SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA C-457/20 Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte me permito expresar las razones que me llevan a salvar el voto en la sentencia C-457 de 2020.
1. En esa oportunidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos formulados contra el literal c) del artículo 651 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 289 de la Ley 1819 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda. En términos generales, consideró que se incumplían los requisitos de certeza, especificidad, suficiencia y pertinencia, pues el accionante no logró acreditar que, ante las distintas posibilidades interpretativas que presenta la norma, la suya fuera un entendimiento asentado en parte importante de la comunidad jurídica. Estimó que los cargos estaban basados en un alcance hipotético y subjetivo de la disposición, lo cual no demostraba una duda razonable sobre la constitucionalidad de la norma. Además, encontró que el debate propuesto implicaba la resolución de problemas de mera aplicación legal de la norma, lo cual escapa de la competencia de la Corte.
2. Mi desacuerdo con esta decisión radica en que la Sala Plena se concentró en insistir, en su mayoría, en los argumentos que llevaron en un primer momento a inadmitir la demanda, y a rechazarla posteriormente, los cuales fueron desvirtuados mediante el Auto 407 de 2019, providencia mediante la cual se resolvió el recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda. En aquel proveído, la Corte encontró, entre otras cosas, lo siguiente: (i) El entendimiento que el actor le brinda a la norma demandada no solo es compatible con su tenor literal sino además con la lectura que se ha hecho del mismo en la comunidad jurídica. En efecto: a) el Decreto 1829 de 2016 reguló la firmeza de los reconocimientos y giros del aseguramiento determinando que aunque según el art. 73 de la Ley 1753 esas operaciones quedan en firme después de transcurridos dos años desde su realización y una vez vencido ese plazo no es procedente ninguna reclamación, para aquellas operaciones efectuadas entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, ese término se contará a partir de la entrada en vigencia de la mencionada ley; b) el Decreto 696 de 2016 estableció que la reclamación da inicio al procedimiento e interrumpe el plazo para que opere la firmeza sobre los reconocimientos y giros del aseguramiento en salud realizados a partir del 9 de junio de 2013; y c) la Resolución 4358 de 2018 del Ministerio de Salud indicó que en función del inciso final del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016, los reconocimientos y giros de los recursos de aseguramiento en salud realizados dos años antes de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, esto es, antes del 9 de junio de 2013, se encuentran en firme, por lo tanto, para las operaciones efectuadas entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término se contará a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015. A pesar de lo anterior, la sentencia C-451 de 2020 concluyó que "[e]stas interpretaciones y suposiciones que el accionante expone frente a la norma demandada resultan intrascendentes en sede de control abstracto de inconstitucionalidad porque, justamente, son hipotéticas. No se encuentra acreditado que se trate de la aplicación imperante en el ordenamiento. Ni siquiera se ha demostrado que sus lecturas de la norma correspondan a un entendimiento que sea operativo dentro de la comunidad jurídica, o que esté asentado por lo menos en parte importante de ella"55. (Resaltado fuera del texto original). Con ello se desconoció que el accionante acreditó, como se expuso previamente, la lectura que se ha hecho en la comunidad jurídica sobre la norma acusada, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1829 de 2016, el Decreto 696 de 2016 y la Resolución 4358 de 2018, lectura que en efecto coincide con el entendimiento que el actor plantea en su demanda. Por ese motivo, a mi juicio, es equivocada la conclusión de la mayoría, pues el actor demostró con argumentos de índole jurídico que su interpretación sobre la norma es consolidada, consistente y relevante. (ii) El accionante precisó las razones de la oposición normativa entre la norma demandada y el ordenamiento superior. Según el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, los procesos de reconocimiento y giro de recursos (realizados entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015) quedarán en firme transcurridos dos años después de su realización. Así, una operación efectuada el 10 de junio de 2013 debía quedar en firme el 10 de junio de 2015, conforme lo establecido