Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-428 97REGIMEN DE CESANTIAS-Inconstitucionalidad de fijación de mínimo de rezago (Salvamento parcial de voto)Aunque la Corte ha manifestado con razón que el diez por ciento no es un tope sino un mínimo, la inconstitucionalidad de la norma resultaba, a mi juicio, incontrovertible, ya que, a su amparo, puede la Administración seguir en la censurable conducta omisiva que viene observando, sólo que ahora deberá reducirla al noventa por ciento anual de las solicitudes de cesantías parciales, aplazando su trámite indefinidamente, en detrimento de claros derechos de los trabajadores. La disposición viola, en mi criterio, el artículo 209 de la Constitución, pues, contrariando su tenor obligatorio, conduce a que la función administrativa se ejerza sin tener en cuenta los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía y celeridad. No entiendo cómo la Corte declara exequible la norma pero advierte que debe ser investigada la conducta de los servidores públicos que no tramiten con celeridad las solicitudes de cesantías parciales, si según aquélla han quedado autorizados legalmente para demorar, sin sanción, el noventa por ciento de las que están represadas.ENCARGO TEMPORAL-Remuneración (Salvamento parcial de voto)Trabajo igual merece salario igual, y no por el título del cargo ni por su carácter permanente o transitorio, sino por su contenido; en razón de su ejercicio material y concreto, aunque se cumpla por encargo. Cabe preguntar si, para la Corte, el trabajo que desempeña el encargado es, por definición, de inferior categoría al que cumpliría, si estuviera ejerciéndolo, el titular. O si la Corporación presume que ser titular de un empleo al servicio del Estado comporta necesariamente el derecho a una menor remuneración, lo cual no tiene sentido, por cuanto tal elemento es ajeno a la cantidad y calidad del trabajo y constituye una forma nada plausible de justificar la discriminación.CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Destino de recursos (Salvamento parcial de voto)La Corte ha resuelto utilizar en esta oportunidad un criterio de interpretación de la Carta Política que no puedo compartir: el de hacer decir a sus normas lo que no dicen. Con base en ese criterio, se otorga a las corporaciones autónomas regionales el carácter de entidades territoriales. Considero que -por elemental que parezca- debe insistirse en que no es lo mismo destinar unos recursos -los del Fondo Nacional de Regalías- a las entidades territoriales que a las corporaciones autónomas regionales. Son entes distintos desde el punto de vista constitucional.DEUDA JUDICIAL-Facultad inconstitucional del Ministro SENTENCIA-Incumplimiento (Salvamento parcial de voto)El Ministro de Hacienda podrá reservarse la facultad inconstitucional de reconocer, en vez de cumplir, las sentencias y conciliaciones judiciales, dando lugar a una artificiosa distinción entre su contenido y el concepto de deuda pública. Con ello -por otra parte-, se quita el carácter de tal a las obligaciones derivadas de providencias judiciales que el funcionario mencionado, en ejercicio de la facultad otorgada, decida no reconocer.COMPENSACION POR ACREENCIAS TRIBUTARIAS (Salvamento parcial de voto)Además, se permite a las entidades y organismos obligados a cancelar sumas de dinero en virtud de decisiones judiciales, eludir su cumplimiento, forzando una compensación derivada de la facultad potestativa y unilateral de la autoridad tributaria, en abierta violación al debido proceso y ocasionando que el Estado aproveche su propia responsabilidad pecuniaria, su negligencia o su culpa, deducidas judicialmente, para recaudar las acreencias tributarias. PRINCIPIO A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL (Salvamento de voto)Referencia: Expedientes acumulados D-1590, D-1599, D-1607 y D-1613Santa Fe de Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997).En la ponencia original, elaborada por el suscrito Magistrado, además de las normas que fueron declaradas inexequibles, aparecieron como inconstitucionales las expresiones "en este caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarse", perteneciente al artículo 14, y los artículos 18 (inciso 1), 26 y 29, en su totalidad, todos integrantes de la Ley 344 de 1996.Infortunadamente la Sala, con argumentos no convincentes, declaró tales normas ajustadas a la Constitución.El respeto debido a la cosa juzgada constitucional y a las decisiones de la Corte no impide, sin embargo, que resuma brevemente los motivos de mi discrepancia:1. El artículo 14, en la parte pertinente, dice:"...sin perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago entre el monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos, cuando existan. En este caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarse" (subrayo).Aunque la Corte ha manifestado con razón que el diez por ciento no es un tope sino un mínimo, la inconstitucionalidad de la norma resultaba, a mi juicio, incontrovertible, ya que, a su amparo, puede la Administración seguir en la censurable conducta omisiva que viene observando, sólo que ahora deberá reducirla al noventa por ciento anual de las solicitudes de cesantías parciales, aplazando su trámite indefinidamente, en detrimento de claros derechos de los trabajadores.La disposición viola, en mi criterio, el artículo 209 de la Constitución, pues, contrariando su tenor obligatorio, conduce a que la función administrativa se ejerza sin tener en cuenta los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía y celeridad.Es evidente que tampoco se realiza el mandato del mismo precepto, en el sentido de que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, uno de los cuales, de conformidad con el artículo 2 C.P., consiste en garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales.No entiendo cómo la Corte declara exequible la norma pero advierte que debe ser investigada la conducta de los servidores públicos que no tramiten con celeridad las solicitudes de cesantías parciales, si según aquélla han quedado autorizados legalmente para demorar, sin sanción, el noventa por ciento de las que están represadas.2. El artículo 18 acusado dispuso en su primer inciso:" Artículo
18. Los servidores públicos que sean encargados, por ausencia temporal del titular, para asumir empleos diferentes de aquellos para los cuales han sido nombrados, no tendrán derecho al pago de la remuneración señalada para el empleo que se desempeña temporalmente, mientras su titular la esté devengando".Se trata de una norma abiertamente contraria al principio de igualdad (art. 13 C.P.) y al imperativo constitucional (art. 53) según el cual la remuneración de los trabajadores debe ser proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.Trabajo igual merece salario igual, y no por el título del cargo ni por su carácter permanente o transitorio, sino por su contenido; en razón de su ejercicio material y concreto, aunque se cumpla por encargo.Cabe preguntar si, para la Corte, el trabajo que desempeña el encargado es, por definición, de inferior categoría al que cumpliría, si estuviera ejerciéndolo, el titular. O si la Corporación presume que ser titular de un empleo al servicio del Estado comporta necesariamente el derecho a una menor remuneración, lo cual no tiene sentido, por cuanto tal elemento es ajeno a la cantidad y calidad del trabajo y constituye una forma nada plausible de justificar la discriminación.Ahora bien, la Corte, en los párrafos de la Sentencia redactados por el doctor Vladimiro Naranjo Mesa, funda la constitucionalidad del precepto en argumentos de índole legal, referentes a los decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973, cuando a la Corte le estaban pidiendo que se pronunciara, como es su deber, no sobre el ajuste de la disposición acusada a ordenamientos legales constitucionales, sino acerca de la relación entre aquélla y los perentorios mandatos de la actual Constitución Política.Por otra parte, es una afirmación gratuita, que además ignora los alcances del encargo, la que trae la Sentencia en el sentido de que "si bien es cierto que el servidor encargado de asumir transitoriamente las funciones propias de un cargo, por ausencia temporal del titular de éste, debe desempeñar dichas funciones durante un lapso, generalmente corto, no por ello asume la totalidad de las prerrogativas, preeminencias y responsabilidades que correspondan al titular..." (subrayo).¿Puede entonces el encargado desentenderse de las funciones que son inherentes al empleo, o tendrá que consultar toda decisión con el titular, o habrá determinaciones que no pueda adoptar a la espera del regreso de aquél?Así las cosas, me pregunto: ¿Para qué el encargo?Pero, por otra parte: ¿En qué queda, a partir de este novedoso fallo, la responsabilidad del encargado? ¿Hasta dónde llega?3. El artículo 26, objeto de proceso, dice:"Artículo
26. El Fondo Nacional de Regalías podrá financiar los gastos operativos de los proyectos de inversión de protección del medio ambiente ejecutados por las Corporaciones Autónomas Regionales y Desarrollo Sostenible".También aquí hay una inconstitucionalidad manifiesta. Para resaltarla es suficiente transcribir los artículos 361 y 286 de la Constitución, en ese orden:"Articulo
361. Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales" (subrayo)."Artículo
286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley".La Corte ha resuelto utilizar en esta oportunidad un criterio de interpretación de la Carta Política que no puedo compartir: el de hacer decir a sus normas lo que no dicen.Con base en ese criterio, se otorga a las corporaciones autónomas regionales el carácter de entidades territoriales.Considero que -por elemental que parezca- debe insistirse en que no es lo mismo destinar unos recursos -los del Fondo Nacional de Regalías- a las entidades territoriales que a las corporaciones autónomas regionales. Son entes distintos desde el punto de vista constitucional.Ahora bien, en otro fallo de cuyo sentido discrepo, por lo cual también salvé mi voto (Sentencia C-423 del 29 de septiembre de 1994. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte sostuvo, contra la evidencia de los textos constitucionales, que las corporaciones autónomas regionales son establecimientos públicos.Ahora pueden tomarse, según el presente fallo, como entidades territoriales, o al menos como los organismos que gestionan el interés de ellas.¿En qué quedamos?Ninguna de las dos acepciones encaja dentro de la preceptiva constitucional y, por ende, me aparto en todo de la resolución adoptada y de la motivación en que se funda.4. El artículo 29 demandado señala:"Artículo
29. El Ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales. Cuando las reconozca, las podrá sustituir y atender, si cuenta con la aceptación del beneficiario, mediante la emisión de bonos en las condiciones de mercado que el gobierno establezca y en los términos del Estatuto Orgánico del presupuesto.Cuando, como consecuencia de una decisión judicial, la Nación o uno de los órganos que sean una sección del presupuesto general de la Nación resulten obligados a cancelar una suma de dinero, antes de proceder a su pago, solicitará a la autoridad tributaria nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión judicial, y en caso de resultar obligación por pagar en favor del Tesoro Público Nacional, se compensarán las obligaciones debidas con las contenidas en los fallos, sin operación presupuestal alguna".El precepto transcrito fue declarado exequible, a pesar de su ostensible inconstitucionalidad. Ella se sustenta, como lo decía la ponencia original, en lo siguiente:a) Se ha conferido al Ministro de Hacienda y Crédito Público y a la autoridad tributaria la insólita atribución de vetar las decisiones judiciales, con lo cual no solamente se socava la prevalencia del Estado Social de Derecho, sino que se rompe el principio constitucional de separación e independencia entre las ramas del poder público (art. 113 C.P.).b) Se ha consagrado una extraña instancia administrativa para examinar decisiones judiciales definitivas, convirtiendo en teóricas las condenas judiciales en especial las que profiere el Consejo de Estado. Sufre así grave impacto la autonomía de los jueces, reconocida en los artículos 228 y 230 de la Constitución.El Gobierno, que será juez y parte en procesos ya resueltos, decidirá si reconoce o no la deuda generada en el fallo del cual se notifica, afectando, por contera, el derecho, ya establecido judicialmente, de la persona a cuyo favor se resolvió.c) El Ministro de Hacienda podrá reservarse, entonces, la facultad inconstitucional de reconocer, en vez de cumplir, las sentencias y conciliaciones judiciales, dando lugar a una artificiosa distinción entre su contenido y el concepto de deuda pública. Con ello -por otra parte-, se quita el carácter de tal a las obligaciones derivadas de providencias judiciales que el funcionario mencionado, en ejercicio de la facultad otorgada, decida no reconocer.d) Además, en el inciso 2, se permite a las entidades y organismos obligados a cancelar sumas de dinero en virtud de decisiones judiciales, eludir su cumplimiento, forzando una compensación derivada de la facultad potestativa y unilateral de la autoridad tributaria, en abierta violación al debido proceso y ocasionando que el Estado aproveche su propia responsabilidad pecuniaria, su negligencia o su culpa, deducidas judicialmente, para recaudar las acreencias tributarias.Afortunadamente se logró que la Sala condicionara la exequibilidad de esta norma, con miras a eliminar la posibilidad de que la Administración de Impuestos, una vez conocido el fallo en su contra, y abierto por ese sólo hecho el juicio fiscal al demandante, estructure artificialmente deudas por impuestos en cabeza suya, lo que, de haberse autorizado, habría representado la entronización de la arbitrariedad y el más completo desconocimiento del orden fundado en la justicia (Preámbulo de la Carta Política).JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOMagistradoAdhiero a la parte b) del Salvamento de Voto suscrito por el Magistrado José Gregorio Hernández Galindo.ALEJANDRO MARTINEZ CABALLEROMagistrado ---pies de página--- Cfr. Concepto del Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Septiembre 5 de 1987. Consejero Ponente, doctor Jaime Betancur Cuartas. Cfr. Ibidem. Cfr. Ibidem.