ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-442/19 Expediente: D-12613 Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 62 de la Ley 1753 de 2015, "[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 'Todos por un nuevo país" Acompaño la decisión adoptada en la Sentencia C-442 de 2019, en la que la Sala Plena resolvió declarar la exequibilidad del parágrafo 1º del artículo 62190 de Ley 1753 de 2015, "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 'Todos por un nuevo país'". La Sala Plena consideró que el problema jurídico por resolver consistía en establecer si la norma demandada, al negar la convalidación de títulos oficiales o propios obtenidos en el extranjero, desconocía el derecho a ejercer profesión u oficio, en los términos del artículo 26 de la Constitución Política, y los artículos 67 y 70 ib. La Sala decidió declarar la exequibilidad del enunciado demandado con sustento en un juicio integrado de proporcionalidad de intensidad intermedia191, en el cual la competencia regulatoria del Estado, por un lado, y la afectación a varios derechos fundamentales, por el otro, pueden ser adecuadamente valorados. En este orden de ideas, la Sala concluyó que la prohibición de convalidar títulos otorgados por instituciones de educación superior no oficiales o propios, persigue una finalidad legítima relacionada con garantizar la calidad de la educación y el ejercicio de la profesión u oficio, e involucra valores transversales de nuestro ordenamiento constitucional, como la dignidad humana, la convivencia, el pluralismo, el conocimiento y la garantía de los derechos humanos. Además, agregó que el medio escogido es constitucional, pues no está constitucionalmente prohibido y es adecuado y efectivamente conducente para conseguir la finalidad, en la medida en que se da un fuerte respaldo al control que en otros países se realiza por sus autoridades a la calidad con la que se imparten programas universitarios en los centros autorizados para ello. No obstante, la Sala advirtió que los títulos no oficiales o propios no son de manera generalizada sinónimo de mala calidad; sin embargo, señaló que la Corte no puede intervenir de manera asertiva y generalizada sobre esta regulación. Previo a analizar el problema jurídico identificado, la Sala procedió a verificar si la norma demandada se encontraba vigente o produciendo efectos jurídicos. Resaltó que la función del juez constitucional debe estar dotada de relevancia, de tal forma que sus pronunciamientos tengan efectos en el ordenamiento jurídico, razón por la cual, el ejercicio del control abstracto debe estar precedido de la afirmación sobre la vigencia de la disposición sobre la que se pronuncia, o, en caso en que aquella no se dé, la existencia de sus efectos en el tiempo. Por ende, la Sala revisó la Ley 1955 de 2019, "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad'", y en particular el artículo 191 sobre reconocimiento de títulos en educación superior, a fin de verificar si dicha norma pudo haber derogado el artículo demandado, esto es el artículo 62 de la Ley 1753 de 2015 "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 'Todos por un nuevo país". La Sala determinó que la regulación de la nueva ley del plan no es idéntica por su objeto, ni es incompatible con la regulación previa y que no ocurrió el fenómeno de la derogatoria expresa, implícita ni orgánica. Por estas razones indicó que la norma analizada se encuentra vigente y produce plenos efectos, de donde derivó la competencia de la Corte para realizar el respectivo control de constitucionalidad. Dicho esto, me permito aclarar el voto, pues a pesar de estar de acuerdo con la decisión de exequibilidad adoptada por la mayoría de la Sala Plena, considero que la Corte, con fundamento en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, en casos de demandas contra leyes aprobatorias del plan nacional de desarrollo debe examinar el cumplimiento del principio de unidad de materia pues se trata de un vicio insubsanable, conforme a las siguientes consideraciones:
1. El contenido del plan nacional de desarrollo es muy amplio pues abarca los diversos objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal en el mediano y en el largo plazo; las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental conducentes a realizar tales objetivos y metas; y los programas y proyectos de inversión que, en virtud del principio de coherencia, deben tener una relación efectiva con las estrategias y políticas que el gobierno pretende implementar durante su período. La Corte, sin embargo, al abordar el cumplimiento del principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias de los planes de desarrollo, no ha sido precisa al señalar el contenido del plan respecto del cual cabe exigir que las disposiciones de la ley aprobatoria tengan unidad material o temática. En efecto, la Corte se ha referido indistintamente a la parte general, a los objetivos y metas de la acción estatal, a las bases generales del plan, a las estrategias y políticas del gobierno, a los programas de inversión, etc., razón por la que resulta indispensable establecer con precisión el contenido del plan que ha de servir de referente para dicho análisis. En mi opinión tal referente no puede ser otro que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del gobierno durante el período para el cual fue elegido el presidente con el propósito de realizar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal. En efecto, si bien la parte general, de conformidad con los artículos 4, 5 y 6 de la Ley Orgánica del Plan, debe contener los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, lo cierto es que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental, deben formularse en términos de guía de la acción del Gobierno durante su respectivo período para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal que se hayan definido, como lo entendieron desde la formulación del proyecto de ley orgánica tanto el gobierno como el Congreso. Es decir que en las estrategias y políticas se concretan los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción del Estado que el Gobierno pretende realizar durante el período para el cual fue elegido y es, por tanto, respecto de dichas estrategias y políticas gubernamentales que tiene sentido predicar el principio de unidad de materia pues las medidas instrumentales que se pueden incluir en la ley aprobatoria deben tener por finalidad impulsar el cumplimiento del plan que, en lo fundamental, tiene por objeto determinar las "estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido" (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994). Los programas y proyectos del plan de inversiones, por su parte, también deben tener una "relación efectiva con las estrategias y objetivos" establecidos en la parte general, conforme al principio de coherencia que, entre otros, rige las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación, de conformidad con lo señalado en el artículo 3 de la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan). En este sentido, también cabe predicar el principio de unidad de materia de las disposiciones que se incluyan en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo -es decir de aquellas que determinan los recursos y apropiaciones para la ejecución del plan, las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento, los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversiones y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos-, respecto de los programas y proyectos del plan de inversiones que, a su vez, en virtud del principio de coherencia, tienen por finalidad alcanzar los objetivos y metas de la parte general. Cabe concluir sobre éste punto que el principio de unidad de materia de las disposiciones que el numeral 3 del articulo 150 de la Constitución dispone incluir en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, es exigible respecto de las "estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno" para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994) señaladas en la parte general, así como respecto de los programas y proyectos de inversión del plan de inversiones los que, a su vez, deben tener relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en la parte general (principio de coherencia). Esta primera conclusión permite descartar que la unidad de materia se pueda exigir respecto de la parte general o, en particular, de los objetivos y metas de la parte general, por cuanto tales objetivos y metas de mediano y largo plazo se formulan en forma genérica respecto del Estado con la finalidad de fijar, a partir de ellas, las estrategias y políticas económicas, sociales y ambientales que guiarán la acción del gobierno durante el respectivo período cuatrienal. Además, porque es el cumplimiento de estas políticas y estrategias durante el periodo de cuatro años para el cual fue elegido el presidente el que resulta procedente impulsar mediante la apropiación de recursos y la adopción de las medidas a que se refiere el numeral 3 del articulo 150 de las Constitución.
2. Ahora, en relación con la competencia para configurar o modificar el ordenamiento jurídico, cabe señalar que la competencia del Congreso al aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas es limitada y se encuentra determinada en la Constitución y en la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan). El articulo 150, numeral 3 de la Constitución, establece que corresponde al Congreso hacer las leyes y que, por medio de ellas ejerce, entre otras, la función de "Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos. Por su parte la Ley 152 de 1994 establece, al regular el contenido de la parte general, que en esta se determinarán "los procedimientos y mecanismos generales" para lograr los objetivos y metas y, al regular el contenido del plan de inversiones, que contendrá "la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución". Por ello la jurisprudencia ha señalado que se trata de medidas instrumentales que cumplen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. No es posible, en consecuencia, interpretar que dichas disposiciones contemplan la posibilidad de ejercer, al expedir la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, las facultades legislativas ordinarias o las propias del legislador orgánico o estatutario. Otras razones refuerzan esta conclusión. El plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas se aprueba mediante ley ordinaria para cuya adopción se requiere mayoría simple. No es necesario, entonces, construir amplios consensos para su aprobación, y no resulta indispensable, en consecuencia, mayor deliberación, pues basta con que la aprueben la mayoría de los asistentes a cada sesión. Cabría señalar, al menos por este aspecto, que en la ley aprobatoria del plan no se pueden regular materias que requieran mayoría absoluta u otro tipo de mayorías especiales. Por tal razón, en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no se pueden adoptar medidas que requieran procedimientos especiales o mayorías calificadas, en particular no pueden modificar leyes orgánicas, estatutarias, establecer impuestos, determinar la estructura de la administración ni, mucho menos, conferir facultades extraordinarias al presidente de la República. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 Folios 3 a 15. 2 Folios 30 a 34. 3 En la citada providencia se consideró que: "...desde el cargo 1º, sobre violación al derecho a la igualdad, el accionante sienta una premisa relevante. En su criterio, la regulación actualmente cuestionada, desconoce jurisprudencia constante de la Corte Constitucional y, concretamente, las sentencias T-956 de 2011, T-232 de 2017 y T-430 de 2014, en las que la Corporación habría establecido negar el trámite de convalidación únicamente con base en la denominación de un título como ´propio´. Si bien el argumento presentado en torno a la violación de la igualdad no es apto, esta premisa, que se reitera a lo largo del texto de la demanda, sí adquiere relevancia, y da fuerza a otros cargos así: // La premisa según la cual existiría una regla jurisprudencial que exige evaluar caso a caso la viabilidad de homologar un título propio o no oficial es muy relevante en lo que tiene que ver con los cargos tercero, violación del artículo 26 que se refiere a violación de la obligación del Estado de proferir títulos de idoneidad; 67 y 70, relativos al acceso a la educación superior, y al carácter continuado de la misma. Así, la propuesta del demandante, según la cual este conjunto de artículos, leído en el marco de la jurisprudencia citada, exige una evaluación de cada trámite, y no una regla general de exclusión de la homologación, resulta constitucionalmente relevante, y apta para propiciar un proceso participativo destinado a una decisión definitiva sobre la validez de esa regulación." 4 Folios 69 y 70. 5 Folios 127 a 129. 6 En apoyo a su pretensión citó la Sentencia T-956 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 7 M.P. Alberto Rojas Ríos. 8 Luego de que se levantara la suspensión de los términos, mediante el Auto 119 de 2019. No obstante, por así haberse permitido, también se tendrán en cuenta los memoriales allegados antes de que se profiriera el referido Auto. La Nación - Ministerio de Trabajo y la ciudadana Lenny María Ramírez, que solicitaron la inexequibilidad del enunciado demandado, allegaron su intervención extemporáneamente y, por lo tanto, no será tenida en cuenta. 9 Folios 84 a 95. 10 M.P. Jorge Arango Mejía. 11 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 12 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 13 M.P. Alberto Rojas Ríos. 14 Jorge Arango Mejía. 15 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 16 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 17 M.P. Jorge Arango Mejía. 18 M.P. Alberto Rojas Ríos. 19 Folios 100 a
102. Intervención suscrita por la jefe de la Oficina Asesora Jurídica. 20 Para justificar tal afirmación el ICETEX citó la exposición de motivos de la Ley 1753 de 2015. 21 Folios 148 a
152. Intervención suscrita por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica. 22 Que, por ejemplo, también se evidencia en el caso de Francia. 23 Al respecto citó la Sentencia C-530 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa. 24 Al respecto, mencionó la diferencia existente entre profesiones y oficios en la Sentencia T-606 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón. 25 De acuerdo con la Sentencia C-008 de 2018. (M.P. José Fernando Reyes Cuartas, ver fundamento jurídico número 87), la jurisprudencia constitucional ha reconocido de forma reiterada que las "Bases del Plan Nacional de Desarrollo" hacen parte integral del Plan, y se incorporan a este. Así por ejemplo las sentencias C-1062 de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-747 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo; C-363 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo; C-218 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; C-620 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; C-519 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-453 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-105 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 26 El objetivo fue definido como: "Cerrar las brechas en acceso y calidad a la educación, entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones, acercando al país a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos". En "Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018. Todos por un nuevo país", página 74. 27 Ibídem, página 83. 28 Ibídem, página 85. 29 Ibídem, página 86. 30 Ibídem, página 236. 31 Ibídem, página 304. 32 Ibídem, página 311. 33 "RECONOCIMIENTO DE TÍTULOS EN EDUCACIÓN SUPERIOR. El Ministerio de Educación Nacional diseñará e implementará un nuevo modelo de convalidaciones, de acuerdo con las distintas tipologías existentes en la materia, cuya duración no podrá exceder en ningún caso los seis (6) meses, a partir de la fecha de inicio del trámite. // PARÁGRAFO 1o. Para el caso de profesiones reguladas, el Ministerio contará con una reglamentación específica. No obstante, los tiempos de trámite para la convalidación no podrán exceder lo establecido previamente. // PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Educación realizará las mejoras administrativas y tecnológicas para el seguimiento del trámite de convalidación. Así mismo, pondrá a disposición de los ciudadanos la información sobre las instituciones y programas acreditados o reconocidos en alta calidad por parte de una entidad gubernamental competente, u organización privada autorizada oficialmente para ello en el país de origen del título, además pondrá a disposición la información sobre los sistemas educativos del mundo." 34 Al respecto, en la Sentencia C-467 de 1993. M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corporación adujo: "¿qué sentido tendría que la Corte en un fallo con alcances simplemente teóricos o puramente docentes, declarara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposición legal que ya no existe, que es de por sí inaplicable por estar derogada, y que fue expedida bajo la vigencia de un régimen constitucional que también ha dejado de existir; qué efectos tendría tal pronunciamiento?" 35 M.P. María Victoria Calle Correa. Reiterada en la Sentencia C-234 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. 36 Más recientemente, en la Sentencia C-044 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas, la Corporación reiteró esta posición en los siguientes términos: "De acuerdo a lo anterior, para establecer la existencia de una disposición de rango legal y poder iniciar su juicio de validez, se hace necesario verificar que la misma aún se encuentre en el ordenamiento jurídico, esto es, que no haya sido derogada. Es por eso que esta Corporación para determinar si tiene competencia para adelantar el control de constitucionalidad sobre determinada norma legal, primero comprueba su vigencia y, en el evento que se encuentre derogada, evalúa si el precepto normativo continúa surtiendo efectos o tiene vocación de producirlos en el ordenamiento, caso en el cual puede realizar el respectivo análisis de constitucionalidad." 37 De acuerdo con el análisis de sistemas educativos del mundo, realizado por el Ministerio de Educación y disponibles en su página web oficial, en sistemas como el del Reino Unido: "[l]a educación superior británica no tiene un sistema de acreditación administrado por el gobierno. Para ello, existen organismos de acreditación en el Reino Unido, sin embargo, no actúan en nombre del gobierno y por lo tanto se centran más en las instituciones privadas o ciertos tipos de educación, tales como la educación por correspondencia o programas de examen profesional." Esto, sin embargo, no puede confundirse con la expedición de títulos no oficiales. 38 Sentencia C-348 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo:"i) Expresa, cuando el legislador determina de manera precisa el o los artículos que retira del ordenamiento jurídico, por lo que no se hace necesaria ninguna interpretación, ya que simplemente se cumple una función de exclusión desde el momento que así se establezca;// ii) Tácita, obedece a un cambio de legislación, a la existencia de una incompatibilidad entre la anterior y la nueva ley, lo cual hace indispensable la interpretación de ambas leyes para establecer la vigente en la materia o si la derogación es parcial o total. Tiene como efecto limitar en el tiempo la vigencia de una norma, es decir, suspender la aplicación y capacidad regulatoria, aunque en todo caso el precepto sigue amparado por una presunción de validez respecto de las situaciones ocurridas durante su vigencia.[16] // Cuando se deroga tácitamente una disposición no se está frente a una omisión del legislador sino que al crear una nueva norma ha decidido que la anterior deje de aplicarse siempre que no pueda conciliarse con la recientemente aprobada. Así lo ha sostenido la Corte al indicar que la derogación no necesariamente es expresa, sino que debe darse por otra de igual o superior jerarquía y de aquella surge la incompatibilidad con las disposiciones de la antigua, que suele originarse en una declaración genérica en la cual se dispone la supresión de todas las normas que resulten contrarias a la expedida con ulterioridad.[17] // iii) Orgánica, refiere a cuando la nueva ley regula integralmente la materia, que en términos de la Corte Suprema de Justicia supone "que la nueva ley realiza una mejora en relación con la ley antigua; que aquella es más adecuada a la vida social de la época y que, por tanto, responde mejor al ideal de justicia, que torna urgente la aplicación de la nueva ley; [...] que por lo mismo debe ser lo más amplia posible para que desaparezcan las situaciones que el propio legislador ha querido condenar y evidentemente arrasó con la ley nueva"[18].[19]". 39 Esta línea se reconstruye -principalmente- a partir de las siguientes decisiones: C-606 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón; C-002 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-177 de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara; C-540 de 1993. Antonio Barrera Carbonell; C-226 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-377 de 1994. M.P. Jorge Arango Mejía; C-280 de 1995. M.P. Jorge Arango Mejía; C-088 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-619 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-050 de 1997. M.P. Jorge Arango Mejía; C-660 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara; C-087 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-251 de 1998. MM.PP. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; C-031 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-399 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-964 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-010 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-012 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-697 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-505 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-109 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería; C-064 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-482 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-670 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-038 de 2003. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-650 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-191 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-393 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-212 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-1004 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-740 de 2008. M.P. Jaime Araujo Rentería; C-756 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1063 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-149 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-740 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-788 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-942 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-819 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-296 de 2012. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-307 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo; C-505 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-530 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa; y, C-220 de 2017. M.P. José Antonio Cepeda Amaris. 40 Esta es una premisa que no se ha cuestionado y que se ha reconocido de manera expresa en varias decisiones. Ver, entre otras, las sentencias C-177 de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara; C-038 de 2003. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-756 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-149 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-942 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y, C-505 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 41 Ente otras, sentencias C-191 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-149 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 42 El principio de la dignidad humana como criterio material de consideración de los derechos fundamentales, fue advertido por la Corte Constitucional desde sus inicios, en la Sentencia T-002 de 1992. M.P. Alejandro Martínez Caballero, y reafirmado de manera contundente a partir de las sentencias T-227 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En cuanto a la relación de este principio con el derecho a escoger profesión u oficio pueden verse las sentencias C-788 de 2009, C-819 de 2010 y C-505 de 2014, con ponencia del Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 43 Dimensión conocida como "vivir como quiera". Sentencia T-881 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 44 En algunas oportunidades esta Corporación ha destacado que, por sus relaciones con otros bienes con el mismo estatus constitucional, goza de un espacio de ejercicio amplio por sus titulares. En este sentido ver, por ejemplo, la Sentencia C-038 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería. 45 En algunas oportunidades se ha mencionado que el derecho a escoger profesión u oficio es una derivación directa del derecho a la libertad personal y/o del derecho al trabajo. 46 Sobre este último, en la Sentencia C-788 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, se afirmó que: "pues no sólo comprende la facultad de optar por la actividad deseada, sino a ejercerla y por esa vía satisfacer tanto las aspiraciones intelectuales y éticas como las expectativas materiales trazadas." 47 Esta comprensión ha estado presente en la jurisprudencia de la Corte desde sus inicios (ver, por ejemplo, la Sentencia C-606 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón: "[s]i bien la Constitución garantiza el derecho a escoger profesión u oficio, lo cierto es que tal derecho se vería lesionado si de él no se dedujera el derecho a ejercer la profesión u oficio escogido, en condiciones de libertad e igualdad, dentro de los parámetros de la Constitución.") y se mantiene hoy sin modificaciones sustanciales. En algunas decisiones se destacó que, como todo derecho fundamental, el derecho previsto en el artículo 26 Constitucional cuenta con límites intrínsecos, que derivan del propio alcance y definición del bien jurídico, y extrínsecos, que tienen que ver con aquellos que resultan -expresa o implícitamente- de la Constitución y la ley, que responden en términos generales a la necesidad de garantizar otros derechos fundamentales a todos los miembros de la sociedad. Al respecto ver, por ejemplo, las sentencias C-393 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-212 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y, C-149 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 48 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 49 En la Sentencia C-031 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), se afirmó que esto era así dado que "involucra al individuo en la esfera de los derechos de los demás y el interés social." 50 La Corte ha considerado que, en todo caso, "el ejercicio de una profesión u oficio debe permitir el mayor ámbito de libertad posible, para que en su interior se pueda dar un desarrollo espontáneo de la personalidad, en congruencia con el principio de la dignidad humana". Sentencia C-606 de 1992. M.P Ciro Angarita Barón, reiterada, entre otras, en las sentencias C-002 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-505 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y, C-149 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 51 En la Sentencia C-530 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa), se sostuvo que del artículo 26 de la C.P. solo se derivaba la posibilidad de restricción frente a oficios "que exijan formación académica y aquellos que impliquen un riesgo social." 52 "La Constitución le atribuye al Congreso de la República la facultad de exigir títulos de idoneidad para el desarrollo de ciertas actividades y establece, como regla general, la inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones por parte de las autoridades competentes. // Lo anterior, en razón a que el Constituyente supone que (i) las profesiones comportan una necesaria formación académica como garantía de la aptitud para la realización de la actividad profesional, reduciéndose de esta manera el riesgo social que puede implicar su ejercicio, y que (ii) las ocupaciones, las artes y los oficios que no impliquen un riesgo social, no requieren por lo general una especial formación académica, aun cuando también es posible imponer reglamentación, inspección, vigilancia y cierta escolaridad." Ibidem. 53 Tal fue el caso analizado, por ejemplo, en la Sentencia C-177 de 1993 (M.P. Hernando Herrera Vergara), en la que la Corte consideró ajustado a la Constitución que el Legislador profesionalizara lo que se consideraba por el demandante un oficio, el de técnico electricista (Ley 19 de 1999). También es oportuno referirse al estudio que en varias oportunidades ha realizado la Corte Constitucional sobre el ejercicio del periodismo, aunque debe advertirse que existen elementos específicos que han incidido de manera determinante en la conclusión de que su ejercicio no admite restricciones referidas, por ejemplo, a la exigencia de un título de capacitación. Tales particularidades se concretan en el hecho de que el riesgo del ejercicio del periodismo, como la falta a la verdad, es preferible a la afectación de libertades básicas en una democracia (ver, entre otras, las sentencias C-087 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-650 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Por último, también es ilustrativa de esta discusión el caso analizado en la Sentencia C-307 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo), en la que se invocó la inconstitucionalidad de la regulación de la profesión de entrenador deportivo, porque, en consideración del accionante, era un oficio de ejercicio libre. La Corte encontró dicha regulación ajustada al ordenamiento superior. 54 Sentencia C-606 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón. Esta línea fue reiterada posteriormente, entre otras, en las sentencias C-177 de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara y C-399 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 55 Sobre este alcance la jurisprudencia ha sido constante desde la Sentencia C-606 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón. 56 M.P. Jorge Arango Mejía. 57 En la providencia C-087 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) se afirmó que: "el ejercicio de un arte, oficio o profesión, no está condicionado por la posesión de un título académico sino cuando lo exige la ley, y que ésta sólo puede exigirlo para precaver un riesgo social". 58 El artículo 26 de la C.P. establece: "...La ley podrá exigir títulos de idoneidad". 59 Sobre este aspecto se adelantó una discusión importante en varias decisiones, relacionado con la determinación de aquellos aspectos que debían ser regulados por Ley Estatutaria. Sentencias C-251 de 1998. MM.PP. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; C-756 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1063 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-942 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 60 A partir de la Sentencia C-191 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda), la Corte sintetizó las limitaciones al poder de configuración del Legislador en los siguientes criterios: competenciales, procedimentales y materiales. Los competenciales, hacen referencia a aquellos que tienen que ver con el principio de reserva legal; los procedimentales, han sido ilustrados de la siguiente manera: "expresamente ha reconocido la jurisprudencia constitucional en estos ámbitos.. por ejemplo, los siguientes: (1) No puede conceder a los órganos de vigilancia y control de una profesión la facultad de crear o suprimir organismos del orden nacional, facultad que concede la Constitución al Congreso y al Presidente de la República, únicamente. (2) No puede, por su propia iniciativa, reformar los órganos encargados de controlar y vigilar a los profesionales de una misma disciplina, cuando tales órganos son de naturaleza pública y forman parte de la estructura de la administración pública.". Y, finalmente, los límites materiales, están referidos a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, como el que se dirige a "excluir de la realización de una actividad específica, a profesionales que tienen un nivel de idoneidad, acreditado por un título profesional, expedido conforme a las normas vigentes, equivalente o superior al que el legislador estimó suficiente para realizar dicha actividad". Esta subclasificación ha sido reiterada por las providencias C-149 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-296 de 2012. M.P. Juan carlos henao Pérez; y C-505 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 61 Elementos estructurales y definitorios de la regulación sobre la exigencia de títulos de idoneidad y la función de inspección y vigilancia. 62 Sobre la competencia para fijar títulos de idoneidad la Sala adelantará precisiones más adelante, en razón a su importancia para la resolución del caso ahora sometido a consideración. 63 "La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que si bien la inspección y vigilancia en el ejercicio de las ocupaciones que implique un cierto grado de riesgo social puede ser realizada por autoridades administrativas, como es el caso del Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, las normas básicas sobre las cuales se ejerce ese control deben tener rango legal, en la medida en que comportan regulaciones que por lo general tienden a restringir el ejercicio del derecho a ejercer libremente una profesión u ocupación[21]. // Ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación[22] que por tratarse de la imposición de ciertos límites al ejercicio de un derecho fundamental, son materias amparadas por el principio de reserva legal." C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Trivino. En esta decisión la Corte declaró la inconstitucionalidad de una norma de la Ley 435 de 1998 (Art. 24, parágrafo) que confería al Consejo Nacional de Arquitectura la facultad de establece el régimen disciplinario aplicable a quienes ejercen dicha profesión. 64"6.3.1. En punto a la determinación de la autoridad competente para la inspección y vigilancia de las profesiones, debe señalarse que una interpretación de la regla del artículo 26, en armonía con las disposiciones que se refieren, entre otros temas a funciones de inspección y vigilancia -de manera particular las incluidas en el artículo 189 de la Constitución-, llevan a la conclusión de que las funciones de inspección y vigilancia sobre las profesiones legalmente establecidas no competen con exclusividad al Presidente de la República, y por ello bien puede la ley determinar cuál sea la autoridad competente al efecto. Así las cosas, la ley puede igualmente determinar las características de la autoridad que cree para tal función- órgano unipersonal o pluripersonal-, fijar su integración (con servidores públicos o con intervención de particulares, etc.), objetivos y funciones." C-482 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esta decisión se estudiaron las objeciones gubernamentales presentadas contra un proyecto que tenía por objeto regular la profesión de la bacteriología. La Corte declaró fundado el reparo formulado en el sentido en que se proponía crear un Consejo Profesional Nacional de inspección y vigilancia como parte de la estructura de la administración nacional, sin contar con el aval exigido por el artículo 154 de la Constitución Política. En la Sentencia C-199 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), se consideró que la inspección y vigilancia de servicios de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada podía dejarse en manos de una Superintendencia con enfoque técnico. 65 M.P. Hernando Herrera Vergara. 66 Corte Suprema de Justicia-Sala Plena. Sentencia 16 del 7 de febrero de 1991, M.P. Dr. Jaime Sanin Greiffenstein. En un sentido similar, la Sentencia del 12 de diciembre de 1925. M.P. Luis Felipe Rosales, estimó: "Esta alta potestad de policía, que corresponde al Estado, se extiende, como es obvio, a aquellas medidas que sean razonables y equitativas, y que tengan una relación apropiada con el asunto materia de la regulación, de modo que aparezca claramente que la ley respectiva tiende al bienestar público o a la prevención de alguna ofensa o peligro social; condiciones éstas que compete a la Corte Suprema de Justicia apreciar cuando haya de ejercer la atribución que le confiere el artículo 41 del Acto Legislativo Número 3 de 1910, respecto de leyes que se dicten en ejercicio de aquella alta potestad de policía (negrillas no originales)." Cita tomada de la Sentencia C-064 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 67 Sentencia C-660 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. 68 Sentencia C-393 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil: "cualquier restricción o limitación a su ejercicio por parte del legislador, debe estar debidamente justificada y amparada en un principio razón suficiente, sin que resulte constitucionalmente admisible la expedición de una normatividad orientada a hacer nugatorio el precitado derecho, o lo que es igual, dirigida a afectar su núcleo esencial." 69 Sentencia C-177 de 1993 (M.P. Hernando Herrera Vergara): "una restricción al derecho-deber de escoger y ejercer profesión u oficio, que no estuviere ciertamente legitimada en un balance razonable entre este y otro u otros derechos constitucionalmente protegidos, podía vulnerar no solo el derecho en cuestión, sino el derecho al desarrollo autónomo de la libre personalidad, el derecho al trabajo y las libertades y derechos que de estos se deducen." 70 Con miras, se insiste, a la resolución del caso que ahora ocupa la atención de la Sala. 71 Sentencias C-377 de 1994. M.P. Jorge Arango Mejía; C-191 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-756 de 2008. M.P. Marco Gerard Monroy Cabra; y, C-296 de 2012. M.P. Juan Carlos Henao Pérez, entre otras. 72 Sentencias T-408 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-191 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 73 Sentencia C-505 de 2001. (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra): "el título, expedido de conformidad con la propia ley que lo exige, es la prueba, en principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de que éste cursó unos estudios. Dicho en términos más sencillos: el título legalmente expedido, prueba la formación académica." 74 Sobre el concepto de riesgo social es importante el estudio que se adelantó por la Corte Constitucional en la Sentencia C-964 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esta providencia se afirmó que el contenido que se da al mismo no puede ser amplio, dado que las ocupaciones en general implican un riesgo, por lo tanto, debe acogerse una concepción estrecha. En esta línea, precisó que se configura un riesgo social cuando la actividad "genera (i) un riesgo de magnitud considerable, (ii) que es susceptible de control o de disminución a través de una formación académica específica." Sobre esto último afirmó que "es además necesario que ese riesgo pueda ser disminuido de manera sustantiva gracias a una formación académica específica. En efecto, no tiene sentido que la ley profesionalice ciertos oficios e imponga, como requisito para su ejercicio, un título de idoneidad, si los riesgos de esa actividad no pueden ser claramente reducidos gracias a una formación, pues de no ser así, la exigencia del título seria inadecuada e innecesaria." Esta tesis ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias C-756 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-942 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-296 de 2012. M.P. Juan carlos Henao Pérez; C-505 de 2014. M.P. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y, C-530 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa. 75 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 76 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 77 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 78 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 79 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 80 Se reitera que tal mandato fue previsto por el mismo Constituyente en el artículo 26, que prevé: "La ley podrá exigir títulos de idoneidad." 81 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 82 Para el efecto, reiteró la tesis sostenida en la Sentencia C-756 de 2009. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 83 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 84M.P. Alejandro Martínez Caballero. 85 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 86 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 87 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 88 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 89 Se destaca que el trámite de convalidación involucra la garantía de otros derechos fundamentales, como el de la educación, el libre desarrollo de la personalidad, la igualdad de oportunidades y el trabajo, entre otros. 90 Advierte la Sala que, aunque el estudio del trámite de convalidación ha estado relacionado con la exigencia de títulos de idoneidad, no por ello puede entenderse que pueda asimilarse una situación con la otra, esto es, la regulación de convalidación no se identifica con la regulación que debe expedir el legislador para exigir títulos de idoneidad, como ha ocurrido por ejemplo con la exigencia de estudios cualificados para ejercer determinadas profesiones, dadas sus implicaciones en la sociedad. 91 Ley 30 de 1992. Artículo 38, literal i). 92 Por la cual se deroga el artículo 132 de la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones. 93 Artículo 2. 94 M.P. Jorge Arango Mejía. 95 Decreto 2230 de 2003, "[p]or el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se dictan otras disposiciones." 96 Decreto 2230 de 2003. Artículo 1°: "Objetivos. El Ministerio de Educación Nacional, tendrá como objetivos los siguientes: (...)2.19 Legalizar los documentos expedidos por instituciones de educación superior colombianas para ser acreditados en el exterior, homologar los estudios y la convalidación de títulos cursados u obtenidos en el exterior". 97 Decreto Ley 019 de 2012. Artículo 178. 98 "Por medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de los títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjera o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior." 99 "Por medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior y se deroga la Resolución 21707 de 2014." 100 Consultada la página web del Ministerio de Educación, se evidencia que existe un proyecto de acto administrativo que pretende regular integralmente el trámite, derogando la Resolución No. 20797 de 2017: https://www.mineducacion.gov.co/portal/secciones-complementarias/Proyectos-normativos-para-observaciones-ciudadanas/380014:Proyecto-de-Resolucion. 101 Entre otras, ver las leyes: (i) 372 de 1997, que reglamenta la profesión de optometría: "Artículo 3: DE LOS REQUISITOS. Para ejercer la profesión de optometría en todo el territorio nacional, es necesario cumplir uno de los siguientes requisitos:...// b) Que el profesional haya obtenido su título en un establecimiento universitario en países que tengan celebrado o celebren con Colombia tratados o convenios sobre homologación o convalidación de títulos, siempre que los documentos pertinentes estén refrendados por las autoridades colombianas competentes en el país de origen del título correspondiente;// c) Que el profesional haya obtenido su título en un establecimiento universitario, de un país que no tengan tratados o convenios de homologación o convalidación de títulos con Colombia y presente ante el Ministerio de Educación los certificados en que consten las materias cursadas y aprobadas y el respectivo título, debidamente autenticados por un funcionario diplomático autorizado para el efecto por el Gobierno de Colombia. // El Ministerio de Educación del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, convalidará u homologará el título, cuando a su juicio, el plan de estudios de la institución sea por lo menos equivalente, al de uno de los establecimientos universitarios reconocidos oficialmente en Colombia..." Y, la Ley 1164 de 2004, que dicta disposiciones en materia de talento humano en salud, que prevé en su artículo 18: "Las profesiones y ocupaciones del área de la salud se entienden reguladas a partir de la presente ley, por tanto, el ejercicio de las mismas requiere el cumplimiento de los siguientes requisitos...c) Convalidación en el caso de títulos o certificados obtenidos en el extranjero de acuerdo a las normas vigentes. Cuando existan convenios o tratados internacionales sobre reciprocidad de estudios la convalidación se acogerá a lo estipulado en estos..." 102 Declarada exequible mediante la Sentencia C-088 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 103 "ARTÍCULO 1o. Las Partes reconocerán y concederán validez a los certificados de estudios de educación primaria y media, y a los títulos y grados académicos de educación superior otorgados por universidades e instituciones reconocidas oficialmente por los sistemas educativos de ambos Estados, a través de los respectivos organismos oficiales, siendo en el caso de la República Argentina el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y para el caso de la República de Colombia en educación primaria y media: el Ministerio de Educación Nacional, y en educación superior: el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes). //Para tal fin se constituirá una Comisión Bilateral Técnica destinada a elaborar una tabla de equivalencias y acreditaciones que se reunirá cuantas veces lo considere necesario para cumplir el objetivo previsto." 104 Declarada exequible mediante la Sentencia C-227 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara. 105 Este Convenio tiene disposiciones específicas para algunas profesiones, como Medicina, Derecho, algunos doctorados y bellas artes. Además, en el artículo 1º establece que: "[l]os diplomas que otorgan un título profesional en la República de Cuba, al graduarse en las Universidades y los Institutos Superiores y en los Institutos Superiores Politécnicos y los diplomas que confieren un título profesional en la República de Colombia al graduarse en Instituciones de Educación Superior, son equivalentes y serán reconocidos por ambos países. Estos títulos darán derecho a los requisitos establecidos en las leyes internas que regulan al ejercicio profesional y permitirán ingresar a programas de postgrado de ambos países." 106 Declarada exequible mediante la Sentencia C-1260 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz. 107 "ARTÍCULO 1o. Las partes reconocerán y concederán validez a los títulos y grados académicos de educación superior otorgados por las universidades e instituciones de educación superior reconocidas oficialmente por los sistemas educativos de ambos Estados, por intermedio de los respectivos Ministerios de Educación." 108 Declarada exequible mediante la Sentencia C-202 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 109 "ARTÏCULO
I. Las Partes reconocerán y concederán validez a los certificados de estudios, títulos y grados académicos de educación superior, reconocidos oficialmente por los sistemas educativos de cada Parte, por medio de sus respectivos organismos oficiales. Para el caso de la República de Colombia, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, y en el caso de los Estados Unidos Mexicanos, la Secretaría de Educación Pública y las autoridades educativas estatales." 110 Chile denunció el Pacto y se retiró de la Comunidad el 30 de octubre de 1976, fecha en que se suscribió el Protocolo de Lima adicional al Acuerdo de Cartagena. 111 Bajo el mismo enfoque de integración latinoamericana, mediante la Ley 1440 de 2011 se aprobó el Tratado constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas suscrito el 23 de mayo de 2008 por los estados de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suriname, Uruguay y Venezuela. Dentro de texto, que se declaró constitucional con la Sentencia C-633 de 2011. (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), se incluyó como un objetivo específico: "[l]a erradicación del analfabetismo, el acceso universal a una educación de calidad y el reconocimiento regional de estudios y títulos." (Art. 3.c). 112 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 113 También se destacó el proceso de integración Latinoamericana. 114 Por la promoción del conocimiento cultural y científico. 115 Sentencia C-050 de 1997. M.P. Jorge Arango Mejía. 116 Ley 421 de 1998, "[p]or la cual se aprueba el ´Convenio de reconocimiento mutuo de estudios y títulos de educación superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Cuba". 117 M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. 118 M.P. Fabio Morón Díaz. 119 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 120 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 121 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 122 De acuerdo a Ley Orgánica de España 06 de 2001, modificada por la Ley 04 de 2007, en dicho país hay títulos oficiales, que tendrán reconocimiento en todo el territorio nacional, y títulos propios, los cuales, según el artículo 6 del Real Decreto de España 1496 de 1987, vigente al momento de iniciar sus estudios el accionante, "carecerán de los efectos académicos plenos y de la habilitación para el ejercicio profesional que las disposiciones legales otorguen a los títulos oficiales", y que buscan suplir la demanda académica para otro tipo de estudios no contemplados como oficiales. 123 M.P. Alberto Rojas Ríos. 124 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 125 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 126 Este acápite se fundamentará principalmente en la Sentencia C-520 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa. 127 Por ejemplo, en la Sentencia C-622 de 2013. (M.P. Mauricio González Cuerpo) se consideró que el derecho a la educación era fundamental para los menores de edad, pero prestacional programático para los mayores de edad, salvo para las personas en situación de discapacidad. 128 Reservas iniciales que, en todo caso, no fueron unánimes. En este sentido, por ejemplo, en la Sentencia T-002 de 1992. (M.P. Alejandro Martínez Caballero), se exploró la existencia de criterios principales y subsidiarios para identificar qué derechos podían considerarse fundamentales, encontrando que la educación, incluso en el nivel superior, ostentaba tal categoría, entre otros motivos, por ser esencial para la persona y por encontrarse reconocido en instrumentos internacionales. 129 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 130 M.P. María Victoria Calle Correa. 131 Estos fines fueron especialmente destacados en la Sentencia C-535 de 2017. (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), en la que se analizó la constitucionalidad del Decreto 892 de 2017 expedido en el marco del proceso de implementación del Acuerdo de Paz suscrito por el Estado con la ex Guerrilla de las Farc y cuyo objeto era establecer un régimen de transición para la acreditación de alta calidad de los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en departamentos donde se localizan municipios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)." 132 Sobre este último enfoque ver la reciente decisión adoptada por la Sala Plena en la Sentencia C-032 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 133 Artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Aprobado por la Ley 74 de 1968. 134 Artículo 13 del Protocolo adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Cultuales - Protocolo de San Salvador." Aprobado por la Ley 319 de 1996. 135 El carácter polifacético de los derechos fundamentales fue objeto de mención, entre otras, en las sentencias T-595 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-016 de 2017. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y, T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, a partir de las cuales se construyó la línea jurisprudencial actualmente vigente en la materia. 136 En términos generales, como se afirmó en la Sentencia T-308 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, implican lo siguiente: "[l]a primera [de respetar] demanda de los Estados la evasión de circunstancias que obstaculicen o impidan el disfrute del derecho a la educación; la de protección les impone la obligación de adoptar medidas que impidan su obstaculización por parte de terceros; y la de cumplimiento, que comprende las obligaciones de facilitar y proveer, exige de los Estados la adopción de medidas positivas que permitan a individuos y comunidades disfrutar del derecho a la educación, en la mayoría de los casos, mediante la provisión directa del servicio o la autorización de particulares para el efecto." 137 Al respecto ver, recientemente, las sentencias C-520 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; C-535 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y, C-137 de 2018. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 138 Ver al respecto: Tomasevski, Katarina (Relatora especial de las Naciones Unidas para el derecho a la educación). Human rights obligations: making education available, accessible, acceptable and adaptable. Gothenbug, Novum Grafiska AB, 2001. El Comité DESC, en su Observación General No. 13, sobre el Derecho a la Educación se refirió a las cuatro dimensiones del derecho a la educación en los siguientes términos: "6. Si bien la aplicación precisa y pertinente de los requisitos dependerá de las condiciones que imperen en un determinado Estado Parte, la educación en todas sus formas y en todos los niveles debe tener las siguientes cuatro características interrelacionadas: || a) Disponibilidad. Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito del Estado Parte. Las condiciones para que funcionen dependen de numerosos factores, entre otros, el contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo, las instituciones y los programas probablemente necesiten edificios u otra protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, etc.; algunos necesitarán además bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la información, etc.|| b) Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles a todos, sin discriminación, en el ámbito del Estado Parte. La accesibilidad consta de tres dimensiones que coinciden parcialmente: No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación por ninguno de los motivos prohibidos (véanse los párrafos 31 a 37 sobre la no discriminación). || Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas de educación a distancia)|| Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de todos. Esta dimensión de la accesibilidad está condicionada por las diferencias de redacción del párrafo 2 del artículo 13 respecto de la enseñanza primaria, secundaria y superior: mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita.|| c) Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los padres; este punto está supeditado a los objetivos de la educación mencionados en el párrafo 1 del artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en materia de enseñanza (véanse los párrafos 3 y 4 del artículo 13).|| d) Adaptabilidad. La educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados." 139 Ver al respecto el inciso primero del artículo 68 Superior. 140 En este sentido, el inciso 5 del artículo 67 de la Constitución indica que el Estado debe garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso. 141 En relación con la accesibilidad desde el punto de vista económico, cabe mencionar el inciso 4 del artículo 67 de la Constitución, según el cual la educación debe ser gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. 142 Al respecto, debe destacarse el inciso 5 del artículo 68 de la Constitución, de conformidad con el cual los grupos étnicos tienen derecho a una educación que respete y desarrolle su identidad cultural. Así mismo, el inciso 6 ibídem señala la obligación del Estado de brindar educación especializada a las personas con algún tipo de discapacidad y a aquellos con capacidades excepcionales. 143 El inciso 5 del artículo 67 Superior expresamente señala que el Estado debe garantizar a los menores su permanencia en el sistema educativo. 144 Al respecto, el inciso 5 del artículo 67 de la Carta dispone que el Estado debe regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, con el fin de velar por su calidad y la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos. Por su parte, el inciso 3° del artículo 68 ibídem establece que la enseñanza debe estar a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica. 145 M.P. María Victoria Calle Correa. 146 Citó para el efecto la Sentencia C-376 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 147 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 148 "Por la cal se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ´Todos por un nuevo país´". 149 Ver sentencia C-535 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 150 Ver sentencia C-520 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa. 151 Ibíd. 152 Al respecto se retoman las principales consideraciones efectuadas en la Sentencia C-234 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. 153 Por lo menos para Robert Alexy esta relación entre la teoría de los principios, fundada en la distinción entre reglas y principios, y el principio de proporcionalidad es de necesidad. 154 Citando la Sentencia C-799 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), en la providencia C-720 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino), se afirmó frente al principio de proporcionalidad que: "[s]e trata, como ya se mencionó, de una herramienta argumentativa que incorpora exigencias básicas de racionalidad medios - fines, así como una exigencia de justificación de la actividad estatal cuando esta restringe los derechos fundamentales de las personas. Como lo ha señalado esta Corporación, "(l)a proporcionalidad (...) es un criterio de interpretación constitucional que pretende impedir los excesos o defectos en el ejercicio del poder público, como una forma específica de protección o de realización de los derechos y libertades individuales." 155 Los dos primeros se relacionan con la optimización respecto de las posibilidades fácticas, y el último, con la referida optimización, pero de las posibilidades jurídicas. También debe precisarse que solo el último se relaciona con la ley de la ponderación. 156 "...el principio de idoneidad, excluye la adopción de medios inidóneos que obstruyan la realización de los principios o fines para los cuales se ha adoptado... no es otra cosa sino expresión de la idea del Óptimo de Pareto. Una posición puede ser mejorada sin perjudicar a otra." Tomado de "Los derechos fundamentales y el principio de proporcionalidad". Robert Alexy. Ponencia presentada en ingles en el seminario internacional de "Derechos Fundamentales y Argumentación Jurídica", Lima-Perú, 2010. 157 "Este principio exige que de entre dos medios igualmente idóneos respecto a P1, deberá ser elegido aquel que sea menos lesivo respecto a P2. Si existe un medio que intervenga en menor medida y que sea igualmente idóneo, será posible realizar una posición sin tener que perjudicar a la otra. Bajo esta condición, P1 y P2, en conjunto, exigen que sea aplicado el medio que interfiera en menor grado. Es decir, nuevamente, un caso del Óptimo de Pareto." Ibídem. 158 "... es equivalente a la ley de la ponderación "cuanto mayor sea el grado de la no satisfacción o afectación de uno de los principios, tanto mayor debe ser la importancia de la satisfacción del otro." Ibidem. 159 Como se advirtió en la Sentencia C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), aunque la integración de estas dos metodologías de análisis tuvo un desarrollo importante en asuntos que involucraron la garantía del derecho a la igualdad, se extendió a otros bienes constitucionales. Al respecto, se afirmó: "7.- La posibilidad de combinar ambas metodologías no sólo es conceptualmente fecunda sino que tiene claros precedentes en la jurisprudencia de esta Corporación, y no sólo en el campo de la igualdad sino también en otros ámbitos relacionados con la posible afectación de otros derechos fundamentales...". 