ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-464/20 Expediente: D-13482 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 "por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad'". Acompaño la decisión adoptada en la Sentencia C-464 de 2020, en la que la Sala Plena declaró la inexequibilidad de la expresión "y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios" contenida en el numeral 4 del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019177; así como de los artículos 18 (con exclusión de la expresión antes indicada) y 314 de la misma ley. La Sala Plena resolvió, en primer lugar, declarar la inexequibilidad de la expresión demandada del numeral 4 del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 "y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios", por vulnerar el principio de legalidad del tributo (arts. 150.12 y 338 C.P.), del cual se desprende la necesidad de que sean los órganos colegiados de representación popular quienes establezcan directamente los elementos del tributo, y que al hacerlo "determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo", tal como lo señala la sentencia. En el presente caso consideró la Corte que las normas no permiten identificar con claridad quiénes serían los sujetos pasivos del tributo y, en últimas, terminan delegando una función legislativa a autoridades administrativas, lo cual implica una indeterminación insuperable que conllevó a la declaratoria de inexequibilidad de la expresión demandada. En segundo lugar, frente a los cargos referentes a la vulneración del principio de unidad de materia, consideró la Sala que los artículos 18 (restante) y 314 de la Ley 1955 de 2019 contienen medidas de naturaleza tributaria de carácter permanente y temporal o transitorio, relativas al régimen de servicios públicos domiciliarios, las cuales vulneran dicho principio. Sustenta la decisión en las siguientes razones: (i) las normas demandadas no tienen una conexidad directa e inmediata con los pactos estructurales de legalidad, emprendimiento y equidad, ni con los capítulos y subsecciones en que se hayan incorporados en el texto de la Ley 1955 de 2019, ni con los pactos transversales de "Calidad y eficiencia en los servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos" y "Pacto por la Región Caribe: una transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad", y (ii) si bien la parte general del plan menciona los mecanismos analizados, el Gobierno nacional incumplió con la carga argumentativa suficiente que permitiera asociar tales necesidades con una modificación del régimen tributario de los servicios públicos domiciliarios. Dicho esto, me permito aclarar el voto frente a los argumentos jurídicos expuestos en relación con el principio de unidad de materia. Considero que la Corte aplicó erróneamente dicho principio frente al control de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. En mi opinión resulta inadecuado sostener, como lo hace el fallo, que si se satisface la exigencia de una carga de argumentación suficiente por parte del Gobierno nacional, podrían modificarse o crearse normas de carácter permanente o transitorio de naturaleza tributaria, con el argumento de que tal carga permitiría superar el déficit de deliberación en materia de normas tributarias. Considero que la naturaleza de las medidas que se deben incluir en la ley aprobatoria del plan y su vocación de temporalidad (el período cuatrienal del Gobierno), impiden la adopción de normas de carácter tributario; pues su aprobación presenta un déficit de deliberación democrática insuperable en el trámite de las leyes del plan, dada su naturaleza y finalidades. En efecto, la Corte debe tener en cuenta las siguientes consideraciones:
1. En relación con el principio de unidad de materia. El contenido del plan nacional de desarrollo es muy amplio pues abarca los diversos objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal en el mediano y en el largo plazo; las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental conducentes a realizar tales objetivos y metas; y los programas y proyectos de inversión que, en virtud del principio de coherencia, deben tener una relación efectiva con las estrategias y políticas que el gobierno pretende implementar durante su período. La Corte, sin embargo, al abordar el cumplimiento del principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias de los planes de desarrollo, no ha sido precisa al señalar el contenido del plan respecto del cual cabe exigir que las disposiciones de la ley aprobatoria tengan unidad material o temática. En efecto, la Corte se ha referido indistintamente a la parte general, a los objetivos y metas de la acción estatal, a las bases generales del plan, a las estrategias y políticas del gobierno, a los programas de inversión, etc., razón por la que resulta indispensable establecer con precisión el contenido del plan que ha de servir de referente para dicho análisis. En mi opinión tal referente no puede ser otro que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del gobierno durante el período para el cual fue elegido con el propósito de realizar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal. En efecto, si bien la parte general, de conformidad con los artículos 4, 5 y 6 de la Ley Orgánica del Plan, debe contener los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, lo cierto es que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental, deben formularse en términos de guía de la acción del Gobierno