SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-428/19
Referencia: Expediente D-13.073
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26 (parcial) de la Ley 769 de 2002, "Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones", tal como fue modificado por el artículo 7° de la Ley 1383 de 2010, y contra el artículo 3° (parcial) de la Ley 1696 de 2013, "Por medio de la cual se dictan disposiciones penales y administrativas para sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas".
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, me aparto de la sentencia C-428 de 2019, pues si bien comparto la exequibilidad de los numerales 1° y 2° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, considero errada la inexequibilidad declarada frente al numeral 4° de la primera parte del mismo artículo, así como el condicionamiento de la exequibilidad del último inciso.
En primer lugar, en relación con la inexequibilidad del numeral 4º, la Corte no realizó el ejercicio hermenéutico necesario para precisar el contenido de dicho numeral. Su interpretación se hizo de forma aislada y no se tuvo en cuenta que no sólo el Título IV del Código Nacional de Tránsito Terrestre contiene disposiciones que permiten determinar el término de duración de la sanción de suspensión, sino que tales parámetros, leídos a la luz de los principios del derecho administrativo sancionatorio, garantizan que no haya lugar a arbitrariedad por parte de la autoridad que imponga la sanción de suspensión, a quien incurra por primera vez en la falta de "prestar servicio público de transporte con vehículos particulares" (núm. 4, art.26, Ley 769 de 2002)
Así, por un lado, ante la ausencia de norma especial para dicho supuesto, podía acudirse al artículo 124 del código de tránsito que es la regla general frente a la reincidencia en la infracción de normas de tráfico, y establece una sanción de suspensión de la licencia por un término de seis meses; por lo que es forzoso concluir que al incurrir por primera en la causal 4ª del artículo 26, la suspensión sólo podía ser impuesta por la autoridad de tránsito hasta por un máximo de seis meses. Por otro lado, contrario a lo afirmado por la mayoría, cuando el artículo 140 establece que el grado de peligro tanto para los peatones como para los automovilistas es un criterio para determinar las sanciones por infracciones a las normas de tránsito, está justamente aplicando los principios de razonabilidad, gradualidad y proporcionalidad del derecho administrativo sancionador, que deben necesariamente regir la conducta de la autoridad de tránsito que impone este tipo de sanciones. Por el contrario, la lectura que se hizo de esos dos artículos por la mayoría fue literal, cuando lo que se requería era una interpretación sistemática para evitar la exclusión del ordenamiento jurídico de una falta que el legislador, en su amplio margen de configuración en la materia, juzgaba de la mayor gravedad.
En efecto, le inexequibilidad que se declaró generó un escenario absurdo e indeseable en el que la infracción de "prestar servicio público de transporte con vehículos particulares", no será sancionada cuando se cometa en una primera ocasión y, sin embargo, su reincidencia conllevará la cancelación de la licencia de conducción, esto es, la mayor sanción que prevé el código de tránsito. Insisto, tal resultado habría podido evitarse con un mínimo ejercicio hermenéutico y sistemático que incorporara las reglas generales del código de tránsito arriba mencionadas y los principios de derechos administrativo sancionador.
Más aún, la Corte interfirió en la libertad de configuración legislativa, descartando la sanción de una actividad que el Legislador ha considerado muy grave, en su definición de medidas que contribuyan a garantizar la seguridad e idoneidad de quienes prestan el servicio de transporte público, a su vez una actividad de alto riesgo.
En segundo lugar, el condicionamiento que se introdujo frente al inciso final del artículo 26 que dispone que "Transcurridos veinticinco (25) años desde la cancelación, el conductor podrá volver a solicitar una nueva licencia de conducción", de tal manera que se considera exequible "en el entendido de que se aplica única y exclusivamente a la causal contemplada en el numeral 4° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, referida a la reincidencia en la conducción en estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas", no tiene fundamento constitucional y tiene consecuencias indeseadas.
