Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-440/22 Expediente: D-14.802 Normas demandadas: las enunciadas en el inciso segundo del artículo 102 y en el inciso cuarto del artículo 106 de la Ley 1123 de 2007 Magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo Con el acostumbrado respeto que profeso por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito explicar las razones de mi disconformidad con la decisión adoptada por la Sala Plena en este asunto, al declarar la exequibilidad de las normas enunciadas en el inciso 2º del artículo 102 y en el inciso 4º del artículo 106 de la Ley 1123 de 2007. A mi juicio, se ha debido declarar su inexequibilidad o, en su defecto, su exequibilidad condicionada, para garantizar la aplicación del principio de imparcialidad y con él, la del derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Considero inaceptable en términos constitucionales mantener en el ordenamiento jurídico normas que no separan con claridad lo relativo a la etapa de investigación y la de juzgamiento, de tal modo que el funcionario que instruye e investiga no participe del juzgamiento y, por lo mismo, de la adopción de la decisión judicial disciplinaria. Doy cuenta de las razones de mi disenso en los siguientes términos: En primer lugar, no comparto el análisis que hace la sentencia sobre el sentido y el alcance de la libertad de configuración del legislador en cuanto atañe a regular el proceso judicial disciplinario. Si bien reconozco que esta materia el legislador tiene un amplio margen de configuración, conforme a lo previsto en los artículos 150 y 257 A de la Carta, debo destacar que este margen está limitado por el derecho fundamental a un debido proceso, que es plenamente aplicable en el proceso judicial disciplinario, conforme a lo previsto en el artículo 29 de la Constitución y en los artículos 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos -CADH- y 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos -PIDCP_, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos -DUDH-. En ese orden de ideas, el legislador no tiene absoluta libertad de configuración normativa, dado que está obligado a observar en toda su plenitud el debido proceso y los principios que lo orientan, previstos en las mencionadas normas, que hacen parte del bloque de constitucionalidad. En efecto, en este caso no se está en presencia de un simple procedimiento sancionatorio, como parece asumirlo la sentencia, sino ante un proceso disciplinario de naturaleza judicial como expresión del ius puniendi, esto es, del ejercicio de la potestad del Estado para reprimir o sancionar conductas disciplinarias en el curso de un proceso judicial. En este tipo de procesos, como ha ocurrido en el proceso penal, que es también expresión del ius puniendi, la Constitución garantiza el derecho a un debido proceso y, en particular, el principio de imparcialidad de los funcionarios judiciales, a partir de distinguir, en el marco de sus respectivas competencias, lo que corresponde al funcionario encargado de la investigación y eventual acusación y lo que atañe al funcionario encargado del juzgamiento. Esto puede verse con claridad en la propia Constitución y en el Acto Legislativo 03 de 2002, y en sus diversos desarrollos legales: Ley 5ª de 1992, Ley 600 de 2000, Código General Disciplinario, contenido en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021. La regla en estas materias, con independencia de cuál sea el sistema de investigación o juzgamiento aplicable, sea este de tendencia inquisitiva o de tendencia acusatoria, ha sido la de establecer la antedicha separación, en garantía del principio de imparcialidad. No se puede perder de vista que en este caso se está ante una evidente judicialización de la función disciplinaria, que es ejercida por una entidad que hace parte de la rama judicial, por medio de un proceso que es estrictamente judicial. En efecto, así lo prevé expresamente el Acto Legislativo 02 de 2015, al mantener una potestad jurisdiccional disciplinaria, que ahora está en cabeza de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. No se trata, por tanto, de una función administrativa, ni del ejercicio de una función judicial por una autoridad que no hace parte de la rama judicial, sino de un verdadero proceso judicial de tipo sancionatorio que, como tal, debe respetar todas las garantías de los sujetos procesales y, entre ellas, el principio de imparcialidad. Debo destacar que el Código General Disciplinario habilitó tanto a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial como a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, para que puedan "dividirse internamente en salas o subsalas, para poder dar cumplimiento a las garantías que se implementan en esta ley. En todo caso el funcionario que investiga debe ser diferente al que juzga." Precisamente por ello, fueron expedidos, por el Consejo Superior de la Judicatura, el Acuerdo PCSJA22-11941 del 28 de marzo de 2022 y, por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el Acuerdo 085 del 9 de agosto de 2022, con el fin de garantizar el nuevo reparto funcional en los procesos disciplinarios que se adelantan en esa jurisdicción. Esta habilitación puede generar, como en efecto lo hizo, aproximaciones