisti� que ��existen v�ctimas del conflicto armado [ni�os, ni�as, adolescentes, mujeres, adultos mayores y discapacitados] que por sus situaciones particulares est�n expuestas a un mayor grado de vulnerabilidad que las dem�s personas que han sufrido a causa de la violencia. Esa condici�n los hace merecedores de una intervenci�n m�s fuerte por parte del Estado, en comparaci�n con personas que no atraviesan esas circunstancias. Por lo tanto, para la Sala resulta evidente que las diferentes entidades del Estado deben implementar todos los recursos disponibles y hacer todo lo que tengan a su alcance para ayudar a estas personas a superar ese estado de debilidad manifiesta que atraviesan�.

 

Que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la ayuda humanitaria es un derecho fundamental de las v�ctimas del conflicto armado interno (T-495 de 2014), y una obligaci�n de protecci�n y garant�a a cargo del Estado (T-142 de 2017), que est� sustentada en distintas fuentes como el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el derecho constitucional colombiano (Auto 099 de 2013). En este sentido, en la Sentencia T-230 de 2021 identific� las siguientes caracter�sticas b�sicas en las que debe estructurarse la ayuda humanitaria: (i) protege la subsistencia m�nima de la poblaci�n desplazada; (ii) es considerada un derecho fundamental; (iii) es temporal; (iv) es integral; (v) tiene que reconocerse y entregarse de manera adecuada y oportuna con atenci�n a la situaci�n de emergencia y a las condiciones de vulnerabilidad de la poblaci�n desplazada; y (vi) debe garantizarse sin perjuicio de las restricciones presupuestales.

 

Que, respecto a la condici�n de v�ctima del conflicto armado y el reconocimiento por parte del Estado de dicha condici�n, la Corte Constitucional, en Sentencia T-188 de 2007, asegur� que � .. , la condici�n de v�ctima es una situaci�n f�ctica soportada en el padecimiento, no en la certificaci�n que lo indique, tampoco en el censo que revela la magnitud del problema, Sin perjuicio de la utilidad que las certificaciones y censos pudieren prestar en funci�n de la agilidad y eficacia de los procedimientos�.

 

Que, en providencia A-093 de 2008, la Corte Constitucional, acerca del hecho victimizante de confinamiento, asever�:

 

... existe un v�nculo causal directo entre las situaciones de confinamiento y la ocurrencia de posteriores desplazamientos forzados de alto riesgo. Las situaciones de confinamiento, bloqueo o aislamiento de la poblaci�n civil en el marco de un conflicto armado son, a su vez, causas directas de violaciones de los derechos constitucionalmente protegidos, particularmente de los derechos a la vida en condiciones dignas, la integridad personal, la libertad, la alimentaci�n, la salud y el trabajo. En esa medida, se recuerda que la poblaci�n [...] [puede] exigir a las autoridades' colombianas que se restablezcan las condiciones necesarias para el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales, en particular el derecho a no ser desplazada de su lugar habitual de residencia.

 

Que, en los t�rminos del Auto 005 de 2009, la Corte Constitucional defini� el �confinamiento�, as�: �El confinamiento es una modalidad de desplazamiento forzado interno en el que las comunidades contin�an en una parte de su territorio, pero perdiendo la movilidad sobre el mismo y en algunos casos la autonom�a para poder decidir sobre aspectos b�sicos de su vida social y cultural. [...] Cuando una persona o comunidad es desplazada hay grandes dificultades para su atenci�n por parte del Estado, pero esta imposibilidad de atenci�n es m�s evidente en el caso de comunidades confinadas y en las comunidades que deciden resistirse al desplazamiento a pesar de todos los peligros que conlleva el permanecer en ellos. Todo el sistema de atenci�n a la poblaci�n en situaci�n de desplazamiento ha sido concebido para atender fundamentalmente a las personas que salen y no para dar cuenta de las comunidades confinadas y en resistencia�.

 

Que los exacerbados desplazamientos forzados y confinamientos presentados en la regi�n del Catatumbo han generado un desborde de la capacidad operativa y presupuestal de los entes territoriales receptores, as� como la del Gobierno Nacional a trav�s de la Unidad para la Atenci�n y Reparaci�n Integral a las V�ctimas (UARIV), por lo que se requiere ampliar transitoria y excepcionalmente, la capacidad estatal para efectuar la atenci�n humanitaria mediante la entrega de ayudas, de car�cter monetario, elimin�ndose las barreras de acceso tales como el tr�mite administrativo de inclusi�n en el Registro �nico de V�ctimas (RUV), en aras de satisfacer prontamente, las necesidades relacionadas con la totalidad de los bienes y servicios contemplados en la canasta b�sica familiar como: vestuario adecuado m�nimo, conectividad b�sica, transporte ordinario, comunicaciones y otros bienes y servicios que se requieran para un sostenimiento digno, y cuya ausencia material genera afectaci�n a un cat�logo de derechos fundamentales de personas y comunidades en situaciones de grave perturbaci�n del orden p�blico. Lo anterior, en consideraci�n de que la Atenci�n Humanitaria Inmediata (AHI), la Atenci�n Humanitaria de Emergencia (AHE) y la Atenci�n Humanitaria de Transici�n (AHT) se destinan, en el marco del proceso de inclusi�n en el Registro �nico de V�ctimas (RUV), a asegurar a las personas albergue temporal, asistencia alimentaria y alimentos necesarios para su subsistencia m�nima, y no cubren, en su totalidad, las actuales necesidades b�sicas de las personas mayores afectadas en la Regi�n del Catatumbo, en concordancia con el derecho a la vida en condiciones dignas.

 

Que dadas la gravedad e intensidad de la perturbaci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, y en desarrollo de los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, establecidos en los art�culos 2A, 21, 161 y 174 de la Ley 1448 de 2011, resulta necesario ampliar la capacidad institucional del Gobierno Nacional para la atenci�n humanitaria y entrega de ayudas a las personas mayores en el marco de la actual declaratoria de estado de conmoci�n interior, dada su alta vulnerabilidad y condici�n de sujeto de protecci�n constitucional reforzada.

 

Que, si bien el art�culo 65 de la Ley 2421 de 2024, �Por la cual se modifica la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones sobre reparaci�n a las v�ctimas del conflicto armado interno�, indic� que el Gobierno Nacional a trav�s del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social debe poner en marcha una oferta institucional espec�fica mediante el dise�o e implementaci�n de estrategias que contribuyan al acceso de alimentos para el autoconsumo, as� como la formulaci�n e implementaci�n de planes, programas y proyectos dirigidos al mejoramiento de las condiciones de habitabilidad, el legislador no le asign� competencias relacionadas con la atenci�n humanitaria para los hechos victimizantes de desplazamiento forzado o confinamiento.

 

Que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social cuenta en su oferta ordinaria con cuatro (4) programas sociales de transferencias monetarias en operaci�n: Renta Ciudadana, Renta Joven, Compensaci�n de IVA y Colombia Mayor, de los cuales solo �ste �ltimo, est� dirigido a la protecci�n de personas mayores en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante la entrega de transferencias monetarias, conforme a lo autorizado en los art�culos 13, 257 y 258 de la Ley 100 de 1993, as� como el art�culo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020. Sin embargo, esta normatividad no contempla como una de las finalidades de este programa la atenci�n humanitaria a v�ctimas del conflicto armado, teniendo en todo caso limitaciones de focalizaci�n, en cuanto la condici�n econ�mica, la nacionalidad, el tiempo m�nimo de residencia, as� como su registro previo en el Sisb�n, las cuales no permiten la atenci�n de la totalidad de las personas mayores v�ctimas de desplazamiento forzado o confinamiento por la actual perturbaci�n del orden p�blico en la Regi�n del Catatumbo.

 

Que, por lo anterior, se considera necesario autorizar la entrega de ayuda humanitaria de car�cter monetario por parte del Gobierno nacional, a trav�s del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la cual ser� concurrente y complementaria a las establecidas en las Leyes 1448 de 2011 y 2421 de 2024, con el fin de mitigar los efectos del confinamiento y del desplazamiento forzado en la poblaci�n mayor generados por los hechos de grave perturbaci�n del orden p�blico que dieron origen a la declaratoria del estado de excepci�n mediante el Decreto 0062 de 2025. En consecuencia, la ayuda humanitaria monetaria coadyuvar� a los mecanismos ordinarios de atenci�n, para as� cubrir los bienes y servicios no contemplados en las normas existentes, en procura de satisfacer el derecho a la vida en condiciones dignas y, en definitiva, para que se prevenga la profundizaci�n de las afectaciones sufridas por este grupo poblacional en la regi�n del Catatumbo.

 

Que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene la capacidad y experiencia administrativa y operativa para efectuar la entrega de la ayuda humanitaria prevista, producto de la administraci�n y ejecuci�n de los programas sociales de transferencias monetarias, en desarrollo de las competencias otorgadas mediante el art�culo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020 �Por el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias�, as� como de las establecidas en los art�culos 65 y 66 de la Ley 2294 de 2023, Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026; lo que le permite realizar la dispersi�n y entrega de ayudas monetarias de manera eficaz y oportuna, a trav�s de la actual infraestructura operativa, tecnol�gica y de talento humano.

 

Que en el art�culo 871 del Decreto 624 de 1989, �Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Direcci�n General de Impuestos Nacionales�, se reglamentan los hechos generadores del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), entre los cuales se destacan la realizaci�n de las transacciones financieras mediante las cuales se depositan recursos en cuentas corrientes o de ahorro, cuentas de dep�sito del Banco de la Rep�blica y los giros de cheques de gerencia, que impliquen el retiro a trav�s de los distintos mecanismos como retiro en efectivo, cajero electr�nico u otra modalidad que se permita.

 

Que, en este contexto, las operaciones realizadas entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y las entidades financieras, as� como el traslado de recursos desde estas hacia los titulares de los productos financieros asociados a los beneficiarios de la ayuda humanitaria, encajan en la definici�n de hechos gravables del GMF. Estas transacciones representan disposiciones de recursos que, sin una exenci�n expl�cita, estar�an sujetas al gravamen.

 

Que, con el fin de que los beneficiarios de la ayuda humanitaria monetaria, creada mediante el presente decreto legislativo, puedan percibir la totalidad de los recursos a ellos transferidos, se hace necesaria la exenci�n del impuesto denominado Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) del art�culo 871 del Estatuto Tributario, y la exclusi�n a la retenci�n en la fuente, para que as� los beneficiarios puedan acceder de forma integral a la ayuda humanitaria, y que no sean afectadas las operaciones adelantadas entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y las entidades financieras, y tampoco, sea impactado el traslado de recursos realizado entre ellas y los titulares de los productos financieros asociados a los beneficiarios.

 

Que los recursos de la ayuda humanitaria monetaria deben ser inembargables para garantizar la protecci�n de los derechos fundamentales de las personas en situaci�n de vulnerabilidad; de lo contrario, disminuir�a su capacidad para satisfacer sus necesidades b�sicas como alimentaci�n, vivienda, salud y educaci�n, y se ver�an limitados principios esenciales de solidaridad y de justicia social. Lo anterior, en consideraci�n de que estos recursos tienen como finalidad aliviar la situaci�n excepcional que motiv� el Estado de Conmoci�n Interior. Por tanto, asegurar la inembargabilidad permitir� que las ayudas humanitarias monetarias que se entreguen est�n disponibles para que puedan ser usados en su totalidad por parte de sus destinatarios, para acceder a bienes y servicios indispensables para una vida digna, en medio de la actual situaci�n de crisis.

 

Que, en el contexto de la grave crisis humanitaria y las afectaciones derivadas del conflicto interno en la regi�n del Catatumbo, es pertinente asegurar que la ayuda humanitaria llegue de manera eficiente y efectiva a las personas mayores en estado de vulnerabilidad, para este efecto, las entidades financieras desempe�an un papel preponderante en la dispersi�n de estos recursos a los beneficiarios. Sin embargo, las comisiones o servicios que las entidades financieras cobran por la dispersi�n de fondos generan un costo adicional que impacta el presupuesto destinado al apoyo humanitario y, en concreto, al Impuesto sobre las Ventas (IVA), establecido en el art�culo 468 del Estatuto Tributario, incrementa a�n m�s los costos operativos, en menoscabo de la cantidad de recursos disponibles para los beneficiarios, raz�n suficiente para que sea pertinente establecer la exenci�n del IVA en las comisiones o servicios cobrados por las entidades financieras para la dispersi�n de los recursos.

 

Que, bajo este panorama, son constitucionalmente admisibles las medidas complementarias de ayuda humanitaria cuya entrega se autoriza a trav�s del presente decreto legislativo, ya que buscan brindar la atenci�n humanitaria a personas mayores afectadas por la grave perturbaci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, sin consideraci�n a su condici�n econ�mica o/y inscripci�n en SISBEN, en cumplimiento de las obligaciones contenidas en los incisos segundo y tercero del art�culo 13 de la Constituci�n Pol�tica y de los instrumentos internacionales ratificados por el Estado colombiano en materia de su protecci�n, y as� atender las necesidades b�sicas y urgentes de las personas mayores desplazadas y confinadas; adem�s, responden a una situaci�n de crisis que amenaza el bienestar y la dignidad de las personas mayores afectadas en las regiones objeto de atenci�n en el marco del Estado de Conmoci�n Interior decretado.

 

Que, en el Decreto 175 de 2025 se adoptan varias medidas de car�cter tributario encaminadas a obtener recursos que "...se destinar�n exclusivamente a atender los gastos del Presupuesto General de la Naci�n necesarios para conjurar las causas de la perturbaci�n que dieron lugar a la declaraci�n de la conmoci�n interior en la regi�n del Catatumbo, los municipios del �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar, e impedir la extensi�n de sus efectos".

 

Que la presente medida se constituye en una estrategia de atenci�n humanitaria encaminada a prevenir y mitigar los efectos de la perturbaci�n del orden p�blico, se agraven y extiendan sobre la poblaci�n de adultos mayores con ocasi�n de los hechos victimizantes de desplazamiento forzado y confinamiento producto de las razones que llevaron a la declaratoria de conmoci�n interior. De esta forma se permitir� que los adultos mayores beneficiarios de la estrategia cuenten con recursos monetarios para coadyuvar a satisfacer sus necesidades b�sicas y urgentes durante la presente vigencia fiscal, en tanto mantengan las condiciones que dan lugar a la misma, para evitar un deterioro mayor en su calidad de vida, ayuda que no puede limitarse a una �nica entrega, pues ello no contribuir�a de forma eficiente a solventar la situaci�n de vulnerabilidad y a restablecer sus derechos.

 

Que, la financiaci�n de la ayuda monetaria para la atenci�n de las personas mayores se realizar� con los recursos derivados de las medidas tributarias adoptadas en el Decreto 175 de 2025.

 

Que, aunado a lo anterior, las medidas son adecuadas, efectivamente conducentes y proporcionales, toda vez que las ayudas humanitarias son un instrumento id�neo para proporcionar atenci�n inmediata y efectiva a las personas mayores v�ctimas de desplazamiento forzado y confinamiento, con miras a facilitar la satisfacci�n de bienes y servicios no contemplados en las medidas ordinarias; a la par, atienden al grado de afectaci�n generado por la situaci�n de emergencia y las condiciones de vulnerabilidad de las personas mayores afectadas en la regi�n del Catatumbo, y permiten la salvaguarda de los derechos de los hogares afectados, en el marco del Estado de Conmoci�n Interior, y en la consolidaci�n de la estabilidad institucional, la seguridad de la regi�n, y la convivencia ciudadana.

 

Que, en m�rito de lo expuesto,

 

DECRETA:

 

Art�culo 1. Ayuda humanitaria monetaria para la atenci�n de las personas mayores v�ctimas de desplazamiento forzado o confinamiento. Autor�cese al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a efectuar, durante la vigencia 2025, la entrega hasta de diez (10) de ayudas humanitarias monetarias, a favor de las personas mayores, v�ctimas de desplazamiento forzado o confinamiento, relacionadas con los hechos que originaron la declaratoria efectuada mediante el Decreto 0062 de 2025, y la cual ser� complementaria a las medidas de atenci�n establecidas en los art�culos 62 y 62A de la Ley 1448 de 2011.

 

Par�grafo 1�. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social reglamentar� y determinar� los criterios de focalizaci�n, identificaci�n, priorizaci�n, selecci�n, asignaci�n, periodicidad y esquema de dispersi�n de la ayuda humanitaria monetaria y promover� procesos de transparencia.

 

Par�grafo 2�. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social adoptar� todas las medidas administrativas, financieras, contractuales y operativas necesarias para la entrega efectiva e inmediata de la ayuda humanitaria monetaria dirigida a las personas mayores.

 

Art�culo 2. Monto de la ayuda humanitaria. El monto de la ayuda humanitaria monetaria a entregar a las personas mayores identificadas como beneficiarias, de conformidad al art�culo 1 del presente decreto legislativo, ser� de hasta doscientos treinta mil pesos m/cte. ($230.000, 00).

 

Art�culo 3. Determinaci�n de adultos mayores beneficiarios. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social determinar� las personas mayores beneficiarias de la ayuda humanitaria monetaria a trav�s de acto administrativo, para lo cual utilizar� los listados censales que para el efecto consoliden y remitan las entidades encargadas en el territorio objeto de atenci�n. En el caso de las comunidades �tnicas se utilizar�n los listados censales que entregue o registre la respectiva autoridad �tnica al ministerio del Interior o a las entidades territoriales.

 

La ayuda humanitaria se entregar� por cada persona que re�na los criterios de selecci�n conforme a lo se�alado en el art�culo del presente decreto, sin considerar si pertenecen o no al mismo hogar o grupo familiar.

 

En la identificaci�n y focalizaci�n de las personas mayores se garantizar�n la confidencialidad, la reserva y la seguridad de la informaci�n de los beneficiarios.

 

Par�grafo 1�. Para todos los efectos a que haya lugar, se entender� como persona mayor aquella que tenga (60) a�os o m�s cumplidos a la fecha o durante la vigencia de la presente medida.

 

Par�grafo 2�. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social definir� la cantidad de personas mayores beneficiarias de la ayuda humanitaria monetaria, de acuerdo con las apropiaciones adicionales establecidas en el art�culo 5 del presente decreto.

 

Par�grafo 3�. Aquellas personas que reciban la ayuda humanitaria monetaria de que trata el presente art�culo, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin, incurrir�n en las sanciones legales a que hubiere lugar.

 

Par�grafo 4�. No podr�n acceder a la ayuda humanitaria monetaria de la que trata el art�culo 1 del presente decreto, quienes se encuentren activos en el programa Colombia mayor que administra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

 

Art�culo 4. Tratamiento de la informaci�n. Las entidades p�blicas y privadas est�n autorizadas a recibir y suministrar los datos personales y bancarios de los que trata la Ley 1266 de 2008 y la Ley 1581 de 2012 que sean necesarios para la operaci�n, ejecuci�n y entrega de la ayuda humanitaria monetaria

 

Par�grafo. Las entidades privadas y p�blicas receptoras de esta informaci�n deber�n utilizar los datos e informaci�n solo para los fines aqu� establecidos y estar�n obligadas a adoptar las medidas necesarias para garantizar su seguridad, circulaci�n restringida y confidencialidad.

 

Art�culo 5. Fuentes de financiaci�n. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social financiar� la ayuda humanitaria monetaria con las apropiaciones adicionales que efect�e el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico con ocasi�n a la declaratoria de conmoci�n interior.

 

Art�culo 6. Exenci�n de impuestos. Los traslados de los dineros correspondientes a las transferencias de los que trata el art�culo 1 del presente Decreto Legislativo, entre cuentas del Tesoro Nacional - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y las de entidades financieras u operadores de pago por giro que dispersen las transferencias, y entre estas y los beneficiarios de la ayuda humanitaria monetaria estar�n exentas del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF).

 

En todo caso, la dispersi�n de los recursos a las cuentas de los beneficiarios o su pago en efectivo a ellos no estar� sometida al Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF).

 

La comisi�n o servicio que se cobre por la dispersi�n de los recursos por parte de las entidades financieras u operadores de pago por giro a los beneficiarios del programa estar� excluida del Impuesto Sobre las Ventas (IVA).

 

En caso de que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social opte por pagar la ayuda humanitaria monetaria a trav�s del Sistema Integrado de Informaci�n Financiera - SIIF, o la herramienta modular y transaccional con la que cuente el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, los traslados de los recursos al titular de la cuenta o producto financiero estar�n exentos del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF).

 

Los ingresos que reciban los beneficiarios de este programa no estar�n sometidos a la retenci�n en la fuente a t�tulo del impuesto sobre la renta y sus complementarios.

 

Art�culo 7. Inembargabilidad. Los recursos de la ayuda humanitaria monetaria de que trata este decreto ser�n inembargables y no podr�n abonarse a ning�n tipo de obligaci�n, cuota de manejo o comisi�n bancaria de cualquier concepto del beneficiario con la entidad financiera a trav�s de la cual se dispersen.

 

Art�culo 8. Vigencia. El presente decreto legislativo rige a partir del d�a siguiente a la fecha de su publicaci�n en el diario oficial�.

 

 

 

 

III.           PRUEBAS

 

8.       La mayor�a[3] de entidades requeridas por esta Corporaci�n para aportar informes sobre el contexto general del Decreto Legislativo 323 de 2025, su contenido y la satisfacci�n de los requisitos formales y materiales exigidos por la Constituci�n Pol�tica y la jurisprudencia, allegaron en tiempo sus respuestas.

 

9.       Los escritos pueden consultarse en el expediente de constitucionalidad que es p�blico, excepto aquella informaci�n que est� sometidas a reserva. A continuaci�n, se relaciona brevemente el contenido de las pruebas y conceptos recaudados.

 

Cuadro 1. Pruebas allegadas seg�n el auto inicial que avoc� conocimiento.

 

IV.            INTERVENCIONES

 

10.   Dentro del t�rmino de fijaci�n en lista, se recibieron diversas intervenciones de entidades estatales, organizaciones sociales y acad�micas, quienes propusieron distintas aproximaciones al examen del Decreto Legislativo 323 de 2025. Unos comparten que el decreto satisface la totalidad de los juicios y por ende debe ser declarado exequible, otros en cambio estiman que no se satisface alguno de ellos y esto debe conducir a la inconstitucionalidad de la norma.

 

Cuadro 2. Intervenciones en favor de la exequibilidad del Decreto Legislativo 323 de 2025

 

11.             Dos intervenciones solicitaron a la Corte declarar la inexequibilidad.

 

Cuadro 3. Intervenciones en favor de la inexequibilidad del Decreto Legislativo 323 de 2025

 

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI�N

 

12.   De manera preliminar, el Procurador General explic� que las reglas contenidas en el Decreto 323 de 2025 hacen parte de los aspectos bajo los cuales la Corte Constitucional declar� la exequibilidad parcial del estado de conmoci�n interior en la Sentencia C-148 de 2025, al fundarse en los efectos que la grave perturbaci�n del orden p�blico tiene en la atenci�n humanitaria de los adultos mayores. Destac� que el recrudecimiento de la violencia incide de manera directa en la afectaci�n de los derechos y garant�as de la poblaci�n civil, contexto en el cual es imprescindible adoptar las medidas necesarias para la atenci�n humanitaria a las v�ctimas.

 

13.   Dicho esto, para la vista fiscal el Decreto Legislativo 323 de 2025 es exequible en tanto que cumple con los requisitos formales de suscripci�n, motivaci�n, temporalidad y �mbito territorial. Adem�s, frente al an�lisis material, tambi�n concluy� que el decreto supera los distintos juicios de control constitucional.

 

14.   Seg�n el concepto del procurador general, la situaci�n de conflicto en el Catatumbo �es a�n m�s alarmante respecto de las personas mayores que son sometidas al desplazamiento o confinamiento pues, por lo general, resienten con mayor intensidad la salida forzada, vi�ndose abocados a un profundo desarraigo, con serias carencias de bienes y servicios humanos b�sicos, de redes de apoyo y servicios sanitarios�[5]. Las medidas previstas en el decreto deben entenderse entonces como complementarias a las ayudas humanitarias previstas en la Ley 1448 de 2011.

 

15.   Frente a las medidas tributarias y econ�micas que trae el decreto, se�al� que, si bien se trata de competencias ordinarias del legislador, el Gobierno nacional tiene esta potestad como legislador excepcional, siempre que �se encaminen a conjurar las situaciones de crisis y a impedir la extensi�n de sus defectos�[6]. Puntualiz� que los beneficios tributarios han sido una de las herramientas m�s empleadas en estados de anormalidad debido a su potencialidad para mitigar o prevenir las afectaciones o porque el beneficio facilita el retorno a la normalidad y contribuye a reorientar las condiciones sociales hacia su recuperaci�n.

 

V.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. Competencia

 

16.             La Corte Constitucional es competente para adelantar el examen de constitucionalidad del Decreto Legislativo 323 de 2025, con fundamento en los art�culos 214.6 y 241.7 de la Carta Pol�tica, que le asignan a esta corporaci�n la competencia para decidir sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos dictados por el Gobierno en un estado de conmoci�n interior.

 

17.        El control de constitucionalidad sobre los decretos legislativos es integral, pues incluye aspectos de forma y contenido, y se extiende tanto sobre el decreto que declara el correspondiente estado de excepci�n como sobre los decretos que lo desarrollan. As� fue explicado desde la Sentencia C-004 de 1992. All�, la Corte Constitucional interpret� el alcance de su competencia sobre el decreto que, por primera vez declar� el estado de emergencia al que se refiere el art�culo 215 superior[7]. Desde entonces, la jurisprudencia constitucional ha reiterado de manera uniforme y pac�fica la competencia de este Tribunal para efectuar un control integral de los decretos legislativos. Se trata, adem�s, de un control autom�tico, participativo, definitivo y estricto, como lo establecen los art�culos 215 y 241.7 de la Constituci�n, el art�culo 55 de la Ley 137 de 1994 (Estatutaria de los Estados de Excepci�n, LEEE) y los art�culos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991[8].

 

2. Cuesti�n previa: la materia regulada por el Decreto 323 de 2025 se encuentra cobijada por la exequibilidad parcial que dispuso la Sentencia C-148 de 2025

 

18.        En la Sentencia C-148 de 2025, la Corte aval� parcialmente la constitucionalidad del Decreto Legislativo 062 de 2025, mediante el cual se declar� el estado de conmoci�n interior en la regi�n del Catatumbo, el �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez en el departamento del Cesar.

 

19.        La Corte concluy� que la declaratoria se ajustaba a la Constituci�n Pol�tica �nicamente en lo relativo a los hechos relacionados con: (i) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros grupos armados organizados, as� como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC-EP; y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados �internos y transfronterizos� y confinamientos masivos que han desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla.

 

20.        En consecuencia, limit� los efectos de la exequibilidad a las medidas estrictamente necesarias para: (i) el fortalecimiento de la fuerza p�blica, (ii) la atenci�n humanitaria, (iii) la garant�a de los derechos fundamentales de la poblaci�n civil y (iv) la financiaci�n orientada a esos prop�sitos espec�ficos.

 

21.        En contraste, la Corte declar� inexequible el decreto en cuanto a los fundamentos y medidas relacionadas con: (i) la presencia hist�rica del ELN, los grupos armados organizados y los grupos de delincuencia organizada; (ii) la concentraci�n de cultivos il�citos; (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementaci�n del Programa Nacional Integral de Sustituci�n de Cultivos Il�citos; (iv) las necesidades b�sicas insatisfechas de la poblaci�n por insuficiencia en la pol�tica social y (v) los da�os a la infraestructura energ�tica y vial, as� como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.

 

22.        A partir del marco fijado en la Sentencia C-148 de 2025, le corresponde a la Sala Plena verificar si la materia regulada por el Decreto 323 de 2025 se encuentra comprendida dentro del conjunto de hechos y finalidades que la Corte consider� habilitantes para el ejercicio de los poderes legislativos excepcionales.

 

23.        Para la Sala, las disposiciones del Decreto Legislativo 323 de 2025 se enmarcan claramente dentro de esa habilitaci�n, en tanto que la norma bajo estudio tiene por objeto la entrega de ayudas humanitarias monetarias a favor de los adultos mayores, v�ctimas de escalamiento en la violencia armada dentro de la regi�n del Catatumbo. De manera expresa, la parte considerativa se�ala que esta norma excepcional surte ante �la gravedad de la situaci�n que se vive en la regi�n� caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una crisis humanitaria desbordada [y] el impacto en la poblaci�n civil�[9].

 

24.        Con este prop�sito, el decreto en cuesti�n pretende, en t�rminos generales, ofrecer una ayuda humanitaria complementaria y transitoria, con el fin de mitigar la crisis humanitaria desencadenada por el incremento de la violencia en la regi�n del Catatumbo. Para ello, el Decreto 323 de 2025 establece: (i) los montos, beneficiarios, tratamiento de datos y fuentes de financiaci�n de la ayuda humanitaria; y (ii) los instrumentos para garantizar el poder adquisitivo de la ayuda otorgada.

 

25.        La delimitaci�n de la medida en cuanto a los sujetos beneficiarios y la vocaci�n temporal y transitoria de la ayuda, permiten concluir que se trata de un mecanismo espec�ficamente creado en respuesta al estado de conmoci�n interior, y no un instrumento que responda a problem�ticas hist�ricas en la atenci�n de las v�ctimas de la violencia, en general[10].

 

26.        Por otro lado, el Decreto Legislativo 323 de 2025 tampoco regula fen�menos estructurales ni problem�ticas excluidas del marco de la exequibilidad, tales como la presencia hist�rica de actores armados, la pol�tica social ordinaria, los cultivos il�citos o la infraestructura energ�tica. M�s bien, es evidente que sus disposiciones tienen un car�cter transitorio, humanitario y est�n dise�adas para responder a los hechos excepcionales validados por la Corte Constitucional al revisar la declaratoria del estado de conmoci�n interior.

 

27.        Precisamente, la naturaleza complementaria de la ayuda humanitaria monetaria da cuenta de que este mecanismo excepcional no tiene por finalidad reemplazar el sistema de atenci�n humanitaria prevista en la Ley 1448 de 2011, ni se dirige a suplir las deficiencias del sistema ordinario de protecci�n social. Sobre esto �ltimo, es importante, en todo caso, precisar que la poblaci�n v�ctima del conflicto armado puede ser destinataria, de manera simult�nea, de la pol�tica de v�ctimas y de los servicios sociales del Estado^[11]. De modo tal que la nueva medida humanitaria monetaria no debe entenderse como parte de los programas sociales del Estado, en general, ni como un reemplazo del marco ordinario de atenci�n a las v�ctimas.

 

28.        Fue el desbordamiento del sistema general de atenci�n humanitaria, ante el incremento inusitado de los conflictos en la regi�n del Catatumbo, lo que motiv� el Decreto 323 de 2025. Como lo expuso la Defensor�a del Pueblo, esta norma de excepci�n no constituye una pol�tica p�blica general de atenci�n a la poblaci�n v�ctima, �sino que contiene una medida puntual dise�ada estrat�gicamente para atender a sujetos de especial protecci�n constitucional ante los problemas m�s urgentes de desplazamiento y confinamiento en el Catatumbo�[12].

 

29.        As� las cosas, con independencia de la revisi�n formal y material que adelantar� la Corte, lo cierto es que el Decreto 323 de 2025 hace parte de las materias (puntualmente, de atenci�n humanitaria) que quedaron cobijadas por la constitucionalidad parcial del Decreto 062 de 2025, en los t�rminos de la Sentencia C-148 de 2025. Esta constataci�n habilita a la Sala para verificar si la norma, adem�s, satisface las condiciones formales y materiales que exige el ordenamiento.

 

3. Problema jur�dico y estructura de la decisi�n

 

30.        Para adelantar el control autom�tico e integral de constitucionalidad sobre este expediente, la Sala Plena deber� resolver el siguiente problema jur�dico:

 

�El Decreto Legislativo 323 del 20 de marzo de 2025, �[p]or el cual se autoriza la entrega de ayudas humanitarias monetarias para la atenci�n a las personas mayores en el marco del Estado de Conmoci�n Interior declarado mediante el Decreto 062 de 2025, y se dictan otras disposiciones�, cumple con los requisitos formales y materiales previstos en la Constituci�n y en la Ley Estatutaria sobre los Estados de Excepci�n?

 

31.        Para dar respuesta, la Corte comenzar� por verificar si el Decreto 323 de 2025 fue expedido con sujeci�n a los requisitos formales. Solo si constata el cumplimiento de tales exigencias, adelantar� el examen material de sus disposiciones, a partir de la delimitaci�n de su contenido y alcance, conforme a los par�metros previstos en la Constituci�n, la Ley 137 de 1994, los tratados de derechos humanos y la jurisprudencia constitucional.

 

4. Caracterizaci�n general del Estado de conmoci�n interior y la funci�n de control de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional

 

32.   La Constituci�n de 1991 regula, en sus art�culos 212 a 215, los estados de excepci�n. Con apoyo en esas disposiciones, el presidente de la Rep�blica, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepci�n: (i) guerra exterior, (ii) conmoci�n interior y (iii) emergencia econ�mica, social y ecol�gica. La Constituci�n de 1991 estableci� un complejo sistema de controles que reafirma �el car�cter excepcional�simo de las medidas de emergencia en Colombia�^[13], as� como que el sometimiento de estas �a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad�^[14]. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepci�n se garantiza por medio de su regulaci�n en la Constituci�n y en la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n-^[15] y mediante dispositivos de control pol�tico y judicial^[16].

 

33.   Los estados de excepci�n son respuestas a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado empleando sus competencias ordinarias. Sin embargo, una caracter�stica propia del Estado constitucional es que no hay competencias absolutas ni arbitrarias. El ordenamiento impone una serie de requisitos que deben cumplirse, tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepci�n, como en aquellos que prev�n las medidas extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos como decretos de desarrollo.

 

34.   La Corte ha indicado que los requisitos para este tipo de asuntos se encuentran en tres fuentes normativas integradas al par�metro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Pol�tica que regulan los estados de excepci�n (arts. 212 a 215); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la Ley estatutaria de los estados de excepci�n; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prev�n tanto los requisitos de declaratoria, como las garant�as que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (arts. 93.1 y 214, CP).

 

35.   La existencia de un r�gimen jur�dico con sujeci�n al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepci�n concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal obliga a que el Gobierno act�e con sujeci�n a las normas nacionales que rigen los estados de excepci�n; y exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en raz�n de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.

 

36.   La jurisprudencia de esta Corte ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de conmoci�n tiene dos facetas: formal (o de tr�mite) y material. Sobre la primera, debe recordarse que, con fundamento en los art�culos 213 y 214 de la Constituci�n Pol�tica y la LEEE, la jurisprudencia constitucional ha se�alado de manera clara, reiterada y uniforme que los decretos expedidos en desarrollo del estado de conmoci�n interior deben satisfacer, de forma concurrente, cuatro exigencias formales: (i) suscripci�n, (ii) motivaci�n, (iii) delimitaci�n territorial y (iv) delimitaci�n temporal.