La decisión se basó en la consideración infundada de que se había tratado de un error de técnica legislativa pues la verdadera voluntad del legislador, según un par de manifestaciones de congresistas en el debate, sería la de aplicar dicha regla solamente a la causal de cancelación por reincidir en conducir embriagado o drogado. Este planteamiento presenta al menos dos problemas. Primero, un error de técnica legislativa no puede llevar a una sentencia integradora pues ésta requiere que alguna de las interpretaciones posibles de una norma sea inconstitucional y, en este caso, la interpretación textual del inciso en el sentido de que es aplicable a todos los supuestos de cancelación de la licencia no es inconstitucional. Esto es, la sentencia no señala ningún parámetro constitucional vulnerado con la aplicación del inciso a todos los supuestos -y que obligaría a circunscribirlo a cierto supuesto-, sino que hace un presunto análisis originalista para concluir que la voluntad del legislador no fue la que quedó expresamente plasmada en el texto. Segundo, la consecuencia práctica y normativa de esta decisión es la siguiente: quien reincida en la falta de conducir bajo efectos del alcohol o de las drogas podrá solicitar una nueva licencia 25 años después; pero quien reincida en prestar servicio público de transporte en vehículo particular, o haga uso de la licencia de conducción estando suspendida, u obtenga por medios fraudulentos la expedición de una licencia de conducción, será sancionado con la cancelación definitiva de su licencia y no podrá solicitar una nueva nunca más. No de otra forma puede entenderse que la propia decisión considere insuficiente revivir el término antiguo de tres años, como efecto del condicionamiento. ¿Fue esa realmente la voluntad del legislador? ¿Es esa una interpretación acorde con los principios constitucionales que rigen el derecho sancionador y dentro de los que se encuentra la imprescriptibilidad de las penas? Por último, el exhorto que se derivó de este desatino, para que el legislador regule -nuevamente- el término para poder solicitar una nueva licencia, en los supuestos no cubiertos por los 25 años, demuestra que tras el condicionamiento había, tal vez, razones de inconveniencia, pero no de inconstitucionalidad.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 Cuaderno 1, folios 36-43. 2 El artículo 26 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 7° de la Ley 1383 de 2010, tiene una primera enumeración relacionada con las causales de suspensión de la licencia de conducción, que inicia en el número 1 y termina en el número 4, y una segunda enumeración relacionada con las causales de cancelación de la misma licencia, que inicia en el número 1 y termina en el número 7. Dado entonces que hay algunos números que están repetidos en el mismo artículo, la Sala se referirá a los primeros como los numerales de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 y a los segundos como los numerales de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002. Igualmente, siempre que se mencione el artículo 26 de la Ley 769 de 2002, debe entenderse que se alude al artículo 26 de la Ley 769 de 2002 vigente, es decir, como quedó al ser modificado por el artículo 7° de la Ley 1383 de 2010. Por último, el lector debe ser cuidadoso porque las normas demandadas hablan de suspensión y de cancelación de la licencia de conducción, que son dos fenómenos distintos pero que una lectura desprevenida podría equipararlos. 3 Cuaderno 1, folios 68-71. 4 Por un error de publicación de la norma, en el parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 se dice que fue "modificado por el artículo 2° de la Ley 1696 de 2013" y no por el artículo 3° de la misma normativa que es el que en realidad lo modifica. Sin embargo, el mismo yerro no se encuentra al consultar la Ley 1696 de 2013 en la Gaceta del Congreso 15 del 7 de febrero de 2014, en la cual se publicó el texto de la ley tal como fue sancionado por el Presidente de la República. 5 Cuaderno 1, folio 12. 6 Ibidem. 7 Cuaderno 1, folio 18. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 Cuaderno 1, folio 19. 12 Ibidem. 13 Cuaderno 1, folio 20. 14 Ibidem. 15 Cuaderno 1, folio 23. 16 Cuaderno 1, folio 21. 17 Cuaderno 1, folio 24. 18 Cuaderno 1, folio 26. 19 Cuaderno 1, folio 55. 20 Cuaderno 1, folio 59. 21 Cuaderno 1, folio 59. 22 Ibidem. 23 Cuaderno 1, folio 60. 24 Ibidem. 25 Cuaderno 1, folio 61. 26 Cuaderno 1, folios 61-62. 27 Cuaderno 1, folio 62. 28 Cuaderno 1, folio 63. 29 Cuaderno 1, folio 57. 30 Cuaderno 1, folio 64. 31 Cuaderno 1, folio 65. 32 Cuaderno 1, folio 66. 33 Escrito presentado por Ángela Esperanza Quintana Cabeza, apoderada del Ministerio de Transporte. Cuaderno 2, folios 292-305. 34 Cuaderno 2, folio 298. 35 Cuaderno 2, folio 299. 36 Cuaderno 2, folio 301. 37 Cuaderno 2, folio 303. 38 Cuaderno 2, folio 304. 39 Cuaderno 1, folios 127-130. 40 Cuaderno 1, folio 127. 41 Cuaderno 1, folio 128. 42 Cuaderno 1, folio 129. 