constitucionalmente inadecuadas al asunto. La más significativa es la que hace la sentencia, en el sentido de que el Congreso de la República, si así lo tiene a bien, puede en el futuro establecer una separación entre las funciones de instrucción y juzgamiento en el seno de las comisiones seccionales de disciplina judicial, con el propósito de ampliar la garantía del debido proceso para examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de la profesión. A mi juicio lo que pasa por ser una "habilitación" es, en realidad otra cosa. No se trata de que la ley habilite o no habilite, sino de que la ley respete de manera estricta la Constitución y, especialmente, el derecho a un debido proceso y al principio de imparcialidad. No es, por tanto, un asunto que corresponda al margen de configuración del legislador, valga decir, a su eventual deferencia, sino que es un deber constitucional, que debe ser cumplido por el legislador. A partir de lo anterior, considero igualmente inaceptable asumir que, en razón de dicha "habilitación", el legislador pueda, si así lo tiene a bien, en el futuro, decidir cumplir con dicho deber constitucional. En esta materia no se trata de esperar una conducta benevolente del legislador, sino de garantizar la supremacía de la Constitución. En otros términos, no puede quedar al arbitrio y a la discrecionalidad del legislador ampliar o no, cuando así lo tenga a bien la garantía del debido proceso, pues éste es un derecho fundamental en cuyo núcleo esencial está el principio de imparcialidad y, frente a este derecho, el legislador está ante un deber, valga decir, está obligado a respetarlo y a garantizarlo en su plena dimensión. En segundo lugar, no comparto el análisis que se hace sobre las normas demandadas y, en particular, sobre su finalidad. El análisis de esta materia no puede empezar por sostener que dichas normas persiguen un fin que no está prohibido por la Constitución, sino que, por el contrario, está permitido por ella, como es el de asegurar la celeridad y la eficacia en los procesos judiciales disciplinarios, de modo que, de este modo, se logre solventar la congestión judicial. Con este comienzo, parece necesario admitir que el concentrar la investigación y el juzgamiento en el mismo funcionario es una medida idónea para lograr tal fin y, al mismo tiempo, destacar que ello no está prohibido por la Constitución. Tal análisis pasa por alto la importante circunstancia de que, si bien dicha concentración podría llegar a ser eficiente, lo cual tampoco cuenta con un apoyo empírico en la sentencia, en todo caso compromete de manera seria una garantía constitucional tan importante como es el principio de imparcialidad del juez. A mi juicio no puede sostenerse, ni siquiera de manera indirecta, que la imparcialidad del juez es un elemento prescindible, o que desconocerla no está prohibido por la Constitución. Al ocuparse del derecho a un debido proceso, esta Corporación75 ha destacado, con prolijidad, la importancia de principios como el de la independencia judicial o el del juez natural y, al mismo tiempo, ha puesto de presente el derecho que tienen las personas a ser juzgadas con arreglo a leyes preexistentes al acto que se les imputa, ante juez o tribunal competente y con la observancia de la plenitud de formas de cada juicio. Estos contenidos del artículo 29 de la Constitución deben, conforme al mandato del inciso segundo del artículo 93 ibidem, ser interpretados conforme a los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Al hacer el ejercicio de interpretación en comento, debe destacarse que el artículo 8.1 de la CADH prevé que toda persona tiene derecho a ser oída "por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella." En el mismo sentido, en el artículo 14.1 del PIDCP se consagra que "[t]odas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá́ derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil." Para ilustrar el alcance de dichos preceptos, conforme a lo previsto en el artículo 29 de la CADH, es relevante considerar lo establecido en el artículo 10 de la DUDH, en el sentido de que toda persona tiene derecho "a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal." Esta disposición se reproduce en la Declaración Americana de los Derechos y los Deberes del Hombre. Una interpretación sistemática del artículo 29 de la Constitución y de los antedichos preceptos, que hacen parte del bloque de constitucionalidad, permite apreciar que la imparcialidad es un elemento de la mayor relevancia cuando se trata del derecho a un debido proceso. Ante esta circunstancia evidente, no es posible afirmar que desconocer el principio de imparcialidad, incluso con un propósito o finalidad loable, pueda tenerse como algo aceptable en términos constitucionales. Las garantías constitucionales no sólo deben ser respetadas por todos, en especial por las autoridades, sino que además deben ser preservadas por la ley en el diseño de los procesos y por los jueces en su aplicación de las leyes. Esta Corporación, en particular en las Sentencias C-545 de 2008 y C- 792 de 2014, fue enfática en reconocer la necesidad de separar las funciones de investigación y juzgamiento, incluso dentro del proceso mixto de tendencia inquisitiva, particularmente cuando las competencias eran