 

37.   El examen material, por su parte, comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, operativizan los principios que gu�an los estados de excepci�n. La pr�ctica decisional de este Tribunal se proyecta en diez juicios, a saber: (i) finalidad, (ii) conexidad material, (iii) motivaci�n suficiente, (iv) ausencia de arbitrariedad, (v) intangibilidad, (vi) no contradicci�n espec�fica, (vii) incompatibilidad, (viii) necesidad f�ctica y jur�dica, (ix) proporcionalidad y (x) no discriminaci�n.

 

38.   A continuaci�n, la Sala se referir� a cada una de estas exigencias (formales y materiales) y verificar� su cumplimiento frente al Decreto 323 de 2025.

 

5. Examen formal: el Decreto Legislativo 323 de 2025 cumple la totalidad de las exigencias formales

 

5.1. Suscripci�n

 

39.   El art�culo 213 de la Constituci�n Pol�tica y el art�culo 46 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n establecen que los decretos expedidos en desarrollo del estado de conmoci�n interior deben ser suscritos por el presidente de la Rep�blica y �todos los ministros� del despacho. Esta exigencia tiene una doble finalidad: (i) asegurar la responsabilidad pol�tica del Gobierno en su conjunto respecto de las medidas extraordinarias adoptadas[17], y (ii) preservar el principio democr�tico en el contexto del ejercicio de poderes excepcionales por parte del Ejecutivo. La jurisprudencia ha sido reiterativa en calificar este requisito como una formalidad esencial e ineludible, cuyo incumplimiento afecta la validez del acto legislativo[18].

 

40.   En el presente caso, el Decreto Legislativo 323 de 2025 fue proferido por el Gobierno nacional y fue debidamente suscrito por el presidente de la Rep�blica, Gustavo Petro Urrego, as� como por diecisiete (17) ministros titulares y dos (2) funcionarios que ejerc�an en calidad de encargados al momento de su expedici�n[19], para un total de diecinueve (19) firmas ministeriales[20].

 

5.2. Motivaci�n[21]

 

41.   Los decretos legislativos dictados en desarrollo del estado de conmoci�n interior deben estar acompa�ados de una motivaci�n expresa, suficiente y comprensible, que permita establecer con claridad la relaci�n directa entre las medidas adoptadas y las causas extraordinarias que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci�n. Esta exigencia, derivada de los art�culos 213 y 214 de la Constituci�n, y de la Ley Estatutaria 137 de 1994, busca asegurar que el ejercicio del poder excepcional responda a criterios de racionalidad y sujeci�n a los fines permitidos.

 

42.   En el presente caso, el Decreto Legislativo 323 de 2025 cumple con el deber formal de motivaci�n, pues expone de manera expresa, en su parte considerativa, los fundamentos constitucionales, los hechos que justifican su adopci�n y los prop�sitos que persigue. En el cap�tulo de �considerando�, el decreto enlista las razones y las causas que motivaron su expedici�n. All� tambi�n se explican de manera general las medidas adoptadas, principalmente, la necesidad de otorgar ayudas humanitarias monetarias para la atenci�n a las personas mayores v�ctimas de la escalada violenta en la regi�n del Catatumbo.

 

43.   En consecuencia, la Sala constata que el Decreto Legislativo 323 de 2025 cumple con el requisito formal de motivaci�n, en tanto ofrece una exposici�n de los fundamentos constitucionales, f�cticos y teleol�gicos que justifican la adopci�n de la medida y su relaci�n con la declaratoria de conmoci�n interior.

 

5.3. Delimitaci�n territorial[22]

 

44.   Cuando la declaratoria del estado de conmoci�n interior se restringe a una parte del territorio nacional, los decretos legislativos que la desarrollan deben limitar su aplicaci�n a ese mismo �mbito geogr�fico. As� lo exigen los art�culos 213 y 214 de la Constituci�n, desarrollados por la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n, con el fin de evitar que las medidas extraordinarias proyecten efectos en zonas no afectadas por los hechos que motivaron la declaratoria, y en las cuales no se justificar�a una restricci�n del orden constitucional ordinario.

 

45.   En esta ocasi�n, la delimitaci�n territorial coincide con la definida en el Decreto Legislativo 062 de 2025, que contiene la declaratoria del estado de excepci�n, y corresponde a los territorios m�s gravemente afectados por la intensificaci�n del conflicto armado y la crisis humanitaria que motivaron la adopci�n de medidas extraordinarias. No se advierte en el Decreto 323 ninguna disposici�n que proyecte sus efectos m�s all� de dicho �mbito geogr�fico.

 

46.   En consecuencia, se satisface el requisito formal de delimitaci�n territorial, al comprobarse que el Decreto Legislativo 323 de 2025 restringe su aplicaci�n a los territorios cobijados por la declaratoria de conmoci�n interior, conforme a lo dispuesto expresamente en su art�culo 1�. En efecto, su alcance de dirige a �la entrega de ayudas humanitarias monetarias para la atenci�n a las personas mayores, en el marco del Estado de Conmoci�n Interior declarado mediante el Decreto 62 de 2025�.

 

5.4. Delimitaci�n temporal[23]

 

47.   Uno de los requisitos formales que deben cumplir los decretos legislativos dictados en desarrollo de un estado de conmoci�n interior es su expedici�n dentro del t�rmino de vigencia de la declaratoria. Conforme al art�culo 213 de la Constituci�n Pol�tica, dicho t�rmino no puede exceder de noventa (90) d�as, prorrogables por una sola vez por un per�odo igual, y por una segunda vez con concepto favorable del Senado de la Rep�blica.

 

48.   En el presente caso, el Decreto Legislativo 62 de 2025, mediante el cual se declar� el estado de conmoci�n interior, fue publicado en el Diario Oficial n.� 53.009 del 24 de enero de 2025. Por su parte, el Decreto Legislativo 323 de 2025 fue expedido el 20 de marzo de 2025 y publicado en el Diario Oficial n.� 53.064 de la misma fecha. En su art�culo 8�, el decreto indica que �rige a partir del d�a siguiente a la fecha de su publicaci�n en el diario oficial�. De modo que el decreto bajo examen fue promulgado dentro del marco temporal del estado de conmoci�n.

 

49.   Ahora bien, el Decreto 323 de 2025 suscita una reflexi�n adicional en lo que respecta a su delimitaci�n temporal. El art�culo 1� autoriza al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a efectuar, �durante la vigencia 2025, la entrega hasta de diez (10) ayudas humanitarias monetarias�. Esta norma se proyecta entonces a lo largo del a�o 2025, m�s all� de la vigencia del estado de conmoci�n interior. En efecto, mediante el Decreto 467 del 24 de abril de 2025, el gobierno levant� el estado de conmoci�n interior, y solo contempl� la pr�rroga para un conjunto de normas, entre las que no figura el Decreto 323 de 2025.

 

50.   As�, le corresponde a la Corte resolver si la prolongaci�n en la entrega de las ayudas humanitarias, a lo largo del a�o 2025, resulta v�lida, pese al levantamiento del estado de conmoci�n interior y al principio de temporalidad estricta que rige las competencias del gobierno nacional en estos escenarios.

 

51.   La delimitaci�n temporal y geogr�fica de las medidas de excepci�n ha sido una preocupaci�n constante dentro del control que le fue encomendado a la Corte Constitucional. Sobre estos �mbitos, la Constituci�n de 1991, a diferencia de la anterior, estableci� l�mites precisos que el presidente de la Rep�blica no puede desbordar. El estado de conmoci�n interior debe necesariamente ser temporal, dado que se trata de una instituci�n de excepci�n[24].

 

52.   Precisamente, uno de los objetivos de la Asamblea Constituyente fue superar el antiguo estado de sitio de car�cter permanente. A lo largo de varias d�cadas del siglo XX, y pese a algunos intentos por limitar el poder de excepci�n, Colombia permaneci� m�s de 30 a�os bajo un estado de sitio recurrente, lo que impact� los derechos fundamentales, el dise�o constitucional y evidenci� la debilidad de los mecanismos de control institucional[25].

 

53.   La extensi�n temporal de los efectos de los decretos legislativos es un asunto que ha sido evaluado por la jurisprudencia, especialmente dentro de los estados de emergencia econ�mica, social y ecol�gica. En esos asuntos, la Corte ha admitido tres hip�tesis: (i) la existencia de un lapso de permanencia determinado que se establece con base en los juicios aplicables para estudiar este tipo de decretos; (ii) la existencia de un lapso de permanencia indeterminado, pero determinable. Este car�cter ser� dado por diferentes aspectos f�cticos ligados a la atenci�n de la crisis que dio lugar al a declaratoria de emergencia y a criterios de razonabilidad; y (iii) la inexistencia de un lapso de permanencia determinado o determinable, en ese caso la norma ser� parte del ordenamiento hasta que el Congreso ejerza sus competencias legislativas ordinarias en la materia[26].

 

54.   Las consideraciones del p�rrafo anterior se han aplicado �nicamente a los escenarios de emergencia, bajo el entendido de que los efectos de �las emergencias ecol�gicas o econ�micas tienen una prolongaci�n por ciclos o por espacios de tiempo irregulares que dif�cilmente pueden preverse anticipada y generalizadamente�[27].

 

55.   Sin embargo, el escrutinio constitucional es diferente y m�s estricto frente a las normas dictadas en virtud de un estado de conmoci�n interior[28]. De manera categ�rica, el art�culo 213 de la Constituci�n de 1991 dispuso que los decretos legislativos proferidos bajo el amparo de los poderes excepcionales �dejar�n de regir tan pronto como se declare restablecido el orden p�blico�^[29]. Esta cl�usula tiene una estructura de regla que no admite excepciones, justamente como respuesta a las lecciones que ofrece la historia constitucional de nuestro pa�s sobre el uso y el abuso de los estados de excepci�n. Las medidas de restablecimiento del orden p�blico han sido, por lo general, de estirpe policivo y militar, orientadas a combatir los actores armados e, inevitablemente, restringir ciertas libertades ciudadanas. Es necesario entonces que dichas disposiciones se confinen dentro de un plazo temporal definido y estrictamente atado a la vigencia de la conmoci�n interior.

 

56.   De modo tal que el Decreto 323 de 2025 debe, indefectiblemente, dejar de regir tan pronto se declar� restablecido el orden p�blico. Esto es, a partir del 24 de abril de 2025, seg�n lo dispuesto por el Decreto 467 de 2025. Si bien el Gobierno nacional contempl� una pr�rroga para ciertos decretos de excepci�n, all� no se incluy� el Decreto 323 de 2025.

 

57.   Pese a lo expuesto, la Corte considera que la inexequibilidad simple de la expresi�n �durante la vigencia 2025� contenida en el art�culo 1� del Decreto Legislativo 323 de 2025 implicar�a una afectaci�n desproporcionada sobre la poblaci�n beneficiaria de la medida. Por tal raz�n, esta sentencia condicionar� la mencionada expresi�n en el entendido de que ella solo habilita realizar pagos despu�s de la fecha en que se levant� el estado de excepci�n, cuando lo que haga falta sea un tr�mite operativo de incorporaci�n a la base de datos del programa de beneficiarios identificados dentro de la vigencia del Decreto por las autoridades municipales y el correspondiente desembolso.

 

58.   Tal decisi�n se justifica en las particularidades de este expediente, principalmente en que (i) es admisible que una norma pierda vigencia y deje de regir, pero sus efectos ‒al menos, algunos de estos‒ se proyecten ultraactivamente en el tiempo; (ii) la naturaleza protectora de la medida dispuesta por el Decreto Legislativo 323 de 2025 que, en lugar de restringir derechos o libertades personales, busca mitigar una grave crisis humanitaria; (iii) los principales elementos del Decreto Legislativo 323 de 2025 fueron consolidados dentro del marco temporal de la conmoci�n interior, por lo que la extensi�n temporal �nicamente representa apenas una instancia operativa, sin el potencial de modificar o crear situaciones jur�dicas.

 

59.   �En primer lugar (efectos ultraactivos), es importante recordar que el fen�meno de la ultraactividad permite �la aplicaci�n de una norma que ha sido expresa o t�citamente derogada a situaciones de hecho que, si bien tuvieron lugar durante su vigencia, por el efecto general e inmediato de las leyes, en la actualidad sus efectos se encuentran cobijados por una nueva disposici�n�. De este modo, la ultraactividad �admite la pervivencia de la normatividad anterior con el objetivo de preservar las pret�ritas condiciones de adquisici�n y extinci�n de una determinada relaci�n jur�dica, en beneficio de los derechos adquiridos y las leg�timas expectativas de quienes se rigieron por la norma derogada�[30].

 

60.   En lo pertinente para este asunto, es posible entonces concluir que el Decreto Legislativo 323 de 2025 perdi� su vigencia con el levantamiento del estado de conmoci�n interior y en atenci�n a la regla de temporalidad estricta que previ� el art�culo 213 de la Constituci�n Pol�tica; pero, aun as�, admitir que algunos de sus efectos puedan extenderse en lo que resta del a�o 2025.

 

61.   En segundo lugar (naturaleza protectora), el decreto que hoy revisa la Corte Constitucional desarrollo un contenido protector que justifica un remedio distinto a la simple inexequibilidad. En un Estado Social y Democr�tico de Derecho, el concepto de seguridad es m�s profundo que el simple control militar y policial de una determinada zona. Precisamente, el marco normativo previsto para el Catatumbo quiz� sea la primera declaratoria de conmoci�n interior[31] que no se concentra �nica y principalmente en la respuesta armada del Estado para conjurar la crisis, sino que se preocupa, adem�s, por avanzar en la garant�a de un cat�logo de derechos m�s amplio y que reflejan, a su vez, una comprensi�n m�s integral de la seguridad.

 

62.   El concepto de seguridad humana^[32] ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional frente a los escenarios de violencia que amenazan transversalmente varios derechos fundamentales. Por ejemplo, en la Sentencia SU-020 de 2022 que declar� un estado de cosas inconstitucional frente a poblaci�n firmante de paz. All�, la Corte explic� que la noci�n de seguridad humana no sustituye la necesidad de que el Estado provea la protecci�n y garantice las condiciones para obtener el monopolio de la fuerza, pero s� complementa esta noci�n desde una perspectiva preventiva e integral que atiende las diferencias territoriales y culturales. En suma, �el concepto de seguridad humana es mucho m�s amplio, comprehensivo y profundo que el concepto cl�sico de seguridad individual y reactivo. Abarca un conjunto de aspectos importantes para llevar una vida plena y satisfactoria, libre de necesidades�[33].

 

63.   M�s recientemente, la Ley 2421 de 2024 adicion� la ley de v�ctimas, para incluir expresamente el principio de seguridad humana, entendido como la protecci�n integral de las personas, la naturaleza y de los seres sintientes �de tal manera que realce las libertades humanas y la plena realizaci�n del ser humano por medio de la creaci�n de pol�ticas sociales, medioambientales, econ�micas, culturales y de la Fuerza P�blica, que en su conjunto brinden al ser humano la supervivencia, los medios de vida y la dignidad�[34].

 

64.   La medida prevista por el Decreto Legislativo 323 de 2025 se trata de una ayuda humanitaria complementaria y transitoria, dirigida a la poblaci�n adulto mayor, v�ctima del incremento inusitado del conflicto armado en la regi�n del Catatumbo. Para la Corte, la posibilidad de extender las entregas hasta que finalice el a�o 2025 resulta admisible, en tanto que el plazo transitorio y delimitado a lo que resta del a�o descarta que este mecanismo se convierta en una medida permanente para responder a problem�ticas hist�ricas y estructurales en la atenci�n de las v�ctimas[35].

 

65.   Adem�s, la naturaleza del nuevo mecanismo de atenci�n humanitaria explica su periodicidad dentro de lo que resta del a�o 2025. La ayuda humanitaria es un derecho fundamental que obedece a las siguientes caracter�sticas: (i) temporal, (ii) integral y (iii) debe ser reconocida de manera adecuada y oportuna hasta que se garantice la superaci�n de la situaci�n de vulnerabilidad[36]. Sobre esto �ltimo, la Corte ha insistido en que el Estado tiene la obligaci�n de �mantener y prorrogar la ayuda humanitaria de emergencia hasta tanto no se alcance la superaci�n de la situaci�n de urgencia y se consolide la estabilizaci�n socio-econ�mica de esta poblaci�n�[37].

 

66.   La vocaci�n de periodicidad en la entrega de la ayuda humanitaria y su importancia para la garant�a a los derechos fundamentales de la poblaci�n v�ctima del conflicto armado, justifica avalar que, una medida excepcional, prevista dentro de estado de conmoci�n interior, pueda extenderse m�s all� del levantamiento formal del estado de conmoci�n interior.

 

67.   En tercer lugar (efectos exclusivamente operativos), la Corte destaca que los principales elementos del decreto legislativo quedaron debidamente consolidados dentro del marco temporal de la conmoci�n interior. A saber, la obtenci�n de fuentes de financiaci�n, la atribuci�n de responsabilidades entre las entidades competentes, la definici�n de los criterios de priorizaci�n^[38] y los listados de beneficiarios que pudieron remitirse por las entidades territoriales dentro del t�rmino de estricta temporalidad.

 

68.   Distinto es que la operatividad del mecanismo, esto es (i) el tr�mite de incorporaci�n a la base de datos del programa de beneficiarios identificados dentro de la vigencia del Decreto 323 de 2023 por las autoridades municipales y �tnicas correspondientes y (ii) el desembolso a cargo del Departamento de Prosperidad Social, pueda extenderse hasta lo que resta del a�o 2025. Estas dos actividades no conllevan una ampliaci�n sustantiva de la medida excepcional ni la modificaci�n o creaci�n de situaciones jur�dicas, sino labores administrativas para realizar los pagos a los beneficiarios previamente identificados en vigencia del estado de conmoci�n interior.

 

69.   En este sentido, la Defensor�a del Pueblo coincidi� en que el Decreto 323 de 2025 supera el criterio de temporalidad, �as� los pagos se realicen hasta por 10 entregas posteriores, pero la asignaci�n de personas debe quedar materializado en el tiempo que dure el estado de conmoci�n interior�[39].

 

70.   En suma, el criterio de delimitaci�n temporal se encuentra satisfecho. En principio, y de acuerdo con la regla de estricta temporalidad prevista para los estados de conmoci�n interior, el Decreto Legislativo 323 de 2025 dej� de regir tan pronto se declar� restablecido el orden p�blico. Sin embargo, es admisible que algunos de sus efectos puedan proyectarse en el tiempo. Este escenario excepcional fue avalado por la Sala en este caso concreto, considerando la especial naturaleza de las medidas consagradas en el decreto bajo examen y dirigidas a mitigar una grave crisis humanitaria que ha afectado de manera desproporcionado a unos sujeto s de especial protecci�n constitucional; y �nicamente con fines simplemente operativos del mecanismo de atenci�n humanitaria.

 

6. Examen material: el Decreto Legislativo 323 de 2025 cumple la totalidad de los requisitos materiales

 

71.   Para abordar el estudio material del Decreto Legislativo 323 de 2025, la Sala clasificar� los art�culos que lo integran en dos bloques tem�ticos, con el fin de analizarlos de una manera m�s organizada y eficiente.

 

Cuadro 4. Clasificaci�n de las disposiciones del Decreto Legislativo 323 de 2025

 

72.   De manera preliminar, la Corte estima pertinente hacer algunas precisiones sobre dos art�culos contenidos en el decreto bajo estudio.

 

73.   En primer lugar, el art�culo 5 del Decreto Legislativo 323 de 2025 se refiere a �las formas de financiaci�n�, pero no las contiene ni las describe de manera espec�fica. Lo que hace este art�culo es una remisi�n general a las apropiaciones adicionales que efect�e el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico con ocasi�n a la declaratoria de conmoci�n interior. Ahora bien, en las consideraciones que respaldan el Decreto Legislativo 323 de 2025, el gobierno explic� que �la financiaci�n de la ayuda monetaria para la atenci�n de las personas mayores se realizar� con los recursos derivados de las medidas tributarias adoptadas en el Decreto 175 de 2025�.

 

74.   De modo tal que, para entender el sistema de financiaci�n de la ayuda humanitaria monetaria, es necesario, primero, remitirse al Decreto Legislativo 274 de 2025 que adicion� el Presupuesto General de la Naci�n de la vigencia fiscal del a�o 2025. Al revisar esta norma, la Sentencia C-381 de 2025 la declar� parcialmente exequible, en el entendido de que la adici�n comprende �nicamente el monto de los recursos correspondientes a las adiciones al presupuesto de gastos o de apropiaciones que se declaran exequibles o exequibles de manera condicionada por la Corte. All� se incluy�, expresamente, el sector de inclusi�n social que contiene el componente de la asistencia humanitaria por desplazamiento o confinamiento.

 

75.   Una vez determinadas cu�les adiciones al Presupuesto General de la Naci�n eran admisibles, la Corte Constitucional se ocup� del Decreto Legislativo 175 de 2025, por medio del cual se adoptaron las medidas tributarias destinadas a atender los gastos del Presupuesto General de la Naci�n necesarios para hacer frente al estado de conmoci�n interior. Este decreto fue revisado por la Sentencia C-431 de 2025.

 

76.   Bajo el entendido de que la ayuda humanitaria monetaria prevista en el Decreto Legislativo 323 de 2025 presupone la existencia de unas adiciones presupuestales y de unos recursos tributarios para su alcance e implementaci�n, la revisi�n del decreto bajo examen se suspendi� hasta tanto se resolvieran los precitados decretos. Esto tambi�n explica por qu� el an�lisis sobre el art�culo 5 del Decreto Legislativo 323 de 2025 no conlleva un escrutinio detallado sobre las fuentes de financiaci�n pues dicho aspecto ya fue resuelto previamente por la Corte en los fallos antes referidos.

 

77.   En segundo lugar, es importante precisar que el art�culo 8 del Decreto 323 de 2025 se limita a consagrar que esta norma rige a partir del d�a siguiente a la fecha de su publicaci�n en el diario oficial. Tal disposici�n reitera entonces el principio general de que los efectos jur�dicos rigen a partir de su publicaci�n, el cual no comporta un problema de constitucionalidad y ha sido considerado acorde a la Carta Pol�tica por la jurisprudencia en m�ltiples oportunidades^[40] y no requiere un an�lisis adicional.

 

78.   Aclarado lo anterior, y a partir de los dos bloques tem�ticos identificados, la Sala seguir� la metodolog�a consolidada en la jurisprudencia sobre los estados de excepci�n, que contempla la aplicaci�n de diez juicios espec�ficos: finalidad, conexidad material, motivaci�n suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicci�n espec�fica, incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminaci�n. Al inicio de cada ac�pite, se realizar� una breve exposici�n del alcance del juicio, y luego se aplicar� a cada uno de los bloques de art�culos, con el fin de establecer si estos se ajustan a los presupuestos constitucionales.

 

6.1. Juicio de finalidad

 

79.   Este juicio est� previsto por el art�culo 10 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n^[41]. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y espec�ficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci�n y a impedir la extensi�n o agravaci�n de sus efectos.

 

80.   Primer bloque. Seg�n se anuncia en la parte motiva del Decreto 323 de 2025, el prop�sito central del gobierno nacional es responder a la crisis humanitaria ocasionada por los enfrentamientos armados en la regi�n del Catatumbo y, puntualmente, enfrentar �un desborde de la capacidad operativa y presupuestal de los entes territoriales receptores, as� como la del Gobierno Nacional a trav�s de la Unidad para la Atenci�n y Reparaci�n Integral a las V�ctimas (UARIV)�[42]. Esto, a trav�s de una medida que ser� concurrente y complementaria[43] al marco de atenci�n humanitaria previsto en la Ley 1448 de 2011. Esto, mientras se logra, por otros medios, reducir el nivel de las hostilidades y recuperar el orden p�blico de la zona[44].

 

81.   Al respecto, sin embargo, uno de los intervinientes �la Fundaci�n para el Estado de Derecho� consider� que este juicio no se superaba, dado que �si bien el decreto tiene una finalidad loable, la medida no est� encaminada a conjurar las causas de la perturbaci�n, sino a remediar sus consecuencias�[45].

 

82.   La Sala no comparte tal reproche puesto que las medidas excepcionales que se dictan en el marco de un estado de conmoci�n interior no tienen como �nica finalidad enfrentar las causas de la perturbaci�n, sino que tambi�n es leg�timo incluir medidas para impedir la extensi�n o la agravaci�n de sus efectos. En esta ocasi�n, y como bien recuerda la Defensor�a del Pueblo, la declaraci�n de conmoci�n interior se vio impulsada, entre otras razones, por el desplazamiento y el confinamiento ocurrido en el Catatumbo y en ciertos municipios del Cesar. La crisis alcanz� una magnitud sin precedentes, cuyo impacto es de suma gravedad para la estabilidad institucional, la seguridad de las entidades p�blicas locales, la armon�a social y la vigencia de derechos fundamentales, en especial de los adultos mayores[46].

 

83.   El Decreto Legislativo 323 de 2025 se enmarca en un enfoque de seguridad humana -supra, cap�tulo 5.4-. Una de las principales consecuencias de los enfrentamientos armados en la zona ha sido el confinamiento y el desplazamiento forzado de miles de personas, que incluyen sujetos con vulnerabilidades adicionales, como ocurre con los adultos mayores, quienes requieren medidas diferenciadas para atenuar los impactos del conflicto armado. A prop�sito de ello, se calcula que la poblaci�n mayor de 60 a�os representa el 8,66% del total de las v�ctimas[47].

 

84.   Adem�s, el car�cter focalizado y restringido de la medida de atenci�n humanitaria prevista en el decreto bajo examen, dirigida a un grupo poblacional particular y ejecutada a trav�s de una transferencia monetaria limitada en el tiempo y en la cuant�a, confirma el alcance acotado de la medida de excepci�n al estado de conmoci�n interior en que surgi�.

 

85.   Segundo bloque. Este grupo de art�culos establecen las fuentes de financiaci�n para la ayuda humanitaria complementaria, exime el gravamen de movimientos financieros y la retenci�n en la fuente respecto a la transferencia de estos recursos y se�ala su car�cter inembargable. Estas medidas se orientan, entonces, a materializar el componente adicional de ayuda humanitaria y, con ello, aliviar temporalmente la crisis que atraviesan los sujetos de especial protecci�n a los que va dirigida. El car�cter inembargable en este contexto supone, entre otros, una prohibici�n para que las entidades financieras, de forma directa, realicen con estos recursos un descuento autom�tico para el pago (a) de obligaciones a cargo de los beneficiarios o (b) de conceptos tales como la cuota de manejo.

 

86.   Este conjunto de art�culos representan medidas accesorias que contribuyen a la finalidad de aliviar la crisis humanitaria en la regi�n por medio de recursos complementarios que deben llegar de manera completa a sus destinatarios; y as� mitigar transitoriamente las afectaciones del desplazamiento forzado y del confinamiento en la zona.

 

6.2. Juicio de conexidad material

 

87.   Este juicio est� previsto por los art�culos 213 de la Constituci�n y 36 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n^[48]. Con �l, la Corte eval�a si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relaci�n con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci�n. La Corte Constitucional ha se�alado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relaci�n entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente^[49] y (ii) externo, es decir, el v�nculo entre las medidas de excepci�n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia^[50].

 

88.   Primer bloque. Desde la perspectiva de la conexidad interna se observa una clara identidad entre los fundamentos del Decreto 323 de 2025 y sus disposiciones. En efecto, la parte motiva sostiene que se ha desbordado la capacidad operativa de la UARIV[51] y que, de todos modos, la atenci�n humanitaria prevista en la Ley 1448 de 2011 resulta insuficiente para cubrir �en su totalidad, las actuales necesidades b�sicas de las personas mayores afectadas en la Regi�n del Catatumbo�[52]. Por lo tanto, el gobierno ide� un nuevo mecanismo humanitario que sea concurrente y complementario, en cabeza del Departamento de Prosperidad Social[53].

 

89.   Estas consideraciones luego se transforman normativamente en la consagraci�n de un nuevo mecanismo de ayuda monetaria para la atenci�n de personas mayores v�ctimas del conflicto armado, coordinado por el Departamento de Prosperidad Social (art�culo 1), por un monto de $230.000 pesos (art�culo 2), el cual debe ser focalizado a partir de listados censales que elaboran las entidades territoriales y comunidades �tnicas (art�culo 3). La implementaci�n de estas medidas exige, adem�s, la garant�a en el tratamiento de la informaci�n de modo que no se generen nuevas afectaciones sobre los beneficiarios (art�culo 4).

 

90.   Atendiendo la faceta de conexidad externa, es claro que la grave situaci�n en el Catatumbo requiere la implementaci�n de acciones afirmativas concretas que, adem�s de atender la alteraci�n del orden p�blico, permitan asegurar unas condiciones m�nimas de subsistencia a trav�s de ayudas p�blicas como instrumento que no solo materializa los principios de solidaridad e igualdad material, sino el modelo mismo de Estado Social de Derecho[54].

 

91.   Desde la motivaci�n de la declaratoria de conmoci�n interior, el Gobierno nacional anunci� que el incremento de las hostilidades en el Catatumbo �ha generado una grave e imprevisible crisis humanitaria que compromete, entre otras, a poblaciones especialmente vulnerables�, debido al �escalamiento abrupto e imprevisible del accionar violento del ELN�[55]. En ese dif�cil contexto -concluy� el gobierno- �las atribuciones ordinarias de las autoridades administrativas no resultan suficientes para asegurar la atenci�n humanitaria�[56].

 

92.   Bajo este contexto, el Decreto 323 de 2025 prev� medidas focalizadas (adultos mayores v�ctimas del conflicto), restringidas (transferencias hasta por un valor de $230.000) y transitorias (en lo corrido del a�o 2025), con miras a suplir, al menos parcialmente, las necesidades m�nimas de las personas mayores en situaci�n de desplazamiento o confinamiento, que no est�n cubiertas suficientemente por la Ley 1448 de 2011[57]. En tal sentido, estas medidas de excepci�n responden directamente a la crisis humanitaria en la regi�n del Catatumbo, sin que ello implique sustituir o reemplazar la pol�tica p�blica general de v�ctimas.

 

93.   Segundo bloque. Este grupo de art�culos tambi�n cumple el presupuesto de conexidad externa puesto que apuntan a mitigar la crisis a trav�s de la entrega eficaz e integral de recursos en favor de adultos mayores. En particular, se busca que las nuevas medidas de financiaci�n previstas (art. 5) lleguen de �forma integral�[58] a los adultos mayores, sin descuentos de orden tributario ni gastos de intermediaci�n (art. 6), y queden exentos de la eventualidad de ser embargados (art. 7).

 

94.   En cuando a la conexidad interna, tanto el decreto como las intervenciones recibidas ante la Corte Constitucional explican que, en procura de que la ayuda humanitaria llegue de manera eficiente y efectiva a las personas mayores en estado de vulnerabilidad, es necesario evitar la dispersi�n de los recursos[59]. En efecto, las comisiones o servicios que las entidades financieras cobran por la dispersi�n de fondos generan un costo adicional que impacta el presupuesto destinado al apoyo humanitario y, en concreto el IVA incrementa a�n m�s los costos operativos, en menoscabo de la cantidad de recursos disponibles. Por otra parte, se advierte que los recursos de la ayuda humanitaria monetaria deben ser inembargables para garantizar la protecci�n de los derechos fundamentales de las personas en situaci�n de vulnerabilidad, ya que, de lo contrario, disminuir�a la capacidad para satisfacer sus necesidades y se desconocer�an los principios de solidaridad y de justicia social.

 

6.3. Juicio de motivaci�n suficiente

 

95.   Este juicio busca dilucidar si, adem�s de haberse formulado una fundamentaci�n del decreto de emergencia, el presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas^[60]. Dicha motivaci�n es exigible frente a cualquier tipo de medidas^[61], siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el art�culo 8 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n establece que los �decretos de excepci�n deber�n se�alar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales�^[62].

 

96.   Primer bloque. El Decreto Legislativo 323 de 2025 se compone de once p�ginas de consideraciones que explican y sustentan las medidas excepcionales. As�, comienza por describir el desbordamiento de las capacidades institucionales de atenci�n humanitaria (pp. 2-3). Luego, explica la raz�n para implementar medidas espec�ficamente dirigidas a la poblaci�n adulto mayor, v�ctima del conflicto armado, dada sus especiales condiciones de vulnerabilidad (pp. 4-6). A continuaci�n, resume el marco normativo para la atenci�n humanitaria a partir de la Ley 1448 de 2011 (pp. 6-8), y precisa por qu� este mecanismo, en cabeza de la UARIV se ha visto desbordado y se requiere de una medida complementaria y concurrente a cargo del Departamento de Prosperidad Social (pp. 8-10).

 

97.   Segundo bloque. En lo que respecta a la financiaci�n y beneficios econ�micos, la parte considerativa del Decreto Legislativo 323 de 2025 precisa que la financiaci�n de la ayuda monetaria para la atenci�n de las personas mayores se realizar� con los recursos derivados de las medidas tributarias adoptadas en el Decreto 175 de 2025 (p. 11). Tambi�n sustenta por qu� se requieren ajustes temporales y particulares en el impuesto al gravamen a movimientos financieros, el impuesto de valor agregado y una protecci�n de inembargabilidad a los recursos humanitarios que se giren (pp. 9-10).

 

�Que, con el fin de que los beneficiarios de la ayuda humanitaria monetaria, creada mediante el presente decreto legislativo, puedan percibir la totalidad de los recursos a ellos transferidos, se hace necesaria la exenci�n del impuesto denominado Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) del art�culo 871 del Estatuto Tributario, y la exclusi�n a la retenci�n en la fuente, para que as� los beneficiarios puedan acceder de forma integral a la ayuda humanitaria, y que no sean afectadas las operaciones adelantadas entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y las entidades financieras, y tampoco, sea impactado el traslado de recursos realizado entre ellas y los titulares de los productos financieros asociados a los beneficiarios.

 

Que los recursos de la ayuda humanitaria monetaria deben ser inembargables para garantizar la protecci�n de los derechos fundamentales de las personas en situaci�n de vulnerabilidad; de lo contrario, disminuir�a su capacidad para satisfacer sus necesidades b�sicas como alimentaci�n, vivienda, salud y educaci�n, y se ver�an limitados principios esenciales de solidaridad y de justicia social. Lo anterior, en consideraci�n de que estos recursos tienen como finalidad aliviar la situaci�n excepcional que motiv� el Estado de Conmoci�n Interior. Por tanto, asegurar la inembargabilidad permitir� que las ayudas humanitarias monetarias que se entreguen est�n disponibles para que puedan ser usados en su totalidad por parte de sus destinatarios, para acceder a bienes y servicios indispensables para una vida digna, en medio de la actual situaci�n de crisis�[63].

 

98.   De modo que la argumentaci�n del gobierno resulta adecuada para explicar las medidas, el contexto en el que surgen y su relaci�n con el marco normativo actual. Ahora bien, en tanto que el decreto en cuesti�n no conlleva limitaciones de los derechos constitucionales, sino, m�s bien, mecanismos para su garant�a frente a una poblaci�n especialmente afectada, no se requiere un escrutinio judicial m�s intenso sobre la motivaci�n ofrecida por el gobierno nacional.

 

6.4. Juicio de ausencia de arbitrariedad

 

99.   Este juicio tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci�n, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia^[64]. La Corte debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el n�cleo esencial de los derechos y libertades fundamentales;^[65] que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder p�blico y de los �rganos del Estado y (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones b�sicas de acusaci�n y juzgamiento^[66].

 

100.        Primer bloque. Para la Corte, es claro que la creaci�n de una ayuda humanitaria no tiene el potencial de (i) vulnerar el n�cleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) tampoco interrumpe el funcionamiento de las ramas del poder p�blico y de los �rganos del Estado y (iii) ciertamente no modifica los organismos y las funciones b�sicas de acusaci�n y juzgamiento. Todo lo contrario, se trata de una ayuda humanitaria adicional que �se reitera� tiene por finalidad apaliar la grave situaci�n de vulnerabilidad en la que se encuentran los adultos mayores desterrados o confinados en medio del conflicto armado y, de ese modo, complementar las medidas ya dispuesta por el ordenamiento en favor de las v�ctimas; en particular, con la Ley 1448 de 2011.

 

101.       Asimismo, el art�culo 4 del Decreto 323 de 2025 preserva el derecho fundamental al habeas data en el tratamiento de la informaci�n que se requiera para las transferencias de las ayudas humanitarias. Lo anterior, por medio de la remisi�n expresa a los est�ndares previstos en las leyes 1266 de 2008^[[67]] y 1581 de 2012^[[68]].

 

102.        Dicho esto, hay un asunto que merece un an�lisis m�s cuidadoso. El par�grafo 1� del art�culo 1� facult� al Departamento de Prosperidad Social para reglamentar los criterios de focalizaci�n, identificaci�n, priorizaci�n, selecci�n, asignaci�n, periodicidad y esquema de dispersi�n de la ayuda humanitaria monetaria. Funci�n que la entidad ejecut� a trav�s de la Resoluci�n 623 de 2025[69].

 

103.        Tal habilitaci�n suscita, en principio, una tensi�n con la facultad general de reglamentaci�n que le corresponde al presidente de la Rep�blica con fundamento en el art�culo 189 (num. 11) constitucional. En tal medida, una habilitaci�n reglamentaria al Departamento de Prosperidad Social podr�a interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder p�blico, particularmente, del poder ejecutivo y su potestad reglamentaria general.

 

104.        De ah� que, por ejemplo, en el marco de una emergencia econ�mica y social por el �fen�meno de la ni�a�, la Sentencia C-193 de 2011 invalid� una disposici�n que, de manera amplia, facultaba a la Junta Directiva del Fondo Nacional de Calamidades para �la reglamentaci�n de todo lo relativo a las transferencias, el control de la utilizaci�n de los recursos y a la legalizaci�n de los mismos�[70]. Para la Corte, el presidente de la Rep�blica deb�a conservar su potestad reglamentaria, mientras que el mencionado Fondo apenas deb�a dise�ar los procedimientos administrativos y operativos[71].

 

105.        Lo anterior no significa que toda habilitaci�n devenga inconstitucional. En el marco de la emergencia por Covid-19, por ejemplo, la Sentencia C-382 de 2020 aval� un decreto legislativo que encomend� al Departamento de Prosperidad Social la administraci�n y operaci�n de los programas de transferencias monetarias, y le deleg� la posibilidad de priorizar hogares, as� como modificar o fijar nuevos criterios para incluir a poblaci�n como beneficiaria del respectivo programa de trasferencias monetarias^[72]. Para la Corte Constitucional, tal dise�o institucional resulta v�lido, al �maximizar beneficios del gasto social y optimizar tiempos de entrega y focalizaci�n bajo un control expedito�^[73].

 

106.        Visto lo anterior, la Corte considera que la habilitaci�n que trae el par�grafo 1� del art�culo 1� del Decreto 323 de 2025 se ajusta a la Carta Pol�tica en tanto que no reemplaza de manera total y sustancial la potestad del presidente de la Rep�blica.

 

107.        En efecto, el Decreto 323 de 2025 ya define los elementos centrales de la medida de atenci�n humanitaria, en cuanto se refiere a las entidades responsables (Departamento Prosperidad Social), el monto y periodicidad de las transferencias (hasta 10 transferencias peri�dicas por un valor de hasta $230.000 pesos), la calidad de beneficiario (adultos mayores de 60 a�os, v�ctimas de desplazamiento o confinamiento en la regi�n del Catatumbo) y los m�todos de identificaci�n (listados censales que remitan las entidades territoriales). Incluso, contiene causales de exclusi�n como la que aparta a los beneficiarios del programa �Colombia Mayor�.

 

108.        Bajo este marco, la autorizaci�n que se confiere al Departamento de Prosperidad Social no es total, sino que se encuentra acotada para reglamentar �los criterios de focalizaci�n, identificaci�n, priorizaci�n, selecci�n, asignaci�n, periodicidad y esquema de dispersi�n de la ayuda humanitaria monetaria�. Entre estos, la mayor�a son labores operativas para ejecutar la medida de atenci�n humanitaria seg�n los par�metros y criterios ya definidos en el Decreto 323 de 2025.

 

109.        Es cierto que los criterios de priorizaci�n y focalizaci�n no son asuntos meramente accesorios y operativos de una pol�tica p�blica, pero, al igual que ocurri� en la Sentencia C-382 de 2020, es admisible que dicho nivel de detalle se encomiende a una entidad especializada que pueda maximizar los beneficios del gasto social y optimizar los tiempos de entrega y focalizaci�n bajo un control directo.

 

110.        Esta habilitaci�n, adem�s, no ocurre en un vac�o y sin ning�n par�metro. El propio Decreto 323 de 2025 record�, en su parte motiva, la necesidad de un an�lisis interseccional que sea sensible a distintas condiciones de vulnerabilidad que se entrecruzan dentro del universo de la poblaci�n v�ctima del conflicto armado[74]. Tambi�n destac� la capacidad y experiencia, tanto administrativa como operativa del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social para cumplir esta labor[75].

 

111.        En resumen, es apenas comprensible que, dentro del universo total de potenciales beneficiarios, seg�n los recursos disponibles, sea necesario focalizar[76] la oferta estatal hacia la poblaci�n m�s vulnerable. Para ello, no es imperativo que, dentro del decreto legislativo, el gobierno nacional anticipe de manera detallada los criterios de priorizaci�n, identificaci�n, selecci�n y dem�s pautas operativas. En esta ocasi�n, la habilitaci�n que se hace al Departamento para la Prosperidad Social est� debidamente acotada, tiene par�metros de gu�a descritos en el texto del decreto y tambi�n fue sustentada por el gobierno nacional.

 

112.        Segundo bloque. En sinton�a con lo expuesto, las medidas de financiaci�n y de beneficios econ�micos son herramientas auxiliares para materializar la ayuda humanitaria y no tienen la potencialidad de violar las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci�n, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n y los tratados internacionales de derechos humanos.

 

6.5. Juicio de intangibilidad

 

113.        Este juicio parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del car�cter intocable de algunos derechos, los cuales, a la luz de los art�culos 93 y 214 de la Constituci�n, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepci�n. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparici�n forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jur�dica; la prohibici�n de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibici�n de las penas de destierro, prisi�n perpetua y confiscaci�n; la libertad de conciencia; la libertad de religi�n; los principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protecci�n de la familia; los derechos del ni�o a la protecci�n por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisi�n por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protecci�n de esos derechos.

 

114.        Primer bloque. La medida adoptada (la creaci�n de una ayuda monetaria para la poblaci�n adulto mayor v�ctima del conflicto) no conlleva ning�n elemento que, en su dise�o o ejecuci�n, autorice o permita inferir una afectaci�n a los derechos reconocidos como intangibles. Por el contrario, y como se�ala expresamente el art�culo 1� del Decreto 323 de 2025, el objetivo es implementar transitoriamente un sistema de transferencias �complementarias a las medidas de atenci�n establecidas en los art�culos 62 y 62A de la Ley 1448 de 2011�[77].

 

115.        Segundo bloque. Los art�culos 5, 6 y 7 tampoco modifican o restringen alg�n �rea intangible de los derechos fundamentales. Se trata de salvaguardas para hacer operativas las transferencias en dinero y que estas sumas lleguen, en su totalidad, a los beneficiarios. Objetivo que, lejos de restringir alg�n derecho fundamental, busca garantizar un piso m�nimo de subsistencia a los adultos mayores desterrados o confinados, con ocasi�n del incremento de los enfrentamientos en el Catatumbo.

 

6.6. Juicio de no contradicci�n espec�fica

 

116.        Este juicio tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contrar�en de manera espec�fica a la Constituci�n o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuaci�n del Ejecutivo, cuando se trate del estado de conmoci�n interior, en los t�rminos de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n.

 

117.        Primer bloque. Como lo expuso el Departamento de Prosperidad Social, la entrega de ayudas humanitarias monetarias a personas mayores supone una actuaci�n progresiva para la garant�a de los derechos de esta poblaci�n. A diferencia de lo que sucede usualmente en un estado de conmoci�n interior, este bloque de medidas no limita derechos fundamentales, sino que busca reforzar el amparo de sujetos de especial protecci�n[78]. Para ello, el Decreto 323 de 2025 previ� una nueva ayuda humanitaria y complementaria (art. 1), estableci� el monto de esta (art. 2), determin� el universo de posibles beneficiarios (art. 3) y reiter� la importancia de velar por el tratamiento adecuado de la informaci�n de los destinatarios (art. 4).

 

118.        Esta Corporaci�n ha insistido en que el conflicto armado interno ha ocasionado una vulneraci�n masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un n�mero significativo de personas[79]. Atender a estas personas no solo representa un imperativo moral sino una cuesti�n de derechos a la luz de la Constituci�n de 1991. En particular, la jurisprudencia ha destacado que la ayuda humanitaria es uno de los �derechos m�nimos�[80] en la atenci�n a las v�ctimas del conflicto armado interno[81]. As�, las nuevas medidas complementarias de atenci�n humanitaria que prev� el decreto bajo examen, lejos de contrariar a la Constituci�n o a los tratados internacionales, los dotan de contenido dentro de un escenario de grave alteraci�n al orden p�blico.

 

119.        Segundo bloque. Estos art�culos no contrar�an el marco jur�dico de referencia de la actuaci�n del poder ejecutivo en el estado de conmoci�n. Antes bien, la identificaci�n de las fuentes de financiaci�n (art. 5), al igual que las exenciones tributarias (art. 6) y la declaratoria de inembargabilidad respecto de las humanitarias monetarias (art. 7) son instrumentos id�neos para proporcionar una atenci�n inmediata y efectiva a las personas mayores v�ctimas de desplazamiento y confinamiento.

 

120.        Las medidas tributarias y econ�micas dise�adas para maximizar los beneficios de un programa transitorio de ayuda humanitaria no contrar�an las disposiciones constitucionales. De hecho, la propia Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n contempla que el gobierno nacional podr�, entre otros, adelantar medidas tributarias y de hacienda, tales como modificar el presupuesto, imponer contribuciones y hacer erogaciones con cargo al tesoro p�blico[82].

 

6.7. Juicio de incompatibilidad

 

121.        Este juicio exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales dichas normas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepci�n.

 

122.        Primer bloque. La Sala observa que el Decreto Legislativo 323 de 2025 no suspende disposiciones legales vigentes, ni expresa ni t�citamente. Desde la parte motiva del decreto, el gobierno nacional explic� que la nueva ayuda humanitaria monetaria para la poblaci�n adulto mayor debe entenderse como �concurrente y complementaria a las establecidas en las Leyes 1448 de 2011 y 2421 de 2024, con el fin de mitigar los efectos del confinamiento y del desplazamiento forzado en la poblaci�n mayor�[83]. Luego en su intervenci�n ante la Corte, el Departamento de Prosperidad Social ratific� que el decreto legislativo bajo examen no suspende ni deroga leyes, sino que introduce modificaciones transitorias al r�gimen legal con el fin de impulsar un programa humanitario adicional[84].

 

123.        De modo que la creaci�n de esta ayuda humanitaria (art. 1), as� como la fijaci�n de su monto (art. 2) y de sus beneficiarios (art. 3) no suspende ninguna ley, sino que tiene por objeto complementar, transitoriamente, el marco de asistencia humanitaria ya previsto en la Ley 1448 de 2011. De igual modo, el art�culo 4 del decreto en cuesti�n, lejos de suspender alguna norma, reafirma la importancia de salvaguardar el derecho fundamental al habeas data, mediante una remisi�n expresa a las leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012.

 

124.        Segundo bloque. Los art�culos 5, 6 y 7 tampoco conllevan la suspensi�n en la aplicaci�n de las leyes. De lo que se trata, m�s bien, es de introducir ajustes espec�ficos y transitorios, en relaci�n con el gravamen a los movimientos financieros, la retenci�n en la fuente y el IVA, as� como a la inembargabilidad de los montos por concepto de ayudas humanitarias; sin que ello suponga suspender o derogar las instituciones financieras y tributarias de base.

 

6.8. Juicio de necesidad

 

125.        Este juicio, previsto en el art�culo 11 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci�n. La Corte ha se�alado que este an�lisis debe ocuparse (i) de la necesidad f�ctica o idoneidad, la cual consiste en verificar si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensi�n de sus efectos, de manera tal que se eval�a si el presidente de la Rep�blica incurri� o no en un error respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jur�dica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del marco jur�dico ordinario de previsiones que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.

 

126.        Primer bloque. Desde la perspectiva de la necesidad f�ctica, la creaci�n de una ayuda humanitaria monetaria fue una propuesta razonable del gobierno nacional para aliviar la magnitud de la crisis humanitaria en la regi�n del Catatumbo. En efecto, en lo que va corrido del 2025, la subregi�n situada en el noreste del departamento de Norte de Santander ha sido la m�s afectada por el conflicto armado, presentando uno de los desplazamientos masivos forzados m�s significativos de los �ltimos a�os[85]. De acuerdo con el Bolet�n N�66 del Puesto de Mando Unificado de Catatumbo, con corte al 30 de marzo de 2025, se hab�an desplazado para ese entonces un total de 61.565 personas y 16.615 personas permanec�an confinadas[86]. Dentro de este universo se calcula que la poblaci�n mayor de 60 a�os representa el 8,66% del total de las v�ctimas[87].

 

127.        Ahora bien, es cierto que el ordenamiento nacional cuenta con un robusto marco normativo para atender a la poblaci�n v�ctima del conflicto armado, el cual incluye la coordinaci�n de varias entidades, tanto del orden nacional, como regional y local. Tambi�n prev� distintas etapas y tipos de ayuda, para atender �sus necesidades de alimentaci�n, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atenci�n m�dica y psicol�gica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, y con enfoque diferencial�[88]. Estas medidas de atenci�n se encuentran consagradas, principalmente, en la Ley 1448 de 2011 y tienen por objeto �restablecer la vigencia efectiva de los derechos de las v�ctimas, brindarles condiciones para llevar una vida digna y garantizar su incorporaci�n a la vida social, econ�mica y pol�tica�[89]. Los beneficiarios, componentes y responsables de la atenci�n humanitaria pueden resumirse as�:

 

Cuadro 5. Principales elementos del programa de atenci�n humanitaria a la poblaci�n v�ctima del desplazamiento forzado.

 

128.        La Unidad de Atenci�n y Reparaci�n Integral a V�ctimas (UARIV) conceptu� ante la Corte que el mecanismo de subsidiariedad[108] ha permitido que el nivel central respalde a las entidades territoriales en medio de esta crisis humanitaria y que la atenci�n en la regi�n del Catatumbo se preste de manera suficiente[109]. Tal valoraci�n, sin embargo, contradice lo expuesto por el Departamento de Prosperidad Social, seg�n el cual la alteraci�n inusitada del orden p�blico en la regi�n gener� el �desbordamiento de la capacidad operativa, humana y presupuestal�[110] del Estado colombiano, en su conjunto[111]. Dictamen con el que coincide la Defensor�a del Pueblo, seg�n la cual �aunque existe una ruta [de atenci�n humanitaria] establecida, la magnitud de la situaci�n super� la capacidad institucional�[112].

 

129.        A la luz del marco normativo actual y teniendo en consideraci�n las distintas intervenciones allegadas al proceso, la Sala considera que la decisi�n del gobierno nacional de implementar �a trav�s del Decreto Legislativo 323 de 2025� una nueva modalidad de ayuda humanitaria est� razonablemente justificada y se torna necesaria, por los siguientes motivos:

 

(i)      Aunque el programa de atenci�n humanitaria previsto en la Ley 1448 de 2011 se ha desplegado en la regi�n del Catatumbo, se calcula que m�s del 65% de los destinatarios no logran superar la situaci�n de vulnerabilidad[113]; siendo la poblaci�n adulto mayor uno de los grupos con mayores criterios adicionales de vulnerabilidad[114]. Este contexto justifica la propuesta del gobierno nacional de dise�ar una nueva ayuda humanitaria que sea concurrente y complementaria a las establecidas en la Ley 1448 de 2011[115].

