SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES A LA SENTENCIA C-448/20 Expediente: RE-312 M.P. Cristina Pardo Schlesinger Con sumo respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo el presente salvamento parcial de voto. Considero que los artículos 6, 7 y 9 del decreto sub examine debieron declararse exequibles. La mayoría de la Sala concluyó que estas disposiciones debían ser declaradas inexequibles: los artículos 6 y 7 por el incumplimiento del requisito material de necesidad jurídica, y el artículo 9 por violación directa de los artículos 48 y 361 de la Constitución Política. Difiero de estos resolutivos, por las siguientes razones:
1. Los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo 678 de 2020 cumplen el requisito de necesidad jurídica. De manera ordinaria, las entidades territoriales, en materia tributaria, no están habilitadas para diferir de forma general el pago de las obligaciones tributarias a su favor, o para decretar amnistías tributarias generalizadas. En consecuencia, para que las entidades territoriales puedan adoptar este tipo de medidas, de forma general, resulta necesaria una habilitación legal. Concluir que estas autorizaciones no demandan la adopción de una norma de rango legal supone aceptar que es de competencia exclusiva de las entidades territoriales autorizar amnistías tributarias de impuestos territoriales, aun cuando el propósito perseguido con ellas sea la estabilización general de la economía. Esta interpretación contraviene el principio de Estado unitario, en su expresión de unidad económica, mediante el cual se coordinan las competencias fiscales concurrentes entre el nivel central y local del Estado, en búsqueda de la coherencia en el ejercicio del poder impositivo, y del logro de objetivos fiscales y extrafiscales. En efecto, los artículos 6 y 7 persiguen propósitos que exceden el interés particular de las entidades territoriales y, por lo mismo, podían ser adoptadas por parte del legislador excepcional mediante una norma de rango legal, aun cuando implicaran una intervención en las rentas propias de las entidades territoriales84. Tal como el Decreto Legislativo sub examine lo dispone85, estas medidas pretenden, primordialmente, aliviar el impacto negativo que ha tenido la pandemia en los ingresos de las personas y su capacidad para atender las obligaciones laborales, comerciales y tributarias a su cargo86. Por lo tanto, la posición adoptada por la Sala Plena implica sujetar el logro de estos propósitos de interés nacional a la voluntad de cada una de las entidades territoriales, lo cual, además de desconocer las facultades del legislador extraordinario, desconoce los principios de prevalencia del interés general y del Estado unitario.
2. El artículo 9 del decreto sub examine no desconoce lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución. La limitación sobre el destino de los recursos de las instituciones de la seguridad social prevista en el artículo 48 Superior da cuenta de la importancia de garantizar la financiación de las prestaciones a cargo de las instituciones de seguridad social, especialmente en cuanto estas administran recursos parafiscales provenientes de las cotizaciones de los afiliados al sistema. Sin embargo, esta no es una prohibición absoluta, pues en aquellos eventos en que la limitación prevista en el citado artículo entra en conflicto con otros principios y fines constitucionales, su alcance puede ser restringido siempre que ello no represente un riesgo grave, cierto y actual para el pago de las prestaciones del sistema de seguridad social. En este caso, en las consideraciones del decreto sub judice y en la intervención del Ministerio de Hacienda se puso de presente el riesgo que la disminución de las finanzas territoriales representa para el ejercicio de la función pública en los territorios. La desfinanciación inminente de los gastos de funcionamiento e inversión a cargo de las entidades territoriales puede afectar la satisfacción de derechos fundamentales de la población en general, y, en especial, de los segmentos más vulnerables que suelen habitar en municipios que adolecen de debilidad administrativa y financiera. Las inflexibilidades para el uso de los recursos de las entidades territoriales que pueden considerarse razonables y necesarias en periodos de normalidad, pueden constituir obstáculos irrazonables para el logro de fines constitucionales en una crisis sin precedentes. Al reducir las inflexibilidades que impiden a las entidades territoriales hacer uso de los recursos acumulados en sus cuentas en el FONPET, la medida adoptada en el artículo 9 constituye una respuesta razonable y proporcionada a la crisis económica generada por la pandemia. Esto, por cuanto: (i) persigue el logro de fines constitucionalmente importantes, como la garantía de un orden económico y social justo, la prevalencia del interés general y la satisfacción de los derechos fundamentales de las personas que dependen de salarios, de honorarios pagados por las entidades territoriales, y de los servicios que estas proveen87; y (ii) conduce efectivamente al logro de estos objetivos sin sacrificar de manera intensa la garantía de financiación de las pensiones prevista en el artículo 48 de la Constitución Política. La medida conduce de forma efectiva al logro de los fines mencionados, al proveer liquidez a las entidades territoriales que enfrentan mayores riesgos de desfinanciación por la caída del recaudo tributario y los ingresos de capital. En efecto, esta medida: (i) beneficia principalmente a municipios (dentro de los cuales prevalecen los pertenecientes a categorías 4, 5 y 6) que son las entidades territoriales que han alcanzado mayores coberturas de su pasivo pensional en el FONPET88 y (ii) permite la liberación indirecta de recursos propios o rentas nacionales de destinación específica, que actualmente se dirigen a la cobertura del pasivo pensional de los sectores salud y educación. Esto último, en razón a que el parágrafo 2 del artículo examinado dispone que cuando la entidad territorial no tenga cubierto el pasivo pensional en los sectores salud y educación, los recursos del sector propósito general que excedan del 80% deben ser trasladados a estos otros dos sectores. Finalmente, la decisión de que me aparto pierde de vista que el desahorro autorizado en la disposición, en las actuales circunstancias de excepcionalidad, genera una afectación mínima a la garantía prevista en el artículo 48 de la Constitución Política por cuanto: (i) se trata de una medida temporal -solo para la vigencia fiscal 2020-; (ii) solo pueden "desahorrarse" los recursos del pasivo del sector central, siempre y cuando se encuentre cubierto el pasivo pensional de los sectores salud y educación, lo cual garantiza, en todo caso, el cubrimiento de la mayor parte del pasivo pensional a cargo de las entidades territoriales; (iii) la medida no compromete el pago actual de los derechos pensionales a cargo de las entidades territoriales, ni afecta el funcionamiento de estos fondos; y (iv) no elimina el deber de las autoridades territoriales de continuar destinando recursos a la financiación de su pasivo pensional89.
3. El artículo 9 no desconoce lo previsto en el artículo 361 de la Constitución. La Sala Plena concluyó que la autorización de desahorro prevista en el artículo 9 desconoce lo dispuesto en el parágrafo 4 del artículo 361 de la Constitución. Esta interpretación parte de dos supuestos que no son correctos: (i) que el FONPET se nutre únicamente, o en su mayor proporción, de los recursos del Sistema General de Regalías -SGR-; y (ii) que el desahorro autorizado afecta inexorablemente los recursos del SGR acumulados en las subcuentas del sector central. En primer lugar, la posición adoptada por la Sala Plena asume que la totalidad de recursos a "desahorrar" tienen como fuente el SGR y, por lo mismo, solo pueden ser destinados a la financiación de proyectos para la implementación del Acuerdo de Paz. Esta lectura desconoce que el FONPET acumula recursos provenientes de múltiples fuentes90 diferentes a las del SGR, y pierde de vista que las modificaciones introducidas al artículo 361 de la Constitución, mediante el Acto Legislativo 05 de 2019, redujeron de forma significativa la porción de recursos del SGR destinada al FONPET91. En segundo lugar, la Sala parte del supuesto de que al hacer efectivo el desahorro autorizado en el artículo 9 es imposible garantizar la destinación prevista en el parágrafo 4 del artículo 361 de la Constitución. Esta conclusión desconoce que existen mecanismos que permiten la trazabilidad presupuestal de los recursos acumulados en el FONPET, discriminados por fuente92, de forma que, aun haciendo efectivo el desahorro, es posible salvaguardar los recursos para los que la Constitución ha previsto una destinación específica. En todo caso, si lo que se pretendía con la declaratoria de inexequibilidad era salvaguardar los recursos provenientes del SGR, para precaver esta presunta afectación y hacerla compatible con la libertad de configuración del ordenamiento jurídico del legislador extraordinario, se podría haber declarado la exequibilidad condicionada del artículo 9°, en el entendido de que el desahorro no podía comprender los recursos provenientes del SGR, o bien se habría podido declarar la inexequibilidad únicamente de la expresión "independientemente de las fuentes de dicho sector". Cordialmente, RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES Magistrado (e)