SALVAMENTO DE VOTO CONJUNTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA Y EL MAGISTRADO JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ A LA SENTENCIA C-440/22 M.P. ALEJANDRO LINARES CANTILLO Síntesis: el entendimiento armonizado del parámetro de control del artículo 29 constitucional conllevaba a la necesaria separación de las etapas de investigación y de juzgamiento disciplinario, para otorgar plenamente la garantía de imparcialidad objetiva del juez, la cual era necesario acentuar y debía alcanzar el estándar más alto posible, al tratarse de un proceso de naturaleza jurisdiccional disciplinaria contra los abogados en ejercicio de la profesión.
1. Un ciudadano formuló acción pública de inconstitucionalidad contra las expresiones "hasta el momento de dictar sentencia, determinación que se emitirá por la Sala plural respectiva" y "[e]l magistrado ponente dispondrá de cinco (5) días para registrar el proyecto de fallo" contenidas en el inciso segundo del artículo 102 e inciso 4 del artículo 106 de la Ley 1123 de 2007, respectivamente, "[p]or el cual se establece el Código Disciplinario del Abogado".
2. Para ello presentó dos cargos: (i) violación del artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en concordancia con los artículos 29 y 93 de la Constitución Política, dado que las normas acusadas permiten que el operador disciplinario que intervino en la investigación y que califica jurídicamente la presunta falta disciplinaria cometida por el abogado, sea el mismo que actúa en la fase de juzgamiento recolectando pruebas, elaborando el proyecto de sentencia de primera instancia e interviniendo en su aprobación; y, (ii) vulneración del derecho a la igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución, por cuanto la división de las facultades de instrucción y juzgamiento solo aplica para el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados públicos, mas no para los procesos disciplinarios que se adelantan contra los abogados. En criterio del actor, esa distinción comporta una "regulación odiosa y discriminatoria."
3. La Sala Plena, por mayoría, consideró que solo el primer cargo relacionado con la garantía del juez disciplinario imparcial como parte del debido proceso, era apto sustantivamente. Al emprender el análisis de mérito, aplicó un juicio de proporcionalidad de intensidad débil, por cuanto el Legislador goza de una amplia potestad de configuración. Con base en ello, concluyó que los preceptos censurados (i) al dejar en cabeza del mismo funcionario competencias de instrucción y de juzgamiento de las conductas de los abogados en ejercicio de la profesión, persiguen un fin no prohibido, cual es el asegurar la celeridad y la eficacia en el trámite de estas investigaciones disciplinarias, así como contribuir a solucionar la congestión judicial en ese ámbito; y, (ii) el medio escogido por el Legislador no está proscrito por la Constitución y es adecuado porque, con plena observancia del debido proceso, favorece el ágil y correcto impulso de ese proceso disciplinario por parte del magistrado sustanciador de primera instancia, defiriendo la decisión de fondo a una sala plural. Con base en lo anterior, precisó que la garantía de imparcialidad en su dimensión objetiva no se comprometía por el simple hecho de que en un mismo funcionario concurran las funciones de instrucción y de juzgamiento. Razones del disenso
4. Con el respeto acostumbrado por las decisiones adoptadas por la Sala Plena, a continuación presentamos las razones que nos separan de la posición mayoritaria que fue fijada en la Sentencia C-440 de 2022. En nuestro criterio, las normas acusadas debieron declararse exequibles bajo el entendido que el magistrado que adelanta la audiencia de investigación y formula los cargos disciplinarios, no puede participar en la audiencia de juzgamiento, en la elaboración del proyecto de sentencia, ni en la Sala plural de decisión. Lo anterior lo justificamos en los siguientes planteamientos.
5. En primer lugar, consideramos que la Corte debió concentrar su análisis en determinar si era contrario a la garantía de imparcialidad objetiva que consagra el derecho fundamental al debido proceso (Art. 29, CP), armonizado con esa misma garantía judicial interamericana (Art. 8.1, CADH), que el Legislador haya previsto para los procesos jurisdiccionales disciplinarios que se adelantan contra los abogados en ejercicio de la profesión, que un magistrado de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial respectiva sea el encargado de asumir el caso, desde el reparto hasta antes de dictar sentencia, realizando la formulación de cargos y adelantando la audiencia de juzgamiento, para después proceder a elaborar el fallo y participar en la sala plural -que generalmente es dual- que emite la decisión de primera instancia disciplinaria.
6. Para dar respuesta a lo anterior, estimamos que aunque la garantía de un juez imparcial no quedó expresamente consignada en la Carta Política de 1991,68 la jurisprudencia ha entendido que ésta integra el derecho fundamental al debido proceso, en los términos del artículo 29 superior.69 Además, esta garantía se encuentra consagrada en varios instrumentos internacionales vinculantes para el Estado colombiano; principalmente, en el artículo 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
7. Dado este grupo de conjuntos normativos que contienen la garantía de imparcialidad, estimamos que se hacía imprescindible una lectura que permitiera armonizar el estándar constitucional con los mandatos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y el Sistema Universal de Derechos Humanos. Solo así resulta posible honrar de buena fe los compromisos del Estado colombiano con los instrumentos internacionales vinculantes y dotar de contenido la cláusula de apertura al derecho internacional de los derechos humanos, que dispuso el artículo 93 superior.
8. De allí que la imparcialidad objetiva la comprendamos como una garantía transversal que hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso y cuya interpretación debe armonizarse especialmente con el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que integra el bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Justamente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado el alcance de las garantías judiciales, señalando que deben ser acatadas por cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, más allá del ámbito penal. En tal sentido, el juez o tribunal en el ejercicio de su función como juzgador debe contar con la mayor objetividad para enfrentar el juicio, de tal forma que al aproximarse a los hechos debe carecer de todo prejuicio o posición predefinida de la situación que juzga, con el fin de ofrecer la más alta garantía de imparcialidad al justiciable y a la comunidad.70
9. Así mismo, consideramos que resultaba determinante precisar que la imparcialidad del fallador es una garantía elemental de cualquier proceso y presupuesto para la vigencia del Estado de derecho. Por ello, esta Corporación ha insistido en la importancia de que el juzgador obre con independencia e imparcialidad71 dado que la "actuación parcializada de [un] funcionario daría al traste con cualquier posibilidad de lograr una decisión justa, y convertiría al Estado de Derecho en una burla cruel para quienes se acercaran a los estrados judiciales en procura de cumplida justicia."72 En últimas, la imparcialidad contribuye al propósito que se trazó la Carta Política de 1991 de lograr un orden justo73 y, si bien tiene su manifestación con mayor intensidad y rigurosidad en el derecho penal por los bienes jurídicos involucrados, en todo caso no puede ser ajena al ámbito del derecho disciplinario sancionador, más aún cuando tal imparcialidad debe ser presente y adquirir un carácter preponderante en los jueces que ejercer la potestad jurisdiccional disciplinaria, con el firme propósito de lograr que aquellos estén libres de todo prejuicio.
10. Por consiguiente, el entendimiento armonizado del parámetro de control del artículo 29 constitucional conllevaba a la necesaria separación de las etapas de investigación y de juzgamiento disciplinario para otorgar plenamente la garantía de imparcialidad objetiva, la cual era necesario acentuar y debía alcanzar el estándar más alto posible al tratarse de un proceso de naturaleza jurisdiccional disciplinaria según lo establece la Ley 1123 de 2007.
11. En segundo lugar, advertimos que en la jurisprudencia constitucional no existía un precedente específico que hubiese analizado la separación de las funciones de instrucción y juzgamiento, como garantía de imparcialidad objetiva, en procesos disciplinarios de naturaleza jurisdiccional. Al respecto, la Sentencia C-762 de 200974 que declaró exequibles unas normas del procedimiento disciplinario que adelanta el Tribunal de Ética Médica no constituye un precedente relevante y directo para el presente asunto, porque la naturaleza de ese trámite es administrativa y sus decisiones son controlables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por ende, estimamos que se trata de un caso diferente al estudiado en esta ocasión.
12. En tercer lugar, señalamos que existía una tensión entre dos principios constitucionales: de una parte, la garantía constitucional armonizada de imparcialidad que hace parte del núcleo esencial del debido proceso y, a su vez, de las garantías judiciales convencionales; y de la otra parte, la celeridad y eficacia de los trámites jurisdiccionales disciplinarios. Esgrimimos que, aunque el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración para definir las formas y estructuras de los procedimientos judiciales disciplinarios, está limitado por los derechos fundamentales.
13. A diferencia de lo decidido por la mayoría, en nuestro criterio, las expresiones acusadas debieron ser examinadas a la luz del juicio de proporcionalidad aplicado en una intensidad intermedia pues, sin desconocer el amplio margen de configuración legislativa en materia de procedimientos judiciales, este encuentra límites en la posible afectación a la garantía de imparcialidad que hace parte del derecho fundamental al debido proceso de los disciplinados. El grado del escrutinio implicaba efectuar el análisis a partir de los siguientes parámetros: (i) que el fin de la disposición sea constitucionalmente legítimo e importante; (ii) que el medio para lograrlo sea efectivamente conducente para alcanzar el fin; y (iii) que la medida no sea evidentemente desproporcionada. Luego, aunque las normas examinadas acreditan unas finalidades constitucionales y legítimas, y constituyen un medio efectivamente conducente para lograrlas, eran evidentemente desproporcionadas y, por ende, resultaban inconstitucionales, conforme a las siguientes razones.
14. De acuerdo con los antecedentes legislativos que motivaron la expedición de la Ley 1123 de 2007, las disposiciones acusadas responden a finalidades constitucionales y legítimas, como son las de descongestionar la justicia disciplinaria y dotar de mayor celeridad y eficacia al procedimiento que se adelanta ante los órganos colegiados que ejercen la potestad jurisdiccional disciplinaria y que, por ende, tienen la función pública de administrar justicia en esa materia y de garantizar su acceso efectivo.
15. Además, constituyen un medio efectivamente conducente para lograr las finalidades identificadas, en tanto la asignación legal de funciones competenciales a un solo magistrado de la comisión seccional de disciplina judicial apareja un trámite expedito y contribuye a la celeridad del proceso jurisdiccional, porque ese mismo magistrado elabora y participa en la toma de la decisión disciplinaria, lo que permite que la sentencia se adopte en un menor tiempo, a la vez que apoya el cumplimiento y la prestación adecuada del servicio de administración de justicia por parte del juez plural.
16. Sin embargo, las medidas legislativas que se cuestionan no superaban el último parámetro del escrutinio intermedio, en tanto fungían evidentemente desproporcionadas. Lo anterior por cuanto, el juez jurisdiccional disciplinario por el solo hecho de estar enmarcado dentro de un trámite en el cual administra justicia, al aproximarse a los hechos debe carecer de todo prejuicio o de una posición predefinida sobre el tema que juzga, en procura de otorgar las más altas garantías de imparcialidad, que doten el trámite de confianza y tranquilidad para que el disciplinable y la comunidad en general tengan claro que no existe una idea preconcebida de quienes actúan como juzgadores sobre la responsabilidad disciplinaria.
17. A nuestro juicio, la garantía de imparcialidad objetiva del operador disciplinario no admite matices menores, sino que, por el contrario, se debe acentuar. Es decir que esta garantía debe estar presente, ser rigurosa y se debe maximizar por ser consustancial a la actividad judicial, en tanto obra como principio de la administración de justicia y elemento esencial del debido proceso. Por consiguiente, el funcionario que adelanta la investigación y formula los cargos contra el abogado por la presunta comisión de una falta disciplinaria, debe ser diferente al que realiza la audiencia de juzgamiento, elabora el proyecto de fallo y participa en la sala plural que emite la decisión de primera instancia.
18. Lo anterior, porque esa participación activa -con voz y voto- del único funcionario asignado legalmente al efecto, primero como magistrado sustanciador y luego como magistrado ponente en la sala plural que adopta la decisión disciplinaria, es lo que propicia el quebranto constitucional. En tal sentido, si bien es posible que en una entidad confluyan las facultades para investigar y sancionar disciplinariamente, esas atribuciones deben estar definidas y separadas mediante un reparto de competencias en distintas instancias o dependencias, de tal forma que el funcionario que va a resolver el caso disciplinario -singular- o que participa en su definición -plural-, sea diferente del que formuló los cargos y tiene una idea preconcebida de la responsabilidad disciplinaria que pueda incidir a la hora de adoptar la decisión respectiva. Remedio constitucional
19. Con todo, en aras de no generar traumatismos procesales y dando aplicación al principio de conservación de derecho, manifestamos que lo procedente era declarar la exequibilidad condicionada de las normas acusadas, bajo el entendido que el magistrado que adelanta la audiencia de investigación y formula los cargos disciplinarios, no puede ser el mismo que realiza la audiencia de juzgamiento, elabora el proyecto de sentencia y participa en la sala dual de decisión. Adicionalmente, por tratarse de una regla general de efectos erga omnes hacia el futuro, se propuso conservar la naturaleza de cosa juzgada de las decisiones que correspondan a absoluciones o a declaraciones de responsabilidad disciplinaria que se encontraran en firme a la fecha de expedición de la sentencia de constitucionalidad, para dotarlas de seguridad jurídica.
20. Y considerando la aplicación inmediata de la garantía que se adoptaría en la providencia, propusimos que la decisión debía impactar los asuntos disciplinarios contra abogados que se encontraban en trámite en la primera instancia ante las comisiones seccionales de disciplina judicial del país, de tal forma que se garantizara que (i) el magistrado que realizara la audiencia de juzgamiento, elaborara y radicara la ponencia de fallo y participara en la sala plural de decisión, fuera diferente al funcionario que llevó a cabo la investigación, y (ii) el juez que continuara con la audiencia de juzgamiento, elaborara la ponencia y adoptara la decisión en sala plural no fuera el mismo que formuló los cargos disciplinarios.
21. Así, dejamos consignadas las razones de nuestro disenso y el remedio constitucional que consideramos debió adoptar la Sala Plena de la Corte Constitucional. Fecha et supra DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Magistrado