SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO (e) RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES A LA SENTENCIA C-464/20 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Relación o conexidad directa con objetivos y programas (Salvamento parcial de voto) PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración (Salvamento parcial de voto) Referencia: D-13482 Magistrada ponente: Alejandro Linares Cantillo Con sumo respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo este salvamento parcial de voto en relación con la sentencia de la referencia. A pesar de que comparto que, según la jurisprudencia más reciente de la Corte, contenida en la sentencia C-415 de 2020162, es procedente un escrutinio más estricto para valorar la unidad de materia de las disposiciones que integran la ley del Plan Nacional de Desarrollo (en adelante, PND), lo cierto es que también encuentro que a dicha sentencia se le dio un alcance que no tenía. Adicionalmente, considero que las dos disposiciones demandadas (artículos 18 y 314, Ley 1955 de 2019), a partir de razones independientes, sí superaban el escrutinio estricto que planteó la referida sentencia, de allí que no se evidenciara una contradicción con el artículo 158 de la Constitución Política.
1. Criterios de valoración del principio de unidad de materia de la ley del PND Al analizar las disposiciones demandadas, la Sala aceptó que las mismas tienen relación con algunos de los Pactos y Líneas del PND (párs. 125, 141 y 143), pero, seguidamente, descalificó dicha relación argumentando que el Gobierno no cumplió con la "carga argumentativa suficiente" (pár. 159), en lo que tiene que ver con el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y porque no se explicaron la "necesidad de financiación adicional" y de reformar el régimen tributario (pár. 141), frente al artículo 314 ibídem. En términos generales, la Corte echó de menos que en el documento "Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022", que hace parte íntegra de la Ley 1955 de 2019, por disposición del artículo 2 ibídem, no se hubieran explicado: i) cómo se mejoran las funciones de inspección y vigilancia con las contribuciones reguladas en las normas aquí acusadas; ii) por qué los rubros presupuestales actuales no son suficientes para ejercer las funciones de inspección y vigilancia; iii) por qué es necesario fortalecer financieramente con recursos extra y no solamente tomar medidas de reorganización; iv) cómo se destinarían los recursos para garantizar un sector energético innovador y competitivo; v) por qué es necesario imponer una contribución adicional a los sujetos pasivos del tributo; vi) por qué los recursos transferidos a Electricaribe en tres años no fueron suficientes para conseguir los fines perseguidos en el PND; y viii) por qué la capacidad institucional de la Superintendencia se considera deficitaria, al punto de requerir un mayor flujo de recursos económicos, entre otras cuestiones similares (pár. 134). Así, el análisis de la unidad de materia se hizo en términos de suficiencia argumentativa y de justificación de las contribuciones especiales contenidas en las normas demandadas, pero no en términos de conexidad directa e inmediata, tal y como lo imponía la jurisprudencia vigente, contenida en las sentencias C-095, C-415 y C-440 de 2020. El estándar que debió tenerse es el siguiente: "[D]eben adelantarse tres acciones concretas: i) examinar la ubicación y alcance de la norma demandada, con el fin de determinar si tiene carácter instrumental, esto es, que hace formalmente parte de los mecanismos de ejecución de la parte general del plan; ii) identificar si existen objetivos, metas, planes o estrategias que conforman la parte general del plan y que puedan relacionarse con la disposición acusada y, de ser el caso, proceder a su caracterización; y iii) determinar si entre la previsión demandada y tales objetivos, metas, planes o estrategias, existe conexidad directa e inmediata. Además 'si un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del plan, se puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la parte general'. Con todo, esto opera sin perjuicio de que se supere el análisis de conexidad estricta e inmediata". Para el tercer punto, se debía verificar si la disposición acusada tenía por objeto llenar los vacíos e inconsistencias que presentaren leyes anteriores o ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso, de tal forma que no fuera posible apreciar ninguna relación con los programas y proyectos contenidos en la parte general del PND. Esto, sin embargo, no se hizo en la decisión sub examine. Es cierto que en la sentencia C-415 de 2020, al abordar el tema de la temporalidad de las leyes aprobatorias del PND, se hizo referencia a una "carga de justificación necesaria" y a una "carga de argumentación suficiente". Sin embargo, también lo es que tales cargas fueron circunscritas, respectivamente, a las normas de "prórroga indefinida de disposiciones plasmadas en los planes nacionales de desarrollo o [las que] compromete[n] competencias legislativas ordinarias" y a "las disposiciones sobre vigencia y derogatorias contenidas en las leyes aprobatorias de planes nacionales de desarrollo". No se trataba, pues, de cargas genéricas que se debieran cumplir frente a todos los artículos que integraran la ley del PND. De allí la indebida aplicación del criterio fijado por la Sala Plena, en la sentencia C-415 de 2020, y reiterado en la sentencia C-440 de 2020. El estándar que se exigió en la sentencia, por un lado, no fue el que imponía la sentencia C-415 de 2020 (planeación, consecución de los objetivos e idoneidad para impulsar el cumplimiento del PND) y, por el otro, resultó excesivo porque el mismo se traduce en un deber de justificación ex post de aspectos específicos y determinados, como los que se echan de menos en los párrafos 125, 141 y 143 de la decisión. Las exigencias mencionadas en estos párrafos, además, introdujeron un criterio adicional para valorar la conexidad directa e inmediata, sin una justificación suficiente, máxime si se tiene en cuenta que podría llegar a poner en riesgo el principio democrático y de separación de poderes, dadas las dificultades prácticas que las mismas dejan en evidencia frente a la elaboración del PND.
2. Unidad de materia de los artículos demandados con las bases del PND Sin perjuicio de lo dicho en los párrafos precedentes, considero que, al analizar los Pactos VIII y XVIII del documento "Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022", se puede concluir que las disposiciones acusadas constituían herramientas idóneas para ejecutar algunos de los objetivos y metas de la política social allí propuestos por el Gobierno Nacional. Esto se puede corroborar, entre otras, en las páginas 672, 686, 1193 y 1194 del documento "Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022", como pasa a explicarse. i) El Pacto VIII, sobre "la calidad y eficiencia de servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos", parte del supuesto de que "los servicios de energía, agua y saneamiento están en la base del aumento de la productividad y bienestar de los individuos, pues habilitan casi todas las actividades productivas y sociales que realizan las familias y las empresas, y permiten llevar una vida saludable y de calidad"163. Igualmente, en este pacto se reconocen "grandes retos en eficiencia, calidad y costo de [los] servicios públicos"164. Por esta razón, una de las líneas de trabajo es la siguiente: "Energía que transforma: hacia un sector energético más innovador, competitivo, limpio y equitativo"165, para lo cual el Gobierno estableció cuatro objetivos, uno de los cuales era conseguir la "[m]ejora de la regulación y vigilancia en los mercados energéticos"166 (Línea A). Sobre este objetivo, se precisó en las citadas bases: "Con el fin de que se pueda reaccionar oportunamente ante riesgos en la prestación del servicio que afecten de forma sistémica el funcionamiento de los mercados, es preciso consolidar el proceso de vigilancia y control a través de la conformación de un grupo interno en la SSPD que realice un seguimiento permanente a la operación de los agentes y mercados de energía y gas. Adicionalmente, la SSPD deberá fortalecer su capacidad técnica, sancionatoria y de vigilancia del desempeño operativo y financiero de las empresas reguladas, y dar las señales para evitar el incumplimiento de la regulación, complementando estas acciones con el ajuste en el valor para las sanciones hoy previstas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, cambiando su valor de hasta 2.000 SMMLV aplicados de manera general a una sanción diferencial para personas naturales hasta 1.500 SMMLV y para personas jurídicas hasta 100.000 SMMLV. Frente a los cambios en las actividades y roles de agentes en las cadenas de prestación, es preciso extender el ámbito de aplicación de regulación, vigilancia y control a aquellos nuevos agentes que inciden en la prestación de los servicios. La SIC fortalecerá su capacidad de supervisión de los mercados energéticos. Se asignará a la CREG la regulación económica de los combustibles líquidos. Así mismo, la CREG revisará la metodología de formación de precio de combustibles líquidos, biocombustibles y GLP, que incluya tanto el producto nacional como importado, con el fin de establecer una metodología eficiente que garantice la competitividad, el abastecimiento, la mejor señal de consumo para los usuarios y la sostenibilidad de la prestación del servicio. Por otra parte, para financiar la actividad regulatoria los agentes que participan en la cadena productiva de los combustibles líquidos aportarán una contribución especial. Se fortalecerán y articularán las instancias que apoyan el ejercicio regulatorio como el Comité Asesor de Comercialización del Sector Eléctrico (CAC), el Consejo Nacional de Operación del sector eléctrico (CNO) y el Consejo Nacional de Operación del sector de gas (CNO-Gas), entre otros. En alumbrado público la SSPD ejercerá las funciones de vigilancia y control de la prestación de este servicio. Así mismo, implementará un sistema para la centralización de la información técnica, operativa y financiera del servicio de alumbrado público. Por otra parte, se deberá hacer el ajuste de la base gravable de la contribución especial para atender las funciones de regulación de la CREG y CRA, y de vigilancia y control de la SSPD a los respectivos agentes sobre los cuales se ejercen tales funciones." (Negrillas propias) Nótese, en relación con el artículo 18 del PND, que uno de los objetivos de modernización institucional es la mejora en cuanto a la regulación y vigilancia en los mercados energéticos, para lo cual el Gobierno consideró necesario "hacer el ajuste de la base gravable de la contribución especial para atender las funciones de regulación de la CREG y CRA, y de vigilancia y control de la SSPD a los respectivos agentes sobre los cuales se ejercen tales funciones". La relación que la Sala echó de menos está dada, pues, en función del fortalecimiento de la capacidad institucional de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la CREG y la CRA, lo cual redunda en la calidad y la eficiencia de los servicios públicos, era necesaria la consecución de recursos económicos adicionales. Otra cosa es que en las Bases del PND no se hubiere llevado a cabo una argumentación en los términos en los que lo exigió la Sala Plena, criterio del que, como ya expliqué, me aparto, entre otras cosas, por las dificultades prácticas que pone en evidencia. ii) En relación con el Pacto VIII, otra de las líneas de trabajo es la siguiente: "Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia una gestión responsable, sostenible y equitativa"167 (Línea B), para lo cual el Gobierno estableció siete objetivos, uno de los cuales es "[i]ncorporar las modificaciones pertinentes al esquema y capacidad institucional del sector, para mejorar la ejecución de proyectos y fortalecer la vigilancia y regulación oportuna y diferenciada a las empresas"168. Sobre este objetivo en específico, se observan dos metas, de las cuales se resalta la de "Fortalecer institucional, financiera y técnicamente a la SSPD y a la Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento Básico (CRA)"169, para lo cual el Gobierno Nacional propuso: "(...) la modificación de la base gravable de la contribución especial de los servicios de vigilancia y regulación, al que hace referencia el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, con el fin de fortalecer la capacidad para ejercer sus funciones en el territorio nacional. MinVivienda expedirá una norma orientada al fortalecimiento técnico de la CRA" Es del caso insistir, frente al artículo 18 del PND, que esta norma se proyecta hacia el fortalecimiento institucional de la SSPD y de las comisiones de regulación, lo cual, se insiste, redunda en la eficiencia de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, sin que hubiese sido relevante una argumentación adicional por parte del Gobierno en el documento que contiene las Bases del PND. iii) El Pacto XVIII, denominado "Pacto Región Caribe: Una transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad"170, tiene cinco líneas de trabajo, dentro de las que se resalta la de "Garantía de la prestación eficiente del servicio de energía en la Región Caribe" (Línea E). Particularmente, sobre la contribución creada para financiar el Fondo Empresarial que administra la Superintendencia (artículo 314), en dicha línea se observa que, para garantizar la prestación eficiente del servicio de energía eléctrica en la región Caribe, el Gobierno Nacional consideró necesario: "[e]stablecer las medidas y condiciones necesarias para la sostenibilidad financiera del Fondo Empresarial administrado por la SSPD". Todo, bajo la difícil situación económica que afrontaba Electricaribe S.A, E.S.P., en relación con la cual propuso: "Si bien la empresa se encuentra actualmente en búsqueda de inversionistas, el Gobierno nacional, a través de la Superintendencia de Servicios Públicos (SSPD), debe tomar las medidas para garantizar la presentación del servicio de energía eléctrica en condiciones óptimas. Con este fin, se adoptarán las siguientes estrategias para lograr dicho objetivo de prestación eficiente del servicio de energía eléctrica en la región: • Establecer las medidas y condiciones necesarias para la sostenibilidad financiera del Fondo Empresarial administrado por la SSPD. • Sostenibilidad del servicio público mediante la asunción de pasivos pensionales, prestacionales y crediticios con el Fondo Empresarial. • Definir el marco para adoptar medidas adicionales que aseguren la prestación del servicio público de energía, incluyendo la vinculación de uno o varios inversionistas públicos, privados o mixtos, así como mecanismos de carácter fiscal para viabilizar la prestación eficiente del servicio de energía eléctrica. • Adoptar un régimen regulatorio transitorio y especial para asegurar la prestación eficiente del servicio. Esta medida se adopta con el fin de establecer condiciones para recuperar la prestación del servicio público de energía eléctrica en la región Caribe, debido al deterioro generado por la operación, administración y falta de inversiones por parte de Electricaribe S.A. E.S.P. de manera previa al proceso de intervención de la SSPD." (Negrillas propias) Se destaca, en relación con el artículo 314 del PND, que uno de los objetivos del Gobierno es la prestación eficiente de los servicios públicos en la Región Caribe, específicamente, del servicio de energía eléctrica. Para tales efectos, consideró necesario fortalecer institucional y económicamente al Fondo Empresarial que administra la SSPD, dado el proceso de intervención que esta última llevó a cabo sobre Electricaribe S.A. E.SP. en el año 2016171 y, particularmente, porque dicho fondo "respalda y garantiza la continuidad del servicio"172, así como también por las consecuencias económicas que este proceso conllevó en términos operativos y de administración para la referida empresa e, indirectamente, para sus usuarios. En ese mismo sentido, en el antes referido Pacto VIII también se expuso la necesidad de "robustecer el financiamiento, la solidez y sostenibilidad del fondo empresarial de la SSPD, como instancia que respalda y garantiza la continuidad del servicio sin generar exposición fiscal"173, como medida tendiente a mejorar la vigilancia de los mercados energéticos. A partir de las razones expuestas, advierto que las disposiciones demandadas sí tenían unidad de materia con el PND, particularmente, con los Pactos VIII y VIII de las "Bases del PDN 2018-2022". Por tanto, las disposiciones demandadas sí superaban el escrutinio estricto que planteó la sentencia C-415 de 2020, sobre unidad de materia, de allí que no se evidenciara la violación del artículo 158 de la Constitución. Fecha ut supra, RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES Magistrado (e)