ejercidas por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. Con fundamento en estas providencias se dictó, más tarde, el Acto Legislativo 01 de 2018, que introdujo tal separación de competencias en la propia Constitución, a partir de la creación, en el seno de la Sala Penal de la Corte, de dos salas especiales, encargadas de la investigación y del juzgamiento en primera instancia, respectivamente. En las referidas sentencias la Sala sí hizo un ejercicio de interpretación sistemática del artículo 29 de la Constitución y de los artículos 8.1 de la CADH y 14.1 del PIDCP, para destacar, como ha debido hacerlo en este caso, que el principio de imparcialidad es una garantía constitucional que no puede ser soslayada o desconocida por el legislador. En tercer lugar, más allá de lo ya dicho sobre las referidas normas, la sentencia de la cual me aparto no consideró, en su debida magnitud, el concepto de imparcialidad objetiva, que a mi modo de ver era el relevante para decidir este caso. Este concepto no implica, en modo alguno, desconocer la probidad de los funcionarios judiciales, como se puso de presente en la Sentencia C-545 de 2008, sino que busca evitar que el funcionario que acopió los elementos necesarios para adelantar la actuación, al punto de llegar a formular cargos o acusaciones, sea quien deba ocuparse del juzgamiento. El formular cargos o acusaciones no es un asunto fortuito. Obedece a la profunda convicción del funcionario judicial de que ello es lo que procede, a partir de su apreciación de los hechos, de los medios de prueba y de las hipótesis que con fundamento en ellos se pueden plantear. En estas condiciones, el funcionario está ligado a su propia comprensión y valoración del asunto, de modo que no puede asumir su juzgamiento como si lo anterior no hubiere ocurrido. Justamente por ello, en la Sentencia C-545 de 2008, se puso de presente que dicha situación se puede precaver "con la separación funcional entre la instrucción y el juzgamiento, de forma que la convicción que el investigador se haya formado previamente no se imponga en las decisiones que se adopten en el juicio, al quedar éstas a cargo de un servidor judicial distinto e independiente de aquél, con lo cual, también y especialmente, el sujeto pasivo de la acción penal superará la prevención de que su causa siga encaminada hacia tal o cual determinación final."76 Esta aproximación al asunto también la ha hecho la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En el caso Palamara Iribarne Vs Chile, dicha corte resaltó que el derecho a ser juzgado por un tribunal imparcial es una garantía fundamental del debido proceso. En tal sentido, enfatizó en que se debía garantizar que el juez o tribunal en ejercicio de su función como juzgador cuente con la mayor objetividad para enfrentar el juicio. En aquella oportunidad, también precisó que la imparcialidad de un tribunal implicaba que sus integrantes no tuvieran un interés directo, una posición tomada, una preferencia por alguna de las partes y que no se encuentren involucradas en la controversia. En consecuencia, advirtió que el juez o tribunal debe separarse de una causa sometida a su conocimiento cuando exista algún motivo o duda que vaya en desmedro de la integridad del tribunal como un órgano imparcial. Por lo tanto, destacó que para salvaguardar la administración de justicia resultaba necesario asegurarse que el juez se encontrase "libre de todo prejuicio y que no exista temor alguno que ponga en duda el ejercicio de las funciones jurisdiccionales."77 Más adelante, en el caso Valencia Hinojosa y otra vs Ecuador, la Corte Interamericana resaltó que las garantías de independencia e imparcialidad exigen que la autoridad judicial que "interviene en una contienda particular se aproxime a los hechos de la causa careciendo, de manera subjetiva, de todo prejuicio y, asimismo, ofreciendo garantías suficientes de índole objetiva que permitan desterrar toda duda que el justiciable o la comunidad puedan albergar respecto de la ausencia de imparcialidad."78 En lugar de considerar estos referentes relevantes, como ha debido hacerlo, la sentencia de la cual me aparto no sólo acaba por considerar que una norma que concentra en el mismo funcionario la competencia de investigar y la de juzgar es exequible, sino que además justifica dicha concentración, que va en evidente desmedro de la garantía constitucional del principio de imparcialidad, con el argumento de que ello es viable de cara a la celeridad y a la eficacia en la administración de justicia. Si bien reconozco que la celeridad y la eficacia de la administración de justicia son bienes constitucionalmente valiosos, debo dejar en claro que con fundamento en ellos no puede llegar a justificarse el desconocer las garantías constitucionales. Es probable que un proceso judicial sin garantías sea muy célere y eficaz, pero evidentemente un proceso así no es conforme con el mandato de la Constitución y de las normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad, según las cuales, en todo caso debe garantizarse el principio de imparcialidad del juez. En los anteriores términos, de manera respetuosa, dejo consignadas las razones de mi voto disidente. Fecha ut supra. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado