ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-464/20 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance (Aclaración de voto) PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa (Aclaración de voto) Referencia: Expediente D-13482 Magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, me permito manifestar las razones por las cuales aclaro el voto en relación con la Sentencia C-464 de 2020. Aunque comparto que las contribuciones declaradas inexequibles eran inconstitucionales por desconocimiento del principio de unidad de materia, discrepo de una parte relevante de la justificación empleada en el fallo para llegar a esta conclusión. La mayoría de la Sala recurrió a un examen que, más de allá de ser estricto, distorsiona el control por unidad de materia y lo convierte en un inadecuado análisis sustantivo, sobre el contenido de las normas de los planes nacionales de desarrollo.
2. Coincido esencialmente en las subreglas sobre unidad de materia que la jurisprudencia constitucional ha venido consolidando, respecto de disposiciones de carácter permanente incorporadas en la referida herramienta de planeación. Considero, en efecto, tendencialmente contraria a la naturaleza de dicho instrumento la adopción de preceptos que se prorrogan indefinidamente o que tienen una inequívoca vocación de permanencia.174 Concuerdo, por lo tanto, en que en estos casos la conexión directa e inmediata de tales normas con la ley del plan supone evidenciar que son expresión de la función de planeación y constituyen un mecanismo necesario a los propósitos de alcanzar los objetivos generales del respectivo cuatrienio.
3. Adicionalmente, estoy de acuerdo en que la anterior carga justificativa es aún más relevante tratándose de normas de contenido tributario o que modifiquen regímenes cuya regulación se ha asignado de forma ordinaria al Congreso de la República. Con todo, no comparto el alcance que la mayoría de la Sala, en el marco del referido deber de justificación, confirió al estándar de necesidad que debe ser demostrado. Antes que salvaguardar los fines del principio de unidad de materia, la manera en que tal concepto es entendido convierte el análisis en un control de constitucionalidad sobre el contenido de las opciones de planeación adoptadas por el Gobierno nacional. Este problema resulta evidente en el examen, tanto de la contribución que modificaba el tributo previsto en la Ley 142 de 1994 como de la carga fiscal que se había creado y fue encontrada contraria a la Carta.
4. El artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y fijó una nueva regulación sobre la contribución allí prevista. La norma declarada inexequible establecía que con el propósito de financiar los gastos de funcionamiento e inversión y recuperar los costos del servicio de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se cobraría una contribución especial. Los sujetos pasivos eran tanto los prestadores de servicios públicos domiciliarios como todas aquellas personas que se vieran sometidas a la regulación e inspección, vigilancia y control de dichas entidades.
5. La sentencia consideró que la disposición eran contraria al principio de unidad de materia, por una insuficiencia en la justificación. Sostuvo que, más allá de algunas consideraciones generales sobre el mejoramiento en la capacidad institucional del sector y el ajuste de la base gravable de la contribución a favor de los entes de regulación, el Gobierno no había sustentado por qué los rubros presupuestales con que ya cuenta la institucionalidad del sector eran insuficientes, la hacían inoperante o le impedían alcanzar los objetivos propuestos. Adicionalmente, resaltó la falta de justificación sobre la necesidad de recurrir a un fortalecimiento financiero, y no solamente, por ejemplo, a una "reorganización institucional" o una regulación de los entes de inspección vigilancia y control, entre otras medidas no tributarias, a fin de avanzar hacia "un sector energético más innovador, competitivo, limpio y equitativo" y "una gestión responsable, sostenible y equitativa del agua y saneamiento básico
6. No comparto la manera anterior de entender la exigencia de una justificación sobre la necesidad de la medida analizada. El fallo objeta en realidad los medios elegidos por el Gobierno para alcanzar las finalidades trazadas en el Plan de Desarrollo demandado. Construye algo semejante a un examen de estricta necesidad, a partir de un escrutinio acerca del contenido de las concretas herramientas diseñadas para la obtención de los objetivos del Plan. Al hacerlo, termina cuestionando las opciones de política pública por las cuales, en el plano instrumental, ha optado el Gobierno. Este cuestionamiento es doble, pues se dirige a reprochar la no demostración de la necesidad del mecanismo seleccionado tanto desde el punto de vista fáctico, pero también desde la perspectiva jurídica, en tanto no se habrían considerado otras alternativas regulatorias.
7. El mencionado razonamiento supone un control de carácter material, que desnaturaliza el principio de unidad de materia. Este estándar constitucional implica que todo proyecto de ley debe referirse a un mismo tema o que las concretas reglas que lo componen posean un contenido sistemático e integrado entre sí. En su sentido más básico, busca evitar que los ciudadanos y los propios congresistas sean "sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que no tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas"175.
8. En el caso de las leyes de los planes de desarrollo, debido a su carácter multitemático, lo anterior se ha asegurado a través del análisis sobre la conexidad directa e inmediata entre las reglas instrumentales y los preceptos generales que contienen las metas del respectivo cuatrienio. Sin embargo, el control no pude ser nunca sobre el contenido de las normas, sino que supone solamente una revisión de carácter formal acerca de la debida relación de medio a fin entre unas y otras disposiciones. Esto, incluso si para llevar a cabo tal análisis se requiere analizar lo que ordenan, prohíben o permiten tales disposiciones176. En consecuencia, si bien es cierto, es fundamental la idea de la demostración de una necesidad de las normas con vocación de permanencia, incluidas dentro de los planes de desarrollo, dicho concepto no puede comprenderse como una sustentación sobre la selección de los medios de planeación.
9. La regulación propia de un plan de desarrollo es, en principio, transitoria y, por lo tanto, las normas destinadas a alcanzar sus propósitos también deben tener carácter temporal. En este sentido, comparto la regla de que cuando las correspondientes disposiciones instrumentales poseen índole permanente, el Gobierno ha de demostrar que son una expresión de la función de planeación y constituyen un mecanismo necesario para alcanzar los objetivos generales del plan. Sin embargo, la carga de justificación debe radicar, no en una demostración sustantiva, sino en una sustentación de por qué el logro de los referidos objetivos implicaba otorgarles carácter permanente a las disposiciones en cuestión. Dicho de otra manera, supone justificar que para asegurar el cumplimiento de las bases del plan, se requería otorgarle una vigencia extendida en el tiempo a uno o varios de sus preceptos. Desde otro punto de vista, implica demostrar que si se les hubiera conferido carácter transitorio, seguramente se habría frustrado el logro de tales objetivos.
10. Si en la presente sentencia la Sala Plena hubiera ajustado el razonamiento en los anteriores términos se habría logrado la exigencia de que la ley del plan no fuera indebidamente utilizada para llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de disposiciones, enmendar errores de reglas permanentes, etc. Pero, al mismo tiempo, no se habría distorsionado las implicaciones del principio de unidad de materia, al conservar el control como un análisis control a la competencia del Congreso para regular, en cada ley, asuntos pertenecientes a una misma materia o unos contenidos interconectados e íntimamente relacionados.
11. De este modo, si bien considero que el tributo acusado era inconstitucional, estimo que la razón por la cual ello es así consiste fundamentalmente en que el Gobierno no demostró la conexión directa, específica y concreta de la contribución con algún objetivo del plan de desarrollo. La ley impuso una obligación fiscal, pero, como lo indica en otra parte el fallo, no hay una clarificación precisa acerca de los frentes concretos que cubriría o cómo se destinaría, "para efectos de garantizar un sector energético más innovador, competitivo, limpio y equitativo, o una gestión responsable, sostenible y equitativa del sector agua y saneamiento básico." Tampoco las referencias a la mejora en la regulación y vigilancia de los mercados energéticos y de agua potable, subraya la sentencia, explicaban o desarrollaban por qué el avance en mención se daría a partir de una reforma al régimen tributario de los servicios públicos domiciliarios.
12. En lo que hace relación al control de la contribución prevista en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, el razonamiento empleado en el fallo es todavía más inapropiado, porque se trataba de una norma que no contaba con vocación de permanencia ni subrogaba un precepto de esta naturaleza, sino que tenía carácter transitorio. En efecto, la referida disposición estableció una contribución especial a favor del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Esta carga fiscal estaba en cabeza de las personas vigiladas por la mencionada Superintendencia y se cobraría desde el 1º de enero de 2020 hasta el 31 de diciembre del 2022.
13. La Sentencia señaló que si bien la norma podría relacionarse con algunos de los objetivos y líneas de acción de los pactos del Plan de Desarrollo, no se había demostrado la necesidad de financiación adicional del Fondo Empresarial y menos aún, de reforma al régimen tributario de los servicios públicos domiciliarios. Argumentó que no se había justificado la probabilidad de un mal desempeño del mercado de los servicios públicos domiciliarios por parte de los particulares, ni por qué sería necesario imponer una contribución adicional a los agentes del sector para mejorar la calidad y eficiencia de los servicios públicos. Esto, "teniendo en cuenta que lo que se está realizando es el diseño de una política tributaria en la Ley del Plan de Desarrollo."
14. El anterior análisis, de nuevo, constituye un control sustantivo al contenido de las opciones adoptadas por el Gobierno, ajeno al análisis por unidad de materia. Comparto plenamente que tratándose de normas tributarias, dado que el trámite de la ley del plan de desarrollo supone una restricción al principio democrático, debe existir una especial justificación que soporte el hecho de haberse introducido. En efecto, la premisa según la cual no puede haber tributo sin representación implica que las decisiones en materia impositiva sean objeto de un amplio debate democrático. Por lo tanto, en la medida en que en el procedimiento especial de las leyes de los planes de desarrollo dicho principio se encuentra reducido, se requiere una carga demostrativa justificación sobre la necesidad de la adopción.
15. No obstante, como en este caso el tributo era transitorio, estimo que la justificación debía basarse en la sustentación rigurosa de su finalidad, ligada a las metas generales del plan nacional de desarrollo. De esta manera, concuerdo en que el tributo acusado era contrario al principio de unidad de materia. Sin embargo, considero que la causa consistía, no en la carencia de sustentación que le reprocha el fallo y a la que he hecho referencia, sino en que no estaba suficientemente demostrado cuáles costos concretos y específicos se buscaban soportar con el tributo creado o cuáles gastos se pretendía atender. En suma, desconocía la unidad de materia porque el Gobierno no acreditó de forma específica de qué manera la obligación tributaria, con todas las implicaciones que esta posee, permitía asegurar concretamente el cumplimiento de alguno de los objetivos, estrategias o pactos del plan nacional de desarrollo.
16. En los anteriores términos, dejo expresadas las razones de mi aclaración de voto. Fecha ut supra, DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada