SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-438/17 FONDO COLOMBIA EN PAZ-Norma mediante la cual se establecen fuentes de financiación del fondo debió condicionarse en el sentido que se respetará la destinación específica de los recursos del Sistema General de Participaciones (Salvamento parcial de voto) Estimo que la constitucionalidad del artículo 10, numeral 3º, del decreto objeto de análisis debió haber sido condicionada, en el entendido de que la financiación respetará la destinación específica de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) en los términos de los artículos 356 y siguientes de la Constitución y se sujetará a la disposición de las entidades territoriales. A mi juicio, aunque la parte considerativa de la decisión refleja las reglas que integran las condiciones en las que es aplicable la norma, su ausencia en la parte resolutiva hace que ésta pierda fuerza vinculante y que se puedan comprometer los principios de descentralización y autogobierno, así como reglas concretas de la Constitución en lo relativo a la decisión del destino de los recursos y del monto que nutrirá el fondo, en el marco de las destinaciones específicas allá establecidas. FONDO COLOMBIA EN PAZ-Orden de contabilización del fondo en forma específica desborda facultades del legislador extraordinario (Salvamento parcial de voto) Considero que debió haberse declarado la inexequibilidad del artículo 14 del Decreto Ley 691 de 2017. En mi concepto, dicha norma desborda las facultades del Legislador, en la medida en que ordena contabilizar de un modo determinado el FCP y asignarle un espacio de gasto fiscal. Desde mi punto de vista, la competencia para preparar y elaborar el Presupuesto General de la Nación corresponde al Gobierno Nacional, en ejercicio de su condición de suprema autoridad administrativa, sin que resulte admisible que el Legislador extraordinario intervenga en dicha atribución. Asunto: Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 691 del 27 de abril de 2017 "Por el cual se sustituye el Fondo para la Sostenibilidad Ambiental y Desarrollo Rural Sostenible en Zonas Afectadas por el Conflicto por el 'Fondo Colombia en Paz (FCP)' y se reglamenta su función". Magistrada ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, presento a continuación las razones que me conducen a salvar parcialmente mi voto en la sentencia de la referencia, aprobada por la Sala Plena en sesión del 13 de julio de 2016.
1. En la sentencia C-438 de 2017, la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto Ley 691 de 2017, el cual sustituyó el Fondo para la Sostenibilidad Ambiental y Desarrollo Rural Sostenible en Zonas Afectadas por el Conflicto por el Fondo Colombia en Paz (FCP) y dictó medidas para permitir su funcionamiento. Después de verificar que la norma analizada cumplió con todos los requisitos formales y materiales exigidos para los decretos leyes dictados con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016, la providencia evaluó la compatibilidad material de sus normas con la Constitución. Para tal efecto, el fallo abordó el estudio de cada uno de los artículos del decreto ley, a partir de cuatro ejes temáticos en torno al Fondo Colombia en Paz (FCP): (i) naturaleza, objeto y régimen (artículos 1º al 3º); (ii) estructura y administración (artículos 4°, 5°, 6°, 7° y 12); (iii) financiación (artículos 8º al 10º); y (iv) control y vigilancia del fondo, así como otras disposiciones (artículos 11, 13, 14 y 15).
2. Comparto la decisión adoptada por la Sala en relación con la mayoría de los aspectos analizados en la providencia, en la medida en que considero que la naturaleza del FCP, su objeto, su régimen, sus órganos y las funciones de aquellos, su financiación, su control y vigilancia se encuentran ajustados a la Constitución Política, con las precisiones que formuló la Sala en la parte motiva de la sentencia de la referencia.
3. No obstante, debo apartarme parcialmente del fallo en dos asuntos particulares: por una parte, estimo que la constitucionalidad del artículo 10, numeral 3º, del decreto objeto de análisis debió haber sido condicionada, en el entendido de que la financiación respetará la destinación específica de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) en los términos de los artículos 356 y siguientes de la Constitución y se sujetará a la disposición de las entidades territoriales. A mi juicio, aunque la parte considerativa de la decisión refleja las reglas que integran las condiciones en las que es aplicable la norma, su ausencia en la parte resolutiva hace que ésta pierda fuerza vinculante y que se puedan comprometer los principios de descentralización y autogobierno, así como reglas concretas de la Constitución en lo relativo a la decisión del destino de los recursos y del monto que nutrirá el fondo, en el marco de las destinaciones específicas allá establecidas. Por otro lado, considero que debió haberse declarado la inexequibilidad del artículo 14 del Decreto Ley 691 de 2017. En mi concepto, dicha norma desborda las facultades del Legislador, en la medida en que ordena contabilizar de un modo determinado el FCP y asignarle un espacio de gasto fiscal. Desde mi punto de vista, la competencia para preparar y elaborar el Presupuesto General de la Nación corresponde al Gobierno Nacional, en ejercicio de su condición de suprema autoridad administrativa, sin que resulte admisible que el Legislador extraordinario intervenga en dicha atribución. La sentencia C-438 de 2017 debió condicionar la interpretación del artículo 10, numeral tercero, del Decreto Ley 691 de 2017 con el fin de garantizar los principios de descentralización y participación de las entidades territoriales en los recursos del SGP.
4. En primer lugar, me aparto de las consideraciones de la posición mayoritaria de la Sala Plena respecto del artículo 10, numeral 3, del Decreto 691 de 2017. Este artículo consagra las diferentes fuentes de financiación que llenarán las arcas del FCP y el aludido numeral estipula como uno de los pilares de tal fondo los recursos del SGP. La sentencia dijo que "la norma respeta los parámetros constitucionales (artículo 10). Específicamente, en relación con los numerales que permiten la financiación de recursos ( ...) del Sistema General de Participaciones, no se encontró ningún reproche constitucional toda vez que, (...) la disposición integra un contenido normativo cuya interpretación sistemática permite entender que la financiación de dichos recursos debe respetar las reglas de autonomía y descentralización de las entidades territoriales, así como la destinación específica de los recursos dispuesta en la Constitución y demás normas concordantes".
5. En mi opinión, el entendimiento de esa disposición, que quedó sólo consagrado en la parte motiva de la providencia, debió reflejarse en la parte resolutiva de la misma, con el fin de asegurar su fuerza vinculante y su armonía plena con la Carta de 1991. Lo anterior, en tanto es claro que las modificaciones que se hagan a la destinación específica de los recursos del SGP pueden ser contrarias a la Constitución si menguan el principio de autonomía y participación de las entidades territoriales en las rentas de la Nación231. En la norma bajo estudio, la eventual modificación a la destinación específica de los recursos del SGP debe seguir "el régimen aplicable" (Ley 715 de 2001 y otras) lo cual, según la Corte, asegura que las entidades territoriales participan en la decisión acerca del destino de los recursos y del monto que nutrirá el fondo, en el marco de las destinaciones específicas establecidas en la Constitución.
6. Ahora bien, como lo argumenté ante la Sala Plena, la forma real de asegurar la participación de las entidades territoriales en la dirección y destino de los recursos del SGP era condicionar la exequibilidad del numeral 3 del artículo 10 del Decreto 691 de 2017 ya que, de esta forma, se garantizaba que tal principio superior constituyera, para este caso, ratio decidendi232 y tuviera valor y fuerza vinculante para la Nación. Al respecto, el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 Ley Estatutaria de Administración de Justicia establece el alcance de las sentencias en ejercicio del control de constitucionalidad, así: "Artículo
48. Alcance de las sentencias en el ejercicio del control constitucional. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto:
1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene carácter obligatorio general.
2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces".
