SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO A LA SENTENCIA C-433 13DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos exigidos para avocar examen de los presuntos vicios competenciales del constituyente derivado, por un cargo de sustitución de la constitución (Salvamento de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Parámetros de control (Salvamento de voto)PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites (Salvamento de voto)Referencia: Expediente D-9402.Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 06 de 2012, “por el cual se reforma el numeral 4 del artículo 235, el artículo 250 y el numeral 1 del artículo 251 de la Constitución Política”. Actores: Jarol Estibens Echeverry Giraldo, Shirley Triana Medina y Darío Fernando Mosquera Guevara.Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA. Salvo mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-433 de 2013, aprobada por la Sala Plena en sesión del diez (10) de julio de dos mil trece (2013), en la cual este tribunal decidió inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 06 de 2012, por ineptitud sustancial de la demanda, por las razones que a continuación expongo:1. Disiento de la decisión adoptada por considerar que en este caso, conforme a la doctrina sostenida por este tribunal desde la Sentencia C-551 de 2003, la demanda sí cumple con los requisitos exigidos para avocar el examen de los presuntos vicios competenciales del constituyente derivado, por un cargo de sustitución de la Constitución.
2. Dada la imprecisión del parámetro de control a emplearse en una demanda contra un acto legislativo por razón de sustituir la Constitución, ya que la condición de eje definitorio de la Carta no se sabe con certeza antes de que este tribunal se pronuncie, no es dable exigir a los demandantes que procedan a precisar dicho parámetro. Y no lo es, porque esta condición es una mera hipótesis al momento de presentar la demanda, a menos que exista una decisión previa que reconozca el susodicho eje definitorio y, en tanto hipótesis sin verificar, apenas es una propuesta indicativa y no un aserto incuestionable. El mero hecho de indicar un posible parámetro no significa que lo sea, ni mucho menos que este tribunal lo reconozca como tal, pero de esto no se sigue que la demanda carezca de aptitud sustancial.3. La dificultad para establecer o determinar el parámetro de control, valga decir, para identificar y reconocer un eje definitorio de la Carta, más allá de una propuesta hipotética, hace que los mínimos argumentativos de certeza y suficiencia sean en este caso mucho más complejos.
4. Si no hay certeza o precisión sobre el eje definitorio en la realidad, ya que ésta sólo resulta después de que este tribunal se pronuncia, no es razonable exigir al demandante que su demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, pues, se repite, la propuesta del actor es una mera hipótesis y, al momento de plantearse, no hay elementos de juicio objetivos suficientes para sostener su veracidad. Además, en este caso no se trata de una confrontación entre la norma legal y la norma constitucional, que tiene elementos objetivos en la medida en que ambas están incorporadas en textos, sino de analizar el ejercicio de la competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución, a partir de una noción inacabada, como es la de los ejes definitorios de la Carta.
5. Si no hay certeza sobre el eje definitorio en la realidad y, por tanto, la proposición jurídica del actor tiene alto riesgo de ser calificada como subjetiva, el pretender que una demanda en estas condiciones tenga un alcance persuasivo capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada, en razón del desbordado ejercicio de la competencia del Congreso de la República, valga decir, que satisfaga el mínimo argumentativo de la suficiencia, es algo desmesurado. Y lo es, porque si de entrada hay serías dudas sobre el carácter de eje definitorio de la Carta del parámetro de control, valga decir, si la base del discurso es endeble, el exigir en este caso la misma suficiencia que se exige cuando se trata de la demanda de la inconstitucionalidad de una ley, abre una riesgosa compuerta al subjetivismo del juez.6. Las anteriores circunstancias ponen en evidencia los riesgos y peligros de la doctrina de la sustitución de la Constitución. Las dificultades para precisar el parámetro de control, valga decir, el eje definitorio de la Carta, tanto en la demanda como en la sentencia, exigen hacer un replanteamiento metodológico de la misma.