durante su respectivo período para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal que se hayan definido, como lo entendieron desde la formulación del proyecto de ley orgánica tanto el gobierno como el Congreso. Es decir que en las estrategias y políticas se concretan los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción del Estado que el Gobierno pretende realizar durante el período para el cual fue elegido y es, por tanto, respecto de dichas estrategias y políticas gubernamentales que tiene sentido predicar el principio de unidad de materia pues las medidas instrumentales que se pueden incluir en la ley aprobatoria deben tener por finalidad impulsar el cumplimiento del plan que, en lo fundamental, tiene por objeto determinar las "estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido" (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994). Los programas y proyectos del plan de inversiones, por su parte, también deben tener una "relación efectiva con las estrategias y objetivos" establecidos en la parte general, conforme al principio de coherencia que, entre otros, rige las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación, de conformidad con lo señalado en el artículo 3 de la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan). En este sentido, también cabe predicar el principio de unidad de materia de las disposiciones que se incluyan en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo -es decir de aquellas que determinan los recursos y apropiaciones para la ejecución del plan, las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento, los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversiones y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos-, respecto de los programas y proyectos del plan de inversiones que, a su vez, en virtud del principio de coherencia, tienen por finalidad alcanzar los objetivos y metas de la parte general. Cabe concluir sobre éste punto que el principio de unidad de materia de las disposiciones que el numeral 3 del articulo 150 de la Constitución dispone incluir en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, es exigible respecto de las "estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno" para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994) señaladas en la parte general, así como respecto de los programas y proyectos de inversión del plan de inversiones los que, a su vez, deben tener relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en la parte general (principio de coherencia). Esta primera conclusión permite descartar que la unidad de materia se pueda exigir respecto de la parte general o, en particular, de los objetivos y metas de la parte general, por cuanto tales objetivos y metas de mediano y largo plazo se formulan en forma genérica respecto del Estado con la finalidad de fijar, a partir de ellas, las estrategias y políticas económicas, sociales y ambientales que guiarán la acción del gobierno durante el respectivo período cuatrienal. Además, porque es el cumplimiento de estas políticas y estrategias durante el periodo de cuatro años para el cual fue elegido el presidente el que resulta procedente impulsar mediante la apropiación de recursos y la adopción de las medidas a que se refiere el numeral 3 del articulo 150 de las Constitución.
2. En relación con la competencia para configurar o modificar el ordenamiento jurídico. La competencia del Congreso al aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas es, como ya se vio, limitada y se encuentra determinada en la Constitución y en la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan). El articulo 150, numeral 3 de la Constitución, establece que corresponde al Congreso hacer las leyes y que, por medio de ellas ejerce, entre otras, la función de "Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos. Por su parte la Ley 152 de 1994 establece, al regular el contenido de la parte general, que en esta se determinarán "los procedimientos y mecanismos generales" para lograr los objetivos y metas y, al regular el contenido del plan de inversiones, que contendrá "la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución". Por ello la jurisprudencia ha señalado que se trata de medidas instrumentales que cumplen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. No es posible, en consecuencia, interpretar que dichas disposiciones contemplan la posibilidad de ejercer, al expedir la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, las facultades legislativas ordinarias o las propias del legislador orgánico o estatutario. Otras razones refuerzan esta conclusión. El plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas se aprueba mediante ley ordinaria para cuya adopción se requiere mayoría simple. No es necesario, entonces, construir amplios consensos para su aprobación, y no resulta indispensable, en consecuencia, mayor deliberación, pues basta con que la aprueben la mayoría de los asistentes a cada sesión. Cabría señalar, al menos por este aspecto, que en la ley aprobatoria del plan no se pueden regular materias que requieran mayoría absoluta u otro tipo de mayorías especiales. Por tal razón, en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no se pueden adoptar medidas que requieran procedimientos especiales o mayorías calificadas, en particular no pueden modificar leyes orgánicas, estatutarias, establecer impuestos, determinar la estructura de la administración ni, mucho menos, conferir facultades extraordinarias al presidente de la República.