en esa disposición. Sin embargo, en razón de la norma demandada, ese plazo de dos años se efectúa a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, es decir, el 9 de junio de 2015, con lo cual la firmeza se produce el 9 de junio de 2017, 4 años después de la operación jurídica. La aplicación retroactiva de la ley dispuesta en la disposición acusada, podría vulnerar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, la razonabilidad y la proporcionalidad de la intervención del Estado en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, y el reconocimiento de los derechos adquiridos. No obstante, en la decisión de la cual me aparto, la Sala Plena afirmó "[p]ara el actor, simplemente se trata de una 'lectura textual' del inciso. Pero ignora que su entendimiento del precepto no sólo no es estrictamente textual, sino que no necesariamente atiende al enunciado normativo de la disposición"56. (Resaltado fuera del texto original). Al respecto, señaló que la misma Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral - ACEMI, que secundó la pretensión de inconstitucionalidad del demandante, admitió que el precepto acusado podría tener, por lo menos, tres sentidos. Así mismo, adujo que tampoco era evidente que la disposición cuestionada "excluya de firmeza jurídica" y deje en "indefinición" los reconocimientos y giros causados entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015, pues como lo sostuvo ACEMI en su intervención, es posible que el precepto solo se refiera a aquellas causadas "dos años antes de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015", es decir, exclusivamente el 9 de junio de 2013. En ese sentido, para la Corte, aunque la demanda se formuló contra una norma vigente, el contenido que el actor le atribuyó no necesariamente se puede inferir del tenor literal de la misma. Lo anterior muestra que la sentencia C-457 de 2020 desnaturalizó la intervención de ACEMI, que apoyaba los argumentos del actor, y la utilizó para mostrar que la norma puede tener tres interpretaciones y de ahí deducir que el planteamiento del actor no necesariamente se infiere del tenor literal de la norma. La mayoría olvidó que, según lo puso de presente esa Asociación en su escrito, cada una de las interpretaciones conduce a vulnerar los derechos adquiridos, que era en últimas el centro del cuestionamiento del actor, cuya suficiencia argumentativa se encontró acreditada por parte de la Sala Plena. Si se quería utilizar como fundamento la intervención de ACEMI, ello debía hacerse en su conjunto y no de manera parcial. (iii) Aunque la demanda hace alusión a precedentes jurisprudenciales y reglamentarios anteriores a la Ley 1753 de 2015, los mismos se refieren, por un lado, a aquellos que habrían fijado en plazo de firmeza de las operaciones de giro y reconocimiento de recursos antes de la entrada en vigencia de dicha ley ante la ausencia de disposición legal en la materia, y por el otro, a aquellos que reconocen la aplicabilidad del término legal establecido en la Ley 1753 de 2015 a las operaciones efectuadas antes de entrar en vigencia la referida normatividad. Como los cargos se refieren a hipótesis fácticas que se encontraban regidas por una norma clara y cierta, y cuya aplicabilidad ya ha sido reconocida por diferentes instancias jurisdiccionales y administrativas, el argumento sobre la incertidumbre acerca de situaciones jurídicas y derechos adquiridos para inadmitir la demanda, es infundado. Controvertir las razones por las que el actor sostiene que las operaciones jurídicas efectuadas entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015 se rigen por el plazo de firmeza de la Ley 1753 de 2015, rebasa el análisis en el escenario de admisión, que se circunscribe a determinar si el actor proporcionó los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad. Pese a ello, la sentencia C-457 de 2020 persistió en sostener que i) el actor le atribuyó a la norma cuestionada un alcance que se tornaba hipotético, porque no acreditó que se tratara de una interpretación consistente, consolidada y también relevante; y ii) ni siquiera hizo referencia a la aplicación que la comunidad jurídica, y preeminentemente los jueces competentes, le han dado específicamente al inciso tercero del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016. Si bien la Sala Plena se encontraba en un escenario distinto al de la admisión, lo cierto es que dicha exigencia se advirtió innecesaria, pues el accionante cumplió con individualizar el contenido normativo impugnado, los mandatos constitucionales presuntamente infringidos y las razones de la incompatibilidad normativa. Bajo ese entendido, el accionante acreditó los requisitos necesarios para habilitar el estudio de fondo por parte de esta Corporación. En todo caso, considero que exigir la demostración de una interpretación consistente, consolidada y relevante; o la aplicación que la comunidad jurídica y preeminentemente los jueces competentes han realizado, no solo es desproporcionado sino, además, como se verá a continuación, confunde el cometido de la demanda. (iv) El auto de rechazo confunde los efectos de la norma demandada con su contenido normativo. Los cargos no apuntan a cuestionar eventuales interpretaciones y aplicaciones irregulares que se puedan hacer del precepto demandado, sino a controvertir su contenido, esto es, el establecimiento de una modalidad de aplicación retroactiva de la ley con lo cual se desconocen, a juicio del actor, los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, así como los derechos adquiridos bajo una normatividad anterior. Como se expuso previamente, la sentencia de la cual me aparto cuestionó que el accionante no hubiera demostrado una interpretación consistente, consolidada y relevante; o la aplicación que la comunidad jurídica y preeminentemente los jueces competentes han realizado. Con base en ello, concluyó que el planteamiento del actor, en realidad, se dirigió a resolver problemas de interpretación y aplicación legal. Más adelante, la Sala Plena aclaró que en el Auto 407 de 2019 se indicó que la objeción transversal de la demanda correspondía a la supuesta retroactividad de la norma acusada, pero que "revisada en detalle y minuciosamente la acción pública de la referencia por parte de la Corte, se observa que tal cuestionamiento se relaciona directamente con los efectos que tendría esa presunta retroactividad respecto de los reconocimientos y pagos de recursos del sector salud, realizados por compensación antes del 9 de junio de 2015"57. (Resaltado fuera del texto original). Considero que la decisión mayoritaria no solo omitió presentar argumentos que fundamentaran esa conclusión, pues se limitó a afirmar que en realidad la demanda se dirige a cuestionar los efectos de la norma sin presentar mayores fundamentos, sino que nuevamente incurrió en la confusión evidenciada en el Auto 407 de 2019. De la lectura de los cargos planteados por el actor, se deriva que su cuestionamiento no se concentra en las eventuales interpretaciones y aplicaciones irregulares que se puedan hacer del precepto demandado, sino en el contenido de retroactividad que trae la disposición acusada, con lo cual se desconocen los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, así como los derechos adquiridos.
3. Si bien es cierto que la admisión de una demanda de inconstitucionalidad no conduce necesariamente a una decisión de fondo por parte de esta Corporación, considero que en esta ocasión el actor acreditó la carga argumentativa para que se llevara a cabo un estudio de fondo. En efecto, planteó con suficiencia la contradicción que en su parecer se presentaba entre la norma demandada y la Constitución, concretamente, el debido proceso (art. 29), el principio de legalidad (art. 84), los derechos adquiridos (art. 58), la confianza legítima (art. 83), y los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Lo anterior, porque el inciso 3° del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016 consagra una aplicación retroactiva de la ley que, al parecer, podría afectar situaciones jurídicas consolidadas, así como los derechos adquiridos conforme a la normatividad anterior, esto es, la Ley 1753 de 2015. En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento de voto. Fecha ut-supra, JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado 1 Mediante Auto del 31 de mayo de 2019, la Magistrada sustanciadora inadmitió la demanda y le otorgó al demandante el término reglamentario para que la corrigiera, de acuerdo con las consideraciones de dicha providencia. En tal virtud, el ciudadano presentó un escrito en el que pretendió corregir la demanda. Sin embargo, en Auto del 26 de junio de 2019, luego de considerar que dicho escrito no subsanaba los cargos formulados contra la disposición demandada, la magistrada Diana Fajardo Rivera resolvió rechazar la acción de inconstitucionalidad. Dentro del término legal, el demandante presentó recurso de súplica ante la Sala Plena, a través del cual solicitó la admisión de la demanda previamente rechazada. En respuesta, mediante el Auto Nº 407 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), la Corte Constitucional decidió: "
PRIMERO.- REVOCAR el auto del día 26 de junio de 2019 expedido en el marco del expediente D-13251, por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3 del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016 y, en su lugar, ADMITIR la demanda de la referencia. ||
SEGUNDO.- CONTINUAR con el proceso de constitucionalidad bajo la conducción de la magistrada sustanciadora inicial, en los términos del artículo 50 del Acuerdo 2 de 2015." En cumplimiento de esta última providencia, la Magistrada ponente, en Auto del 26 de septiembre de 2019, prosiguió con el trámite de constitucionalidad, disponiendo las medidas correspondientes. 2 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 214-2018 'Todos por un nuevo país". 3 El demandante citó el artículo 10 del Decreto 1725 de 1999, según el cual: "[l]as declaraciones de compensación hasta el 1º de diciembre de 1998 se entenderán en firme, sin que procedan giros o devoluciones a las entidades promotoras de salud, salvo las reclamaciones o glosas formales y específicas presentadas a la fecha de publicación del presente Decreto." 4 Se refiere al inciso sexto del artículo 9, que establecía lo siguiente: "[u]na vez aceptado el resultado del proceso de compensación por parte de las EPS y EOC y surtido el proceso previsto en el presente decreto, se considerará aprobada la Declaración de Giro y Compensación. El conjunto de las declaraciones de giro y compensación presentadas durante una vigencia fiscal, quedarán en firme dos (2) años después de la fecha límite para presentar la declaración de renta del respectivo período fiscal." 5 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 7 de diciembre de 2015. Rad. 2235 y 2235AD. C.P. Álvaro Namén Vargas. 6 Folio 18 de la demanda. 7 Ibídem. 8 Ibídem. 9 Folio 18 de la demanda. Bajo ese criterio, el demandante insistió en que: "[e]l inciso 3 en su artículo 16 es explícito en reconocer la firmeza de solamente aquellos reconocimientos ocurridos 2 años antes de la vigencia de la ley 1753 de 2015, es decir, toda declaración de giro y compensación aprobada por el FOSYGA con anterioridad al 9 de junio de 2013 expresamente se le reconoció su firmeza jurídica. Este reconocimiento expreso de firmeza excluye a aquellas declaraciones de compensación efectuadas con posterioridad al 9 de junio de 2013." (Folio 20 de la demanda). 10 Folios 18 y 19 de la demanda. 11 Folio 23 de la demanda. 12 Folio 26 de la demanda. 13 Folio 26 de la demanda. 14 Folio 30 de la demanda. 15 Ibídem. 16 Folio 32 de la demanda. 17 Ibídem. 18 Ibídem. 19 Ibídem. 20 Folio 33 de la demanda. 21 Folio 43 de la demanda. 22 Folio 38 de la demanda. 23 Folio 40 de la demanda. 24 Folio 4 de la intervención. 25 Folio 5 de la intervención. 26 Nelcy Paredes Cubillos. 27 Folio 2 de la intervención de ACEMI. 28 Folio 8 de la intervención de ACEMI. 29 Folios 8 a 10 de la intervención de ACEMI. 30 Folio 11 de la intervención de ACEMI. 31 Daniel Eduardo Cortés Cortés. 32 Folio 5 del concepto del Procurador. 33 Ver entre otras, las sentencias C-1095 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1143 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-041 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-405 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-128 de 2011. M.P. Juan Carlos Hena Pérez; C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-658 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; y, C-148 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. En esta ocasión, se sigue principalmente la exposición general reiterada en las sentencias C-190 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-270 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera y C-283 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. 34 Concretando los mandatos previstos en los artículos 1, 2 y 3 de la Constitución. Ahora bien, el artículo 40.6 expresamente prevé como derecho político la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución. 35 Artículos 114 y 150 de la Constitución. 36 Consultar, entre otras, las sentencias C-236 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-170 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 37 Consultar, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-1115 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 38 Consultar, entre otras, las sentencias C-509 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-237 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 39 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 40 Sentencia C-568 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 41 Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 42 Sentencia C-504 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. 43 Ver, entre otras, la Sentencia C-353 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell. 44 Consultar, entre otras, la Sentencia C-357 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 45 En la Sentencia C-894 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), se afirmó que: "la propia jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte se encuentra habilitada para adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la demanda en la Sentencia, cuando de la valoración de los elementos fácticos allegados al proceso, se infiere una inobservancia de los requisitos mínimos de procedibilidad en la acusación, que a su vez no permite delimitar el ámbito de competencia de la Corte para pronunciarse. Se ha explicado al respecto, que en esa instancia procesal, el análisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en cuenta que para ese momento, "además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio con posterioridad al auto admisorio." 46 En la Sentencia C-496 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), se señaló que: "De un lado, es obvio que un proceso de control de constitucionalidad implica siempre un juicio relacional que busca determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales. Este juicio no es entonces posible si no se establece previamente el significado de la norma legal. Ningún tribunal constitucional puede entonces eludir la interpretación de las normas legales. De otro lado, la Constitución es norma de normas y constituye la base de todo el ordenamiento positivo (CP art. 4º), por lo cual los jueces ordinarios están también sometidos al imperio de la Constitución. Esto significa que los jueces ordinarios tampoco pueden dejar de lado la interpretación de las normas constitucionales al ejercer sus funciones." 47 Sentencia C-557 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 48 Por ejemplo, en la Sentencia C-803 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Sala Plena se declaró inhibida para pronunciarse frente a una demanda de inconstitucionalidad, porque el actor no "adjuntó material probatorio que buscase demostrar que la interpretación de la norma acusada constituía una interpretación con las características de ser consistente, consolidada y relevante". En igual sentido ver, por ejemplo, las sentencias C-309 de 2006. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-842 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo y C-418 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa; entre otras. 49 Ibídem. 50 Sobre los conceptos de consistencia, consolidación y relevancia de la interpretación judicial, ver las sentencias C-803 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-258 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; entre otras. 51 La Corte ha insistido en que el alcance de las normas es un asunto que, en principio, compete a la jurisdicción especializada respectiva. Al respecto ver, por ejemplo, la Sentencia C-1436 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra, entre otras. 52 Sentencia C-875 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre otras. 53 Ibídem. En ese sentido, en la Sentencia C-901 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Sala indicó que "una decisión judicial de los órganos que tienen asignada la función de interpretar con autoridad la ley, o la simple opinión que de ella exprese un tratadista, no constituyen por sí mismas derecho viviente con incidencia en el proceso constitucional. Para que la jurisprudencia y la doctrina adquieran ese carácter, es necesario que se cumplan ciertas exigencias o requisitos. De acuerdo con lo señalado en la Sentencia C-557 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), seguida por la sentencia C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), puede considerarse que constituye derecho viviente la interpretación jurisprudencial y doctrinal: (i) que sea consistente, aun cuando no sea idéntica y uniforme, y salvo que resulte abiertamente contradictoria, caso en el cual no puede hablarse de una regla normativa generalmente acogida; (ii) que este plenamente consolidada o afianzada, como se mencionó, una sola opinión doctrinal o una decisión judicial de los órganos de cierre de la respectiva jurisdicción -Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado-, no alcanza a conformar un criterio dominante de interpretación; y que sea relevante o significativa, en cuanto permita señalar el verdadero espíritu de la norma o determinar sus alcances y efectos." En este caso, la Corporación avaló la interpretación real de la norma estudiada, a partir del criterio doctrinal especializado desarrollado sobre la misma. 54 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 55 Fundamento jurídico 45. 56 Ibídem. 57 Fundamento jurídico 49. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------