7. En el evento de aceptar que la competencia de reforma de la Constitución por parte del Congreso de la República tiene límites, como los tiene, es menester identificarlos a partir de normas jurídicas precisas y no sólo a partir de ejercicios argumentativos del tribunal constitucional. Una propuesta que valdría la pena considerar es la de identificar dichos límites a partir del derecho internacional, pues más allá de las críticas que puede y debe hacerse, existe un fundamento sólido y objetivo para ello. Podría darse una nueva inteligencia al artículo 93 de la Constitución, que dispone la prevalencia en el orden interno, del cual hace parte la propia Constitución, de los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso que reconocen los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción. En este contexto se enmarca la posición que he defendido de que los límites a la competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución deben identificarse a partir de las normas imperativas del derecho internacional y de los convenios de derechos humanos.Respetuosamente, MAURICIO GONZALEZ CUERVOMagistrado ---pies de página--- Los antecedentes del presente auto, a excepción del resumen de la demanda, pertenecen al proyecto de decisión originalmente presentado por el magistrado Alberto Rojas Ríos, el cual no fue aprobado por la Sala Plena. Ello motivó la asignación del caso al actual magistrado ponente, quien expone la posición mayoritaria de la Corte en el asunto de la referencia. Se sigue de cerca la exposición de la reciente sentencia C-330 de 2013. Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052 de 2001 y, desde entonces, han sido reiteradas de manera constante por este Tribunal. Artículo 379, Constitución Política. “Los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título.|| La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2.” El Título XIII de la Constitución Política, hace referencia a la reforma de la Constitución Política (artículos 374 a
380. Artículo 241, Constitución Política. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”. Esa revisión tiene fundamento en el Artículo 241 (numeral 2º) de la Constitución, el cual ordena a la Corte “Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación”. “7. Cuando el artículo 379 de la Constitución establece que la convocatoria a referendo sólo podrá ser declarada inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en el artículo pertinente de dicho título XIII de la Carta v.gr. el artículo 378, eso no significa que el control de la Corte sólo pueda tomar en consideración esa disposición, por la sencilla razón de que el trámite propio de la convocatoria a un referendo constitucional, no se encuentra regulado exclusivamente en el título XIII, ya que el artículo 378 superior reenvía a varias disposiciones que no hacen parte del mencionado título. Por ejemplo, cuando se habla en el artículo 378 de la iniciativa del Gobierno, habrá que determinar según el artículo 115 del Estatuto Superior quienes integran el Gobierno; circunstancia similar se presenta cuando la misma norma añade que la iniciativa puede tener origen en los ciudadanos en las condiciones del artículo 155, es decir, se requiere en este caso un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva. Además, de acuerdo con el mismo artículo 155, los ciudadanos proponentes tendrán derecho a designar un vocero que será oído por las cámaras en todas las etapas del trámite. ||La Constitución es un texto armónico que debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta, además, los propósitos pretendidos por el constituyente”. Es, en todo caso, importante mantener presentes estas precisiones de la Corte sobre la proyección material del vicio competencial en un acto normativo determinado: “24- Algunos podrían considerar que la tesis precedente es contradictoria con la doctrina desarrollada por esta Corte sobre el carácter material y no formal de los vicios de competencia en la formación de las leyes o en la expedición de los decretos fundados en facultades extraordinarias. Y efectivamente esta Corporación ha considerado que ciertos vicios de competencia, como la extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias, la violación de la regla de unidad de materia o de la reserva de ley orgánica, son vicios de competencia, y por ende son violaciones materiales de la Carta y no vicios de forma sujetos al término de caducidad de un año establecido por el artículo 242 superior. Conforme a esa crítica, la Corte sostuvo en esas oportunidades que el vicio de competencia es material y no formal, mientras que la presente sentencia parecería defender la tesis contraria, pues indica que los problemas de competencia configuran vicios en el procedimiento de formación del acto sujeto a control. || 25- Un análisis más detallado muestra empero que no existe ninguna contradicción, por las siguientes dos razones: de un lado, la presente sentencia no sostiene que los vicios de competencia sean exclusivamente vicios de forma o procedimiento, sino que los problemas de competencia se proyectan al estudio tanto de los vicios de procedimiento como de los vicios de contenido material, por cuanto la competencia es un pilar básico y un presupuesto tanto del procedimiento como del contenido de las disposiciones sujetas a control de la Corte”. Artículo
374. La Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo. El Acto Legislativo 03 de 2002 reformó los artículos 116, 250 y 251 de la Carta, con el propósito de incorporar al orden jurídico colombiano el sistema penal con tendencia acusatoria. En el artículo 4º Transitorio, previó que si el Congreso de la República no expedía la regulación pertinente en un término perentorio, el Presidente de la República se encontraría investido de facultades extraordinarias para proferir las normas legales requeridas por el nuevo sistema, por un período de 2 meses. Precisamente esa habilitación era cuestionada por los demandantes, en virtud de la contradicción normativa que, en su concepto, surgía con el artículo 150, numeral 10º, que hace referencia al ejercicio de facultades legislativas extraordinarias por delegación del Congreso de la República. “El poder de revisión de la Constitución es una de las formas de preservar la Constitución adaptándola a la evolución de una sociedad, ajustándola a necesidades y propósitos que se han tornado imperativos o corrigiendo fallas específicas en el diseño inicial. Su función es garantizar la permanencia de la Constitución adoptada por el poder constituyente, no sustituir la Constitución por otra diferente (…) Impedir que la Constitución sea reformada es sembrar la semilla de su destrucción, lo cual va en contra de la misión del juez constitucional de defender la Constitución”. C-1200 03. “[De la sentencia C-551 03 se concluye] en primer lugar, que es preciso distinguir ‘entre el poder constituyente, en sentido estricto, o poder constituyente primario u originario, y el poder de reforma o poder constituyente derivado o secundario’. Esto es relevante en cuanto a la naturaleza del acto demandado en este proceso. En segundo lugar, que la Constitución de 1991 ‘si bien no establece cláusulas pétreas, ni principios intangibles tampoco autoriza expresamente la sustitución integral de la Constitución’. Esto es relevante para analizar la orientación y configuración del argumento presentado en la demanda en contra de las facultades conferidas por el acto legislativo al Presidente de la República. En tercer lugar, que ‘el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución’. Esto es relevante para delimitar el ámbito del control constitucional de las reformas constitucionales así como para señalar cuándo una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra una norma reformatoria de la Carta es idónea para que el juez constitucional ejerza su competencia como guardián de la supremacía e integridad de la Constitución. En cuarto lugar, que ‘para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material’. Esto es relevante para distinguir entre el control judicial de sustitución de la Constitución y el control judicial de violación material de una cláusula de la Carta dado que los demandantes sostienen que la reforma constitucional acusada viola el artículo 150 numeral 10 como manifestación concreta del principio de la separación de poderes”. (C-1200 03) “Los alcances de la intangibilidad establecida por el propio constituyente difieren en el derecho constitucional comparado. Dichos alcances obedecen a varios elementos, dentro de los cuales cabe destacar brevemente tres: la definición por el propio constituyente del criterio de intangibilidad, la enunciación constitucional de las normas intangibles y la interpretación expansiva o restrictiva de los textos de los cuales se deduce lo intangible por el juez constitucional. El mayor alcance de la intangibilidad se presenta cuando la definición del criterio de intangibilidad es amplio, las normas intangibles cubren no solo principios básicos sino derechos específicos y aspectos puntuales de la organización y distribución del poder público y el juez constitucional interpreta de manera expansiva las normas relevantes”. (C-1200
03) Las características del juicio de sustitución han sido posteriormente reiteradas en diversos fallos, entre los cuales se destaca la sentencia C-141 de 2010, en la que se puede considerar consolidada la doctrina constitucional en la materia. La exposición, sin embargo, toma como eje las sentencias C-1200 de 2002 y C-288 de 2012, porque sus consideraciones sobre las exigencias que debe satisfacer una demanda contra un acto legislativo por razones de competencia, resultan especialmente apropiadas para el estudio del caso concreto. En otras palabras, el quebrantamiento o “rotura” de la Constitución puede, en las circunstancias de una situación específica, conducir a la sustitución de la Carta, trátese de sustitución parcial o total, como, incluso, lo ha admitido la Corte Constitucional al precisar que para que se produzca la sustitución no basta “limitarse a señalar la inclusión de excepciones o restricciones introducidas por la reforma a la Constitución” puesto que, además, se debe analizar si esas excepciones o restricciones constituyen, en su conjunto, “una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitución original ha sido reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución total o parcial de la misma” Precisamente, en el fallo al que se hace referencia, concluyó la Corte que al prever una incorporación en carrera de quienes ocupaban cargos de carrera en provisionalidad, por una sola vez, y bajo determinadas condiciones, implicaba dejar sin efecto un eje estructural de la Constitución, en relación con el acceso a los cargos públicos, erigido, además, sobre los principios de igualdad y mérito. Corte Constitucional, sentencia C-1200
03. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1200
03. Retomando consideraciones de la sentencia C-588 09, sobre el quebrantamiento de la Constitución, ello no significa que, en casos excepcionales, la sola modificación de una cláusula comporte la alteración definitiva de un eje definitorio de la Carta; sino que la demanda debe demostrar lo segundo, no lo primero. Los demandantes también hace alusiones a los artículos 251 y 252 que, finalmente, no desarrollan.