43 Escrito presentado por Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Helton David Gutiérrez González, actuando como miembros del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre. Cuaderno 1, folios 131-143. 44 Cuaderno 1, folio 135. 45 Ibidem. 46 Cuaderno 1, folio 136. 47 Ibidem. 48 Cuaderno 1, folio 138. 49 Ibidem. 50 Cuaderno 1, folio 139. 51 Ibidem. 52 Ibidem. 53 Cuaderno 1, folio 141. 54 Cuaderno 1, folio 142. 55 Escrito presentado por Camila Zuluaga Hoyos, María Paula Angarita, María Paula Ramos y Valery Fierro Zambrano, actuando como miembros del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario. Cuaderno 1, folios 144-157. 56 Cuaderno 1, folio 146. 57 Cuaderno 1, folio 147. 58 Cuaderno 1, folio 149. 59 Cuaderno 1, folios 152-153. 60 Cuaderno 1, folios 158-159. 61 Cuaderno 1, folio 158. 62 Ibidem. 63 Cuaderno 1, folios 160-161. 64 Cuaderno 1, folio 160. 65 Ibidem. 66 Escrito presentado por Cecile Laurence Novíon, actuando como apoderada general de Beat Ride App Colombia Ltda. Cuaderno 1, folios 163-167. 67 Cuaderno 1, folio 165. 68 Ibidem. 69 Cuaderno 1, folios 166-167. 70 Cuaderno 1, folio 167. 71 Escrito presentado por María Fabiola Cantú, actuando en nombre del Centro Latinoamericano de Derechos Humanos. Cuaderno 1, folios 194-231. 72 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 73 Cuaderno 1, folio 199. 74 Cuaderno 1, folio 209. 75 Cuaderno 1, folio 212. 76 Cuaderno 1, folio 217. 77 Cuaderno 2, folios 232-234. 78 Cuaderno 2, folio 232. 79 Cuaderno 2, folio 233. 80 Ibidem. 81 Escrito presentado por el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo. Cuaderno 2, folios 236-245. 82 Cuaderno 2, folio 241. 83 Cuaderno 2, folio 243. 84 Cuaderno 2, folio 245. 85 Cuaderno 2, folios 246-248. 86 Cuaderno 2, folio 246. 87 Cuaderno 2, folio 247. 88 Ibidem. 89 Escrito presentado por Felipe Mutis Téllez, en calidad de apoderado especial de Uber Colombia S.A.S. Cuaderno 2, folios 249-284. 90 Escrito presentado por Jessika María Alexandra Puerto Sosa, Laura Alejandra Mora Rendón y Sergio Severiche Velásquez, miembros de la Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la Universidad de La Sabana. Cuaderno 2, folios 286-291. 91 Cuaderno 2, folio 287. 92 Cuaderno 2, folio 289. 93 Ibidem. 94 Ibidem. 95 Cuaderno 2, folios 289-290. 96 Cuaderno 2, folios 312-314. 97 Cuaderno 2, folio 312. 98 Cuaderno 2, folio 321. 99 Cuaderno 2, folio 322. 100 Cuaderno 2, folio 324. 101 Ibidem. 102 Cuaderno 2, folio 326. 103 Ibidem. 104 Cuaderno 2, folio 322. 105 "Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda". 106 Ver, entre otros, Auto 288 de 2001 y Sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004, todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de 2005 M. P. Rodrigo Escobar Gil. 107 Cuaderno 1, folio 19. 108 Cuaderno 1, folio 18. 109 Ibidem. 110 Ibidem. 111 "La suspensión o cancelación de la Licencia de Conducción implica la entrega obligatoria del documento a la autoridad de tránsito competente para imponer la sanción por el periodo de la suspensión o a partir de la cancelación de ella" (subrayas fuera del texto original). 112 El siguiente era el parágrafo antes de la modificación introducida por el artículo 3° de la Ley 1696 de 2013: "La suspensión o cancelación de la licencia de conducción implica la entrega obligatoria del documento a la autoridad de tránsito competente para imponer la sanción por el período de la suspensión o a partir de la cancelación de ella. // La notificación de la suspensión o cancelación de la licencia de conducción, se realizará de conformidad con las disposiciones aplicables del Código Contencioso Administrativo. // Transcurridos tres años desde la cancelación, el conductor podrá volver a solicitar una nueva licencia de conducción". 113 Al respecto, pueden consultarse las Sentencias C-644 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-155 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-525 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda. 114 Al respecto, pueden consultarse las Sentencias C-018 de 1996 M.P. Hernando Herrera Vergara y C-006 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa. 115 Al respecto, pueden consultarse las Sentencias C-091 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa y C-368 de 2014 M.P. Alberto Rojas Ríos. 116 Al respecto, pueden consultarse la Sentencias C-699 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos y C-242 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo. 117 Esta distinción entre principio de mera legalidad y principio de estricta legalidad se puede encontrar, por ejemplo, en la Sentencia C-091 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa, en la que se estudió la constitucionalidad del delito penal de hostigamiento que había sido demandado por su supuesta indeterminación. 