3. En cuanto a la temporalidad de la ley. No se debe olvidar que el plan nacional de desarrollo tiene una vigencia de cuatro años y que, por tanto, las disposiciones que se incorporan a la ley aprobatoria para impulsar su cumplimiento deben tener la misma vigencia, pues no tendría sentido que las medidas adoptadas para impulsar el cumplimiento del plan de 4 años pudieran tener una vigencia superior a las estrategias y políticas que pretenden impulsar. Por tal razón, son medidas de carácter temporal, como lo es el plan, y deben cumplir un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. Por tal razón, tampoco pueden prorrogar de manera indefinida normas contenidas en las leyes aprobatorias de planes correspondientes a períodos presidenciales anteriores, pues al expedirse el plan del nuevo Gobierno, incluido el plan de inversiones que han de continuarse (como lo dispone el numeral 3 del artículo 150 de la Constitución), el adoptado por el anterior Gobierno ha de entenderse derogado y, por la misma razón, las medidas adoptadas por el legislador para impulsar su cumplimiento. En este sentido, prorrogar disposiciones contenidas en las leyes del plan correspondientes a periodos cuatrienales anteriores o adoptar normas con vigencia indefinida en los planes nacionales de desarrollo, desconoce (i) el carácter temporal de las normas del plan nacional de desarrollo, (ii) la función de planificación y de impulso a los planes de desarrollo en función de objetivos de política propios de cada gobierno, y (iii) que se trata de una ley aprobatoria con un trámite legislativo abreviado y unas mayorías simples, lo cual exige un análisis más exigente por parte de la Corte Constitucional para establecer el cumplimiento de las reglas propias del debate democrático propio del procedimiento legislativo previsto en la Constitución para la configuración y modificación del ordenamiento jurídico. Otra razón tiene que ver con el procedimiento abreviado para la aprobación de esta ley. El constituyente estableció un plazo de 3 meses para su aprobación por parte del Congreso (la mitad del establecido para su elaboración por parte del Gobierno), y la Ley 152 de 1994 señaló que el primer debate se debe adelantar en sesión conjunta de las comisiones económicas en un plazo improrrogable de 45 días, y que el segundo debate en cada cámara se debe adelantar igualmente en un plazo improrrogable de otros 45 días. Este breve plazo, el más reducido de todos los procedimientos legislativos, sumado al requisito de mayoría simple para su aprobación y las facultades limitadas del Congreso para introducir modificaciones al proyecto del Gobierno, permiten afirmar que la deliberación democrática, la participación de las minorías y las posibilidades de construir amplios consensos como resultado del debate, se encuentran severamente limitadas por razón del objeto de la ley: aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas del Gobierno, el cual contiene las estrategias, políticas, programas y proyectos de inversión que el Gobierno pretende ejecutar durante el periodo de 4 años para el cual fue elegido el presidente. Adicionalmente, el proceso de aprobación de la ley en relación con la parte general del plan se regula por reglas diferentes de las aplicables a la aprobación del plan de inversiones. Ello se explica porque la parte general del plan contiene las estrategias y políticas que el gobierno ejecutará durante su cuatrienio, lo cual, en principio, no requiere aprobación del Congreso pues, como se dijo en la Asamblea Constituyente, estas ya fueron aprobadas por el pueblo al elegir al presidente. Así las cosas, (i) mientras el gobierno puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del plan, el Congreso sólo puede introducirlas respecto del plan de inversiones y previa aprobación del gobierno, (ii) los desacuerdos del Congreso con la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia, y (iii) la falta de aprobación de la parte general no requiere su adopción mediante decreto con fuerza de ley, mientras que el plan nacional de inversiones siempre deberá ser aprobado mediante ley o decreto con fuerza de ley. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 Según lo previsto en los artículos 40 y 241 de la Constitución. Por ello, y para todos los efectos, de allí en adelante se entiende que la demanda fue presentada por el ciudadano Restrepo Jaramillo. 2 La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al Departamento Nacional de Planeación, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a las Comisiones de Regulación de Energía y Gas, Agua Potable y Saneamiento Básico, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a los Decanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás sede Tunja, de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena y de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. 3 Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=11417. Folios 9 - 13, los apartes citados fueron en su mayoría resaltados en negrita por el demandante. 4 En adelante, también CREG. 5 En adelante, también SuperServicios o SSPD. 6 En adelante, también CRA. 7 Para sustentar su posición, cita en extenso las sentencias C-272 de 2016 y C-155 de 2016. 8 Como sustento de ello, puso de presente la sentencia C-621 de 2013, que se refirió al principio de legalidad del tributo como una de las concreciones del Estado de Derecho en materia tributaria. 9 Ley 1955 de 2019, artículo 3º: "(...) El Plan establece las bases para la protección de las libertades individuales y de los bienes públicos, para el imperio de la Ley y la garantía de los derechos humanos, para una lucha certera contra la corrupción y para el fortalecimiento de la Rama Judicial". 10 Ley 1955 de 2019, artículo 3º: "(...) Sobre el sustento de la legalidad, el Plan plantea expandir las oportunidades de los colombianos a través del estímulo al emprendimiento, la formalización del trabajo y las actividades económicas, y el fortalecimiento del tejido empresarial en las ciudades y en el campo." 11 Ley 1955 de 2019, artículo 3º: "(...) Como resultado final, el Plan busca la igualdad de oportunidades para todos, por medio de una política social moderna orientada a lograr la inclusión social y la inclusión productiva de los colombianos, y que se centra en las familias como los principales vehículos para la construcción de lazos de solidaridad y de tejido social.". 12 Como sustento de ello, puso de presente la sentencia C-016 de 2016, en que esta corporación afirmó que "el legislador no puede incluir cualquier tipo de normas en la ley del Plan, siendo indispensable que las medidas de naturaleza instrumental se encuentren en una relación de conexidad directa con los objetivos y metas del Plan. Si ello no ocurre o si la disposición no incorpora ningún mecanismo para la ejecución de una de las políticas del Plan, se producirá una infracción del artículo 158 de la Carta. Así pues, las exigencias del principio de unidad de materia se predican de las normas de carácter presupuestal y de aquellas que señalan mecanismos para la ejecución de Plan". 13 Ver folio 17 del escrito de corrección de la demanda, disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=11911. 14 "DECRETAR la práctica de la siguiente prueba: SOLICITAR a la Secretaría Jurídica de Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al Departamento Nacional de Planeación que, conforme a sus competencias, en el término de cinco (5) días contados a partir del día siguiente a la comunicación del presente auto, se sirvan: a. Remitir el documento oficial contentivo de las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 -2022. b. Indicar cuáles son las metas, objetivos y estrategias que se relacionan con los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019, debidamente identificadas en la exposición de motivos, las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 -2022 y en el cuerpo normativo finalmente aprobado". 15 "ACLARAR lo dispuesto en el resolutivo cuarto literal (b) del auto de fecha 22 de octubre de 2019, proferido en el expediente D-13482, correspondiente a la demanda presentada por el ciudadano Ricardo León Restrepo Jaramillo contra los artículos 18 y 314 (parciales) de la Ley 1955 de 2019 "por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad", el cual deberá leerse en adelante así: "b. Indicar cuáles son las metas, objetivos y estrategias que se relacionan con los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, debidamente identificadas en la exposición de motivos, las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 -2022 y en el cuerpo normativo finalmente aprobado". 16 Ver folio 3, disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=12430. 17 Ver folios 15 - 1.471 de la respuesta. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=12430. 18 El término para que los invitados conceptuaran, así como el término de fijación en lista, transcurrieron entre los días 29 de noviembre a 12 de diciembre de 2019. 19 Escrito ciudadano firmado por Juan José Fuentes Bernal (18.11.19), Universidad Libre de Colombia (25.11.19), Instituto Colombiano de Derecho Tributario (09.12.19), escrito ciudadano del señor Ricardo Córdoba Acosta (10.12.19), Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG- (11.12.19), e intervención conjunta de MinMinas, MinHacienda, DNP, SSPD, y CRA (12.12.19). 20 La CREG, y la intervención conjunta del Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. 21 El ICDT y la Universidad Libre. 22 El señor Juan José Fuentes Bernal. 23 El señor Ricardo Córdoba Acosta. 24 Escrito allegado el 19 de diciembre de 2019, firmado por la señora Nilse Judith Senior y otros. 25 En este aparte se incluyen los argumentos del ICDT y la Universidad Libre, en los que solicitaron la exequibilidad de las disposiciones, mientras que sus argumentos de inconstitucionalidad se agrupan con los intervinientes que solicitaron la inexequibilidad. 26 Corte Constitucional, sentencia C-459 de 2013. 27 En este sentido, los intervinientes se refirieron a los siguientes pactos y estrategias: "Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos", que a su vez contempla las siguientes líneas "A. Energía que transforma: hacia un sector energético más innovador, competitivo, limpio y equitativo", "B. Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia una gestión responsable, sostenible y equitativa", y prevé dentro de sus estrategias la "Mejora de la regulación y vigilancia de los mercados energéticos"; y "Pacto por el emprendimiento, la formalización y la productividad", que previó la implementación de mecanismos para fortalecer la capacidad técnica de las comisiones de regulación. 28 "Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos", y "Pacto Región Caribe: una transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad". 29 En adelante, también "IVC". 30 En este aparte se incluyen las solicitudes de inexequibilidad del ICDT y la Universidad Libre, cuyos argumentos de exequibilidad fueron relacionados en el numeral anterior. 31 Corte Constitucional, sentencia C-272 de 2016. 32 En este sentido, el Procurador, en línea con algunos intervinientes, puso de presente los artículos 11 y 36 del EOP, aplicable a las comisiones y superintendencias de conformidad con el artículo 84 de la Ley 142 de 1994. 33 Corte Constitucional, sentencia C-056 de 2019. 34 CREG. 35 Los intervinientes sustentan estas afirmaciones, a su vez, en un extracto de la sentencia C-151 de 1995. 36 Corte Constitucional, sentencia C-822 de 2011. Así mismo, citan la sentencia C-278 de 2019, que avaló una contribución especial con sujeto pasivo determinable. 37 Para el efecto, los intervinientes presentan un análisis de cómo el artículo 18 supera, una a una, las pautas de análisis fijadas en la sentencia C-092 de 2018. 38 En este sentido, realiza el mismo análisis de superación de las pautas establecidas en la sentencia C-092 de 2018. 39 Ver folio 21 de la respuesta, disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=12880. 40 Corte Constitucional, sentencia C-621 de 2013. 41 Corte Constitucional, sentencia C-272 de 2016. 42 Corte Constitucional, entre otras, sentencia C-138 de 2019. 43 Corte Constitucional, sentencia C-292 de 2019. 44 Corte Constitucional, sentencia C-138 de 2019. 45 Ibídem. 46 Ibídem. 47 "Por el cual se modifica la estructura de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG)". 48 Corte Constitucional, sentencia C-621 de 2013. 49 Corte Constitucional, sentencia C-891 de 2012: "[el principio de legalidad] No se predica únicamente de los impuestos, sino que es exigible también frente a cualquier tributo o contribución (en sentido amplio)". 50 Constitución Política, artículo 150.12. 51 Constitución Política, artículos 300.4 y 313.4. 52 Constitución Política, artículo 338. 53 Corte Constitucional, sentencia C-690 de 2003. 54 Corte Constitucional, sentencia C-550 de 2019. 55 Corte Constitucional, entre otras, sentencias C-056 de 2019, C-690 de 2003 y C-459 de 2013. 56 Corte Constitucional, sentencias C-585 de 2015, C-060 de 2018, y C-030 y C-278 de 2019. 57 Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=11417, folio 15. 58 Ibídem. 59 Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=12890. Folios 20-21. 60 Corte Constitucional, sentencia C-690 de 2003. 61 Corte Constitucional, sentencia C-822 de 2011. 62 Corte Constitucional, sentencia C-585 de 2015, reiterada en la sentencia C-278 de 2019. 63 Corte Constitucional, sentencia C-891 de 2012. 64 Corte Constitucional, sentencia C-278 de 2019. 65 Ibídem. 66 Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=12890, folios 20-21. 67 Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=11417, folio 16. 68 Corte Constitucional, sentencia C-068 de 2020. 69 Corte Constitucional, sentencia C-334 de 2012. Recientemente, la Corte Constitucional en su pronunciamiento C-415 de 2020 señaló que "la prelación que se predica específicamente del plan nacional de inversiones, delimitado por los artículos 150.3, 339 y 341 inciso tercero de la Constitución, que no puede interpretarse como constitutiva de un parámetro de constitucionalidad, sino como un concepto que involucra una preferencia y, por lo tanto, no una validez constitucional". 70 Constitución Política de Colombia, artículo 339. 71 Constitución Política, artículo 342. 72 Constitución Política, artículo 150.3. 73 Constitución Política, artículo 340. 74 Ibídem. 75 Constitución Política, artículo 341. 76 Ibídem. 77 Ibídem. 78 Ibídem. 79 Ibídem. 80 Para el caso del Plan Nacional de Desarrollo, son los mecanismos de ejecución del Plan y para el caso de la Ley de Presupuesto son las disposiciones generales. Ver EOP, artículo 11. 81 Constitución Política, artículos 339 y