 

(ii)   Si bien el marco jur�dico de atenci�n a las v�ctimas ya prev� los enfoques diferenciados[116] y la posibilidad de incluir criterios de focalizaci�n[117], no hay hasta el momento un programa humanitario espec�ficamente dirigido a la poblaci�n adulto mayor v�ctima del conflicto armado.

 

(iii) �El mecanismo de atenci�n humanitaria de la Ley 1448 de 2011 est� conformado, principalmente, por prestaciones en especie para asistir a las v�ctimas del conflicto armado en sus necesidades m�s b�sicas de alojamiento, alimentaci�n, aseo, vestuario y salud. El Decreto 323 de 2025 pretende avanzar por medio de una transferencia monetaria que otorgue �mayor autonom�a y capacidad de autogesti�n a las v�ctimas; [y promueva] la flexibilidad para adaptarse a necesidades espec�ficas e intereses individuales y colectivos�[118]. La transferencia incondicionada del Decreto 323 de 2025 permite que los beneficiarios de la nueva ayuda humanitaria puedan emplearla para rubros que no est�n expresamente contemplados por la Ley 1448 de 2011.

 

(iv) �El marco de atenci�n de la Ley 1448 de 2011 est� atado a la declaraci�n y posterior inclusi�n en el registro �nico de v�ctimas. Por su parte, el Decreto 323 de 2025, especialmente en su art�culo 3, establece mecanismos simplificados para identificar y focalizar a los beneficiarios mediante actos administrativos expeditos y censos simplificados[119].

 

(v)    La Ley 1448 de 2011 conform� el Comit� Ejecutivo para la Atenci�n y Reparaci�n a las V�ctimas, del cual hace parte el director/a del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, o quien este delegue[120]. Pero dicha entidad no tiene participaci�n directa dentro de las entidades responsables de la entrega de la ayuda humanitaria, en el sentido que ahora lo dispone el Decreto 323 de 2025.

 

130.        Ahora bien, podr�a pensarse que el Decreto 323 de 2025 se torna innecesario en tanto que ya existen, adem�s de las medidas humanitarias previstas para las v�ctimas, otros programas de transferencias monetarias para poblaci�n vulnerable. De hecho, este fue uno de los argumentos esgrimidos por uno de los intervinientes para concluir que el marco ordinario de protecci�n social contiene programas suficientes para atender a la poblaci�n vulnerable[121]. En particular, el programa de protecci�n social al adulto mayor (Colombia Mayor) tiene por finalidad aumentar la salvaguarda a los adultos mayores por medio de la entrega de un subsidio econ�mico mensual para aquellos que se encuentran desamparados, que no cuentan con una pensi�n, o viven en la extrema pobreza[122], como se resume en el siguiente cuadro.

 

Cuadro 6. Principales elementos del programa social �Colombia Mayor�.

 

131.        Vista la naturaleza y el alcance del programa de adulto mayor, le asiste raz�n al gobierno nacional cuando se�ala que dicho mecanismo no suple ni resuelve la finalidad perseguida con el Decreto Legislativo 323 de 2025, por las siguientes razones:

 

(i)      Se trata de medidas con un enfoque distinto. La atenci�n humanitaria, incluida la prevista en el Decreto Legislativo 323 de 2025, tiene por finalidad aliviar la vulnerabilidad asociada a las personas que fueron obligadas a salir de sus casas o permanecer confinados en sus territorios[127]. Por el otro lado, el programa de �Colombia Mayor� hace parte de los servicios sociales del Estado que atiende la poblaci�n adulto mayor, en su conjunto, por medio de subsidios para auxiliar aquellos en situaci�n de pobreza. En esto coincide el concepto del Procurador General cuando explic� que la asignaci�n de la ayuda prevista en el Decreto 323 de 2025 �no se justifica en la precariedad o limitaci�n financiera, sino en la crisis humanitaria derivada del estado de conmoci�n interior�[128].

 

(ii)   Por las diferencias reci�n anotadas en su naturaleza, el programa de �Colombia Mayor� no permite atender espec�ficamente al conjunto de adultos mayores v�ctimas del conflicto armado en la subregi�n del Catatumbo. En este sentido, la Defensor�a del P�blico se�al� que el programa de Colombia Mayor responde �a criterios de focalizaci�n que no permiten incluir poblaci�n v�ctima de los delitos que dieron origen a la declaratoria de conmoci�n interior, ni tampoco la de atender poblaci�n que se ha convertido en v�ctima�[129].

 

En efecto, dentro del universo de v�ctimas en la subregi�n del Catatumbo puede haber adultos mayores que no califican en una situaci�n de pobreza extrema y, sin embargo, sean titulares de una medida humanitaria en atenci�n a un hecho violento. Precisamente, el Decreto 323 de 2025 sustent� la necesidad de conferir una ayuda humanitaria monetaria �sin consideraci�n a [la] condici�n econ�mica� de los beneficiarios, en los t�rminos del art�culo 3[130]. Asimismo, el programa de �Colombia Mayor� excluye, de entrada, a los no nacionales y a quienes no hayan residido durante los �ltimos diez a�os en el territorio nacional.

 

(iii) �El propio Decreto 323 de 2025, en el par�grafo 4 del art�culo 3, excluy� de la nueva ayuda humanitaria a quienes se encuentren activos en el programa �Colombia Mayor�, lo que ratifica que se trata de medidas diferentes y mutuamente excluyentes.

 

132.        Por otro lado, en lo que respecta al an�lisis de necesidad jur�dica, la Sala hace hincapi� en que tanto el sistema de atenci�n humanitaria a la poblaci�n v�ctima del desplazamiento forzado, como el programa social denominado �Colombia Mayor�, son instancias que se encuentran previstas, en sus elementos esenciales, por normas de rango legal.

 

133.        En el primer caso, se trata de la Ley 1448 de 2011, �por la cual se dictan medidas de atenci�n, asistencia y reparaci�n integral a las v�ctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones; y, en el segundo caso, la Ley 100 de 1993, �por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones�. En efecto, estos marcos normativos definen los beneficiarios, los componentes y las autoridades responsables de los programas antes referidos.

 

134.        De ah� que no era posible, jur�dicamente, que el Gobierno nacional haciendo uso de sus facultades reglamentarias ordinarias, dise�ara un nuevo mecanismo de ayuda humanitaria, espec�ficamente dirigido a la poblaci�n adulto mayor afectada por el incremento de las hostilidades en la regi�n del Catatumbo. Tampoco pod�a el Gobierno nacional, con sus poderes ordinarios, modificar sustancialmente la naturaleza del programa de �Colombia Mayor�, para atender a un sector de la poblaci�n adulto mayor, debido a su afectaci�n por el conflicto armado.

 

135.        Ahora bien, en ejercicio de sus facultades legislativas excepcionales, el Gobierno nacional s� puede modificar de manera transitoria los arreglos normativos preexistentes �como los previstos en la Ley de V�ctimas� para otorgar ayudas complementarias a la poblaci�n adulta mayor, o tambi�n puede crear una nueva normativa transitoria con el mismo prop�sito. Dentro de ese margen de discrecionalidad, el gobierno opt� por la segunda alternativa, decisi�n que resulta compatible con la Constituci�n, siempre que satisfaga los dem�s juicios que se desarrollan en esta providencia. En otras palabras, la creaci�n de una nueva normativa para establecer la ayuda humanitaria monetaria destinada a los adultos mayores no era la �nica opci�n disponible, sino una de las alternativas leg�timas a las que pod�a acudir el Ejecutivo dentro de la declaratoria de conmoci�n interior.

 

136.        Por otro lado, dentro del an�lisis de necesidad del primer bloque de art�culos hay un �ltimo asunto que merece la atenci�n de la Sala Plena, relacionado con la atenci�n humanitaria a las v�ctimas de confinamiento. Si bien la magnitud del confinamiento no alcanza las cifras del desplazamiento forzado, sus v�ctimas se cuentan por cientos de miles y tambi�n sufren afectaciones intensas en sus derechos, particularmente los pueblos �tnicos[131]. En 2024, los eventos de confinamiento aumentaron en el pa�s un 102% y la poblaci�n afectada creci� en un 89% en comparaci�n con el a�o anterior[132].

 

137.        El confinamiento es la restricci�n de la movilidad impuesta por los actores del conflicto armado, que genera la �imposibilidad de acceder a bienes esenciales para la supervivencia, debido a la presencia o control que ejercen grupos armados ilegales en los territorios�[133]. A diferencia del desplazamiento forzado, �el confinamiento no tiene un impacto poblacional directo en los centros econ�micos y pol�ticos del pa�s. Suele darse, m�s bien, en zonas disputadas por los actores armados durante periodos espec�ficos y abarca distintas pr�cticas de control poblacional y territorial, circunstancias que impactan en la visibilidad, el reconocimiento y la comprensi�n de esta [violaci�n]�[134].

 

138.        Por su naturaleza, los confinamientos han sido pr�cticas violentas con poca visibilidad, incluso para el ordenamiento jur�dico que, solo recientemente y de manera gradual, ha avanzado en su reconocimiento, prevenci�n y atenci�n.

 

139.        Por lo menos desde el Auto 093 de 2008 la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 comenz� a advertir sobre los fen�menos de confinamiento y su relaci�n con el desplazamiento[135]. En providencias posteriores[136], la Corte identific� factores de riesgo, como la presencia de minas antipersona y de municiones sin explotar, estrategias de control territorial y social que ejercen determinados actores armados, y que se agudizan en zonas aisladas geogr�ficamente[137].

 

140.        Fue solo hasta el 24 de febrero de 2016 que la Unidad para las V�ctimas reconoci� el confinamiento como un hecho victimizante. Lo hizo a trav�s de la Resoluci�n 171 de 2016[138]. Sin embargo, en Auto 373 de 2016, la Sala Especial de la Corte reproch� la falta de seguimiento a los casos de confinamiento, as� como el incorrecto dise�o de los protocolos que condicionaban la atenci�n humanitaria al parte de orden p�blico que dieran las fuerzas militares. Esto �ltimo, en la pr�ctica, imped�a la atenci�n humanitaria a las comunidades confinadas y la postergaba hasta que estas se desplazaran a otra cabecera municipal[139]. La Corte insisti� entonces en el dise�o y puesta en marcha de un protocolo excepcional para la entrega de la ayuda humanitaria a favor de las comunidades que enfrentan restricciones de movilidad y dif�ciles condiciones de seguridad.

 

141.        En el Auto 811 de 2021, la Sala Especial reconoci� que la Unidad para las V�ctimas hab�a avanzado en las rutas de atenci�n a la poblaci�n confinada, mediante la Resoluci�n 171 de 2016 y la Circular 014 de 2018. Sin embargo, el mecanismo dispuesto resultaba insuficiente para activar la intervenci�n estatal m�s all� de la Unidad de V�ctimas y para lograr una coordinaci�n efectiva en los territorios[140]. En consecuencia, la Corte orden� al Ministro del Interior que, junto con otras entidades responsables, adoptara mediante acto administrativo la regulaci�n del procedimiento de respuesta del nivel nacional y territorial a los confinamientos[141].

 

142.        Por medio del Auto 1923 de 2022, la Sala Especial se pronunci� sobre la versi�n preliminar de la resoluci�n que conten�a la ruta de coordinaci�n interinstitucional para atender el hecho victimizante de confinamiento. Insisti� en la necesidad de un acto administrativo de mayor jerarqu�a, con el fin de adoptar un instrumento jur�dico que �genere suficiente estabilidad jur�dica, permita superar eventuales vac�os de competencias, defina obligaciones normativas para las distintas autoridades y otorgue una mayor fuerza vinculante a las entidades estatales para articular la respectiva respuesta interinstitucional�[142].

 

143.        M�s recientemente, el Congreso de la Rep�blica profiri� la Ley 2421 de 2024[143], que introdujo varias modificaciones importantes a la Ley de V�ctimas. Entre otras, adicion� la definici�n de v�ctimas, para incluir all� expresamente a las personas que sufran confinamiento de manera individual o colectiva[144]. Adicionalmente, esta norma facult� al Gobierno nacional para �reglamentar lo relacionado con la atenci�n humanitaria al confinamiento dentro de los (6) seis meses siguientes a la promulgaci�n de la presente ley�[145].

 

144.        En este contexto, auspiciado por una serie de �rdenes que ha dictado la Sala Especial de Seguimiento al gobierno nacional y con la facultad que a este le otorg� el legislador para reglamentar la atenci�n de la poblaci�n confinada, el pasado 14 de mayo de 2025, el gobierno finalmente profiri� el Decreto ordinario 525 de 2025. Esta norma define el marco de atenci�n humanitaria al confinamiento, cuyo esquema puede resumirse[146] de la siguiente forma:

 

Cuadro 7. Principales elementos del programa de atenci�n humanitaria a la poblaci�n v�ctima del confinamiento.

 

145.        Surge entonces el interrogante de si el marco normativo reci�n descrito resultaba suficiente y adecuado para lograr los objetivos de la medida excepcional. M�s all� de que el Decreto reglamentario 525 de 2025 se profiri� con posterioridad al Decreto Legislativo 323 de 2025 y, por supuesto, a la declaratoria de conmoci�n interior, la Corte debe resolver si era necesario acudir a un instrumento excepcional de fuerza legal, o si bastaban las herramientas ya disponibles en cabeza del gobierno nacional para atender la crisis humanitaria de la poblaci�n confinada en la subregi�n del Catatumbo.

 

146.        Para la Corte, el examen de necesidad, tanto f�ctico como jur�dico, se supera frente al confinamiento por las siguientes razones:

 

(i)     El inusitado incremento de las hostilidades en el Catatumbo ocasion� un alto n�mero de v�ctimas, tanto de desplazamiento forzado como de confinamiento, que desbord� la capacidad operativa, humana y presupuestal de los entes territoriales receptores, as� como la del Gobierno Nacional a trav�s de la Unidad para la Atenci�n y Reparaci�n Integral a las V�ctimas[155].

 

(ii)   El marco ordinario de protecci�n a la poblaci�n confinada prev� criterios de priorizaci�n hacia distintas poblaciones vulnerables[156], pero no un programa exclusivo de atenci�n a las v�ctimas seg�n su edad. Adem�s, la atenci�n dentro del mecanismo ordinario est� conformada, principalmente, por prestaciones en especie para asistir a las v�ctimas en sus necesidades de seguridad, alimentaci�n y salud. De ah� que el Decreto 323 de 2025 pretende avanzar -complementar- la atenci�n por medio de una transferencia monetaria que otorgue �mayor autonom�a y capacidad de autogesti�n a las v�ctimas; [y promueva] la flexibilidad para adaptarse a necesidades espec�ficas e intereses individuales y colectivos�[157].

 

(iii)La Ley 1448 de 2011 defini� el confinamiento como un evento plural en el que se constata la p�rdida de movilidad �que afecta a un conjunto de diez (10) o m�s hogares, o cincuenta (50) o m�s personas�[158]. Este umbral limita la capacidad del Estado en determinados territorios en los que el n�mero de v�ctimas sea inferior o en donde ni siquiera sea posible determinar con certeza la cantidad de personas u hogares confinados.

 

En este punto, adem�s, es importante retomar lo expuesto por la Defensor�a del Pueblo cuando manifest� ante la Corte las dificultades que han tenido las autoridades en la realizaci�n de los censos sobre las comunidades confinadas en el Catatumbo, debido a la presencia recurrente de los grupos armados en la zona y a las dificultades de acceso a los territorios, tanto por razones geogr�ficas como de orden p�blico^[159].

 

El marco legal ordinario conlleva entonces una comprensi�n restringida del fen�meno del confinamiento que el gobierno nacional no pod�a -jur�dicamente-modificar, y que impacta la eficacia del mecanismo de atenci�n humanitaria para la regi�n del Catatumbo.

 

(iv) �Es cierto que la Sala Especial de Seguimiento requiri� en varias ocasiones al Gobierno nacional para proferir un acto administrativo que regule el procedimiento de respuesta del nivel nacional y territorial a los confinamientos[160]. Tambi�n lo es que el legislador facult� al gobierno nacional para reglamentar lo relacionado con la atenci�n al confinamiento[161].

 

Sin embargo, de all� no se deriva una competencia omn�moda para establecer el alcance, los procedimientos y las entidades responsables del mecanismo de atenci�n humanitaria. Las disposiciones sobre la reparaci�n integral, atenci�n y asistencia a las v�ctimas del conflicto armado interno deben entenderse desde el marco legal vigente que, para el caso colombiano, se encuentran en la Ley 1448 de 2011. Precisamente, la habilitaci�n al gobierno nacional se incorpor� directamente en la Ley 1448, por lo que su interpretaci�n no surge de un vac�o ni puede concebirse de manera ilimitada, sino dentro de un marco legal delimitado. As� tambi�n lo entendi� el gobierno nacional cuando, al proferir el Decreto reglamentario 525 de 2025, reiter� que la atenci�n humanitaria al confinamiento debe darse en los t�rminos de la Ley 1448 y sus principios[162].

 

(v)   �Una interpretaci�n contraria al punto anterior supondr�a admitir que mientras la atenci�n humanitaria a la poblaci�n v�ctima del desplazamiento forzado se rige por el marco legal dispuesto en la Ley 1448 de 2011, la atenci�n de la poblaci�n confinada se soporta en un sistema exclusivamente reglamentario dispuesto discrecionalmente por el gobierno nacional. Tal interpretaci�n desconocer�a el objeto y �mbito de la Ley 1448 de 2011 que acogi� de manera conjunta y por igual, dentro de la categor�a de v�ctimas del conflicto, a los desplazados y los confinados[163].