118 En relación con el principio de estricta legalidad en materia penal, pueden consultarse las Sentencias C-091 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa y C-368 de 2014 M.P. Alberto Rojas Ríos. En relación con el principio de estricta legalidad en materia de derecho administrativo sancionatorio, pueden consultarse las Sentencias C-699 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos y C-242 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo. 119 En la Sentencia C-242 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo, la Corte declaró la constitucionalidad de una norma del Código Disciplinario Único que había sido acusada de no especificar la procedencia del proceso verbal y dejar al criterio del juez disciplinario la determinación del procedimiento disciplinario. En esta oportunidad, la Corte explicó que, "[e]n el ámbito del derecho administrativo sancionador, el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular. Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las normas que lo integran -así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión- no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas". 120 Kelsen, Hans. El Derecho como técnica social específica (1941). En Kelsen, Hans. ¿Qué es justicia? Traducción y estudio preliminar de Albert Calsamiglia. Barcelona: Ariel S.A., 1991, p. 161. 121 Sentencia C-710 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño. La demanda estudiada en esta sentencia acusaba de inconstitucional una norma que indicaba que el Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales podían imponer ciertas sanciones y medidas preventivas siguiendo el procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984. Según la demanda, la remisión a un decreto reglamentario violaba el principio de legalidad, pues era el Legislador, no el Presidente, la autoridad que debió establecer las reglas que debían seguirse para la investigación y aplicación de sanciones y medidas preventivas. Para resolver esta acusación, la Corte se preguntó por el significado de la palabra ley en la frase "[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes" que bien podría referirse a ley en sentido formal como emanada del Congreso o a ley como ordenamiento jurídico y decidió que alude a ley como ordenamiento jurídico. Por esta razón, consideró exequible la norma demanda. 122 Sentencia C-851 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo. Esta providencia revisó una norma que facultaba a la Dirección Nacional de Derechos de Autor para inscribir, o de ser el caso, negar la inscripción de los miembros del Consejo Directivo, de los integrantes del Comité de Vigilancia, del Gerente, del Secretario, del Tesorero y del Revisor Fiscal de las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o de derechos conexos. La expresión "o de ser el caso" fue demandada por violar el principio de legalidad al establecer una facultad indefinida para negar la inscripción, sin señalar causales específicas que la fundamentaran. La disposición fue declarada ajustada a la Constitución, debido a la existencia de otra norma que definía en qué eventos se podía negar la inscripción. 123 "ARTICULO 6o. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones". 124 "ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente". 125 El artículo 6° superior prescribe que "[l]os particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones". Asimismo, el artículo 122 constitucional señala que "[n]o habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley". Pues bien, la expresión leyes en este contexto no puede ser entendida como ley en sentido formal y material, es decir, como fruto de la actividad del Congreso, como sí sucede con otras normas de la Constitución que, cuando aluden a la palabra ley, establecen una reserva de ley. En este punto es fundamental recordar la precitada Sentencia C-710 de 2001, en la cual la Corte expuso el siguiente argumento para concluir que el vocablo leyes no se refiere solo a normas expedidas por el Legislador: "En la Constitución encontramos menciones de la voz ley que no pueden reducirse a la cláusula de competencia porque si no cómo entender la afirmación del artículo 13 cuando se prescribe que toda persona nace libre e igual ante la ley. ¿Es posible entender que sólo la igualdad se exige de la ley producida por el legislador? O lo previsto en el artículo 6º Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por la omisión y extralimitación de sus funciones. ¿Se infiere correctamente que sólo se es responsable por la infracción a las leyes emitidas por el legislador? O la prescripción hecha por el artículo 4º inciso 2 Es deber de los nacionales y extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes. ¿Se refiere sólo a las leyes proferidas por el legislador? Desde luego que no es esa la intención del Constituyente". 126 M.P. Diana Fajardo Rivera. 127 M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 128 Kelsen, Hans. General Theory of Law and State. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 1949, pp. 60-61. 129 M.P. Diana Fajardo Rivera. 130 M.P. Catalina Botero Marino. 131 Citado por Rehbinder, Manfred. Las funciones sociales del derecho (1981). Revista chilena de derecho, 8, 1-6, p. 129. 132 De forma similar, la Corte Constitucional interpretó que el medio de policía de retención transitoria, regulado en el artículo 207 del Decreto 1355 de 1970, era constitucional si no configuraba una sanción sino una medida preventiva de protección, a pesar de suponer una restricción de la libertad en contra de la voluntad del sujeto sobre quien recaía dicho medio de policía. Así, este Tribunal señaló en Sentencia C-199 de 1998 M.P. Hernando Herrera Vergara que la retención transitoria aplicada a quien deambulara en estado de embriaguez y a quien por estado de grave excitación pudiera cometer inminente infracción a la ley penal, causales dispuestas en los numerales 2° y 3° del artículo 207 del Decreto 1355 de 1970, era una medida correccional que tenía una finalidad legítima, al pretender proteger la vida y la integridad personal de terceras personas y de la misma persona sobre quien recaía este medio de policía, teniendo en cuenta que "el consumo de alcohol, y los estados de intensas emociones, en un elevado número de personas, 'ocasionan el relajamiento de lazos inhibitorios y la consiguiente exteriorización de actitudes violentas'". En concreto, la Corte dijo que la retención transitoria tiene "una finalidad legítima, pues pretende salvaguardar valores constitucionales como la vida o la integridad personal. Es evidente, que una persona en un estado momentáneo de debilidad, puede llegar a afectar intereses de terceros que ella misma estima valiosos cuando se encuentra en pleno uso de sus facultades; porque es un hecho ineludible, que el consumo de alcohol, y los estados de intensas emociones, en un elevado número de personas, 'ocasionan el relajamiento de lazos inhibitorios y la consiguiente exteriorización de actitudes violentas'". A lo anterior agregó que "esta medida también protege al sujeto sobre el cual recae, porque en un estado transitorio de incompetencia para tomar decisiones libres, puede él mismo atentar contra su vida o su salud, o provocar a otros para que lo hagan". 133 Al respecto, puede verse, por ejemplo, la Sentencia C-084 de 2013 M.P. María Victoria Calle Correa, en la cual la Corte observó que, "si bien el tipo de omisión de control en el sector salud no contiene en sí mismo la totalidad de las definiciones de los elementos normativos del tipo, el contenido de la expresión 'corrupción' se encuentra tanto en la misma Ley 1474 de 2011, como en otras normas de carácter legal que han definido actos de corrupción". En esta línea de argumentación, la Corte declaró la exequibilidad del tipo penal en blanco omisión de control en el sector de la salud que había sido demandado por presuntamente quebrantar el principio de legalidad al por no precisar ni definir lo que se entiende por corrupción, que era un elemento del tipo. 134 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 135 Cuaderno 2, folio 301. 136 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En esta ocasión, la Corte declaró la inconstitucionalidad de dos normas contenidas en la Ley 1393 de 2010 por encontrar que ellas regulaban aspectos que no guardaban ninguna relación de conexidad con el financiamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, que era el núcleo temático de la mencionada ley. 137 M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta sentencia se declaró la exequibilidad de una norma que había sido demandada por violar el principio de unidad de materia. Sin embargo, la Corte juzgó que, dado que la materia de la Ley 446 de 1998 era la descongestión de despachos judiciales, "extender la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para que, también en ejercicio excepcional de funciones judiciales, no sólo conociera de los asuntos por competencia desleal sino también de los incidentes de liquidación de perjuicios posteriores a ellos" no infringía el principio de unidad de materia. 138 Acerca de esto, la Sentencia C-230 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil advirtió que el principio de unidad de materia "trata de evitar que se aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha surtido un verdadero debate. Así, bien sea desde el proyecto original o en modificaciones posteriores, pueden incorporarse normas que no tienen relación con la materia propia del proyecto, que pasan por consiguiente desapercibidas, sin que sobre las mismas se presente discusión alguna y sin que, con frecuencia, exista conciencia sobre su verdadero alcance. El debate en ese evento no sería transparente, defecto que afecta no solo la actividad del Congreso, sino que limita las posibilidades de participación democrática inherentes al proceso legislativo, en la medida en que los ciudadanos se verían sorprendidos por la aprobación de normas respecto de cuya incorporación en el proyecto no tuvieron previa y explícita noticia". 139 Rousseau, Jean-Jacques. (1762). El contrato social o principios de derecho político. Bogotá: Libros Hidalgo, 2010, p. 18. 140 Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Esta providencia declaró la constitucionalidad de normas del reglamento del Congreso (Ley 5° de 1992) que se ocupaban de aspectos concretos de la función electoral de este organismo, dado que, "por corresponder a una actividad ordinariamente desplegada por este, son susceptibles de ser tratados en la norma que adopta el reglamento cuyo objeto -como ley orgánica- justamente es regular la actividad legislativa". 141 Ibidem. 142 Sentencia C-400 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta sentencia se concluyó que era constitucional que una norma que facultaba al Fondo Agropecuario de Garantías para otorgar garantía a los proyectos agropecuarios estuviese incluida en una ley que, como ella, estaba dirigida a "generar una 'reactivación económica', que a su vez contribuyera a solucionar el problema estructural de las finanzas públicas". 143 La Sentencia C-531 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero, a pesar de que reconoce que la vulneración del principio de unidad de materia es un vicio de carácter material, recoge los argumentos por los cuales la violación de este mandato constitucional podría ser considerada, en principio, un vicio formal: "Podría pensarse que se trata de un vicio formal pues parece referirse al puro procedimiento legislativo, esto es al trámite de aprobación y perfeccionamiento de las leyes, pues la violación de la Constitución no ocurriría porque el contenido particular de un determinado artículo hubiese desconocido mandatos materiales de la Carta, o hubiese sido expedido por una autoridad a quien no correspondía hacerlo, sino únicamente porque habría sido incluido en un proyecto de ley con una temática totalmente diversa a la suya. Por consiguiente, ese contenido normativo podría ser exequible si hubiera estado en otro proyecto de ley aprobado por el Congreso, lo cual parecería confirmar que el vicio es formal". 144 Según el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución, "[l]as acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto". 145 Esta idea fue explicada por la Corte en Sentencia C-531 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esta ocasión, la Corte declaró inconstitucional, por desconocimiento de la unidad de materia, una norma que ordenaba un ajuste a las pensiones de jubilación del sector público nacional incluida en una ley cuya materia era tributaria. Allí la Corte afirmó que "una ley puede haber surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme al procedimiento establecido por la Constitución y el Reglamento del Congreso. La ley es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de sus artículos pueden ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general de la ley. Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se surtió de manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación. Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular, esto es, en esa ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución". 146 Para la Corte, "resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley, pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de materia. En ese sentido resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte". Sentencia C-501 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 147 Sentencia C-400 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 148 Ibidem. 149 Ibidem. 150 Ibidem. 151 Gaceta del Congreso 749 de 2013, p. 6. 152 Ibidem, pp. 6-8. 153 Gaceta del Congreso 973 de 2013, p. 5. 154 Gaceta del Congreso 1029 de 2013, p. 13. 155 Gaceta del Congreso 1032 de 2013, p. 5. 156 Al respecto, pueden verse las Gacetas del Congreso 19 de 2014, 75 de 2014 y 81 de 2014. 157 Este era el texto del parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 antes de ser modificado por el artículo 3° de la Ley 1696 de 2013: "PARÁGRAFO. La suspensión o cancelación de la licencia de conducción implica la entrega obligatoria del documento a la autoridad de tránsito competente para imponer la sanción por el período de la suspensión o a partir de la cancelación de ella. // La notificación de la suspensión o cancelación de la licencia de conducción, se realizará de conformidad con las disposiciones aplicables del Código Contencioso Administrativo. // Transcurridos tres años desde la cancelación, el conductor podrá volver a solicitar una nueva licencia de conducción". 158 Gaceta del Congreso 973 de 2013, p. 7. 159 Gaceta del Congreso 81 de 2014, p. 15. 160 Gaceta del Congreso 1029 de 2013, p. 13. 161 Gaceta del Congreso 1032 de 2013, p. 5. 162 "PARÁGRAFO. La suspensión o cancelación de la licencia de conducción implica la entrega obligatoria del documento a la autoridad de tránsito competente para imponer la sanción por el período de la suspensión o a partir de la cancelación de ella. // La notificación de la suspensión o cancelación de la licencia de conducción, se realizará de conformidad con las disposiciones aplicables del Código Contencioso Administrativo. // Transcurridos tres años desde la cancelación, el conductor podrá volver a solicitar una nueva licencia de conducción" (subrayas fuera del texto original). 163 "ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia". 164 Consejo de Estado. Sección Primera. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00166-01. 3 de abril de 2014. 165 Ibidem. ---------------
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