341. Ley 152 de 1994, artículos 14, 25 y
30. Una lectura sistemática de estas disposiciones, permite derivar la temporalidad que por regla general rige las leyes del Plan de Desarrollo. En este mismo sentido, dijo la Sala Plena en la sentencia C-068 de 2020 que: "dada su naturaleza de planificación, la ley del Plan Nacional de Desarrollo cubre varios temas que responden a diferentes programas y estrategias que proyecta el Gobierno Nacional durante cuatro años". Igualmente, en la sentencia C-126 de 2020, la Sala enfatizó en la temporalidad de las leyes del Plan. 82 Corte Constitucional, sentencia C-047 de 2018. A su vez, esta correspondencia entre la Ley Anual de Presupuesto y la Ley del PND, puede justificarse en el artículo 13 del Decreto 111 de 1996, y los artículos 8.4, 28 y 30 de la Ley 152 de 1994. 83 Corte Constitucional, sentencia C-068 de 2020. 84 Corte Constitucional, sentencia C-305 de 2004. 85 De conformidad con los artículos 8º y 9º de la Ley 152 de 1994, en el proceso de elaboración del PND intervienen representantes de las entidades territoriales, los territorios indígenas, los diferentes gremios económicos, sectores sociales, y los sectores educativo, cultural, ecológico y comunitario. 86 Corte Constitucional, sentencia C-026 de 2020. 87 Corte Constitucional, sentencia C-191 de 1996. 88 Corte Constitucional, sentencia C-026 de 2020. 89 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 152 de 2994, "El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo será presentado ante el Congreso de la República y se le dará primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días". 90 Corte Constitucional, sentencia C-008 de 2018. 91 Como lo señaló recientemente este tribunal en sentencia C-440 de 2020, el principio de unidad de materia "se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, tanto en sus fases preparatorias, como en las de discusión y aprobación". De esta manera, señaló el referido fallo que mediante la aplicación de este principio, se busca que evitar que tanto los legisladores, como los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación de disposiciones que no guardan ningún tipo de relación con el eje temático de la Ley aprobada, y que por este motivo pudieron no haber sido objeto del debido debate democrático al interior de las cámaras legislativas. 92 Ibídem. 93 El numeral 3 del artículo 150 de la Constitución Política dispone que le corresponde al Congreso aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos. En concordancia con lo expuesto, el artículo 341 superior señala que el plan nacional de inversiones tendrá naturaleza de ley y prelación, y en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución. Este último aspecto refrendado en el artículo 6, literal (d) de la Ley 152 de 2994 en la cual se señala que el plan de inversiones, entre otros, incluirá la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. 94 Constitución Política, artículo 341. 95 La Ley 3ª de 1992 reconoce el principio de especialidad de las Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de sus competencias, tal como, es el caso de las comisiones que conocen del primer debate de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Por su parte, la Comisión Sexta tiene asignados los temas de funciones públicas y prestación de los servicios públicos, la cual, debería ser la asignada para las modificaciones de la Ley 142 de 1994. 96 Ley 152 de 1994, artículo 22, Corte Constitucional, sentencia C-105 de 2016. 97 Ley 152 de 1994, artículo 25. 98 En esta línea, la jurisprudencia ha sido enfática en señalar que tratándose del PND, no puede flexibilizarse, de ningún modo, la aplicación del principio de unidad de materia puesto que, debido a la naturaleza abstracta de los objetivos de esta Ley, la multiplicidad de temas que regula, y su extensión, "podría incluir contenidos muy disímiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la Constitución persigue al consagrar el principio de unidad de materia" (Corte Constitucional, sentencia C-440 de 2020). 99 Corte Constitucional, sentencias C-539 de 2008, C-394 y 747 de 2012. 100 Este tribunal en la sentencia C-305 de 2004 establece que, "Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación". 101 Corte Constitucional sentencia C-394 de 2012. 102 Corte Constitucional, sentencia C-026 de 2020. 103 Corte Constitucional, sentencia C-068 de 2020. Ver al respecto pie de página 67 104 Corte Constitucional, sentencias C-026 y C-440 de 2020 105 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. 106 Constitución Política, artículo 341. 107 Ley 152 de 1994, artículo 22, Corte Constitucional, sentencia C-105 de 2016. 108 Ley 152 de 1994, artículos 20 y 21. 109 Ley 152 de 1994, artículo 25. 110 Constitución Política, artículo
154. Concretamente, las leyes que se refieren a tributos deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, de conformidad con lo previsto en el artículo 154 de la Constitución. 111 Constitución Política, artículo 157. 112 Constitución Política, artículo 162. 113 De forma reciente, la Sala afirmó en sentencia C-440 de 2020 que "la falta de conexidad directa e inmediata también se verifica en caso de que la disposición acusada tenga por finalidad, de un lado, llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores y, de otro lado, ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, de tal forma que no sea posible apreciar ninguna relación con los programas y proyectos contenidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo". 114 Administradora de los recursos del SGSSS. 115 Corte Constitucional, sentencia C-068 de 2020. 116 Como se ha establecido en la jurisprudencia constitucional de forma reiterada las "Bases del Plan Nacional de Desarrollo" hacen parte integral del Plan, y se incorporan a este. Corte Constitucional, sentencias C-620, C-519, C-453, C-105 y C-016 de 2016; C-218 de 2015; C-747, C-363 y C-077 de 2012 y C-1062 de 2008. 117 El Plan contempla los siguientes pactos que contienen estrategias transversales: "4. Pacto por la sostenibilidad: producir conservando y conservar produciendo.
5. Pacto por la ciencia, la tecnología y la innovación: un sistema para construir el conocimiento de la Colombia del futuro.
6. Pacto por el transporte y la logística para la competitividad y la integración regional.
7. Pacto por la transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento.
8. Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos.
9. Pacto por los recursos minero-energéticos para el crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades.
10. Pacto por la protección y promoción de nuestra cultura y desarrollo de la economía naranja.
11. Pacto por la construcción de paz: cultura de la legalidad, convivencia, estabilización y víctimas.
12. Pacto por la equidad de oportunidades para grupos indígenas, negros, afros, raizales, palenqueros y Rrom.
13. Pacto por la inclusión de todas las personas con discapacidad.
14. Pacto por la equidad de las mujeres.
15. Pacto por una gestión pública efectiva. Así mismo, el Plan integra una visión territorial basada en la importancia de conectar territorios, gobiernos y poblaciones. Esto se ve reflejado en los siguientes pactos:
16. Pacto por la descentralización: conectar territorios, gobiernos y poblaciones. 17 -
25. Pacto por la productividad y la equidad en las regiones: - Región Pacífico: Diversidad para la equidad, la convivencia pacífica y el desarrollo sostenible. - Región Caribe: Una transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad. - Seaflower Región: Por una región próspera, segura y sostenible. - Región Central: Centro de innovación y nodo logístico de integración productiva nacional e internacional. - Región Santanderes: Eje logístico, competitivo y sostenible de Colombia. - Región Amazonia: Desarrollo sostenible por una Amazonia viva. - Eje Cafetero y Antioquia: Conectar para la competitividad y el desarrollo logístico sostenible. - Región Llanos - Orinoquía: Conectar y potenciar la despensa sostenible de la región con el país y el mundo. - Región Océanos: Colombia, potencia bioceánica". 118 Denominada "A. Energía que transforma: hacia un sector energético más innovador, competitivo, limpio y equitativo". 119 Ver documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf, página 671. 120 Ibídem. 121 Ver documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf, página 672. 122 Ibídem. 123 Ibídem. 124 Denominada: "B. Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia una gestión responsable, sostenible y equitativa". 125 Ver documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf, página 685. 126 Ver documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf, página 686. 127 Ver documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf, página 1194. 128 Corte Constitucional, sentencia C-008 de 2018. 129 Ibídem. 130 Ibídem. 131 Primera y segunda línea de acción, denominadas "A. Energía que transforma: hacia un sector energético más innovador, competitivo, limpio y equitativo". Y "B. Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia una gestión responsable, sostenible y equitativa". 132 Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf, página 663. 133 Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf, página 664. 134 Ibídem. 135 Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf, páginas 665-666. 136 Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf, página 671. 137 Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia una gestión responsable, sostenible y equitativa. 138 Corte Constitucional, entre otras sentencias C-060 y C-117 de 2018, y C-592 de 2019. 139 Corte Constitucional, sentencia C-481 de 2019. 140 Constitución Política, artículos 150.12 y 338. 141 Corte Constitucional, sentencia C-047 de 2018. 142 Primera línea de acción del "Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos". 143 Segunda línea de acción del pacto antes referenciado. 144 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. 145 Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf, página 1187. 146 Ibídem. Página 1188. 147 Ibídem. Página 1189. 148 Ibídem. Página 1194. 149 Corte Constitucional, sentencia C-278 de 2019: "reiteró la Corte que las contribuciones especiales tienen como finalidad: "... la compensación por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad.". 150 Más aún, teniendo en cuenta que la gestión del Fondo Empresarial en la prestación del servicio de energía es transitoria, y una muestra de ello es que ya ha sido adjudicada a nuevos prestadores hoy en día. 151 Constitución Política, artículo 150.12. 152 Constitución Política, artículos 150.23 y 365. 153 Corte Constitucional, entre otras, sentencias C-415 y C-440 de 2020. 154 Similares consideraciones se encuentran contenidas en la sentencia C-481 de 2019. 155 Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2019. 156 Corte Constitucional, sentencia C-481 de 2019. 157 A través de esta modalidad de decisión, la Corte llena directamente el vacío normativo ocasionado con la declaración de inexequibilidad. 158 Corte Constitucional, entre otras sentencias C-415 y C-440 de 2020. 159 Decreto 111 de 1996 -EOP-, artículo 27. 160 Corte Constitucional, sentencia C-047 de 2018. De esta manera, la Corte ha reconocido que la planeación presupuestal "es un ejercicio anual de racionalización de la actividad estatal que cumple funciones redistributivas de política económica sobre planificación y desarrollo, conforme con los requerimientos sociales, políticos y económicos correspondientes". De igual forma, la naturaleza de las disposiciones generales de la Ley Anual del Presupuesto en la ejecución de dicha vigencia fiscal, fue analizada de forma más reciente por esta corporación en la sentencia C-438 de 2019. Particularmente, con relación a las proyecciones de presupuesto, debe ponerse de presente que de conformidad con lo previsto en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto-, la Ley Anual de Presupuesto contará con (i) un presupuesto de rentas160; (ii) un presupuesto de gastos y Ley de Apropiaciones; y (iii) unas disposiciones generales, que tendrán por objeto "asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación", misma ejecución que podría verse afectada con la inexequibilidad inmediata de la totalidad los artículos 18 y 314 demandados. En este sentido, la jurisprudencia ha puesto de presente la importancia de la correcta ejecución de los rubros presupuestales como una herramienta a través de la cual se desarrollan los mandatos del Estado a partir de una anticipación de ingresos. 161 Constitución Política, artículos 150.23, 365, 367 y 369. 162 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 163 Documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-202, pág. 663. 164 Ibídem. 165 Ibídem, pág. 664. 166 Ibídem, pág. 671. 167 Ibídem, pág. 676. 168 Ibídem, pág. 671. 169 Ibídem, pág. 686. 170 Ibídem, pág. 1185. 171 Mediante la Resolución SSPD 20161000062785 del 14 de noviembre de 2016, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tomó posesión de los bienes, haberes y negocios de la sociedad Electrificadora del Caribe (Electricaribe) S.A. E.S.P. 172 Ibídem, pág. 671. 173 Ibídem. 174 Sentencia C-415 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 175 Sentencia C-285 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. Ver también C-440 de 2020. M.P. (e) Richard S. Ramírez Grisales y C-047 de 2018. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 176 El desconocimiento del principio de unidad de materia constituye un vicio de competencia, que se proyecta sobre la materia de la regulación, pues su desconocimiento se sigue del contenido de la disposición acusada y no únicamente del procedimiento legislativo que llevó a su aprobación. Sin embargo, no es un vicio material propiamente dicho, sino precisamente una especie de vicio de procedimiento (dentro de los vicios de procedimiento se encuentran los vicios de forma y los vicios de competencia). Ver Sentencia C-1177 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 177 "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad". --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 62