160 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En dicha oportunidad la Corte Constitucional analizó una norma que establecía los requisitos para ejercer como docente no oficial (Decreto Ley 2277 de 1979), entre otros cargos, por lesionar presuntamente el derecho a la igualdad, dado que el referido grupo se asimilaba al de docentes oficiales en materia de escalafón. 161 Que se han venido reiterando -con algunos matices-, entre otras, en las sentencias C-372 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-551 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo; C-114 de 2017 y C-115 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 162 La propuesta que se planteó en la Sentencia C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), ya citada, variaba un poco en relación con aquella que ha sido más recurrente a partir de la Sentencia C-673 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En la primera de las referidas decisiones, se consideró que las intensidades del control de constitucionalidad podían reflejarse en el tipo de preguntas -con un estándar diferenciable- que debían formularse en cada uno de los subprincipios del test de proporcionalidad. 163 El principio de separación de poderes es también un elemento esencial del Estado Liberal clásico de Derecho. 164 Esta Corporación ha reconocido que la presunción de corrección de las leyes deriva del carácter epistemológico del proceso democrático. 165 Sentencia C-520 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa. En similar sentido, la Sentencia C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), precisó: "Ahora bien, si el legislador tiene mayor discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que en esos temas las posibilidades de injerencia del juez constitucional son menores; y por ende la intensidad de su control se ve limitada. Por ello, en innumerables ocasiones esta Corte ha señalado que en la medida en que la Carta confiere discrecionalidad a la ley para regular un asunto, el juez constitucional debe respetar esa libertad de apreciación del Congreso." 166 Como se sostuvo en la Sentencia C-093 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 167 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 168 M.P. María Victoria Calle Correa. Esta decisión fue reiterada por las sentencias C- C-220 de 2017. M.P. José Antonio Cepeda Amarís y C-234 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. Sobre el alcance de la Sentencia C-520 de 2016, en esta última providencia se efectuó una síntesis en los siguientes términos: "teniendo en cuenta lo sostenido en la Sentencia C-673 de 2001, precisado luego por la Sentencia C-520 de 2016, la Corporación valoró que ante una medida que impactara el goce de un derecho constitucional fundamental lo procedente era el juicio estricto, y ante una medida que interfiriera en un derecho constitucional no fundamental, el juicio intermedio. // Esta calificación, sin embargo, fue revisada por la Corporación en la Sentencia C-520 de 2016, a partir de la evolución jurisprudencial alrededor del concepto de derecho fundamental y de la consideración de que, en principio, los derechos constitucionales son derechos fundamentales, lo que le permitió precisar que el test estricto es procedente en aquellos eventos en los que se impacta un derecho constitucional fundamental en una faceta negativa o prestacional (positiva) mínima, que sea exigible de forma inmediata en virtud de la Constitución y/o el Derecho Internacional de los Derechos Humanos -DIDH; y el test intermedio cuando se interfiere en una faceta prestacional -progresiva- de un derecho constitucional fundamental." 169 El sentido indicativo que otorga la consideración de casos tipo es evidente en la jurisprudencia constitucional, pues no siempre estas materias han arrojado la necesidad de adelantar un juicio en un nivel ordinario o leve. En la misma Sentencia C-673 de 2001. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), se afirmó que: ". Por ejemplo, en materia económica una norma que discrimine por razón de la raza o la opinión política sería claramente sospechosa y seguramente el test leve no sería el apropiado. Lo mismo puede decirse, por ejemplo, de una norma contenida en un tratado que afecta derechos fundamentales.". 170 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 171 M.P. Catalina Botero Marino. En esta decisión la Corte analizó la constitucionalidad de una disposición de la anterior normativa de Policía, Decreto 1355 de 1970 (artículo 192), que preveía la retención transitoria del infractor de una estación o subestación de policía, hasta por 24 horas. 172 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 173 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 174 Ley 1429 de 2010 "Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo", artículo 3 (parcial). 175 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 176 Conforme a lo sostenido por el ponente en su aclaración de voto, en tal oportunidad se debatió sobre la posibilidad de que en este tipo de juicio se adelantara un estudio de proporcionalidad en sentido estricto (como lo sugirió la Sentencia C-720 de 2007. (M.P. Catalina Botero Marino), con el ánimo de evidenciar la inexistencia de una "evidente desproporción". Sin embargo, la Sala decidió insistir en la metodología propuesta en la decisión del año 2001, excluyendo, por lo tanto, una ponderación jurídica de los intereses en juego en este nivel de escrutinio. Posteriormente en la Sentencia C-220 de 2017. (M.P. José Antonio Cepeda Amaris), ya citada, se volvió a mencionar la posibilidad de analizar en el test intermedio la desproporcionalidad en sentido estricto, no obstante, en aquella oportunidad el test adelantado fue el débil, razón por la cual, no se tomará como una variación en la posición de la Corporación. 177 M.P. Diana Fajardo Rivera. 178 C-345 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 179 Pues la disposición no se dirige a establecer en qué casos -profesiones, ocupaciones, artes u oficios- se requiere un título de idoneidad para su ejercicio. De esto se han ocupado otras leyes, algunas de las cuales han sido objeto de pronunciamiento por esta Corporación, como se evidenció en esta providencia al reiterarse la línea jurisprudencial sobre el derecho a escoger profesión u oficio. 180 En la Sentencia C-942 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, al analizar el artículo 18 de la Ley 1164 de 2007, que fija disposiciones en materia de talento humano, se consideró que la procedencia de la convalidación de títulos era un asunto dirigido a autorizar el ejercicio de una ocupación, y no a limitar su ejercicio. Con independencia de que se comparta o no dicho criterio, en este caso de lo que se trata es de la exclusión de las posibilidades de convalidación a algunos títulos, por lo tanto, el asunto no es asimilable. 181 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 182 https://www.mineducacion.gov.co/1759/w3-article-363153.html?_noredirect=1 183 https://www.uab.cat/web/estudiar/masters-y-postgrados/masters-y-postgrados-propios/-que-diferencias-hay-entre-un-master-oficial-y-un-master-propio-1345713249357.html 184 Espacio existente a partir del proceso de Bolonia. 185 Resolución del Consejo Directivo No. 089-2019-SUNEDU/CD. 186 Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-557 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y, C-620 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa. 187 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 188 La Nación - Presidencia de la República, el Ministerio de Educación Nacional y el Icetex. 189 Que intervino a favor de la exequibilidad general, con dos condicionamientos. 190 Texto demandado: "PARÁGRAFO 1o. Los títulos otorgados por instituciones de educación superior, pero no validados por las autoridades de educación oficiales del país de origen de la institución y denominados como universitarios no oficiales o propios, otorgados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, no serán objeto de convalidación. Sólo se convalidarán aquellos títulos universitarios no oficiales o propios, a los estudiantes que se encuentren matriculados en Programas de Educación Superior que conduzcan a la obtención de títulos universitarios no oficiales o propios, con anterioridad a la expedición de la presente ley, bajo el criterio exclusivo de evaluación académica". 191 Ello considerando lo siguiente: (i) los derechos fundamentales involucrados, (ii) la intensidad de su afectación y (iii) el margen de configuración que en asuntos como el presente ostenta el legislador (párr. 96 y 97 de la sentencia). --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 2