 

147.        En suma, es innegable que Colombia cuenta con un andamiaje normativo e institucional relativamente robusto para atender a las v�ctimas del conflicto armado, principalmente a la poblaci�n desplazada y -m�s recientemente tambi�n- confinada. El desplazamiento forzado ha sido la violaci�n de derechos humanos y la infracci�n del DIH m�s generalizada del conflicto armado en nuestro pa�s[164], y es una tragedia de incalculables consecuencias para la sociedad colombiana[165]. Como lo expuso la Defensor�a del Pueblo, nuestro pa�s ha experimentado la �anormalidad normalizada�[166] del conflicto y para ello cuenta con un amplio conjunto normativo. Sin embargo, tal andamiaje se vio desbordado por el inusitado incremento de los enfrentamientos armados en el Catatumbo que, en cuesti�n de d�as, desterr� a miles de personas y confin� a otros tantos en sus casas.

 

148.        Pero la necesidad del Decreto Legislativo 323 de 2025 no solo fue f�ctica, sino tambi�n jur�dica. El sistema de atenci�n humanitaria est� configurado, en sus elementos centrales, por la Ley 1448 de 2011; como un sistema que se soporta, principalmente, en la entrega de ayudas en especie a sujetos debidamente incluidos en el registro �nico de v�ctimas o en tr�mite de hacerlo, y con la Unidad para las V�ctimas como entidad articuladora. Con este trasfondo, es v�lido que el gobierno nacional haya proferido un decreto legislativo con el fin de complementar el sistema de atenci�n humanitaria, pero enfoc�ndolo hacia un grupo poblacional espec�fico, por medio de transferencias monetarias no condicionadas, y con el liderazgo del Departamento de Prosperidad Social.

 

149.        Segundo bloque. En cuanto a la necesidad f�ctica, este segundo grupo de medidas encuentran justificaci�n en el fin de ayudar a suplir las carencias b�sicas de los adultos mayores desplazados y confinados en la regi�n del Catatumbo, a trav�s de la recepci�n efectiva y completa de los dineros que les gire el Estado. Para ello se requiere la disposici�n de recursos econ�micos, en su integridad, sin los descuentos ordinarios que implican las transacciones y los servicios prestados por las entidades financieras o a partir de cualquier gravamen que pudiera pesar sobre ellos. A partir de lo anterior, se justifican las siguientes medidas:

 

(i) Contar con fuentes de financiaci�n (Decreto 323 de 2025, art. 5) para que el Departamento para la Prosperidad Social pueda hacer efectivas las ayudas humanitarias monetarias con las apropiaciones adicionales que efect�e el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, de acuerdo a lo establecido en el Decreto 175 de 2025 en el que se adoptan varias medidas de car�cter tributario.

 

(ii) Establecer una (iia) exenci�n de impuestos (Decreto 323 de 2025, art. 6) en el gravamen a los movimientos financieros -GMF- respecto a las transferencias de las ayudas humanitarias monetarias a favor de adultos mayores, entre cuentas del Tesoro Nacional, y las de entidades financieras u operadores de pago por giro que dispersen las transferencias, y entre estas y los beneficiarios de la ayuda humanitaria monetaria. Tambi�n (iib) excluir del pago de la comisi�n o servicio que se cobre por la dispersi�n de los recursos por parte de las entidades financieras u operadores de pago por giro a los beneficiarios del programa, en relaci�n con el IVA; y (iic) eximir a los beneficiarios de este programa de la retenci�n en la fuente a t�tulo del impuesto sobre la renta.

 

(iii) Determinar la inembargabilidad de estos recursos (Decreto 323 de 2025, art. 7), lo que adem�s implica que no pueda abonarse a ning�n tipo de obligaci�n, cuota de manejo o comisi�n bancaria de cualquier concepto del beneficiario con la entidad financiera a trav�s de la cual se dispersen.

 

150.        Tal como se ha explicado en esta providencia, es necesario que las ayudas monetarias lleguen integral y efectivamente[167] a los beneficiarios, a efectos de que estos recursos cumplan con su objetivo, el que se materializa en brindar una transferencia que permita superar o aliviar la crisis humanitaria.

 

151.        Ahora bien, en cuanto a la necesidad jur�dica, la Sala considera que estas medidas deb�an ser adoptadas a trav�s del ejercicio de facultades extraordinarias propias de los estados de conmoci�n interior, con excepci�n de una de las exenciones que dispuso el art�culo 6 del Decreto 323 de 2025.

 

152.        En relaci�n con la financiaci�n (art. 5), resulta importante tener en cuenta que esta disposici�n est� ligada al Decreto Legislativo 175 de 2025 que adopt� una serie de medidas tributarias destinados a obtener recursos que permitan la superaci�n de la conmoci�n interior. En Sentencia C-431 de 2025, la Corte ratific� la validez de dichas medidas y de su adopci�n por medio de una norma de rango legal.

 

153.        Respecto a la exenci�n al gravamen a los movimientos financieros (art. 6), el legislador excepcional es competente para establecer beneficios[168]. La Corte ha sostenido que en �una interpretaci�n sistem�tica de la Constituci�n, [este] goza de las mismas atribuciones que el legislador ordinario en materia tributaria, lo que implica, en consecuencia, la facultad de contemplar exenciones, dentro de los l�mites que consagra el art�culo 215 de la Constituci�n�[169]. En espec�fico, la Sentencia C-216 de 2020 concluy� que el legislador extraordinario goza de las mismas facultades que el ordinario para establecer tributos o determinar exenciones, en la medida que �puede advertir que la carga impositiva existente afecta determinadas actividades que requiere impulsar para afrontar las circunstancias de anormalidad y que por tanto es necesario adoptar algunos incentivos, lo cual es permitido y no contraviene la �rbita del Congreso, siempre y cuando dichas medidas guarden relaci�n directa, exclusiva y espec�fica con lo que motiv� la declaratoria [del estado de excepci�n]�.

 

154.        El gravamen a los movimientos financieros (GMF) es un impuesto del orden nacional, de naturaleza indirecta[170], cuyo hecho generador lo constituye la realizaci�n de transacciones mediante las cuales se disponga de recursos depositados en cuentas dentro del sistema financiero[171]. La Ley 633 de 2000 lo adicion� al Estatuto Tributario, con vigencia desde el 1 de enero de 2001[172]. All� se dispuso que el hecho generador era toda transacci�n financiera en la que se dispusiera de recursos depositados en cuentas corrientes y de ahorros, as� como en cuentas de dep�sito en el Banco de la Rep�blica y los cheques de gerencia[173]. Con todo, el art�culo 879 del Estatuto Tributario determina las exenciones a este gravamen, las que se sintetizan en el siguiente cuadro y son de interpretaci�n restrictiva[174].

 

Cuadro 8. Exenciones al gravamen a los movimientos financieros, tomado de la Sentencia C-216 de 2020.

 

155.        Entre el listado de exenciones, la Corte se detendr� en dos numerales por guardar relevancia para el presente an�lisis. El numeral 1� exime del gravamen a los movimientos financieros, aquellos traslados que no excedan mensualmente de 350 UVT ($17.429.650 pesos, para el a�o 2025). Sin embargo, cabe la posibilidad de que algunos los beneficiarios de las ayudas humanitarias puedan haber superado ese tope, por alguna raz�n[176], o, que las transferencias monetarias lleguen a una cuenta o dep�sito que no est� debidamente demarcada como exenta de este gravamen. De modo que esta causal, por s� sola, no permite garantizar que, en todos los casos, los beneficiarios de la ayuda humanitaria complementaria reciban los giros, sin verse afectados por el gravamen del 4 x 1000.

 

156.        Por su parte, el numeral 3� excluye a �las operaciones que realice la Direcci�n del Tesoro Nacional, directamente o a trav�s de los �rganos ejecutores, incluyendo las operaciones de reporte que se celebren con esta entidad y el traslado de impuestos a dicha Direcci�n por parte de las entidades recaudadoras�[177]. En concreto, se trata de �aquellas operaciones mediante las cuales se efect�a la ejecuci�n del Presupuesto General de la Naci�n, con o sin situaci�n de fondos, salvo cuando dicha ejecuci�n se realice con los recursos propios de los establecimientos p�blicos y como �rganos ejecutores las entidades del orden nacional que ejecutan recursos del Presupuesto General de la Naci�n�[178].

 

157.        Para la Corte es claro que el Estatuto Tributario ya cobija, dentro de las exenciones al gravamen a los movimientos financieros, a la primera parte del art�culo 6 del Decreto 323 de 2025. En concreto, aquella que se refiere a las trasferencias entre cuentas �del Tesoro Nacional - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social�[179]. En efecto, se trata de operaciones financieras que realiza la Direcci�n del Tesoro Nacional directamente o por medio del Departamento para la Prosperidad Social, para la ejecuci�n del Presupuesto General de la Naci�n, en los t�rminos que fue adicionado por el Decreto Legislativo 274 de 2025, especialmente para el sector de inclusi�n social[180].

 

158.        La respuesta conjunta del Ministerio de Hacienda y de la DIAN no ofreci� elementos de juicio adicionales para llegar a una conclusi�n distinta[181]. De modo que este apartado (�del Tesoro Nacional - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social�) ser� declarado inexequible por incumplir el examen de necesidad jur�dica, en tanto que la exenci�n que persigue el decreto legislativo sobre el gravamen a los movimientos financieros ya se encuentra contemplada en el ordenamiento. Por otro lado, la exenci�n relacionada a la transferencia de recursos entre el Tesoro Nacional o entidades p�blicas a las entidades financieras u operadoras que dispersen el recurso, y entre estas �ltimas y los beneficiarios de estos recursos son exequibles, en la medida que las exenciones tributarias actuales no cubren tales escenarios posteriores.

 

159.        En cuanto a la retenci�n en la fuente, es preciso recordar que no se trata de un impuesto sino de un mecanismo de recaudo. El Estatuto Tributario consagra este mecanismo con el fin de facilitar, acelerar y asegurar el recaudo del impuesto sobre la renta y sus complementarios[182]. El concepto de retenci�n en la fuente ha sido definido como �un sistema de recaudo anticipado de obligaciones tributarias que se consolidan al finalizar el respectivo per�odo gravable, como es el caso del impuesto de renta�[183].

 

160.        El legislador ha definido los conceptos que no est�n sujetos a retenci�n en la fuente, mediante el art�culo 369 del Estatuto Tributario, el cual ha sido adicionado o modificado, por otras normas de rango legal como las leyes 223 de 1995, 383 de 1997 y 1819 de 2016, as� como en el Decreto Ley 2106 de 2019. El listado de conceptos que no est�n sujetos a retenci�n en la fuente luce en la actualidad as�:

 

Cuadro 9. Listado de conceptos que no est�n sujetos a retenci�n en la fuente.

 

161.        As�, en relaci�n con la retenci�n en la fuente, el Estatuto Tributario no prev� una exenci�n espec�ficamente relacionada con la ayuda humanitaria complementaria que crea transitoriamente el Decreto 323 de 2025, lo que descarta la existencia de un medio ordinario que pudiera aplicarse a esta transferencia.

 

162.        Por otro lado, el impuesto de valor agregado -IVA- es una modalidad del impuesto indirecto sobre las ventas, que consiste en hacer recaer el gravamen sobre las distintas etapas del proceso econ�mico. El IVA recae sobre aquellas ventas que efect�an quienes tiene por funci�n econ�mica y por actividad permanente el comercio de bienes y servicios. Sin embargo, ello no impide que el legislador pueda establecer reglas diferentes, siempre que lo estime oportuno y viable a partir de variables y elementos determinantes sobre unos bienes o servicios espec�ficos[184].

 

163.        En esta ocasi�n, el Decreto 323 de 2025 consider� que las entidades financieras desempe�an un papel preponderante en la dispersi�n de los recursos a favor de los beneficiarios, pero las comisiones o servicios por la dispersi�n de los fondos pod�an generar �un costo adicional que impacta el presupuesto destinado al apoyo humanitario y, en concreto, [e]l Impuesto sobre las Ventas (IVA), establecido en el art�culo 468 del Estatuto Tributario, incrementa a�n m�s los costos operativos, en menoscabo de la cantidad de recursos disponibles para los beneficiarios�[185]. En la determinaci�n del impuesto en los servicios financieros, el Estatuto Tributario �aplica la tarifa a la base gravable, integrada en cada operaci�n, por el valor total de las comisiones y dem�s remuneraciones que perciba el responsable por los servicios prestados, independientemente de su denominaci�n�[186].

 

164.        En cuanto a las exenciones previstas en el Estatuto Tributario, el par�grafo del art�culo 486-1 establece que se except�an de estos impuestos por operaci�n bancaria a las embajadas, sedes oficiales, agentes diplom�ticos y consulares y de organismos internacionales que est�n debidamente acreditados ante el Gobierno Nacional. Por otra parte, el art�culo 476 del Estatuto Tributario determina cu�les servicios se encuentran excluidos de este impuesto:

 

Cuadro 10. Servicios excluidos del impuesto sobre las ventas -IVA-.

 

165.        Entre este listado, no se identifica una causal que expresamente permita excluir del impuesto a las ventas la comisi�n o servicio que se cobre por la dispersi�n de los recursos por parte de las entidades financieras u operadores de pago con motivo de los giros a los beneficiarios del programa de ayuda humanitaria. Por tanto, se requer�a una norma de rango legal para este fin.

 

166.        Es cierto que la causal n�mero 17, de listado antes descrito, se refiere a los servicios de intermediaci�n para el pago de incentivos o transferencias monetarias condicionadas en el marco de los programas sociales del Gobierno nacional. Sin embargo, como explic� el procurador general de la Naci�n, la distinci�n entre ayuda humanitaria y programas sociales del Estado impide tratarlos como sin�nimos[187]. En efecto, seg�n lo precis� el Auto 149 de 2020 de la Sala Especial, la poblaci�n v�ctima del conflicto armado puede ser destinataria de manera simult�nea de: (i) la ayuda humanitaria, debido a la situaci�n que se deriva del desarraigo forzado; (ii) la pol�tica social, debido a la situaci�n de pobreza y vulnerabilidad; y (iii) las medidas de reparaci�n, por su condici�n de v�ctima del conflicto armado. Aunque relacionadas, este conjunto de pol�ticas no deben ser confundidas entre s�.

 

167.        Por �ltimo, en cuanto a las medidas de inembargabilidad de estos recursos (art. 7), es importante recordar[188] que, en el ordenamiento jur�dico colombiano, el patrimonio del deudor es la prenda general de los acreedores[189]. De ah� que, por regla general, los bienes son embargables[190]. Ello obedece tambi�n a la necesidad de garantizar el derecho de cr�dito y asegurar la eficacia de las decisiones judiciales[191]. Sin embargo, por expresa disposici�n constitucional o legal, el decreto de medidas cautelares de algunos bienes �tiene ciertas restricciones, las cuales han sido determinadas por el legislador, en uso de su facultad de libertad de configuraci�n, con el objetivo de proteger los derechos fundamentales de las personas�[192]. As�, los art�culos 63 de la Constituci�n, 1677 del C�digo Civil y 594 del C�digo General del Proceso, disponen, de manera taxativa, qu� bienes ser�n inembargables. Esta �ltima disposici�n, en particular, presenta un listado de bienes inembargables as�:

 

Cuadro 11. Bienes inembargables seg�n el C�digo General del Proceso.

 

168.        Por su parte, el Decreto �nico Reglamentario del Sector de Inclusi�n Social y Reconciliaci�n[193] consagra la inembargabilidad de los subsidios, pero lo hace exclusivamente para las transferencias de recursos del programa Ingreso Solidario, el que fue concebido un subsidio materializado en la entrega de transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigaci�n de Emergencias -FOME en favor de las personas y hogares en situaci�n de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acci�n, Protecci�n Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, J�venes en Acci�n o de la compensaci�n del impuesto sobre las ventas - IVA^[194].

 

169.        Por lo anterior, y reiterando la distinci�n conceptual entre los subsidios y las ayudas humanitarias, es claro que el ordenamiento no contempla una disposici�n que permita la inembargabilidad de la ayuda monetaria prevista en el Decreto 323 de 2025. El gobierno nacional tampoco pod�a darle tal caracter�stica pues la noci�n de inembargabilidad obedece a unos par�metros y clasificaci�n legal.

 

170.        En conclusi�n, se entiende satisfecho el an�lisis de necesidad, tanto f�ctica como jur�dica, frente a la mayor�a en las medidas analizadas del bloque segundo del Decreto 323 de 2025. Esto en tanto que se trata de medidas de financiaci�n (art. 5), beneficios tributarios (art. 6) e inembargabilidad (art. 7), previstas para que las transferencias monetarias dirigidas a los adultos mayores v�ctimas de la violencia en el Catatumbo lleguen en su totalidad a los beneficiarios, y no sean desviadas para fines distintos que satisfacer sus necesidades vitales y m�s apremiantes. Estas materias est�n reguladas por distintos estatutos de rango legal por lo que no pod�an ser excepcionadas mediante las competencias ordinarias del gobierno nacional. Sin embargo, el art�culo 6 incumpli� parcialmente el criterio de necesidad jur�dica pues contempla una exenci�n sobre el gravamen a los movimientos financieros que ya se encontraba prevista en la legislaci�n ordinaria.

 

6.9 Juicio de proporcionalidad

 

171.        Este juicio se desprende del art�culo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n. Exige que las medidas que se adopten sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garant�as constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad.

 

172.        Primer bloque. La implementaci�n de una transferencia monetaria a adultos mayores, v�ctimas del desplazamiento forzado o del confinamiento, es una medida concurrente y complementaria[195] al marco de atenci�n previsto en la Ley 1448 de 2011; y consecuente con el impacto que el incremento de las hostilidades produjo en la regi�n del Catatumbo. En vez de restringir los derechos fundamentales, esta medida conlleva una acci�n afirmativa[196] para garantizar los derechos de una poblaci�n especialmente vulnerable.

 

173.        La existencia de condiciones estructurales de marginalidad, exclusi�n y desigualdad de la poblaci�n mayor se reflejan en los resultados de la Medici�n de Superaci�n de Vulnerabilidad para la poblaci�n v�ctima de desplazamiento forzado en la regi�n del Catatumbo. Los datos disponibles evidencian que, en t�rminos generales, m�s del 65% en cada municipio no supera su situaci�n de vulnerabilidad, y en municipios como San Calixto y Hacar� los porcentajes son superiores al 90%. A ello se suma que m�s del 40% de la poblaci�n del Catatumbo se encuentra en pobreza multidimensional[197]. Estos datos confirman que la puesta en marcha de una medida humanitaria complementaria no solo est� justificada, sino que resulta imperiosa ante el contexto de la regi�n.

 

174.        La ayuda econ�mica consiste en un auxilio de $230.000, que podr�n ser entregados hasta en diez pagos (art. 1 y 2). Ciertamente, este monto no resulta excesivo, sino que apenas contribuye a apaliar las necesidades mensuales de una persona desplazada o confinada[198]. Como expuso del Departamento de Prosperidad Social, la l�nea de pobreza monetaria es el monto de dinero m�nimo que necesita una persona para adquirir una canasta b�sica de bienes y servicios. Esta l�nea se utiliza para medir la pobreza y determinar si las personas tienen los recursos suficientes para cubrir sus necesidades b�sicas. Al proyectar dicho valor con la variaci�n del �ndice de Precios al Consumidor en 2024 �la cual se situ� en 5,20%� se calcula que el valor de una l�nea de pobreza extrema es de $230.225 que redondeado resulta en $230.000 pesos[199].

 

175.        En ocasiones anteriores, la Corte ha avalado montos de transferencias dentro de estados de excepci�n que, si bien no logran satisfacer de manera integral el derecho al m�nimo vital, s� son v�lidos con el fin de maximizar la cobertura de una pol�tica p�blica de emergencia[200].

 

176.        Ahora bien, el art�culo 3 del Decreto 323 de 2025 prev� un tr�mite de determinaci�n de los adultos mayores beneficiarios. Procedimiento que inicia con los listados censales que proporcionen las autoridades municipales y �tnicas de la zona, y que tambi�n supone criterios de focalizaci�n. Esto �ltimo resulta proporcional, en el entendido que �como lo advirti� la Defensor�a del Pueblo� no todas las v�ctimas enfrentan el mismo nivel de riesgo a sus derechos; hay unos sujetos que se encuentran en mayor grado de vulnerabilidad, frente a otros[201]. Se requiere entonces de un enfoque interseccional dentro de la poblaci�n mayor que permita auscultar dimensiones particulares de vulnerabilidad, por ejemplo, por la condici�n econ�mica, la situaci�n de discapacidad, g�nero, etnia, o la afectaci�n por otros hechos victimizantes[202]. Por esto mismo, es razonable que el art�culo 3, par�grafo 4, excluya a las personas que se encuentren activas dentro del programa �Colombia Mayor�, de modo que la nueva medida humanitaria recaiga sobre las m�s vulnerables y cuyo ingreso m�nimo no est� cubierto por otro programa estatal.

 

177.        Por su parte, el art�culo 3, par�grafo 3, tambi�n contempla la posibilidad de sancionar a aquellas personas que reciban la ayuda humanitaria, sin el cumplimiento de los requisitos. Al respecto, la Corte entiende que la norma en cuesti�n no est� creando sanciones, sino remitiendo a �las que hubiere lugar� seg�n el ordenamiento vigente; lo cual, por supuesto, incluye los est�ndares del derecho al debido proceso.

 

178.        Por �ltimo, la Corte encuentra que el art�culo 4 del Decreto 323 de 2025 contiene una simple remisi�n a las leyes relevantes para el derecho al habeas data en el tratamiento de la informaci�n de los beneficiarios. Tal remisi�n no plantea interrogantes en t�rminos de proporcionalidad; por el contrario, ratifica que el gobierno nacional dispuso un mecanismo adicional de ayuda, con sujeci�n al ordenamiento jur�dico, y dentro de sus l�mites. Es comprensible que los recursos y esfuerzos del Estado se dirigen prioritariamente a las personas que tienen mayores necesidades y para ello se apoya en el registro y manejo de complejas bases de datos. Por ello, es importante el adecuado manejo de la informaci�n y que las entidades autorizadas accedan a esa informaci�n �nica y exclusivamente cuando sea necesario para atender las consecuencias del estado de conmoci�n. Por tal raz�n, el manejo de la informaci�n debe someterse a los principios de la ley de habeas data[203].

 

179.        En suma, y en la misma direcci�n del concepto del procurador general de la Naci�n[204], la Corte considera que el Decreto 323 de 2025 es razonable, al promover una medida transitoria y complementaria de ayuda humanitaria, sujeta a unos mecanismos de control razonables[205]. Sumado a unos criterios de focalizaci�n para encauzar la ayuda hacia los sujetos m�s vulnerables, y la posibilidad de aplicar sanciones a quienes reciban la transferencia, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos. Este dise�o, adem�s, no descuida el mecanismo ordinario de ayuda humanitaria hacia otros grupos pues se trata de un sistema transitorio y complementario, con recursos propios y con una entidad responsable distinta a la prevista en la Ley 1448 de 2011.

 

180.        Segundo bloque. El art�culo 338 de la Constituci�n Pol�tica se�ala que �[e]n tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr�n imponer contribuciones fiscales o parafiscales�. Por su parte, el art�culo 213 de la Constituci�n dispone que el gobierno Nacional tendr� las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de perturbaci�n que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoci�n interior y aquellas encaminadas a impedir la extensi�n de sus efectos. De manera particular, el literal �l� del art�culo 38 de la Ley 137 de 1994 establece que, durante el estado de conmoci�n interior, el gobierno tiene la facultad de �[i]mponer contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de la conmoci�n, percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al Tesoro�.

 

181.        De manera general, la jurisprudencia ha se�alado que los beneficios y exenciones tributarias pueden constituir una herramienta �til para atender la situaci�n que motiv� el estado de excepci�n. Se trata de medidas que permiten, entre otros objetivos, estimular el desarrollo de actividades y sectores afectados por la crisis; promover el desarrollo de actividades necesarias para atender la situaci�n de excepci�n, o facilitar la adquisici�n de bienes para enfrentar y superar el estado de excepci�n[206].

 

182.        La jurisprudencia ha conferido un amplio margen de acci�n al gobierno nacional, al momento de evaluar la razonabilidad de la medida debido a que (i) �la Constituci�n confiere al Gobierno nacional la competencia, no solo para declarar la emergencia, sino en especial, para la evaluaci�n y elecci�n de los medios destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensi�n de sus efectos�^[207]; (ii) la norma superior le otorga la espec�fica potestad de establecer normas tributarias, �atribuci�n que le�da en conjunto con lo anterior, es amplia en el marco de las m�ltiples alternativas posibles para contrarrestar los hechos que dieron lugar a la situaci�n de excepci�n�[208] y (iii) las medidas a adoptar son de car�cter transitorio.

 

183.        En estos escenarios, el examen de razonabilidad de intensidad leve implica indagar que(i) el fin buscado sea constitucionalmente leg�timo o no se encuentre constitucionalmente prohibido, y (ii) sea id�neo o adecuado para lograr el fin.

 

184.        Pues bien, las medidas de exenci�n y exclusi�n de impuestos, y del sistema anticipado de recaudo (art. 6), pueden entenderse como beneficios tributarios para aliviar la situaci�n de las v�ctimas del conflicto armado. Bien puede el legislador extraordinario crear exenciones, exclusiones, deducciones, descuentos o cualquier otro tipo de beneficio tributario que, por razones de pol�tica econ�mica o social, se consideren necesarios^[209]. Estos beneficios no son privilegios injustificados[210], sino que responden a consideraciones socioecon�micas que abogan por una mejor redistribuci�n de la renta global[211]. En este caso puntual, y como lo manifest� el gobierno nacional, se trata de una medida afirmativa en favor de un grupo poblacional especialmente vulnerable, en medio de un escenario de conflicto[212].

 

185.        En esta misma direcci�n, y aunque no es un beneficio tributario, la calificaci�n de inembargabilidad que trae el art�culo 7 tambi�n comparte el objetivo de aliviar o salvaguardar las condiciones econ�micas de las v�ctimas del conflicto, evitando que las transferencias humanitarias que reciban puedan ser luego embargados, en el curso de un eventual proceso en su contra.

 

186.        En cuanto a la idoneidad de estas medidas, la Corte observa preliminarmente que los beneficios tributarios son potencialmente id�neos para garantizar que las transferencias monetarias lleguen en su totalidad a los beneficiarios, evitando costos de intermediaci�n y grav�menes que reduzcan su valor antes de llegar al destino. Del mismo modo, el car�cter inembargable es adecuado para preservar la propiedad de los beneficiarios sobre estos montos, incluso frente a eventuales acreedores.

 

187.        En suma, las disposiciones examinadas son razonables en tanto que garantizan la disponibilidad de recursos y que estos lleguen en su integridad a los beneficiarios, sin los descuentos ordinarios que se pudieran hacer con las transacciones y los servicios prestados por las entidades financieras. En concreto, las normas bajo examen permiten que las apropiaciones presupuestales asignadas para atender a una poblaci�n particularmente vulnerable (art. 5), no se diluyan en compromisos tributarios (art. 6) y tampoco sean embargables (art. 7).

 

6.10. Juicio de no discriminaci�n

 

188.        Este �ltimo juicio tiene fundamento en el art�culo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n^[213] y exige que las medidas adoptadas con ocasi�n de los estados de excepci�n no pueden entra�ar segregaci�n alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religi�n, origen nacional o familiar, opini�n pol�tica o filos�fica o de otras categor�as sospechosas^[214]. Adicionalmente, este an�lisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados^[215].

 

189.        Primer bloque. El Decreto Legislativo 323 de 2025 consagra una medida de atenci�n diferenciada en favor de los hombres y mujeres mayores de 60 a�os[216] que han sido v�ctimas del conflicto armado en la regi�n del Catatumbo. Tal mecanismo de protecci�n reforzado hacia un segmento de la poblaci�n, debido a su edad y la afectaci�n por el conflicto, no resulta caprichoso ni discriminatorio, pues se encuentra justificado desde un enfoque interseccional de vulnerabilidad[217].

 

190.        En principio, esta medida no resulta sospechosa de discriminaci�n dado que establece una edad m�nima como requisito de acceso a un programa estatal, mas no fija un tope m�ximo. En este segundo escenario (edad m�xima) se activar�an indagaciones adicionales sobre el criterio del gobierno nacional debido que la edad se convertir�a en un rasgo permanente de la persona y del cual no podr� prescindir voluntariamente[218].

 

191.        Ahora bien, es innegable que la poblaci�n adulto mayor enfrenta m�ltiples factores de vulnerabilidad, que se suman a su condici�n de v�ctimas del conflicto, entre las que se pueden resaltar la disminuci�n de sus capacidades f�sicas y de salud, el mayor arraigo que tienen a la tierra, y la dependencia con las redes de apoyo, lo cual hace que tenga menores recursos para solventar, por sus propios medios, las necesidades b�sicas y afectaciones generadas en el contexto de la conmoci�n interior[219].

 

192.        Desde la Sentencia T-025 de 2004 que declar� un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento, este Tribunal ha explicado que, dentro del universo de v�ctimas, hay grupos que sufren de manera particularmente intensa las consecuencias de la guerra y del destierro; entre ellas, los adultos mayores[220]. La elevada vulnerabilidad que inexorablemente llega con el paso de los a�os requiere un enfoque diferencial en la pol�tica p�blica^[221] y �los hace merecedores de una intervenci�n m�s fuerte por parte del Estado, en comparaci�n con personas que no atraviesan esas circunstancias�[222].

 

193.        El conflicto armado cambi� las trayectorias de vida de muchas personas, oblig�ndolas a abandonar las pr�cticas y los saberes a partir de los cuales se aseguraban el m�nimo vital y se preparaban para la vejez[223]. El impacto de la guerra sobre la poblaci�n adulto mayor exacerb� sus condiciones de vulnerabilidad. De acuerdo con un informe de la Jurisdicci�n Especial para la Paz:

 

�Las personas mayores v�ctimas del conflicto armado son diferentes a otros grupos poblacionales, puesto que para esta poblaci�n es m�s complejo contar con redes sociales de apoyo, espacios y mecanismos de participaci�n efectiva y real, reivindicaci�n de la verdad y la memoria, la transmisi�n e intercambio intergeneracional e intercultural, espacios p�blicos de encuentro, acceso a bienes y servicios para el cubrimiento de sus necesidades b�sicas y procesos productivos para generaci�n de ingresos, entre otros [�] En consonancia con lo anterior, es relevante analizar el impacto que enfrentan las personas mayores, pues adem�s de ser el grupo poblacional que hist�ricamente ha vivido en mayor proporci�n las consecuencias del conflicto armado, es uno de los grupos etarios m�s invisibilizados y vulnerados en el marco del conflicto armado, en cuanto a los riesgos frente a la participaci�n pol�tica y social, a la igualdad y no discriminaci�n, acceso a la justicia, participaci�n efectiva, acceso a la informaci�n, protecci�n a v�ctimas y otros conexos�[224].

 

194.        Los beneficiarios del Decreto 323 de 2025 son personas que �concentran m�ltiples factores de vulnerabilidad constitucional. No se trata �nicamente de adultos mayores �grupo que ya enfrenta riesgos espec�ficos y afectaciones diferenciadas�, sino tambi�n de v�ctimas del conflicto armado, muchas de las cuales viven en condiciones de pobreza o pobreza extrema�[225]. Esta convergencia de situaciones exige una acci�n afirmativa de parte del Estado[226], que atienda de manera prioritaria y efectiva su derecho a la protecci�n y a la subsistencia. Particularmente, con el fin de �garantizar la integridad y los derechos de la persona mayor en situaciones de riesgo, incluidas situaciones de conflicto armado, emergencias humanitarias y desastres�[227].

 

195.        Segundo bloque. Lo dispuesto en los art�culos 5, 6 y 7 garantiza la integralidad en las transferencias de las ayudas humanitarias a partir de la identificaci�n de un grupo poblacional que requiere una atenci�n especial por parte del Estado. Lo anterior, obliga al legislador extraordinario a determinar las fuentes de financiaci�n, las exenciones tributarias y la garant�a de inembargabilidad a efectos de que se logre el objetivo propuesto, es decir, que los beneficiarios reciban la integralidad de la ayuda y que, en consecuencia, se supere el estado de excepci�n, a partir de medidas que podr�an considerarse como una excepci�n a la igualdad[228]. Sin embargo, ello no significa que vulneren este principio[229] ya que, como se viene explicando, los precitados art�culos obedecen a una finalidad v�lida y se gu�an por la ponderaci�n.

 

196.        Con base en lo expuesto, la Sala concluye que el Decreto Legislativo 323 de 2025 satisface la totalidad de los requisitos materiales exigidos por la Constituci�n Pol�tica y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n para el ejercicio del poder legislativo excepcional durante los estados de conmoci�n interior. En efecto, las medidas adoptadas superan los juicios de finalidad, conexidad material (interna y externa), motivaci�n suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicci�n espec�fica, incompatibilidad, necesidad -parcialmente-, proporcionalidad y no discriminaci�n. Estas disposiciones responden de manera razonable a los hechos que justificaron la declaratoria del estado de excepci�n, no suprimen derechos ni instituciones fundamentales, sino que, por el contrario, reivindican un concepto m�s amplio de seguridad humana y de atenci�n diferenciada a las v�ctimas del conflicto armado.

 

197.        En virtud de lo expuesto, la Sala Plena declarar� su exequibilidad. Con excepci�n del fragmento �del Tesoro Nacional - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y las�, contenido en el inciso 1� del art�culo 6, por las razones antes se�aladas -supra, cap�tulo 6.8-.

 

VI.       DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

RESUELVE

 

Primero. Declarar EXEQUIBLES los art�culos 2, 3, 4, 5, 6 (parcial), 7 y 8 del Decreto Legislativo 323 de 2025.

 

Segundo. Declarar EXEQUIBLE el art�culo 1� del Decreto Legislativo 323 de 2025, salvo la expresi�n �durante la vigencia 2025� que se declara exequible en el entendido de que ella solo habilita realizar pagos despu�s de la fecha en que se levant� el estado de excepci�n, cuando lo que haga falta sea un tr�mite operativo de incorporaci�n a la base de datos del programa de beneficiarios identificados dentro de la vigencia del Decreto por las autoridades municipales y el correspondiente desembolso a cargo del Departamento de Prosperidad Social.

 

Tercero. Declarar INEXEQUIBLE la expresi�n �del Tesoro Nacional � Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y las�, contenida en el inciso 1� del art�culo 6 del Decreto Legislativo 323 de 2025.

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Presidente

Con salvamento parcial de voto

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

Ausente con permiso

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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