7. Debido a lo anterior, en mi opinión, era evidente que los principios de descentralización, autogobierno y participación de las entidades territoriales en los recursos del SGP constituían una regla ineludiblemente aplicable al examen de constitucionalidad del Decreto Ley 691 de 2017, razón por la cual tales principios y reglas no sólo debían quedar consagrados en la motivación de la sentencia, sino que era menester que se incorporaran tales salvedades en un condicionamiento incluido en la parte resolutiva. Además, la incorporación de las reglas en la parte resolutiva de la decisión no admite debates hermenéuticos sobre el ámbito de su obligatoriedad. Luego, tal condicionamiento hubiera hecho que no existiera duda acerca de cuáles son las reglas que se deben respetar para que sea posible que recursos de SGP ingresen al FCP, dotándolas de claridad y fuerza vinculante en la aplicación de la norma. Mientras que la decisión, como fue adoptada, admite que exista un margen de interpretación acerca de cuál es "el régimen jurídico aplicable", lo que podría comprometer los principios de descentralización y autogobierno en el manejo de recursos determinantes para los entes territoriales. El artículo 14 del Decreto Ley 691 de 2017 implica una intervención desbordada en la competencia del Gobierno Nacional para preparar, formular y presentar el proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, toda vez que la contabilización en un sector determinado y la asignación de un espacio de gasto fiscal son atribuciones que se enmarcan en la facultad gubernamental anteriormente mencionada.
8. En segundo lugar, el artículo 14 del decreto ley objeto de estudio dispone que, para efectos fiscales, el FCP: (i) debe contabilizarse "como un subsector dentro del sector Gobierno Nacional Central" y (ii) se le debe asignar un espacio de gasto fiscal. En la providencia de la cual me aparto parcialmente, la Sala Plena encontró esta norma ajustada a la Constitución, pues estimó que se trataba de un aspecto administrativo e instrumental para el desarrollo del FCP, así como una expresión del amplio margen de configuración del Legislador extraordinario en dicha materia. Además, sostuvo que se trata de una disposición que no regula un asunto presupuestal sino fiscal, encaminada a ordenar las finanzas públicas.
9. No obstante, estimo que las obligaciones de contabilizar el FCP como un subsector dentro de un sector determinado y de asignarle un espacio de gasto fiscal implican una intromisión en la competencia del Gobierno Nacional para la preparación y elaboración del Presupuesto General de la Nación, prevista tanto en la Constitución Política como en la norma orgánica del presupuesto. Para arribar a dicha conclusión, resulta necesario precisar dos aspectos respecto de la disposición estudiada en esta oportunidad: (i) que el destinatario de las obligaciones impuestas por la medida es el Gobierno Nacional, y (ii) que los deberes señalados constituyen una injerencia que desborda el margen de configuración del Legislador extraordinario en una competencia exclusiva del Ejecutivo.
10. En relación con la primera cuestión previamente formulada, es claro que las órdenes respecto de la contabilización del FCP dentro del presupuesto (concretamente, su inclusión como un subsector en un sector presupuestal determinado y la asignación de un espacio de gasto fiscal para el fondo) se encuentran dirigidas al Gobierno Nacional, en la medida en que atañe a éste formular el Presupuesto General de la Nación y, por tanto, determinar las clasificaciones correspondientes para el ciclo presupuestal233, como se establece en el Decreto Reglamentario 4730 de 2005234. En otras palabras, dado que la preparación del proyecto de presupuesto es una competencia gubernamental, también es tarea del Gobierno la asignación del FCP a un sector o subsector específico, así como el establecimiento de un espacio de gasto fiscal dentro del referido presupuesto.
11. En cuanto al segundo aspecto, considero que la norma analizada por la Sala Plena supone una intromisión en las competencias exclusivas del Gobierno Nacional para formular y preparar el presupuesto. En efecto, de conformidad con el artículo 346 Superior, es competencia del Gobierno Nacional la formulación y presentación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones235. Dicha atribución se encuentra reconocida igualmente en el artículo 200 de la Carta, numeral cuarto236. Por su parte, el Estatuto Orgánico del Presupuesto es aún más específico, en tanto regula, en sus artículos 47 a 50, la preparación del Presupuesto General de la Nación a cargo del Gobierno. En tal sentido, el artículo 47 de la referida normativa señala que "[c]orresponde al gobierno preparar anualmente el proyecto de presupuesto general de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este presupuesto. El gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de presupuesto"237.
12. En consonancia con las normas constitucionales y orgánicas, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que el presupuesto es un acto complejo en el que participa tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo. En cuanto al Gobierno Nacional, se ha reconocido que se encuentra en cabeza suya la competencia de elaborar el proyecto anual de presupuesto, lo cual debe llevarse a cabo de acuerdo con las directrices y condicionamientos señalados tanto por la Constitución Política como por la Ley Orgánica del Presupuesto238. De este modo, la formulación del proyecto de presupuesto es una expresión cuantitativa de la función gubernamental de manejar la política fiscal de la Nación239. Así lo ha reiterado la Corte Constitucional en varias oportunidades240 al declarar la inconstitucionalidad de leyes en las cuales el Congreso de la República ha ordenado que se efectúen traslados presupuestales concretos o que se incluyan obligatoriamente en la ley anual de presupuesto las partidas correspondientes a normas que decretan un gasto determinado, pues estas tareas competen exclusivamente al Gobierno Nacional. En tal sentido, en la sentencia C-324 de 1997 la Corte explicó que "salvo las restricciones constitucionales expresas, el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público. Sin embargo, corresponde al Gobierno decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de presupuesto esos gastos, por lo cual no puede el Congreso, al decretar un gasto, "ordenar traslados presupuestales para arbitrar los respectivos recursos"241. De igual manera, en relación con la función de preparación y presentación del proyecto de ley de presupuesto, esta Corporación estableció en la sentencia C-592 de 1995242 lo siguiente: "[L]a formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la potestad del Gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser aprobado por el Congreso. En esto radica precisamente la iniciativa presupuestal (...) en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la política económica y de desarrollo. (...) Es consustancial a la facultad de formulación del presupuesto, la potestad del Gobierno para disponer libremente en el respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección del presupuesto"
243. Dicha circunstancia ha sido reconocida igualmente por la doctrina, la cual ha justificado la atribución otorgada al Gobierno Nacional para formular el presupuesto en razón de que "en el Estado moderno es el ejecutivo el que dispone de los mejores elementos de juicio estadísticos para proceder a la compleja tarea de preparar el proyecto de presupuesto"
244. Por ende, es notorio que las obligaciones señaladas corresponden al Gobierno Nacional, en el marco de sus competencias para elaborar el proyecto de presupuesto nacional.
13. En este punto, es oportuno precisar que la norma objeto de estudio fue expedida por el Presidente de la República, en virtud de la delegación legislativa que se funda en las facultades extraordinarias previstas por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016. Por lo tanto, esta medida ostenta un rango material de ley aunque formalmente sea un decreto, motivo por el cual debe analizarse desde un punto de vista funcional (a partir de su carácter legislativo) y no orgánico (en virtud de la autoridad que lo ha proferido). En este orden de ideas, le correspondía al Gobierno Nacional, en desarrollo de las competencias constitucionales y legales propias del Poder Ejecutivo (en lugar de aquellas que ejerce como Legislador extraordinario), determinar el modo en el cual se contabilizará el FCP y si es procedente asignarle al mismo un espacio de gasto fiscal. Desde luego, el Gobierno podía ejercer tales funciones a través de la potestad reglamentaria o de su facultad ejecutiva para desarrollar leyes marco, reconocidas y garantizadas en la Constitución, con lo cual no requería emplear sus atribuciones legislativas para las medidas establecidas en el artículo 14 de la normativa estudiada.
14. Por consiguiente, estimo que la competencia para la formulación del proyecto anual de presupuesto es del resorte exclusivo del Gobierno Nacional y no es admisible constitucionalmente que el Legislador tenga injerencia en esta atribución, por cuanto la función que le corresponde a dicho órgano consiste en la aprobación del presupuesto nacional, sin que tenga permitido interferir en la preparación del mismo. Así las cosas, la Corte Constitucional debió declarar la inexequibilidad del artículo 14 del Decreto Ley 691 de 2017, por invadir la competencia gubernamental en la materia, la cual correspondía al Gobierno Nacional en tanto Poder Ejecutivo, de conformidad con las consideraciones anteriormente expresadas. De esta manera, expongo las razones que me motivan a salvar parcialmente mi voto respecto de las consideraciones formuladas en la decisión que, en esta ocasión, ha tomado la Sala Plena. Fecha ut supra, GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada